PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL: INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO OU PEÇA FÍCTICIA?
ESTUDO DE CASO NO MUNICÍPIO DE TERESÓPOLIS
Por: Elaine da Costa Carvalho
Orientadora
Profa Ma: Flávia Martins de Carvalho
TERESÓPOLIS
2012
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL: INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO OU PEÇA FÍCTICIA?
ESTUDO DE CASO NO MUNICÍPIO DE TERESÓPOLIS
Apresentação de monografia à AVM Faculdade Integrada como requisito parcial para obtenção do grau de especialista em Gestão Pública.
Por: Elaine da Costa Carvalho
AGRADECIMENTOS
Agradeço as amigas de trabalho Lisle Rachel e Tamara pelo apoio e paciência na elaboração e desenvolvimento deste trabalho.
DEDICATÓRIA
Agradeço primeiramente a Deus, por me dar forças e luz na construção de mais uma etapa da minha vida. Dedico este trabalho ao meu filho João Victor que abdicou de estar ao meu lado, todos os sábados dessa trajetória, e um agradecimento especial aos meus pais Vanderlei e Regina pelo apoio não somente para esta conquista, mas em todos os momentos e decisões da minha vida.
RESUMO
No nosso dia-a-dia ninguém consegue planejar ou efetivar seus projetos de vida sem possuir um orçamento, assim ocorre também na administração pública. A Lei Orçamentária Anual exige que cada despesa realizada esteja programada no orçamento, portanto a lei serve como um instrumento de controle de gastos e aplicação consciente das receitas auferidas. Este estudo trata da comparação entre a elaboração e a execução da Lei Orçamentária do ano de 2011 da Prefeitura Municipal de Teresópolis. Em que se procura demonstrar um breve estudo bibliográfico sobre o processo de planejamento, principalmente o orçamento público e uma resumida análise da execução orçamentária. Buscam-se respostas para explicar por que ocorrem tantas alterações Orçamento Anual, apesar de terem sido despendidas horas de trabalho em planejamento prévio para sua elaboração, que modificam a Lei e alteram parte dos objetivos previstos inicialmente. A presente pesquisa, embora não pretenda esgotar a questão, reúne alguns dados e – através do levantamento das ações da gestão orçamentária tenta-se responder a principal questão: O Orçamento Municipal é uma peça que retrata a realidade ou simplesmente uma peça de ficção para cumprir exigências legais?
Palavras-chave: Orçamento, Lei Orçamentária Anual, Instrumentos de Planejamento.
METODOLOGIA
Para alcançar o objetivo estabelecido neste trabalho, iniciou-se uma pesquisa bibliográfica sobre o referencial teórico através do estudo de artigos, internet e livros.
E depois, análise dos principais relatórios contábeis da execução orçamentária de 2011 em confronto com a Lei Orçamentária aprovada.
Segundo Gil (1999, p.73): “O estudo de caso é caracterizado pelo estudo profundo e exaustivo de um ou de poucos objetos, de maneira a permitir conhecimentos amplos e detalhados do mesmo.” E de acordo com os procedimentos utilizados, essa pesquisa é classificada como um estudo de caso.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 8
CAPÍTULO I ... 10
CAPÍTULO II ... 18
CAPÍTULO III ... 31
CONCLUSÃO ... 38
BIBLIOGRAFIA ... 41
ÍNDICE ... 44
INTRODUÇÃO
No nosso dia-a-dia ninguém consegue planejar ou efetivar seus projetos de vida sem possuir um orçamento, assim ocorre também na administração pública.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) exige que cada despesa realizada esteja programada no orçamento, portanto a lei serve como um instrumento de controle de gastos e aplicação consciente das receitas auferidas.
Busca-se demonstrar nesse estudo se o orçamento de Teresópolis, no ano de 2010, em relação à execução foi efetivo para a gestão pública como instrumento de planejamento ou se apenas foi efetuado por ser uma obrigação legal.
Os gestores públicos precisam dar maior importância à necessidade do orçamento, instrumento que auxilia na tomada de decisão. O papel da administração pública é alocar os recursos da melhor maneira para a sociedade, pois tais recursos são destinados para o bem da coletividade, como o acesso a saúde, educação, saneamento básico, habitação, sem falar do crescimento econômico e geração de renda através de um sistema centralizado, orçado e planejado.
O orçamento abrange a manutenção das atividades do governo, a execução e o planejamento dos projetos estabelecidos em programas de governo e planos, portanto além de ser uma ferramenta para execução de projetos é um instrumento de fiscalização para a sociedade.
O objetivo principal deste trabalho é o de realizar um estudo de caso no município de Teresópolis e analisar, de forma comparativa, a execução do orçamento do ano de 2011, em confronto com o previsto na Lei Orçamentária Anual.
Os objetivos secundários são:
• Demonstrar os Instrumentos de Planejamento e o ciclo orçamentário;
• Confrontar a “ficção” (a Lei aprovada no Legislativo) e a realidade (a execução).
O desenvolvimento econômico de um país leva a necessidade de uma ferramenta para controle das ações de governo. O orçamento público tem aspecto preventivo demonstrando a importância de um planejamento que se torne eficaz
para gestão desses recursos.
Portanto, justifica-se esse trabalho através da investigação de como acontece o processo de elaboração da lei orçamentária anual, sua importância no processo orçamentário, a participação das autoridades públicas, execução e fiscalização.
O trabalho se dispõe em seu conteúdo de três capítulos.
O capítulo I explora o tópico orçamento público no Brasil apresentando os vários modelos orçamentários no decorrer da estória.
O capítulo II versa sobre os instrumentos de planejamento previstos na Constituição Federal de 88, além de explorar a legislação vigente sobre a peça orçamentária.
O capítulo III apresenta o estudo de caso elaborado na Prefeitura Municipal de Teresópolis com apresentação dos resultados da pesquisa baseados na Lei Orçamentária de 2011.
CAPÍTULO I
ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL
1.1 - Conceito
O orçamento público é o instrumento de gestão de grande relevância para a administração pública. É o instrumento que o governo utiliza para a organização dos recursos financeiros.
Bastos (1991, p. 129/130) afirma que “o orçamento público na sua essência tem a ver com a noção de planejamento econômico feito pelos particulares. De certa forma, com maior ou menor rigor, todos estimam as suas receitas e em função delas definem as prioridades a serem atendidas”.
Do ponto de vista doutrinário, como ensina Baleeiro:
“O Orçamento nos Estados democráticos é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.” (2002, p.
411)
O orçamento é, portanto, conforme Pires:
“Um processo de planejamento contínuo e dinâmico de que o Estado se utiliza para demonstrar seus planos e programas de trabalho, para determinado período. Ele abrange a manutenção das atividades do Estado, o planejamento e a execução dos projetos estabelecidos nos planos e programas de Governo”.
(2002, p. 70)
Angélico (1992, p. 25), após estudo das teorias acerca do que seria orçamento conclui que orçamento público é um planejamento de aplicação dos recursos esperados, em programas de custeios, investimentos, inversões e transferências durante um período financeiro.
Castro e Garcia (2004, p. 44) consideram objetivamente que orçamento relaciona-se com a possibilidade de controle do gasto público e, na relação Estado e Sociedade, é um mecanismo pelo qual, pelo menos em tese, os cidadãos podem limitar e controlar a ação dos governantes.
De acordo com o Dicionário Enciclopédico de Contabilidade de Abdel-Khalik orçamento público é:
“O processo pelo qual as metas de uma organização e os recursos para obter essas metas são quantificados e comunicados. Especificamente, orçamentos são usados para planejar e controlar operações e fazer investimentos de longo prazo. O planejamento envolve coordenar, dirigir e alocar recursos e o controle envolve avaliar desempenhos.” (2004, p.
254)
Dado a sua relevância o Orçamento Público deve ter todas as suas fases, a partir de sua publicação, evidenciada pela Contabilidade Governamental. É tamanha a sua influência, que o mesmo é considerado como um dos objetos da Contabilidade Pública.
A lógica de orçamento vem de muitos anos, na época dos príncipes já havia a idéia de prever as despesas e receitas.
Segundo o contexto histórico com a vinda de D. João VI para o Brasil houve a necessidade de organizar as finanças e com a criação dos portos surgiu à necessidade de maior controle sobre os recursos.
A Carta Magna de 1824 em seu artigo 172 estabelecia que:
“O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os orçamentos relativos as despesas das suas
repartições, apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, é igualmente o orçamento geral de todas as contribuições e rendas públicas.”(Giacomoni,2010, p.40)
Apesar da criação da Carta Magna de 1824, esse modelo não teve êxito, pois possuía idéias muito evoluídas para aquela época.
Acredita-se que o primeiro orçamento tenha sido criado em 1830, para os exercícios de 1831 a 1832. Ao passar dos anos as constituições sofreram algumas alterações, porém a que instituiu grandes mudanças foi a de 24 de janeiro de 1967, dando maior importância aos processos de elaboração e fiscalização orçamentárias.
No Brasil a aceitação do orçamento público não é fácil. Em 1932 ao tentar estabilizar a dívida externa houve grandes dificuldades pela falta de controle e planejamento através dos orçamentos fictícios sem ligação com as despesas e receitas adquiridas.
Ao decorrer da história fica clara a importância do orçamento para a gestão pública, como instrumento de planejamento e controle.
Com a Lei nº 4.320/64 foi adotado o modelo de orçamento para os governos federais, estaduais e municipais, trazendo assim maior harmonização nos três setores do governo.
Segundo Giacomoni (2010, p.75), o orçamento público é caracterizado pelos seguintes aspectos:
• Aspecto Político: diz respeito ao seu Plano de Governo.
• Aspecto Jurídico: o conjunto de leis de um país de acordo com a Lei Orçamentária.
• Aspecto Econômico: é o resultado da evolução das características políticas do orçamento.
• Aspecto Financeiro: fluxo das entradas das receitas e saídas das despesas, ou seja, a execução orçamentária.
1.1.1. Orçamento Tradicional
Para Giacomoni (2010) o orçamento representou uma grande conquista, surgiu na Inglaterra por volta de 1822 sua função principal era o controle político sobre o executivo ao invés do aspecto econômico.
As finanças públicas se caracterizavam por sua neutralidade, o equilíbrio financeiro se impunha naturalmente e o volume dos gastos não chegava a pesar em termos econômicos.
O orçamento tradicional, ao lado da utilização da linguagem contábil, adotava classificações suficientes para instrumentalizar o controle das despesas. Duas eram as classificações clássicas:
a) por unidades administrativas( órgãos responsáveis pelos gastos);
b) por objeto ou item de despesa(material, pessoal etc.).
O orçamento classificado deste modo é um inventário dos meios com o quais o Estado conta para executar até o fim suas tarefas.
1.1.2. Orçamento Moderno
Em seus ensinamentos Giacomoni (2010) relata que antes do final do Século XIX o Estado começou a abandonar a neutralidade, passando a intervir como corretor das distorções do sistema econômico e como estimulador dos programas de desenvolvimento.
O orçamento passou a ser utilizado como instrumento da política fiscal de governo, a partir de 1930, pois não atendia mais as necessidades sentidas pelos executivos governamentais.
Na década de 60, surgiu o PPBS ( Planning, Programmingand Budgeting System ou Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento) com a tentativa de aproximar o orçamento ao planejamento.Dentre os processos de planejamento,programação e orçamentação,o primeiro teria maior importância devido ao estágio avançado pelas modernas técnicas de informação.
Segundo W. F. Willoughby o orçamento “é ou deve ser, um relatório, uma estimativa e uma proposta, documento onde se expõe a situação do tesouro público, ou seja, é aonde ele traça seu programa de trabalho para o exercício seguinte”.
Com o orçamento moderno os gastos públicos passam a ter importância no sistema econômico, mesmo esse modelo de orçamento não indo à frente.
1.1.2.1. Orçamento Base Zero
Para Jund (2006) o orçamento base zero surgiu na metade do século XX, numa empresa privada e foi adaptado para o setor governamental. Esse modelo orçamentário visa o detalhamento dos gastos públicos, auxiliando na tomada de decisão. Os pacotes de decisão analisados adequadamente forneciam as bases para as apropriações dos recursos orçamentários.
1.1.2.2. Orçamento de Desempenho
Jund (2006) relata que com a aprovação da Lei de Desempenho e Resultados do Governo em 1993, nos Estados Unidos da América, essas normas determinam a elaboração de planos estratégicos plurianuais e de planos anuais de desempenho do governo.
No novo orçamento de desempenho, os resultados são vistos como uma categoria de objetivos e no orçamento programa, a medida de desempenho era os produtos (saídas do sistema).
Enfatiza o resultado dos gastos, mas não faz vinculação entre o orçamento e o planejamento.
1.1.2.3. Orçamento Programa
Relata Giacomoni que o Orçamento Programa surgiu nos Estados Unidos, na década de 50, nas grandes empresas privadas (Du Pont, General Motors e Ford), em um esforço para planejar os seus desenvolvimentos empresariais.
Em 7 de março de 1964, foi assinada a Lei 4.320/64, que veio efetivar a adoção legal do orçamento-programa no Brasil. Esta Lei preceitua no seu art.2º:
“A Lei de orçamento conterá a discriminação da receita e da despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos aos princípios de unidade, universalidade e anualidade.”
O Orçamento Programa teve seus princípios claramente delineados e instituídos quando da assinatura do Decreto-lei nº 200, de 25-02-1967, que disciplina os aspectos orçamentários, referindo-se, expressamente ao Orçamento Programa.
Conforme se lê em seu Art. 7º.
Art. 7° A ação governamental obedecerá a planejamento que vise ao desenvolvimento econômico-social do país e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas, elaborados na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos:
a) plano geral de governo;
b) programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual;
c) orçamento- programa anual;
d) programação financeira de desembolso;
Para Giacomoni (2010, p.239), nesta definição estão os elementos essenciais do Orçamento Programa:
a) os objetivos e propósitos perseguidos pela instituição e para cuja consecução são utilizados os recursos orçamentária]os;
b) os programas, isto é, os instrumentos de integração dos esforços governamentais no sentido da concretização dos objetivos;
c) os custos dos programas medidos através da identificação
dos meios ou insumos
pessoal,material,equipamentos,serviços etc.) necessários para obtenção dos resultados; e
d) medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizações (produto final) e os esforços despendidos na execução dos programas.
Esse orçamento está ligado diretamente ao sistema de planejamento e aos objetivos que o governo pretende alcançar.
A principal característica é o programa que pode ser conjunto de ações desenvolvidas pelo governo para alcançar os objetivos.
1.1.2.4. Orçamento Participativo
É a sociedade participando e decidindo junto ao governo, onde os investimentos serão realizados de forma transparente e aberta, proporcionando aos cidadãos, contato direto com os gestores públicos de sua cidade.
O orçamento participativo é um instrumento de controle importante para a sociedade, pois a mesma participa das ações do governo. Sabemos que no Brasil onde a corrupção prevalece esse tipo de orçamento não é muito utilizado, em alguns
casos até pela falta de informação da população é preciso um desenvolvimento cultural e ético para que de fato o orçamento seja um instrumento de controle.
Segundo o site da Prefeitura Municipal de Teresópolis:
“O Orçamento Participativo (OP) é um mecanismo governamental de democracia participativa que permite aos cidadãos influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos, geralmente o orçamento de investimentos de prefeituras municipais, através de processos de participação cidadã.
Esses processos costumam contar com assembléias abertas e periódicas e etapas de negociação direta com o Governo. No Orçamento Participativo retira-se poder de uma elite burocrática repassando-o diretamente para a sociedade. Com isso a sociedade civil passa a ocupar espaços que antes lhe eram "furtados".
Com diferentes metodologias em cada município em que o Orçamento Participativo é executado, suas assembléias costumam ser realizadas em sub regiões municipais, bairros ou distritos, em discussões temáticas e/ou territoriais, elegendo também delegados que representarão um tema ou território nas negociações com o governo.
Esses delegados formam um Conselho anual que, além de dialogar diretamente com os representantes da prefeitura sobre a viabilidade de executar as obras aprovadas nas assembléias, também irão propor reformas nas regras de funcionamento do programa e definirão as prioridades para os investimentos, de acordo com critérios técnicos de carência de serviço público em cada área do município.”
CAPÍTULO II
INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO
É consenso entre muitos autores que a Constituição de 1988 trouxe significativas transformações na configuração do sistema orçamentário brasileiro, configurando-se uma verdadeira reforma. Passados mais de vinte anos de Regime Militar, o objetivo central dessa reforma foi criar bases para a geração de políticas fiscais consistentes, dentro de um ambiente democrático. Neste sentido, ampliou-se o poder do Congresso de interferir no processo orçamentário, assim como foram criados novos instrumentos para disciplinar essa intervenção. (CALMON,1995, p.47).
Assim, a Constituição Federal de 1988 resgatou legalmente a atividade de planejamento, segundo dispõe o primeiro parágrafo do artigo 165, que institui o Plano Plurianual como instrumento de planejamento do Governo Federal integrado ao orçamento.
Art.165 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais;
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Cabe ressaltar que o Plano Plurianual passou a exercer a função de programador das atividades do Governo Federal e também serve como guia para as autorizações orçamentárias anuais.
A Constituição Federal de1988 fixou a obrigatoriedade de estabelecer três planos: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
Art.165 (...)
§ 1º (...)
§ “2º Compreendera as metas e prioridades da administração pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual,
disporá sobre as alterações da legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências de fomento.”
2.1. Plano Plurianual
Conforme Jund (2006) o Plano Plurianual estabelece as diretrizes, objetivos e metas a serem cumpridas pelo governo, onde são definidos alguns recursos a serem destinados para investimento, despesas de capital e corrente. O plano plurianual é uma lei complementar com duração de quatro anos e será elaborada no primeiro ano do mandato do executivo.
O PPA é o documento mais importante no sistema de planejamento, pois os demais planos devem subordinar-se as diretrizes, metas e objetivos contidos nele.
2.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias
Para Giacomoni (2010) a Lei de diretrizes orçamentárias é uma lei complementar com duração de um ano, o governo apontará os objetivos e metas a serem cumpridas pela administração pública e ira estabelecer as regras para o orçamento anual, objetivando o controle da dívida pública.
Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 4oA lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;
c) (VETADO) d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;
A LRF veio fortalecer a LDO, criando o anexo de metas fiscais.
No anexo de metas fiscais serão estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes para um período de três anos. Essas metas correspondem às previsões para receitas e despesas, resultado nominal e resultado primário, além do montante da dívida pública para três anos, isto é,exercício a que se referir a LDO e os dois seguintes. Nota-seque o legislador imputou ao administrador público um esforço maior para a confecção do seu principal instrumento de planejamento. (NASCIMENTO, 2009, p.17 e 18).
Portanto é necessário o treinamento dos técnicos que irão elaborar e acompanhar o desempenho das contas públicas, não esquecendo de que a publicação da LDO e do Anexo de Metas Fiscais, o gestor público esta se comprometendo em cumprir o que foi estabelecido, conforme a LRF:
Art. 4° (...)
§ 1o
§ 2o O Anexo conterá, ainda:
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
Outra inovação da LRF foi o Anexo de Riscos Fiscais, que tem por finalidade destacar os fatos que podem impactar os resultados fiscais estabelecidos para o exercício. Como uma sentença judicial que por conseqüência gere uma despesa
inesperada, despesa essa sem nenhuma contingência para a saída desse dinheiro, ocasionando uma reformulação da metas estabelecidas no anexo de metas fiscais.
Para tanto, em anexo específico (além dos demais anexos propostos), serão apresentados os parâmetros e as projeções referentes à arrecadação de tributos, aos gastos com investimentos, às transferências, etc. Além disso, a União deverá apresentar na sua LDO a previsão de inflação para o exercício seguinte.(Nascimento; Debus, p. 19)
A Lei Orçamentária Anual, prevista no artigo 165, parágrafo 5º da Constituição Federal, constitui o mais importante instrumento de gerenciamento orçamentário e financeiro da Administração Pública, cuja principal finalidade é administrar o equilíbrio entre receitas e despesas públicas. .(NASCIMENTO, 2009, p.19)
2.3. Lei Orçamentária Anual
A Lei Orçamentária Anual é o orçamento propriamente dito. Tem por objetivo traduzir em termos financeiros, os planos de governo e programas de trabalho.
Com a LRF a LOA passou a ter grande importância como instrumento de gerenciamento e controle para a administração pública.
A Lei Orçamentária Anual deverá conter:
• Anexo demonstrativo de compatibilidade com as metas da LDO e do anexo de metas fiscais;
• Previsão de reservas de contingências, para cumpri eventuais passivos contingências;
• Despesas relativas à dívida contratual, mobiliária e pública;
Segundo a CF/88, o objetivo da lei orçamentária anual é estimar a receita e fixar a despesa e compreenderá:
• Orçamento fiscal: compreende os poderes da União, dos Estados e dos Municípios, os órgãos, fundos e autarquias, criadas pelo Poder Público;
• Orçamento de investimento das empresas: abrange as empresas públicas e de economia mista, onde a União, os Estados e os Municípios, direta ou indiretamente, possuam maioria do capital social com direito a voto;
• Orçamento da seguridade social: compreende as entidades e órgãos que executam ações nas áreas de assistência social, previdência e saúde, quer sejam da administração direta e indireta, bem como os seus fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Publico;
Cada instrumento de planejamento deve obedecer a prazos para envio dos seus projetos, portanto abaixo segue relação de prazos para envio para o legislativo.
2.3.1. Legislação vigente sobre o Orçamento Público
2.3.1.1. Lei nº 4.320 de 17 de Março de 1964
Considerando a ementa da lei 4.320/64, ela estabelece normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
A administração pública deve seguir os padrões estabelecidos na Lei do Orçamento, que dispõem sobre a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecida aos princípios de unidade, universalidade e anualidade, conforme os ensinamentos de Giacomoni (2010):
Princípio da Unidade: o orçamento deve ser uno, ou seja, composto de um único documento, no qual constem as despesas fixadas e receitas previstas vinculadas aos programas de trabalho.
Princípio da Universalidade: devem constar no orçamento todas as receitas passíveis de realização e despesas priorizadas na LDO.
Princípio da Anualidade: o orçamento deve ser elaborado e autorizado para o período de um ano.
Para Machado e Reis (20020 a Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e da despesa, sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções.
As receitas representam as origens dos recursos, ou seja, elas serão discriminadas de acordo com a entrada dos recursos. E as despesas representam
as aplicações dessas origens, ou seja, a utilização das origens para cumprimento dos programas de Governo, todas as despesas devem compor o orçamento de cada órgão do Governo.
A Lei permite autorização do Executivo para:
• Abrir créditos suplementares que representam alterações promovidas no orçamento quando uma entrada de caixa não é suficiente para conclusão dos programas de governo durante o exercício financeiro.
• Realizar em qualquer mês operações de crédito por antecipação da receita (Aro) são empréstimos considerados de curto prazo. Pode ocorrer no caso de implantação de algum programa com receita vinculada, masque irá se realizar em meses posteriores.
O Poder Legislativo aprova no próprio orçamento um percentual para abrir créditos suplementares se necessário, para que o Poder Executivo logo nos primeiros meses de execução do orçamento não solicite abertura de créditos adicionais, porém se esses créditos não forem suficientes o Poder Executivo terá que solicitar pedido ao Poder Legislativo.
Os créditos adicionais são autorizados para despesas que não constam no orçamento ou para insuficiência de crédito para as despesas contidas no orçamento e são classificados como:
• Suplementares, os que reforçam o orçamento;
• Especiais, os destinados para cobrir despesas que não há dotação orçamentária específica;
• Extraordinários, destinados as despesas urgentes e imprevistas, como calamidade pública, guerra e comoção intestina;
Os créditos suplementares e especiais são autorizados por lei e abertos por decreto do Executivo. Já os créditos extraordinários são abertos por decreto do Executivo, que dará imediato conhecimento ao Legislativo.
Na elaboração do orçamento a administração pública, precisa aplicar o princípio do equilíbrio, que visa o equilíbrio entre o montante das despesas
autorizadas e o volume da receita prevista, para que a elaboração do orçamento não seja deficitário.
A discriminação da receita e da despesa tem por finalidade tornar o orçamento operacional.
As receitas serão classificadas da seguinte forma:
a) Receitas Correntes são os ingressos de recursos financeiros para aplicação em despesas (correntes e de capital), e classificam-se em:
• Receita tributária;
• Receita Patrimonial;
• Receita Industrial;
• Receita de Contribuições;
• Receita Agropecuária;
• Receita de Serviços;
• Transferências Correntes;
b) Receita de Capital, as provenientes de realização de recursos financeiros oriundos de operações e que se destinam a atender as despesas de capital e classificam-se em:
• Operações de Crédito;
• Amortização de Empréstimos;
• Alienação de bens;
• Transferências de Capital;
• Outras Receitas de Capital;
As despesas serão classificadas da seguinte forma:
a) Despesas Correntes: são todas as despesas que não contribuem diretamente, para aquisição de um bem de capital. Classificam-se em:
• Despesas de Custeio;
• Transferências Correntes;
b) Despesas de Capital: são todas as despesas que contribuem diretamente para aquisição de um bem de capital. Classificam-se em:
• Investimentos;
• Inversões Financeiras;
• Transferências de Capital;
A lei busca estruturar a elaboração, discriminação e aplicação do orçamento, gerando assim um orçamento que atenda as necessidades dos planos de governos e que siga um padrão para melhorar apresentação do orçamento.
2.3.1.2. Lei Complementar Nº101 de 4 de Maio de 2000
O objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal é estruturar a parte de orçamento e tributação, utilizando os mesmos instrumentos de planejamento estabelecidos pela Constituição Federal que são: o PPA, LDO e a LOA, que evitem desequilíbrios orçamentários e endividamento excessivo.
Segundo Nascimento e Debus (2009, p.6) no que diz respeito a experiências de outros países, a LRF incorpora alguns princípios e normas. Os modelos que foram tomados como referencial para a elaboração da Lei de Responsabilidade Fiscal são:
• Fundo Monetário Internacional, organismo do qual o Brasil é Estado-membro, e que tem editado e difundido algumas normas de gestão pública em diversos países;
• a Nova Zelândia, através do Fiscal ResponsibilityAct, de 1994;
• a Comunidade Econômica Européia, a partir do Tratado de Maastricht; e,
• os Estados Unidos, cujas normas de disciplina e controle de gastos do governo central levaram à edição do Budget EnforcementAct, aliado ao princípio de
“accountability”.
Estes exemplos, embora tomados como referência para a elaboração da versão brasileira da Lei de Responsabilidade Fiscal, não foram os únicos parâmetros utilizados, já que não existe um manual de finanças públicas que possa ser utilizado indiferentemente para todas as nações.
O caput do art.1º da Lei 101/00 estabelece “normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.”
Art. 1°(...)
§1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.
A LRF busca vincular o planejamento e a execução, gerando assim equilíbrio nas contas do governo. Um dos pontos de maior destaque na LRF é a ação planejada e transparente.
Ação planejada nada mais é do que aquela baseada em planos previamente traçados e, no caso do serviço público, sujeitos à apreciação e aprovação da instância legislativa, garantindo- lhes a necessária legitimidade, característica do regime democrático de governo. (Nascimento e Debus, 2009, p.10)
O equilíbrio que é tratado na LRF é diferente do tratado na Lei do Orçamento.
Na lei do orçamento o equilíbrio referido é na elaboração e estimativa das receitas e despesas do orçamento e nos balanços, já a LRF traz a necessidade do equilíbrio para as contas públicas, ou seja, os recursos adquiridos por operações de crédito que não aumentam a dívida pública.
A lei estabelece a importância da transparência no setor público, que só poderá ser alcançada através da inclusão da população nas ações de governo.
Para Jund (2006) a Lei de Responsabilidade Fiscal tem o enfoque de um instrumento de controle gerencial das ações de governo, já que visa o controle financeiro e orçamentário, além de estabelecer limites para empenho, no caso de as
receitas arrecadadas não serem suficientes para cobrir as despesas programadas no anexo de metas fiscais da LDO.
Para aumentar as despesas à legislação deixa duas opções: aumento permanente da receita ou redução permanente da despesa, pois o princípio que embasa essa questão é do que se deve gastar aquilo que se arrecada. Considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
A arrecadação nas esferas do governo e de suma importância para manutenção da mesma, a LRF visa estimular o aumento das receitas próprias realização de projetos. As receitas próprias só podem ser adquiridas através da arrecadação de impostos.
Cada esfera do governo possui legislação tributária própria e devem utilizar o seu potencial de arrecadação para gerar recursos próprios.
A LRF deixa claro que a gestão pública que não cumprira determinação de arrecadação de impostos, terá suspenso as transferências voluntárias, que são convênios, auxílios ou cooperação da União.
A LRF passou a delimitar as despesas com pessoal, que é uma das grandes saídas de recursos das esferas de governo. A lei estabelece dois limites distintos para as esferas de governo:
• 50% da Receita Corrente Líquida para a União;
• 60% da Receita Corrente Líquida para os Estados e Municípios;
A LRF estabelece medidas a serem adotadas no caso de ultrapassar os limites impostos para cada esfera do governo:
Art. 23 Se a despesa com pessoal, do Poder ou órgão, ultrapassar os limites definidos, sem prejuízo das medidas previstas, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro quadrimestre.
Por força do disposto no artigo 30 da Lei, o Senado Federal aprovou as Resoluções de números 40 e 43, de 20 e 21 dezembro de 2001, respectivamente, que estabeleceram limites globais de endividamento e sobre operações de crédito para os Estados, Distrito Federal e Municípios.
A dívida consolidada, ou seja, aquela considerada de longo prazo, com vigência superior a 12 meses, deve obedecer agora aos limites fixados, de 1,2 vezes a receita corrente líquida (RCL) para os municípios e duas vezes a RCL para os Estados e Distrito Federal.
2.4. Prazos constitucionais do sistema orçamentário
Tabela 1: Prazo para envio dos projetos ao legislativo
Fonte: CF/88
2.5. Ciclo Orçamentário
Um dos conceitos mais utilizados pelo orçamento público é o processo orçamentário que se define como o conjunto das ações que devem ser realizadas anualmente e que caracterizam a vida do orçamento.
O processo orçamentário, o qual também é denominado ciclo orçamentário, com suas quatro etapas que são: elaboração da proposta orçamentária; discussão, votação e aprovação da lei orçamentária; execução orçamentária e controle de avaliação da execução orçamentária. (Giacomoni; 2010, p.211)
O primeiro passo a ser executado antes do orçamento é a elaboração do PPA e a elaboração e aprovação da LDO, que além de orientar a elaboração do orçamento evidencia as metas e prioridades a ser executada no orçamento.
Projeto Encaminhamento ao Poder Legislativo
Devolução ao Poder Executivo
PPA 4 meses antes do término do primeiro exercício financeiro (31 de agosto)
Até 15 de dezembro do exercício em que foi encaminhado
LDO 8 meses e meio antes do término do
exercício financeiro (15 de abril) Até 17 de julho do exercício em que foi encaminhado
LOA 3 meses antes do término de exercício financeiro (15 de outubro)
Até 15 de dezembro do exercício em que foi encaminhado
Segundo Giacomoni (2010, p.211) “O processo orçamentário tem maior substância quando integrado ao processo de planejamento.”
Processo esse que se caracteriza pela integração entre os instrumentos de planejamento e o planejamento.
2.5.1. Planejamento
Para Machado e Reis (2006) antes da elaboração do orçamento, deve ser feito o planejamento, aonde constará a projeção das receitas e despesas e o fluxo do processo de elaboração da proposta orçamentária. Delimitando as ações, os programas de governo que devem ser priorizados, identificar as metas fiscais, riscos e objetivos. Para que orçamento seja bem elaborado e atenda aos objetivos da gestão pública.
Planejar nada mais é do que evidenciar os objetivos futuros e presentes e achar alternativas para atingir esses objetivos. Pois o planejamento tem o intuito de estruturar a elaboração da proposta orçamentária e serve também como um cronograma para que o prazo de entregar ao Poder Legislativo aconteça no prazo previsto.
A proposta orçamentária deverá conter:
I- Mensagem que conterá: exposição da situação econômico-financeira documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldo de créditos, restos a pagar compromissos financeiros, justificação da política econômica do Governo, justificação da receita e da despesa.
II- Projeto de Lei de Orçamento.
III- Tabela com as estimativas de despesa e receita, e além das estimativas deverá conter:
a) Receita arrecadada dos três anos anteriores a elaboração da proposta.
b) Receita prevista do exercício em que se elabora a proposta e a receita a que se refere à proposta.
c) Despesa realizada no exercício anterior.
d) Despesa prevista para o exercício em que se elabora a proposta e a que se refere à proposta.
IV- Especificação dos programas especiais de trabalho por dotações globais, estimativa dos custos das obras a realizar e dos serviços a prestar, justificativas econômica, financeira, social e administrativa.
2.5.2. Aprovação
Para Jund (2006) é a parte em que o Poder Legislativo analisa o orçamento proposto e se achar necessário pode modificá-lo, porém de acordo com o que foi previsto no PPA e na LDO.
Não serão consideradas emendas sem a cobertura de receita para a sua realização, que aumentem o gasto com pessoal, alterações nos encargos sociais e no serviço da dívida e nas transferências constitucionais.
No caso de o Poder Legislativo não aceitar a proposta orçamentária, prorroga-se o orçamento vigente.
2.5.3. Execução
Segundo Jund (2006) após a promulgação da Lei do Orçamento e através dos limites fixados nela, deverá ser aprovado pelo Poder Executivo um quadro de cotas de despesa para cada unidade orçamentária.
As cotas fixadas pelo executivo têm o objetivo de, assegurar a soma dos recursos necessários para execução dos programas de trabalho, manter o equilíbrio entre as receitas arrecadadas e despesas realizadas.
Cada receita, despesa e fundo especial instituído deve estar prevista na Lei do Orçamento, portanto o orçamento tem por finalidade assegurar a realização dos atos da administração pública de forma planejada.
CAPÍTULO III
ESTUDO DE CASO PREFEITURA MUNICIPAL DE TERESÓPOLIS
3.1. Apresentação do Município
Segundo o relatório “Tere Dados – Ficha Municipal de Teresópolis” 1, o município de Teresópolis foi criado através Decreto Estadual 280 de 06/07/1891, localiza-se a 91 quilômetros da capital, está situado na Região Serrana fluminense e limita-se com as cidades de Guapimirim ao sul, São José do Vale do Rio Preto ao norte, Petrópolis a oeste e Nova Friburgo a leste.
Possui uma área de 770,7 km2 e conforme o IBGE, em 2010, contava com 163.805 habitantes.
Voltada principalmente para o turismo e produção agrícola, a cidade possui comércio diversificado e setor hoteleiro muito desenvolvido.
3.2. Orçamento 2011
A proposta de Lei Orçamentária foi encaminhada através da mensagem n°.
34/2010 para o legislativo e sancionada através da Lei Municipal 2990 de 03 de dezembro de 2010.
Foi estimada a receita e fixada a despesa em iguais importâncias, a preços de junho de 2010, no valor de R$ 283.316.408,19 (duzentos e oitenta e três milhões, trezentos e dezesseis mil, quatrocentos e oito reais e dezenove centavos) e autorizada a suplementação conforme art. 7º:
Art. 7º - Fica o Poder Executivo e suas Autarquias autorizados a:
I. Abrir Créditos Adicionais Suplementares até o limite de 50%
(cinqüenta por cento) do total da despesa fixada com a finalidade de atender a insuficiências das dotações orçamentárias, mediante recursos provenientes:
1 Disponível em: http://www.teresopolis.rj.gov.br/
a) Da anulação parcial de dotações orçamentárias autorizadas por esta Lei, inclusive da Reserva de Contingência;
b) Do excesso de arrecadação;
c) Do superávit financeiro do Município apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
d) Do produto das operações de crédito autorizadas;
e) De convênios firmados durante a execução do orçamento.
II. Transpor, remanejar ou transferir recursos dentro de uma mesma categoria de programação, para outra ou de um órgão para outro, na forma do inciso VI do artigo 167 da Constituição Federal.
Parágrafo único – Aplica-se, também, ao Poder Legislativo o disposto deste artigo, com relação ao seu próprio orçamento.
A receita foi estimada, com o seguinte desdobramento:
Tabela 2: Receita estimada
1. Receitas do Tesouro 268.106.378,20
1.1. Receitas Correntes: 261.004.464,27
1.1.1. Receita Tributária 49.808.300,00
1.1.2. Receita Patrimonial 2.119.850,00
1.1.3. Receita de Serviços 0,00
1.1.4. Receita de Contribuição 5.400.000,00
1.1.6. Transferências Correntes 195.316.704,13
1.1.7. Outras Receitas Correntes 8.359.610,14
1.2. Receitas de Capital: 7.101.913,92
1.2.1. Transferências de Capital 20.000,00
1.2.2. Alienação de Bens 7.081.913,92
2. Receitas da Administração Indireta 15.210.030,00
2.1. Teresópolis Prev
2.1.1. Receitas Correntes: 6.792.030,00
2.1.1.1. Receita de Contribuições 6.069.000,00
2.1.1.2. Receita Patrimonial 415.350,00
2.1.1.3. Outras Receitas Correntes 307.680,00
2.2. Receitas Correntes – Intra-Orçamentárias 8.418.000,00
2.3. Receitas de Capital: 0,00
2.3.1. Alienações de Bens 0,00
Receita Global 283.316.408,19
Fonte: Lei Municipal n°. 2990/10
A despesa foi fixada à conta das receitas previstas e foi realizada segundo a discriminação dos quadros, a seguir:
Tabela 3: Despesa por função
a) Legislativa 7.646.788,24
b) Administração 22.751.170,08
c) Segurança Pública 5.358.109,19
d) Assistência Social 8.832.129,08
e) Previdência Social 27.140.965,00
f) Saúde 67.053.573,91
g) Trabalho 357.200,00
h) Educação 84.964.171,00
i) Cultura 2.057.830,00
j) Urbanismo 29.008.020,89
h) Habitação 737.398,66
i) Gestão Ambiental 6.996.768,00
j) Agricultura 3.617.500,00
k) Comércio e Serviços 2.922.124,00
l) Desporto e Lazer 1.607.450,00
m) Encargos Especiais 8.764.210,14
n) Reserva de Contingência 2.500.000,00
p) Comunicações 855.000,00
Total 283.316.408,19
Fonte: Lei Municipal n°. 2990/10
Tabela 4: Despesa prevista por unidade orçamentária
a) Câmara Municipal de Teresópolis 7.646.788,24
b) Sec. Munic. de Governo e Coordenação 3.558.000,00
c) Sec. Munic. de Planejamento e Projetos Especiais 1.920.000,00
d) Procuradoria Geral do Município 2.621.690,14
e) Sec. Munic. de Administração 11.171.289,08
f) Sec. Munic. de Fazenda 14.854.810,00
g) Sec. Munic. de Agricultura, Abast. e Desenv. Rural 3.617.500,00
h) Sec. Munic. de Cultura 2.057.830,00
i) Sec. Munic. de Desenvolvimento Social 7.933.500,00
j) Sec. Munic. de Educação 84.964.171,00
k) Sec. Munic. de Esportes e Lazer 1.607.450,00
l) Sec. Munic. de Saúde / FMS 67.053.573,91
m) Sec. Munic. de Obras e Serviços Públicos 29.447.419,55
n) Sec. Munic. de Turismo e Desenv. Econômico 2.922.124,00
o) Sec. Munic. de Controle Interno 347.000,00
p) Sec. Munic. de Meio Ambiente e Defesa Civil 7.284.768,00
q) Sec. Munic. de Segurança Pública 5.346.109,19
r) Sec. Munic. de Trabalho e Emprego 257.200,00
s) Sec. Munic. dos Direitos da Mulher 898.629,08
t) Sec. de Orçamento Participativo e Rel. Comunitárias 343.700,00
u) Sec. Especial de Fisc. De Obras Públicas 320.681,00
v) Teresópolis Prev 27.142.175,00
TOTAL 283.316.408,19
Fonte: Lei Municipal n°. 2990/10
3.3. A execução do orçamento de 2011.
3.3.1. Receita Realizada
Começaremos a analisar o orçamento de 2011 com a execução das receitas.
A partir do quadro abaixo podemos comparar por grandes grupos de desdobramentos, que não houve grandes equívocos de estimativa de receita que eventualmente pudesse comprometer a realização da despesa. Cabe ressaltar que o objetivo do trabalho é a análise do orçamento da administração direta, isto é da Prefeitura Municipal.
Tabela 5: Quadro comparativo entre as Receitas previstas e Receitas realizadas
Previsão Arrecadação Diferença
Receitas do Tesouro 268.521.728,19 298.867.726,24 30.345.998,05 Receitas Correntes: 261.419.814,27 298.457.648,73 37.037.834,46
Receita Tributária 49.808.300,00 58.515.910,11 8.707.610,11
Receita Patrimonial 2.535.200,00 3.158.809,40 623.609,40
Receita de Serviços 0,00 0,00 0,00
Receita de Contribuição 5.400.000,00 4.586.258,52 -813.741,48
Transferências Correntes 195.316.704,13 222.948.489,04 27.631.784,91
Outras Receitas Correntes 8.359.610,14 8.948.021,06 588.410,92
Receitas de Capital: 7.101.913,92 410.077,51 -6.691.836,41
Alienação de Bens 20.000,00 0,00 -20.000,00
Transferências de Capital 7.081.913,92 410.077,51 -6.671.836,41 Fonte: Balancete da Receita/2011
É importante destacar a arrecadação pelas suas principais fontes de recursos:
Tabela 6: Comparativo entre Receita prevista e Receita realizada por fonte de recursos
Previsão Arrecadação Diferença
00 - recursos não vinculados 137.977.249,14 147.690.598,09 9.713.348,95
01 - Royalties 12.131.000,00 11.733.911,34 397.088,66
05 - FUNDEB 50.630.000,00 54.171.109,57 3.541.109,57
07 - Salário Educação 6.845.000,00 8.579.696,75 1.734.696,75
36 - Fundo Nacional de Saúde 34.053.000,00 40.182.991,57 6.129.991,57 0143 - Oper e Manut da UPA 24 Municipal 6.060.000,00 5.767.233,31 292.766,69
outras fontes de recursos 35.620.159,05 39.241.943,81 3.621.784,76
Total 283.316.408,19 307.367.484,44 24.051.076,25
Fonte: Relação da Previsão e Execução da Receita e da Despesa/2011
3.3.2. Despesa Executada.
Não há como analisar a despesa, sem antes fazer uma breve verificação no limite de suplementação previsto no art. 7º da Lei Municipal n°. 2990/10. Os créditos adicionais correspondem às autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei do Orçamento. Analisaremos somente a forma suplementar, que tem o objetivo de reforço de dotações orçamentárias.
Em análise comparativa dos anos de 2007 a 2011, pudemos verificar que o percentual oscila entre 35,77% a 49,67% ao longo do período, não excedendo, portanto o limite autorizado pelo legislativo municipal.
Tabela 7: Quadro de Limites de Suplementação utilizada nas Leis Orçamentárias
2007 2008 2009 2010 2011
despesa fixada 193.783.724 213.631.156 233.359.631 252.113.490 283.316.408,16 suplementação 93.245.548 96.421.620 110.798.638 125.223.719 101.335.539,20
% 48,12 45,13 47,48 49,67 35,77
Fonte: Relatório de suplementação – anos 2007/2008/2009/2010/2011
Embora o limite de 50% não seja excedido é de suma importância comparar esse limite com outros locais. O Estado do Rio de Janeiro em 2010 foi autorizado a trabalhar com o limite de 20%.
Esse assunto trata votação do orçamento pú públicos são obrigados a projetos autorizados pelos decorrer da execução orça O Município de Te modificação do orçamento
Gráfico
FONTE: LOA’s 2011
10 10
20
trata-se de matéria polêmica na maioria do nto público, pois quanto menor for o limite, dos a trabalhar no planejamento das ações, pelos legisladores, legítimos representantes o orçamentária “esquecida” pelo Executivo.
de Teresópolis apresenta uma das maiores mento.
áfico 1: % de Remanejamento em outros locais
20 20
30 30
35
40
ria dos locais durante a imite, mais os gestores ções, impedindo que os ntes do povo, sejam ao
aiores autorizações de
locais 50
CONCLUSÃO
Elaborar um orçamento deve ser entendido como o processo de estimar a receita e fixar a despesa. Portanto, orçar a receita significa prever, calcular, avaliar ou prever os ingressos que devem ser arrecadados dentro do período orçamentário, enquanto fixar a despesa significa a determinação do quanto deve ser despendido no mesmo período.
A LOA de Teresópolis em 2011 foi apresentada com o registro de suas dotações no menor nível detalhamento (elemento de despesa), através do Quadro de Detalhamento da Despesa, cuja publicação se deu 30 dias após a aprovação da LOA, o que na teoria possibilitou a maior facilidade do exercício do controle social.
Em relação à estimativa da Receita Pública para 2011, os profissionais da área de Planejamento do Município demonstraram que detém ferramentas que possibilitam o cálculo da previsão dentro de limites aceitáveis de diferença, ou seja, a diferença encontrada entre a receita total prevista e a realizada foi de cerca de 3,20% a maior.
O Tribunal do Estado do Rio de Janeiro não faz uma análise subjetiva a respeito das mudanças ocorridas na execução da Lei do Orçamento, causadas pelos créditos adicionais, verifica-se que a prática da gestão pública utilizando o conceito de accountability23, se é que existe, embora haja uma constante defesa dos nossos legisladores sobre a importância da introdução de sua prática para aperfeiçoar a gestão pública, é falha.
Os pareceres do TCERJ, em relação à execução orçamentária nos anos
2aidéia de accountability deve ser compreendida como uma questão de democracia, porque quanto mais avançado o estágio democrático, maior o interesse pela accountability. Entende-se, que o atual modelo de Estado busca tornar suas ações mais transparentes no serviço público e para isto faz-se necessário buscar a qualidade das relações entre o governo e cidadão, entre burocracia e clientelas.
Neste sentido, percebe-se que a accountability tende a acompanhar o avanço de valores democráticos, tais como igualdade, dignidade humana, participação, representatividade. Vale destacar que a accountability deve ser compreendida como uma questão de democracia, pois quanto mais avançado o estágio democrático, maior o interesse pela accountability. Contudo, a accountability tende a acompanhar o avanço de valores democráticos, tais como igualdade, dignidade humana, participação, representatividade. A inevitável necessidade o desenvolvimento de estruturas burocráticas para o atendimento das responsabilidades do Estado traz consigo a necessidade de proteção dos direitos do cidadão contra os usos (e abusos) do poder pelo governo como um todo, ou qualquer indivíduo investido em função pública.
3Disponível em: http://www.administradores.com.br/informe-se/artigos/accountability-democracia-e- cidadania-organizada-uma-analise-do-conceito-de-accountability-como-ferramenta-de-controle-e- transparencia-na-gestao-publica/35351/
anteriores, preocupavam-se somente com a demonstração do cumprimento dos limites autorizados pelo legislativo e não há indicação ou normatização para que os Entes trabalhem com limites menores.
Os créditos orçamentários adicionais abertos no exercício de 2011 totalizaram R$ 125.223.719,00, ou seja, 49,67% do orçamento inicial, sendo obedecido, portanto, o limite imposto pela Lei Orçamentária (2851/09), em seu art. 7° de até 50%.
Assim podemos concluir que cerca de 50% da LOA 2010, autorizada pelo legislativo, foi modificada durante a execução do orçamento.
Não foi possível comprovar o que acarreta essa constante necessidade de remanejamentos orçamentários, durante os anos, pois não há como detalhar as conseqüências geradas pelos equívocos havidos nas inferências estatísticas adotadas, quando da elaboração do projeto de lei orçamentária.
Existem vários motivos que podem levar à abertura de crédito suplementar e alteração da Lei Orçamentária. Para analisar as causas que levam à abertura destes créditos, criamos duas categorias: as internas, que se referem aos motivos ligados à gestão municipal, e as externas, que fogem ao controle gerencial da Prefeitura, como, por exemplo, a inflação, que pode alterar de forma significativa o custo de aquisição de algum ou alguns componentes de determinada obra ou projeto, não restando opção gerencial a não ser ajustar o planejamento, por meio da abertura de crédito suplementar ao montante de recursos, destacados inicialmente para aquela ação.
Foi constatado que a maioria dos créditos ao orçamento as causas principais para sua realização foram originadas ao longo da gestão do orçamento, restando para as causas externas, que fogem ao controle da administração municipal, cerca 4% apenas.
Não puderam ser comprovados que a respeito da abertura dos créditos, a má gerência do gestor público, através da motivação de favorecimento a algum órgão ou erro cometido durante o planejamento da Lei.
Falta abordar a questão da crítica à lei orçamentária, comparando o orçamento a uma peça de ficção por apresentar um resultado diferente do que havia sido planejado inicialmente. Os críticos que adotam este comportamento ignoram o espaço de tempo existente entre o momento em que se dá o planejamento, onde tudo que se planeja é de fato uma previsão, que pode ou não se materializar no
futuro, e quando ocorre de fato a ação governamental. Subestimam a importância da realidade dos acontecimentos ocorridos entre os dois momentos, que justifica toda a diferença entre o que se pensava fazer e o que foi possível realizar, além do incontestável trabalho técnico, que é tentar antecipar o futuro.
Lei orçamentária anual: instrumento de planejamento ou peça fictícia?
Encerro a essa pesquisa, deixando a possibilidade de que novas interpretações possam ser feitas sobre o assunto e a indicação para que haja pelos nossos legisladores uma preocupação em reduzir o percentual de remanejamentos nas próximas leis orçamentárias, o que certamente irá favorecer a cultura de planejamento dentro do Município de Teresópolis.
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