TIRZÁ BEN-HUR DE ALMEIDA
EDUCAÇÃO PRIORITÁRIA E SUPERAÇÃO DE DESIGUALDADES EDUCACIONAIS EM CURITIBA: PROBLEMATIZAÇÃO DOS EFEITOS DO PROJETO EQUIDADE ARTICULADO AO PROGRAMA
BOLSA FAMÍLIA
CURITIBA
2017
EDUCAÇÃO PRIORITÁRIA E SUPERAÇÃO DE DESIGUALDADES EDUCACIONAIS EM CURITIBA: PROBLEMATIZAÇÃO DOS EFEITOS DO PROJETO EQUIDADE ARTICULADO AO PROGRAMA
BOLSA FAMÍLIA
Dissertação apresentada a Banca Examinadora do Programa de Pós-Graduação em Educação, Setor de Educação, Universidade Federal do Paraná, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Educação.
Linha de pesquisa: Políticas Educacionais
Orientadora: Prof.ª Dr.ª Andréa Barbosa Gouveia
CURITIBA
2017
Ao Manfred, companheiro dessa jornada.
À Ana Heloísa e à Gabriela, que me enchem de alegria.
A minha orientadora, Prof. Dra. Andréa Barbosa Gouveia, por confiar em mim e nortear o percurso desta pesquisa.
Aos professores da Linha de Políticas Educacionais do PPGE-UFPR.
À CAPES/CNPQ, pela bolsa de estudos concedida, sem a qual esta empreitada, se não impossível, seria muito mais difícil.
À Secretaria Municipal de Educação, onde fui aluna e hoje exerço o magistério, que generosamente cedeu uma breve, porém oportuna, Licença para Estudos.
Aos membros da Banca Examinadora: Professoras Doutoras Silvia Cristina Yannoulas (UnB), Ana Lorena Bruel (UFPR) e Gabriela Schneider (UFPR), pela leitura atenciosa e pelas contribuições generosas.
Aos colegas de Mestrado, muitos dos quais se fizeram amigos, em especial Anne, Bárbara e Soeli. A amizade feita nestes tempos de desafio foi uma alegria e refúgio.
À Fernanda Ziemmermman, ao Marcus Quintanilha e à Maíra, colegas de RME- Curitiba que, em momentos específicos, ajudaram com entrevistas, dados ou bibliografia, de modo que minha busca se tornou mais amena.
A todas as pedagogas e diretoras que cederam seu tempo para a realização das entrevistas.
Aos meus familiares, irmão, sobrinhos, tios, tias, primos, com quem estar é empre uma forma de descanso.
À Roberta, ao José Luís e à Beatriz, amigos de longa data, aos quais tantas vezes tive que negar minha companhia nesses últimos dois anos. Vejam que era por um bom motivo!
Ao Alberani, amigo que me auxiliou na transcrição das entrevistas.
Às minhas amadas filhas Ana Heloísa e Gabriela. Sem vocês, não sei se me desafiaria.
Ao Manfred: professor de matemática, estatístico de plantão, companheiro, amigo. Obrigada por sua paciência “quase” infindável.
(JOÃO GUIMARÃES ROSA. Grande Sertão: Veredas)
Esta pesquisa, cujo objeto foi o encontro do Projeto Equidade na Educação (PEE) e do Programa Bolsa Família (PBF), teve como objetivo analisar o PEE, verificando se e como essa política pública em implantação na RME-Curitiba entre 2015-2016 contribuiu, juntamente com o PBF, para reduzir a desigualdade educacional nessa rede, aumentando a proficiência e reduzindo as taxas de evasão e retenção de estudantes pobres e muito pobres. Teve como aporte teórico-metodológico literatura sobre avaliação de políticas públicas e pobreza, miséria, justiça simples e complexa, escola justa e eficaz, educação prioritária. O esquema utilizado para avaliação e seu aporte teórico-metodológico baseiam-se em literatura de avaliação de políticas públicas (SECCHI (2008, 2009, 2010;
BELLONI, MAGALHÃES E SOUSA, 2007). Para análise dos dados, empregaram-se ainda as categorias teóricas pobreza e miséria (BARROS, CARVALHO e FRANCO, 2006; LOUREIRO et al., 2010; JANUZZI et al. 2014), justiça simples e justiça complexa (WALZER, 2003), escola justa e eficaz (CRAHAY, 2000, 2007, 2013; DUBET, 2008, 2011) e políticas de educação prioritária (SOARES, 2010; ROLO, 2011; CHRISTÓVÃO e BRANCO, 2014; ROCHEX, 2011; CHRISTOVÃO e BRANCO, 2014; CANÁRIO, 2001; LOPES, 2011). Tais categorias foram escolhidas por ajudarem a explicar a escolha de políticas educacionais e mesmo sua forma de construção a depender do projeto de sociedade e de Estado que esteja em jogo. Para isso, analisaram-se dados quantitativos e qualitativos por meio de procedimentos metodológicos como estudo bibliográfico, análise documental e entrevistas. Ao final, o estudo evidenciou que políticas de educação prioritária como o PEE têm potencial para reduzir a desigualdade educacional desde que coadunadas a políticas de combate à desigualdade social.
Palavras-chave: Educação. Pobreza. Desigualdade Educacional. Políticas Educacionais.
Programa Bolsa Família. Projeto Equidade na Educação.
(PEE) and the Bolsa Família Program (PBF), aimed to analyze the PEE, verifying if and how this public policy in implementation in RME-Curitiba between 2015-2016 contributed, together with the PBF, to reduce educational inequality in this network by increasing proficiency and reducing the rates of dropout and retention of poor and very poor students. It had as theoretical-methodological contribution literature on evaluation of public policies and poverty, misery, simple and complex justice, fair and effective school, priority education. The framework used for evaluation and its theoretical- methodological contribution are based on public policy evaluation literature (SECCHI (2008, 2009, 2010, BELLONI, MAGALHÃES and SOUSA, 2007). (WALZER, 2003), a fair and effective school (CRAHAY, 2000, 2007, 2013), a theory of poverty and misery (BARROS, CARVALHO and FRANCO, 2006, LOUREIRO et al., 2010, JANUZZI et al. , DUBET, 2008, 2011) and priority education policies (SOARES, 2010, ROLO, 2011, CHRISTÓVÃO and BRANCO, 2014, ROCHEX, 2011, CHRISTOVÃO and BRANCO, 2014, CANÁRIO, 2001 and LOPES, 2011). for helping to explain the choice of educational policies and even their form of construction depending on the project of society and state that is at stake.For this, quantitative and qualitative data were analyzed through methodological procedures such as bibliographic study, documentary analysisand interviews. In the end, the study showed that priority education policies such as PEE have the potential to reduce educational inequality since they are compatible with policies to combat social inequality.
Keywords: Education. Poverty. Educational Inequality. Educational Policy. Bolsa Família Program. Equidade na Educação Project.
GRÁFICO2–NÚMERODEPESSOASPOBRES–BRASIL–2001A2014 ... 30
GRÁFICO3–ÍNDICEDEGINI–BRASIL–2001A2014 ... 32
GRÁFICO4–VISITASDASEQUIPESDOSNRESEDASMEÀSESCOLASEQUIDADE,2015 ... 88
GRÁFICO 5–PERCENTUAL DE CRESCIMENTO –PROFICIÊNCIA MATEMÁTICA –5.º ANO –2005 A 2015 ... 91
GRÁFICO 6–PERCENTUAL DE CRESCIMENTO –PROFICIÊNCIA PORTUGUÊS – 5.º ANO –2005 A 2015 ... 92
GRÁFICO 7– PERCENTUAIS DE CRESCIMENTO –IDEB–2005 A 2015 ... 93
GRÁFICO 8– PERCENTUAIS DE CRESCIMENTO –TAXAS DE APROVAÇÃO –3.º ANO –2005 A 2015 ... 94
GRÁFICO 9– PERCENTUAIS DE CRESCIMENTO –TAXASDEAPROVAÇÃO–5.º ANO–2005A2015 ... 94
GRÁFICO10–ICME–RME-CURITIBA–2013 ... 98
GRÁFICO11–ICG–RME-CURITIBA–2013 ... 100
GRÁFICO12–ICP–RME-CURITIBA–2013 ... 102
i
TABELA2–DISTRIBUIÇÃODASESCOLASDOPROJETOEQUIDADEPORNÚCLEOREGIONALDAEDUCAÇÃO
... 69
TABELA 3–NÍVEISDEDESEMPENHOEMMATEMÁTICAELÍNGUAPORTUGUESA–PROVABRASIL ... 71
TABELA 4–PROFICIÊNCIASPARAO5.º ANO–MATEMÁTICAELÍNGUAPORTUGUESA–PORREGIONALE PARARME-CURITIBA–2013 ... 71
TABELA 5–MÉDIA, MEDIANAEDESVIOPADRÃOPARAPROFICIÊNCIASDELÍNGUAPORTUGUESAE MATEMÁTICA-REGIONALERME-CURITIBA-PROVABRASIL2013 ... 72
TABELA6–DISTRIBUIÇÃODASESCOLASDOPROJETOEQUIDADEPORREGIONALADMINISTRATIVA ... 81
TABELA 7–IDHM, ESTUDANTES, NÚMERO E PERCENTUAL DE BENEFICIÁRIOS DO PBF – POR REGIONAL –2013 ... 104
TABELA 8–ICME,ICG,ICP E ICQ–REGIONALBAIRRONOVO–2013 ... 104
TABELA 9–ICME,ICG,ICPEICQ–REGIONALBOAVISTA–2013 ... 105
TABELA 10–ICME,ICG,ICPEICQ– REGIONAL BOQUEIRÃO–2013 ... 106
TABELA 11–ICME,ICG,ICPEICQ–REGIONAL CAJURU –2013 ... 107
TABELA 12–ICME,ICG,ICPEICQ–REGIONAL CIC –2013 ... 108
TABELA 13–ICME,ICG,ICPEICQ–REGIONAL MATRIZ –2013... 109
TABELA 14–ICME,ICG,ICPEICQ–REGIONAL PINHEIRINHO –2013 ... 111
TABELA 15–ICME,ICG,ICPEICQ–REGIONAL PORTÃO –2013 ... 112
TABELA 16–ICME,ICG,ICPEICQ–REGIONAL SANTA FELICIDADE –2013 ... 113
TABELA 17–ICME,ICG,ICPEICQ–REGIONAL TATUQUARA –2013 ... 114
TABELA 18–ICME, ICG, ICP, ICQ, MÉDIAS, DESVIO PADRÃO ... 115
TABELA 19–MATRIZ DE CORRELAÇÃO DE PEARSON RELATIVA AO GRUPO DE VARIÁVEIS IDHM, ICME, ICG, ICP E ICQ – REGIONAIS DE CURITIBA –2013 ... 117
QUADRO 2–CRONOGRAMADEIMPLANTAÇÃOPEE ... 84 QUADRO 3–PLANODEMETASDEUMAESCOLAPARTICIPANTEDOPROJETOEQUIDADE–2015 ... 85 QUADRO4–AÇÕESDASMEPARAATENDERAOSEGMENTOJOVENS,ADULTOSEIDOSOS ... 89
Ceasa Centrais de Abastecimento do Paraná CEI Centro de Educação Integral
CIC Cidade Industrial de Curitiba COQ3 Como, Onde, Que, Quem e Quando CPP Conhecer Para Prevenir
CRAID Centro Regional de Atendimento Integrado ao Deficiente CTER Comunidade Terapêutica Educacional Renascer
EJA Educação de Jovens e Adultos EM Escola Municipal
EPTran Escola Pública de Trânsito
FAO Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação FAZ Fundação de Ação Social
FCC Fundação Cultural de Curitiba
FESP Faculdade de Educação Superior do Paraná IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ICG Índice de Condições de Gestão
ICME Índice de Condições Materiais e Estruturais da Escola ICP Índice de Condições do Professor
ICQ Índice de Condições de Qualidade
IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica IDHM Índice de Desenvolvimento Humano Municipal IFPR Instituto Federal do Paraná
Ipea Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada MEC Ministério da Educação
NRE Núcleo Regional de Educação OAB Ordem dos Advogados do Brasil
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico OMS Organização Mundial da Saúde
ONU Organização das Nações Unidas
Orealc Oficina Regional de Educación de la Unesco para América Latina y el Caribe PBF Programa Bolsa Família
PDT Partido Democrático Trabalhista PEE Projeto Equidade na Educação PEPs Políticas de Educação Prioritária
PMDB Partido Movimento Democrático Brasileiro
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PPA Plano Plurianual
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PT Partido dos Trabalhadores
PUC-PR Pontifícia Universidade Católica do Paraná PV Partido Verde
REVE Rede de Voluntariado Empresarial RGPS Regime Geral da Previdência Social RME Rede Municipal de Ensino
Secadi Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização, Diversidade e Inclusão SENAI Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
SEP Semana de Estudos Pedagógicos SESC Serviço Social do Comércio SME Secretaria Municipal da Educação
SMERJ Secretaria Municipal do Estado do Rio de Janeiro TEIP Territórios Educativos de Intervenção Prioritária UFPR Universidade Federal do Paraná
UNESCO Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura UTFPR Universidade Tecnológica Federal do Paraná
ZEP Zona de Educação Prioritária
INTRODUÇÃO ... 20
CAPÍTULO 1 – POBREZA, JUSTIÇA E DESIGUALDADE NO BRASIL: TEMAS (AINDA) ATUAIS ... 28
Pobreza e extrema pobreza no Brasil ... 28
Desigualdade no Brasil ... 31
Políticas de transferência de renda: o Programa Bolsa Família (PBF) ... 34
Programa Bolsa Família (PBF) e suas condicionalidades educacionais ... 37
Desigualdade educacional e políticas de educação prioritária ... 40
O debate sobre justiça na educação ... 42
Princípios para uma escola mais justa e eficaz ... 52
CAPÍTULO 2 – POLÍTICAS DE EDUCAÇÃO PRIORITÁRIA ... 58
Políticas de Educação Prioritária no Brasil e no mundo ... 58
O que os avaliadores dizem sobre as Políticas de Educação Prioritária ... 64
Curitiba, palco e contexto de implantação do PEE ... 67
Por que uma política de educação prioritária em Curitiba ... 69
Projeto Equidade da Educação e Programa Bolsa Família (PBF): políticas complementares ... 73
Projeto Equidade na Educação – alguns antecedentes ... 74
Público-alvo: as escolas participantes e os critérios de escolha ... 78
Objetivos do Projeto Equidade na Educação (PEE) ... 81
Etapas do Projeto Equidade na Educação (PEE) ... 83
Ações consolidadas nas escolas do Projeto Equidade na Educação (PEE) em 2015 .. 86
Proficiências, IDEB e taxas de aprovação após implantação do Projeto Equidade na Educação (PEE) ... 91
CAPÍTULO 3 – ANÁLISE DO PROJETO EQUIDADE COMO POLÍTICA PÚBLICA ... 97
Condições de oferta RME-Curitiba – visão geral ... 97
Condições Materiais e Estruturais – RME-Curitiba ... 98
Condições de Gestão – RME-Curitiba ... 99
Condições do Professor – RME-Curitiba ... 101
Condições de oferta RME-Curitiba – por Regional ... 103
Condições de oferta – Regional Bairro Novo ... 104
Condições de oferta – Regional Boa Vista ... 105
Condições de oferta – Regional Boqueirão ... 106
Condições de oferta – Regional Cajuru ... 107
Condições de oferta – Regional CIC ... 108
Condições de oferta – Regional Matriz ... 109
Condições de oferta – Regional Pinheirinho ... 111
Condições de oferta – Regional Portão ... 112
Condições de oferta – Regional Santa Felicidade ... 113
Condições de oferta – Regional Tatuquara ... 114
CAPÍTULO 4 – POLÍTICAS PÚBLICAS E SEU MONITORAMENTO ... 119
A abordagem COQ3 ... 123
Caracterização das entrevistadas ... 123
A variável “Como” – os estilos de construção e implantação da política pública 124 A variável “Onde” – a escola e seu entorno ... 127
A variável “Que” – os objetivos da política ... 136
A variável “Quem” – Estudantes, Equipe escolar, Formuladores da política, Parceiros ... 138
Avaliação do Projeto Equidade na Educação (PEE) pelos gestores escolares ... 155
O Programa Bolsa Família (PBF), seus objetivos e condicionalidades ... 158
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 165
REFERÊNCIAS ... 174
IINTRODUÇÃO
A presente dissertação insere-se no bojo da pesquisa A efetividade da política educacional na garantia do direito à educação da população em situação de pobreza.
Financiada pelo MEC/Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização, Diversidade e Inclusão (Secadi) e coordenada pela Professora Dr.ª Adriana Aparecida Dragone Silveira, essa pesquisa tem por objetivos investigar a efetividade da política educacional na garantia do direito à educação da população em situação de pobreza no Paraná, mediante identificação dos estudantes beneficiários do Programa Bolsa Família (PBF) nesse Estado, mapeamento das condições de oferta das escolas em que há grande incidência de estudantes beneficiários do programa, bem como caracterização e análise de políticas educacionais locais (estaduais e municipais) e nacionais que chegam aos alunos beneficiários do PBF, verificando as condições de qualidade (condições materiais, de gestão e de trabalho docente) das escolas onde estão estes estudantes.
Esta dissertação busca contribuir com um estudo de caso no contexto da pesquisa, analisando os programas Bolsa Família e Equidade na Educação na RME-Curitiba.
Todavia, para além de um trabalho acadêmico, esta é também uma empreitada política e pessoal, dado que eu tenha sido estudante nessa rede durante todo o Ensino Fundamental, ainda na década de 1970, onde era tida como uma criança pobre. Uma daquelas cujo pai não tinha dinheiro para comprar uniforme, nem material escolar, mas que teimava em permanecer na escola. Minha jornada escolar começou em 1978. Entrei um ano atrasada por ter havido “excesso de contingente” – não havia uma vaga para mim quando completei sete anos. Precisei esperar até o fim daquele ano para então ser matriculada no Pré H (sim, havia ao menos 8 turmas de pré-escola, cada uma com 35 crianças) e cheguei à 8.ª série como um dos poucos 140 “formandos”. Ao longo daqueles anos de Ensino Fundamental, vi meus colegas mais pobres serem expulsos da escola das mais diferentes formas: porque não conseguiam ter tempo para estudar em casa e se saíam mal nas avaliações, porque a escola os desanimava e eles fugiam dela, porque não tinham recursos para adquirir materiais, porque o comportamento deles não era considerado adequado àquele ambiente, porque, porque, porque. A escola tinha muitos motivos e razões para excluí-los. E eu? Eu tive a sorte de poder contar com colegas de sala – durante oito dos nove anos que passei naquela escola estudei quase sempre com a mesma turma – que não se conformavam diante de minha situação e viviam fazendo vaquinhas para me ajudar a
comprar desde a escultura de gesso e a tinta para pintar nas aulas de Arte até os livros didáticos exigidos (naquela época não havia Programa Nacional do Livro Didático1). Tive a sorte de ter um pai que via na escolarização uma saída à vida e ao trabalho árduos, e que queria muito que eu estudasse. Tive ainda a sorte de ter professores que compreendiam a condição que me fora imposta e não faziam dela um impeditivo a mais à minha progressão escolar. Tive ainda mais que sorte, uma gana para o estudo que me acompanhava a despeito dos sapatos furados e dos materiais emprestados, e me fazia adequar meu comportamento ao desejado pelos professores e equipe gestora.
Assim, a escola se tornou para mim o lugar de aprendizagem e partilha, mais importante, talvez, que minha própria casa, e cresci querendo tornar-me professora. Lá no fundo eu sempre desconfiei desse poder que aos meus olhos era quase mágico: fazer o conhecimento tão interessante e encantador aos olhos das crianças que elas poderiam transformar o mundo! Por isso fui para o magistério e depois à faculdade: para me fazer professora.
Mas, voltando à escola já neste outro papel, descobri com tristeza que eu, que crescera achando minha família pobre, de fato nunca fora. Descobri que havia aqui nesta nossa cidade modelo, capital verde, cidade de primeiro mundo, muitas outras crianças sem nenhuma opção, sem ajuda nenhuma, inseridas em comunidades nas quais não há com quem se socorrer. Na minha casa – sim, meu pai era proprietário de uma moradia da Cohab – havia uma cama quente, banheiro com água encanada, uma mesa modesta para as refeições sobre a qual sempre houve alguma comida. Ah, e livros, como havia livros, revistas, discos e filmes, com os quais eu me divertia à beça.
Tristemente eu constato, dia após dia como professora, que essa não é nem de longe a realidade em que vivem meus pequenos alunos. Verifico, então, que ter crescido naquelas condições faz de mim uma privilegiada em face de muitos dos estudantes com quem convivo todos os dias. Para eles, que frequentam a mesma rede onde eu fui
1Segundo informações disponíveis no site do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), o
“Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) é o mais antigo programa brasileiro de distribuição de obras didáticas aos estudantes da rede pública de ensino, tendo sido iniciado, com outro nome e outra abrangência, em 1929”. Atualmente, tal programa atende alunos matriculados na rede pública de educação básica, excetuando-se os alunos da educação infantil. Seu principal objetivo é subsidiar o trabalho pedagógico dos professores distribuindo coleções de livros didáticos aos alunos da educação básica. No histórico dessa política pública consta que em 1997 a responsabilidade execução do PNLD foi transferida integralmente para o FNDE. Com a ampliação do programa na ocasião, o programa passou a adquirir, de forma continuada, livros didáticos de alfabetização, língua portuguesa, matemática, ciências, história e geografia para todos os alunos do 1º ao 9º ano do ensino fundamental público.
escolarizada, não há casa da Cohab com cama e comida quentes, não há amigos que fazem vaquinha e nem um pai exigindo um boletim com boas notas. Entre eles há os que vendem coxinha na vila para ganhar uns tostões. Há os que têm os pais subempregados e outros marginalizados no mercado de trabalho. Há aqueles que “carrinham” com seus pais, principalmente nas férias. Há os que são todos os dias assediados pelo tráfico e pela prostituição. Há ainda alguns soltos na vida, que vão e vêm sozinhos, assim que aprendem a andar, quase sempre sem adultos responsáveis para lhes ensinar sequer os mais básicos hábitos de convivência e cuidados pessoais. Para estes, muitas vezes a escola é um fardo, que lhes exige modos e ações que não fazem sentido e ignora suas condições de vida.
Essas crianças, parece, a sorte abandonou.
Aos meus olhos, ações do Estado que condicionem a oferta de uma renda mínima a cuidados básicos de saúde e educação têm o mérito de inserir e manter crianças pobres ou muito pobres na escola – essa instituição que, na minha infância pobre, era mágica e salvadora. Mas, e para os meus alunos? Que tipo de escolarização lhes é imposta? Se chegam cansadas demais à escola, se não conseguem ajuda para executar suas tarefas de casa, se lhes faltam estímulos necessários ao desejo de aprender ou os recursos necessários a alguma aprendizagem, o que a escola faz com elas? Não é raro vermos essas crianças relegadas a uma escolarização de segunda, amargando retenções e insucessos, desmotivadas e tristes, a despeito da Constituição Brasileira preconizar o direito de todas elas à educação.
As formas de justiça igualitarista – pela via da oferta de oportunidades educacionais idênticas a todos – já mostraram não serem capazes de agitar suficientemente essa estrutura. É preciso reconhecer outros conceitos de justiça e refletir sobre que justiça nossa sociedade deseja gerar para si, rompendo com o princípio da igualdade simples na educação e reconhecendo a necessidade de distribuir esse importante bem de forma complexa, com os órgãos públicos movendo esforços para qualificar mais a educação oferecida a estas crianças. (WALZER, 2003)
Nesse sentido, algumas políticas públicas podem corporificar a aspiração por equidade educacional. Tomamos por hipótese, então, que esse pode ter sido o caso do PEE, política de educação prioritária implantada na RME-Curitiba nos anos de 2015 e 2016. Como isso foi feito e quais seus produtos e repercussões é o que investiguei durante este trabalho de pesquisa, cujo resultado aqui se apresenta na forma de dissertação.
Como já disse, esta dissertação é uma opção pessoal e política. Pessoal, porque me identifico com essa classe social de trabalhadores e de alijados do trabalho, bem como de seus filhos, a qual não pode prescindir da escola para entrar em contato com o conhecimento produzido pela coletividade humana. Política, porque acredito no poder do Estado, a depender das estratégias e opções ideológicas que represente, tanto para produzir a pobreza e a miséria, como também para reduzi-la, alçando a condição humana a um vôo mais alto, e porque estou convencida de que no Brasil essas iniciativas já tardaram demais. E é em razão dos alunos com os quais convivo diariamente que percebo a importância de lutarmos como sociedade para que trabalho, renda, comida, conhecimento, lazer, saúde e moradia não sejam privilégios, mas se façam direitos inalienáveis e universais na prática. Nossas crianças não podem depender da sorte. Essa é a minha militância de todos os dias, em sala de aula, e também como estudante, professora e cidadã brasileira.
Isto posto, cabe dizer que se constitui objeto deste trabalho o encontro do PEE (aqui entendido como política de educação prioritária e de discriminação positiva) e do Programa Bolsa Família em escolas da Rede Municipal de Ensino de Curitiba como esforços paralelos para reduzir as desigualdades educacionais nessa rede. Tal pesquisa representa a tentativa de dar resposta às seguintes questão: Que estratégias o PEE propõe para reduzir a desigualdade educacional na Rede Municipal de Ensino de Curitiba no período de implantação analisado (2015-2016)? Articulado ao Programa Bolsa Família, o PEE estaria conseguindo reduzir a desigualdade educacional na Rede Municipal de Ensino de Curitiba no período analisado (2015-2016), aumentando a proficiência e reduzindo as taxas de evasão e retenção de estudantes pobres e muito pobres?
A primeira hipótese que este trabalho assume é a de que o PEE, em associação ao Programa Bolsa Família, pode favorecer a redução da desigualdade educacional na rede onde vem sendo implantado, por oferecer mais recursos educacionais àqueles estudantes oriundos de famílias que vivem abaixo da linha de pobreza, conseguindo aumentar a frequência deles à escola, melhorar sua proficiência e reduzir as taxas de evasão das escolas onde eles estudam.
A segunda hipótese assumida é que o monitoramento da implementação dessa política pode favorecer os resultados do programa e evitar efeitos indesejados já observados em escolas situadas em zonas ou territórios de educação prioritária no mundo,
como o aprofundamento da segregação e a ampliação da desigualdade educacional nas redes estudadas.
A pesquisa aqui proposta pode ser identificada como um estudo de natureza quantiqualitativa, cujo principal objetivo será produzir uma análise do PEE, inserido entre as políticas de educação prioritária, bem como verificar se e como essa política pública em implementação na RME Curitiba contribuiu, juntamente com o Programa Bolsa Família, no período de 2015-2016, com a redução da desigualdade educacional nessa rede. Tal articulação está posta pelo fato de figurarem entre as variáveis de nível socioeconômico que serviram de critério para inclusão das escolas no Projeto Equidade tanto a taxa total de alunos beneficiários do PBF como a taxa de beneficiários do PBF com baixa frequência à escola.
São ainda objetivos específicos desta pesquisa:
x Aferir a eficácia2 do PEE, observando em que medida as escolas inseridas no projeto conseguiram atingir os objetivos e as metas a elas propostas pela SME-Curitiba e também a que elas mesmas se propuseram no período analisado.
x Verificar em que medida o PEE, articulado ao Programa Bolsa Família, no esforço de manter a criança pobre na escola, melhora as condições de oferta educacional para esta criança (condições materiais, de gestão e do trabalho docente), bem como a proficiência e a frequência delas à escola.
2 Para Figueiredo e Figueiredo (1986, p. 109-110), aferir a eficácia é verificar se uma política pública está sendo (ou foi) implementada de acordo com as diretrizes concebidas para sua execução e se seu produto está atingindo (ou atingiu) as metas planejadas por seus formuladores. Segundo os autores, durante a formulação de um programa não é possível aos policymakers antever todos os entraves, problemas e conflitos que podem colocar-se à política, ainda que a análise de experiências passadas sirva para aumentar o estoque de conhecimento sobre o problema que se pretende enfrentar. Sendo assim, concomitantemente à implementação de qualquer programa, não é possível prescindir de alguma forma de aferição de eficácia, avaliação processual (in itinere). Em geral, avaliações processuais não tencionam medir o tamanho ou a natureza do impacto da política, mas monitorar os processos responsáveis pela produção do efeito esperado, permitindo controlar o tamanho e a qualidade dele. Assim, esse tipo de avaliação não prescinde da definição precisa e a priori dos objetivos do programa, bem como que os formuladores especifiquem os critérios de sucesso. Essa forma de avaliação de políticas também pressupõe uma cadeia lógica entre a definição dos propósitos da política, os objetivos e o tipo de pesquisa empregado na avaliação, o critério e o modelo analítico de aferição do sucesso. Para Figueiredo e Figueiredo (1986), esta cadeia de condicionantes diminui o grau de liberdade dos analistas da política quanto às opções metodológicas.
x Conhecer as vozes daqueles que integram a realização do PEE, em especial dos formuladores da política e dos gestores das unidades educacionais, para produzir um panorama do projeto durante sua implantação.
Para atingir tais objetivos, além de debruçar-se sobre a bibliografia acerca dos temas pobreza, desigualdade de oportunidades educacionais, justiça social e políticas de discriminação positiva, bem como sobre os conceitos de eficácia, efetividade e eficiência escolar, tomam-se como ponto de referência estudos que avaliam outras políticas de educação prioritária e ações governamentais que representem tentativas de dirimir os efeitos da desigualdade sobre o desempenho estudantil. Afinal, é na escola que essas duas políticas para a questão da pobreza se encontram: o Programa Bolsa Família, da esfera Federal, centrado na renda e no acesso à educação, e o PEE, promovido pelo município e centrado nas condições de oferta e na organização da escola. É para o resultado desta intersecção que pretendo olhar.
Nesta pesquisa, combinar-se-ão análises qualitativas e quantitativas. As primeiras serão feitas com base no referencial teórico, em análise documental e nas entrevistas concedidas pelos gestores das escolas envolvidas. Algumas dessas entrevistas e análises foram exploratórias, com vistas a obter maior clareza acerca dos conceitos que permitem compreender melhor as políticas de discriminação positiva e seus efeitos.
As análises quantitativas foram feitas a partir de dados obtidos em bancos oficias, com informações sobre os alunos e as escolas participantes do PEE, bem como os dados do Sistema Presença, que oferece informações sobre escolas onde estudam filhos de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família em Curitiba em interface com a condicionalidade de presença na escola.
Serão comparados os indicadores de proficiência em Língua Portuguesa e Matemática na Prova Brasil das 47 escolas participantes do projeto em 2013 (antes de sua implantação) e 2015 (após um ano de implantação), bem como os dados anuais do Censo Escolar sobre fluxo e frequência escolar dos estudantes beneficiários do Programa Bolsa Família dos anos de 2013, 2014, 2015 e 2016 de modo a verificar a efetividade dessa política pública.
As análises da política em implementação serão feitas com base nos escritos de Secchi (2008), especificamente o framework (esquema) de análise de políticas públicas criado e por ele designado como COQ3, que se traduz na verificação das variáveis Como, Onde, Que, Quem e Quando, sendo, segundo o autor, instrumento auxiliar nas análises
profissionais e acadêmicas de políticas públicas e útil para mapear “os tipos de estudo, as variáveis e as categorias analíticas disponíveis para investigações nas diversas áreas do conhecimento que lidam com problemas públicos”. (SECCHI, 2008, p. 4)
Segundo Secchi (2008), tal framework é uma ferramenta de análise aberta, que permite verificar a eficácia de uma política pública e suas repercussões práticas, o que tem especial interesse no caso da análise do PEE, averiguando se essa política, em articulação com o Programa Bolsa Família, permite reduzir a desigualdade educacional na Rede Municipal de Ensino de Curitiba.
Para organizar as informações obtidas durante a pesquisa, esta dissertação foi organizada em três capítulos. No capítulo 1, foi produzida uma revisão bibliográfica sobre pobreza, pobreza extrema e desigualdade social no Brasil com base nos escritos de Januzzi (2014), Loureiro e Suliano (2009), Campello, Falcão e Costa (2014) e Weissheimer (2006), bem como os efeitos estes fenômenos sobre a escolarização das crianças oriundas de famílias pobres e miseráveis (Glewwe e Kassouf, 2010; Costa, Mafra e Bachtold, 2014). Tal debate se embasa nas discussões sobre justiça distributiva, igualdade simples e complexa e esferas de justiça encampadas por Walzer (2003), bem como sobre justiça escolar e educacional debatida por Crahay (2000, 2007, 2013). Ainda nesse capítulo, discute-se o Programa Bolsa Família e seus efeitos sobre a redução das desigualdades sociais e educacionais.
No capítulo 2, debatem-se políticas de redução de desigualdade educacional, as chamadas Políticas de Educação Prioritária (PEPs), entre as quais se arrola o PEE. Tais políticas foram discutidas no contexto do que representam hoje no Brasil e no mundo com base nas análises produzidas por autores como Van Zanten (2005), Rochex (2011) e Cavalière (2014), entre outros.
A seguir, realizou-se uma análise dos documentos de formulação do PEE, no sentido de inferirem-se informações sobre seus objetivos, metas e estratégias, e de verificar em que medida as políticas Projeto Equidade na Educação (PEE) e Programa Bolsa Família (PBF) atuam para manter a criança pobre na escola e melhorar as condições de oferta para essa criança. Ainda nesse capítulo buscou-se pontuar os limites e as possibilidades da política local.
No capítulo 3, analisaram-se as condições de oferta da Rede Municipal de Ensino de Curitiba, pela via do debate sobre os índices que compõem o ICQ (Índice de Condições de Qualidade) dessa rede, formulados por Souza, Gouveia e Schneider (2011): Índice de
Condições Materiais e Estruturais (ICME), Índice de Condições de Gestão (ICG) e Índice de Condições do Professor (ICP), no intuito de flagrar desigualdades nessa rede tanto gerais quanto intrínsecas às regionais administrativas.
No capítulo 4, foi produzida análise do PEE com base nas entrevistas realizadas junto a gestores de oito unidades participantes do PEE. Isso foi feito com base nos escritos de Secchi (2008, 2009, 2010) sobre avaliação de políticas públicas em implementação e utilizando-se o framework COQ3.
Nas Considerações finais, estão apresentadas algumas conclusões a que esta pesquisa permitiu chegar e outros problemas que se apresentaram a partir dela.
No intuito de facilitar ao leitor a visualização do percurso metodológico seguido para se chegar à produção desta dissertação, construiu-se o Quadro 1, no qual estão configuradas as etapas da análise do tema a ser tratado, com base nos objetivos específicos propostos e na ação / instrumento demandado para atingi-lo.
QUADRO 1 – ETAPAS DE ANÁLISE DO TEMA DE PESQUISA
OBJETIVO ESTRATÉGIA / INSTRUMENTO Observar as condições de oferta (ICME, ICG, ICP e
ICQ) das escolas da RME-Curitiba, no geral e por Regional Administrativa, verificando em que aspectos as escolas inseridas no PEE estão equiparadas às outras em termos de condições de oferta.
Análise do banco de dados do Sistema Presença (2013) e questionários de contexto da Prova Brasil 2013.
Conhecer as opiniões e discursos dos gestores das unidades educacionais que integram o PEE, para produzir um panorama do projeto durante sua implantação.
Entrevistas pessoais, estruturadas, com oito gestores das unidades educacionais que integram o PEE.
Verificar a eficácia do PEE e do PBF, analisando se tais programas conseguem ter suas metas e objetivos atendidos sob o ponto de vista em especial dos gestores das unidades educacionais envolvidas.
Aplicação da ferramenta COQ3 na análise das entrevistas com os gestores das unidades educacionais participantes do PEE.
Verificar em que medida o PEE melhora as condições de oferta educacional para a criança beneficiária do PBF, reduzindo taxas de retenção e evasão, bem como melhorando a proficiência dos estudantes.
Comparação dos dados de
frequência e evasão obtidos no banco de dados do Sistema Presença 2013 e Prova Brasil 2013 e 2015.
ELABORAÇÃO DA AUTORA.
C
CAPÍTULO 1 – POBREZA, JUSTIÇA E DESIGUALDADE NO BRASIL:
TEMAS (AINDA) ATUAIS
Pobreza e extrema pobreza no Brasil
Muito embora ao longo de sua história o Brasil seja considerado um dos países mais desiguais do mundo, órgãos nacionais e multilaterais como o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), em alguns de seus estudos e documentos mais recentes (IPEADATA, 2016;
PNUD, 2014) reconhecem ter havido importante redução da pobreza e da extrema pobreza no país entre os anos de 2001 e 2011, com distribuição de renda mínima, esforço pela universalização do acesso aos serviços de saúde e educação, saneamento e abastecimento de água, além do incremento da nutrição infantil e da gestante, o que em muito se deve às transferências de renda e condicionalidades do PBF (REGO e PINZANI, 2013; KASSOUF, 2010; WEISSHEIMER, 2006), bem como à política de valorização do salário mínimo que se deu no mesmo período (ARRETCHE et al., 2015).
Autores que se debruçam sobre a temática explicitam que cada vez mais cresce o reconhecimento do caráter multidimensional da pobreza, requerendo mensuração também multidimensional, que leve em conta variáveis econômicas, demográficas e sociais, por exemplo, e não somente relativas à insuficiência de renda (BARROS, CARVALHO e FRANCO, 2006; LOUREIRO et al., 2010; JANUZZI et al. 2014)
Segundo Januzzi et al. (2014), há uma série de diferentes abordagens conceituais e analíticas empregadas na literatura nacional e internacional para estudar e medir os fenômenos da extrema pobreza e da pobreza, que os autores classificam como: pobreza monetária (insuficiência de renda); desnutrição, subalimentação ou insegurança alimentar (insuficiência de acesso e consumo de alimentos); pobreza multidimensional (não satisfação de necessidades básicas monetárias e não monetárias); pobreza relativa (privação relativa e não absoluta de renda ou de outras dimensões socioeconômicas);
pobreza subjetiva (posicionamento autodeclarado dos indivíduos expostos a essa condição).
Dadas as variadas formas de compreender a pobreza, também variam as formas de medi-la. Loureiro et al. (2010), por exemplo, afirmam não existir uma linha de pobreza e extrema pobreza oficiais para o Brasil, uma vez que as metodologias que as definem variam entre as instituições que as calculam. Apesar disso, há algumas linhas mais
utilizadas, as quais podem embasar-se em renda, cestas de consumo ou frações do salário mínimo. A linha de pobreza e miséria definida pelo Banco Mundial, por exemplo, baseia- se plenamente na renda e é a mesma para o mundo todo, considerando como pobres aquelas populações com rendimento diário inferior a U$1,90 e miseráveis (ou extremamente pobres) aquelas cuja renda diária per capita é inferior a US$1,25. Linhas de pobreza baseadas em cestas de consumo são tidas entre os pesquisadores como as mais adequadas para mensurar a pobreza, desde que as informações sobre a estrutura de consumo das famílias estejam disponíveis. As linhas de pobreza baseadas em frações do salário mínimo consideram pobres os indivíduos com renda domiciliar per capita mensal igual ou inferior a ½ salário mínimo e indigentes aqueles que têm renda de até 1/4 de salário mínimo por mês3. (LOUREIRO et al., 2010)
O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), por sua vez, utiliza como linha de extrema pobreza “uma estimativa do valor de uma cesta de alimentos com o mínimo de calorias necessárias para suprir adequadamente uma pessoa com base em recomendações da Organização das Nações Unidas para Agricultura e a Alimentação (FAO) e da Organização Mundial da Saúde (OMS).” Os extremamente pobres (indigentes ou miseráveis) têm renda domiciliar per capita inferior a essa linha. Já a linha de pobreza é o dobro da linha de extrema pobreza e os pobres são pessoas com renda domiciliar per capita inferior a ela.
Loureiro et al. (2010) nos lembram de que as linhas de pobreza baseadas em frações do salário mínimo são as mais frequentemente empregadas como critério de elegibilidade para programas governamentais brasileiros voltados à população vulnerável, como é o caso do PBF.
Neste estudo, definimos pobreza e extrema pobreza (indigência ou miséria) consoante o Ipeadata (2016) e o IBGE:
Pobres são as pessoas que vivem em domicílios com renda per capita inferior à linha de pobreza, aqui considerada como o dobro da linha de extrema pobreza, uma estimativa do valor de uma cesta de alimentos com o mínimo de calorias necessárias para suprir adequadamente uma pessoa, com base em recomendações da Organização das Nações
3 Loureiro et al. (2010), assim como Januzzi et al. (2014) explicitam que cada vez mais cresce o reconhecimento do caráter multidimensional da pobreza, requerendo mensuração também multidimensional, que leve em conta variáveis econômicas, demográficas e sociais, por exemplo.
Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO) e da Organização Mundial da Saúde (OMS). (IPEADATA, 2016)
Já os extremamente pobres, indigentes ou miseráveis “são pessoas com renda domiciliar per capita inferior à linha de indigência (ou miséria, ou extrema pobreza).” A linha de extrema pobreza e da pobreza aqui consideradas são estimadas a partir do valor de uma cesta de alimentos com o mínimo de calorias necessárias para suprir adequadamente uma pessoa, com base em recomendações da FAO e da OMS. São estimados diferentes valores para 24 regiões do país. (IPEADATA, 2016)
Os Gráficos 1 e 2 mostram a evolução do número de pessoas vivendo em extrema pobreza e pobreza no Brasil entre os anos de 2001 e 2014.
GRÁFICO 1 – NÚMERO DE PESSOAS EXTREMAMENTE POBRES – BRASIL – 2001 A 2014
FONTE: IPEADATA (2016)
GRÁFICO 2 – NÚMERO DE PESSOAS POBRES – BRASIL – 2001 A 2014
FONTE: IPEADATA (2016) 0,00
5.000.000,00 10.000.000,00 15.000.000,00 20.000.000,00 25.000.000,00 30.000.000,00
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
0,00 10.000.000,00 20.000.000,00 30.000.000,00 40.000.000,00 50.000.000,00 60.000.000,00 70.000.000,00
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
Tais dados revelam queda significativa desses números no período, o que se deveu em boa medida à centralidade dada pelos governos Lula (2003-2010) e Dilma (2011- 2016) a políticas de redução da miséria e da pobreza, pela via de programas de renda mínima articulada a condicionalidades de saúde e educação, à ampliação do acesso a bens e serviços básicos, como água encanada e esgoto, rede elétrica, moradia, educação e saúde, além das políticas de elevação do salário mínimo acima da inflação. (ARRETCHE et al., 2015)
Todavia, calcula-se que em 2014 ainda viviam abaixo da linha de extrema pobreza aproximadamente 8 milhões e duzentos mil brasileiros – 4,2% da população – e, na pobreza, quase 26 milhões – 13,29% da população. Esses brasileiros vivem no campo ou nas periferias das grandes cidades e têm em comum a falta de acesso a serviços básicos, como rede de esgoto, água encanada e tratada, energia elétrica, saúde, segurança, moradia e educação (CAMPELLO, FALCÃO e COSTA, 2014; BRASIL, 2015; IPEADATA, 2016). Mais do que números, esses índices representam uma chaga aberta na cidadania de nosso país, desafiando os formuladores e executores de políticas públicas.
Desigualdade no Brasil
Apesar dos reconhecidos avanços na área social do Brasil, a concentração de renda no Brasil ainda é extremamente alta, colocando-o entre os doze países com os maiores níveis de desigualdade do mundo, com um Índice de Gini4 que, em 2014, era de 0,518, e cuja superação representa importante desafio. (IPEADATA, 2016; PNUD, 2014)
O Gráfico 3 mostra a evolução do Índice de Gini do Brasil entre 2001 e 2014.
4Segundo o Ipeadata, Gini é um índice que “Mede o grau de desigualdade na distribuição da renda domiciliar per capita entre os indivíduos. Seu valor pode variar teoricamente desde 0, quando não há desigualdade (as rendas de todos os indivíduos têm o mesmo valor), até 1, quando a desigualdade é máxima (apenas um indivíduo detém toda a renda da sociedade e a renda de todos os outros indivíduos é nula). ” (Ipeadata, 2016)
GRÁFICO 3 – ÍNDICE DE GINI – BRASIL – 2001 A 2014
FONTE: IPEADATA (2016)
Parei A queda acentuada do Índice de Gini entre os anos de 2001 e 2014 trazem ares de otimismo, mas é preciso considerar esse declínio com cautela, tendo em vista os achados de alguns estudos. O primeiro deles, publicado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) em 2015, aponta que no Brasil a renda dos 20% mais pobres cresceu em média 6,6% ao ano na década de 2000. Esse percentual, se comparado ao índice de crescimento de renda dos 20% mais ricos, de 1,8%
ao ano, foi três vezes maior. Mesmo assim, apesar desse crescimento robusto da renda da população pobre, os 10% mais ricos ainda ganham 50 vezes mais que os 10% mais pobres, sendo considerada uma das maiores desigualdades entre ricos e pobres do mundo.
(OCDE, 2015)
Outro estudo tem achados ainda menos otimistas. Medeiros et al. (2015), estudando os dados tributários dos brasileiros, verificaram aumento da concentração de renda entre a população mais rica, sem tendência de queda e, por sinal, mostrando a resistência dos mais ricos à queda da desigualdade:
[...] a concentração de renda entre os mais ricos é, de acordo com os dados tributários, substancialmente maior do que a estimada pelos levantamentos domiciliares, sem que tenha havido tendência de queda nos últimos anos. Em média, entre 2006 e 2012, o 1% mais rico do Brasil se apropriou de pouco menos de 25% da renda total, sendo que o 0,1% mais rico, por si só, ficou com 11%. A desigualdade entre os mais ricos também é maior nos dados tributários do que nas pesquisas domiciliares. [...] os mais ricos são resistentes à queda da desigualdade que foi observada nos levantamentos domiciliares. (MEDEIROS et al., 2015, p. 27-8)
0,596
0,589 0,583
0,572 0,57
0,563 0,556
0,546 0,543
0,531 0,53 0,527 0,518
0,46 0,48 0,5 0,52 0,54 0,56 0,58 0,6 0,62
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012 2013 2014
Sendo assim, embora nas últimas duas décadas a pobreza e a desigualdade de renda, bem como a informalidade do mercado de trabalho, tenham diminuído consideravelmente no Brasil, a expectativa de vida tenha aumentado em seis anos e o tempo médio dedicado à educação tenha subido de seis para nove anos, nosso país precisa enfrentar o desafio de tornar o crescimento mais inclusivo e superar as altas taxas de desigualdade em todos os indicadores de bem-estar e renda da população, entre os quais se encontra a educação. (OCDE, 2015)
Embora para Menezes Filho e Kirschbaum (2015, p. 111) a desigualdade de renda seja afetada pelo desempenho escolar, o que poderia ser explicado parcialmente pela quantidade e qualidade do ensino, sendo as políticas educacionais diretamente responsáveis pela diminuição da desigualdade no país, os que mais se beneficiariam da escolarização de qualidade são os que menos têm acesso a ela, acabando por ocupar as fileiras do trabalho árduo, muitas vezes informal e mal remunerado – as únicas que esta sociedade lhes reserva.
Todavia, ainda que diretamente associadas à desigualdade, as melhores políticas educacionais não poderiam, sozinhas, acabar ou reduzir a desigualdade social no Brasil.
A desigualdade educacional precisa ser pensada como apenas uma – não de somenos importância, porém somente uma – parte da complexa engrenagem da desigualdade social, cuja ruptura exige implantar políticas públicas de proteção ao trabalho, ao trabalhador e ao seu salário, políticas de moradia e de saúde e, sim, boas políticas educacionais que não somente produzam uma boa escola pública, mas uma boa escola pública acessível a todos, pela qual estudantes não tenham somente uma passagem, mas possam ter trajetórias escolares de sucesso, adquirindo os conhecimentos necessários para atuar como cidadãos de direito autônomos.
Para Souza (2009), nem os problemas sociais e políticos brasileiros são suficientemente conhecidos e mapeados, nem a desigualdade em nosso país é tão antiga que não se possa acabar com ela. Essa argumentação, segundo o autor tão largamente difundida e repetida pela mídia, acaba tendo peso de verdade, funcionando como uma forma de moderna de dominação simbólica que acaba por legitimar a desigualdade.
Talvez disso se depreenda a franca aceitação da pobreza e da desigualdade corrente entre nós, a frieza com que observamos concidadãos em mendicância não escolhida, além das dicotomias correntes entre segurança para ricos e segurança para pobres, hospitais para ricos e hospitais para pobres, escolas de ricos e escolas para pobres.
De nossa parte, preferimos acreditar na afirmação de Souza (2009) de que: a) não, a pobreza não está plenamente mapeada no Brasil; ainda é preciso fazer um esforço para localizarem-se os pobres brasileiros, verificando exatamente em que pobreza vivem; b) que não importa quão antiga seja a questão da desigualdade – e suas consequências, como a desigualdade educacional – ela pode e deve ser solucionada com urgência, ocupando a pauta das políticas sociais no Brasil.
Políticas de transferência de renda: o Programa Bolsa Família (PBF)
Para fazer frente à condição posta, em outubro de 2003, primeiro ano de governo Lula, tomaram corpo propostas de combate à desigualdade social e à pobreza, dentre as quais o carro-chefe foram as políticas de renda mínima, tecnicamente chamadas
“mecanismo condicional de transferência de recursos” – o PBF. Tal política trabalha com a ideia da necessidade de se complementar a renda de famílias tidas como extremamente pobres mediante a transferência direta de renda a todas as famílias em situação de extrema pobreza (em 2015, aquelas com renda mensal per capita de até R$ 77,00) e também famílias em situação de pobreza (em 2015, aquelas com renda mensal per capita de R$
77,01 até R$ 154,00;) que tenham, em sua composição, crianças ou adolescentes de 0 a 17 anos.
Além dessa política, a cada ano daquele governo ampliaram-se os investimentos em programas de habitação popular e também de acesso a bens de consumo, como crédito para adquirir mobiliário e eletrodomésticos básicos. Embora o PBF seja reconhecido como parte importante na redução da desigualdade social no Brasil que se deu nos últimos quinze anos (Relatório do Desenvolvimento Humano, 2014), a sociedade brasileira segue sendo extremamente desigual (CASTRO, 2014, p. 106).
Cumpre dizer que, além de unificar programas de transferência de renda federais anteriores, como Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás e Cartão Alimentação, o PBF passou a atender um número muito maior de beneficiários, uma vez que estabeleceu como critério para recebimento a condição de extrema pobreza e incluiu as famílias pobres compostas por crianças ou adolescentes de 0 a 17 anos.
A respeito do tamanho dos investimentos feitos pelo Governo Federal no esforço de reduzir a extrema pobreza e a pobreza mediante o PBF, seguem informações da Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO):
Os gastos federais em 2013 com programas e ações de segurança alimentar e nutricional no Brasil totalizaram cerca de R$ 78 bilhões. Os gastos com programas sociais aumentaram mais de 128% entre 2000 e 2012, enquanto a parcela desses programas no Produto Interno Bruto aumentou 31%. [...] O investimento no programa [Bolsa Família]
triplicou nos últimos dez anos, chegando a quase R$ 25 bilhões em 2013, o que equivale aproximadamente a um terço dos gastos federais em programas e ações de segurança alimentar e nutricional. [...]. Em março de 2013, todas as famílias em situação de extrema pobreza passaram a receber os benefícios que garantem um mínimo de renda per capita de cerca de US$ 1,25 por dia. Cerca de 22 milhões de brasileiros foram retirados da extrema pobreza desde 2011. (FAO, 2014, p. 8) Tendo por característica central a associação de benefício financeiro ao acesso a direitos sociais básicos, tais como saúde, alimentação, assistência social e educação, o PBF tem como objetivos:
Combater a fome e incentivar a segurança alimentar e nutricional;
Promover o acesso das famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza à rede de serviços públicos, em especial os de saúde, de educação e assistência social; Apoiar o desenvolvimento das famílias que vivem em situação de pobreza e extrema pobreza; Enfrentar a pobreza e a desigualdade; e Incentivar órgãos e instâncias do poder público a atuarem de forma articulada na promoção e implementação de políticas sociais, que visem contribuir para a superação da condição de pobreza das famílias atendidas pelo Programa. (BRASIL, 2015, p.
10)
Tais objetivos corroboram com um projeto de resgate da cidadania de grupos sociais que historicamente têm sido alijados destes direitos – seja pela exclusão do mercado de trabalho ou pela inclusão em subempregos – pela via da complementação de renda condicionada a cuidados básicos com a saúde e manutenção dos filhos na escola.
Nesse sentido, a relevância do PBF nos estudos educacionais reside principalmente no fato de ter conseguido trazer as crianças pobres e muito pobres para dentro da escola e aí mantê-las, garantindo-lhes ao menos acesso a uma vaga no sistema educacional. Isso se revela no aumento de matrículas de crianças de 0 a 4 anos beneficiárias do PBF na educação infantil (19,6% do total de crianças beneficiárias nessa faixa etária) e do crescimento significativo de escolas com maioria de estudantes beneficiários do PBF que aderiram ao ensino em tempo integral por meio do Programa Mais Educação (BRASIL, 2014).
Conforme Rego e Pinzani (2013), o PBF é uma ação do Estado no sentido de resgatar a vida dos pobres e muito pobres, oferecendo alguma condição para que esses cidadãos ocupem o papel que lhes está reservado na sociedade, que a miséria, a fome e a
ignorância impedem de se concretizar, por frustrar o desenvolvimento de capacidades e habilidades humanas e a formação de um senso de pertencimento ao coletivo social, que a assimetria social só faz minar. Os autores verificaram, em estudo realizado durante os anos de 2006-2011, o grande potencial do PBF para resgatar, por exemplo, a condição feminina. Embora os valores monetários repassados sejam baixos, as beneficiárias obtêm com essa renda melhor alimentação, moradia e, com isso, condição de escapar do jugo marital e/ou masculino. Os autores referem-se ao fato de que, embora a renda de cidadania materializada no PBF muitas vezes não retire as famílias da condição de pobreza, ela cria condições para uma mudança profunda na subjetividade dos beneficiários, especialmente das mulheres. Tal mudança pode discursivamente ser representada em termos como crédito, responsabilidade, liberdade, escolha, autonomia e empoderamento.
Para os autores, o PBF também teve efeitos significativos sobre o mapa eleitoral, reduzindo os efeitos do clientelismo e do coronelismo local nas regiões mais pobres do Brasil, caracterizadas por historicamente estarem à margem do Estado, sem acesso aos serviços mais básicos de educação, saúde e segurança, sempre dependentes das
“benesses” das elites locais. Muitas vezes o beneficiário do PBF é alguém que trabalha, mas em muitos outros casos, essa é sua única renda, porque esses grupos são historicamente excluídos do mercado de trabalho formal, especialmente aquelas mulheres submetidas às mais diversas formas de dominação e que vivem em regiões mais excludentes, onde a oferta de trabalho é muitas vezes inexistente ou análoga ao trabalho escravo. (REGO e PINZANI, 2013)
Os autores, entretanto, reconhecem que o PBF não pode ser a única política de resgate da cidadania, mas compor uma gama de políticas com este fim e que é urgente transformá-la em política de estado, permanente, para fortalecer a democracia por aumentar a liberdade e a autonomia dos cidadãos mais pobres.
Por outro lado, o PBF também prossegue recebendo críticas. Conforme Zimmermann (2015), autores questionam o impacto desse programa sobre a diminuição da pobreza, os valores muito baixos do benefício, a exigência de condicionalidades, o pouco avanço na educação e seu reduzido ganho econômico. Outros lembram que os benefícios do PBF para a economia, a curto prazo, são maiores que os benefícios gerados para a educação, os quais chegam a demorar trinta anos a ser percebidos. No entanto, mesmo os críticos do PBF reconhecem que ele está associado, em diferentes recortes
temporais, à melhora na frequência escolar, ao aumento das taxas de matrícula e à redução do trabalho infantil. (REGO e PINZANI, 2013; ZIMMERMANN e ESPINOLA, 2015) Programa Bolsa Família (PBF) e suas condicionalidades educacionais
No que tange aos estudos em educação, o maior interesse de se estudar o PBF reside em suas condicionalidades, em especial aquelas que obrigam as famílias a matricular crianças e adolescentes de 6 a 15 anos em estabelecimento regular de ensino, garantindo ainda que eles frequentem a escola por no mínimo 85% da carga horária mensal do ano letivo quando no Ensino Fundamental. Cabe aos responsáveis pela criança e/ou adolescente informar à escola quando estes estiverem impedidos de comparecer, sempre apresentando justificativa, e quando houver transferência de escola, de modo a garantir que a alteração seja registrada e a frequência escolar possa ser controlada pelo órgão competente. Cabe à escola, por sua vez, garantir o registro de frequência às aulas, o controle de faltas e o lançamento dessas informações em sistema próprio de controle5. (KASSOUF, 2010; WEISSHEIMER, 2006).
Nesse ponto cabe lembrar que a frequência à escola é imprescindível à escolarização bem-sucedida, mas é preciso verificar em que condições as crianças são acolhidas na escola, se suas necessidades específicas, decorrentes de aspectos de classe social, são atendidas, de forma a não somente fazê-las ocupar uma carteira, mas levá-las a uma trajetória escolar bem-sucedida.
No que tange o interesse desta pesquisa, é preciso verificar em que medida o poder público tem criado estratégias ou políticas públicas capazes de reduzir as desigualdades entre as crianças de uma mesma rede e até de uma mesma escola. Aspectos que talvez possam ser mascarados precisam ser desvelados e combatidos para avançarmos mais um passo na educação de qualidade para todas as crianças brasileiras, inclusive e especialmente da mais pobres. As crianças beneficiárias do PBF frequentam a escola no limite da carga horária exigida? Apresentam número significativo de faltas e por isso perdem conteúdo? Haveria subnotificação de faltas? As crianças mudam de escola com frequência em decorrência da violência, instabilidade emocional e financeira (perda de emprego do arrimo da família, por exemplo)? Há quem precise receber o benefício mas
5 As condicionalidades de saúde não serão tratadas aqui, a despeito dos seus importantes efeitos sobre a frequência escolar das crianças, mas cabe esclarecer que envolvem a obrigação de inscrição em programas de pré-natal a gestantes e nutrizes e de comparecimento a consultas em unidades de saúde, bem como participação nas atividades educativas ofertadas pelas equipes de saúde sobre aleitamento materno, vacinação e promoção de alimentação saudável.
