Relatório do Evento
OPERAÇÕES URBANAS
CONSORCIADAS São Paulo, 14 de Outubro de 2013
Índice
Mensagem de boas vindas
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Amaral D’avila
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08 09
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Quem participou Patrocínio e ApoiadoresProgramação Realizada Relatório das apresentações e debates realizados
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Quem organizou
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Sobre a Hiria e sua missão
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Operações Urbanas Consorciadas 2013 4 É com grande alegria que nos apresentamos ao mercado através do OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS.
Diante do importante momento que as cidades, bem como toda a discussão urbana, passam t, planejamos e estruturamos um encontro setorial que resultou neste documento que tem a missão de oferecer um rico e efetivo espaço de exposição e troca de conhecimento.
Ele foi desenvolvida para impulsionar de forma decisiva o desenvolvimento de toda a indústria envolvida com as atividades de gestão de resíduos e energia.
Diariamente trabalhamos de forma apaixonada para contribuir com o seu aperfeiçoamento profissional e no enriquecimento de sua rede de contatos, o que acreditamos que influenciará a concretização de seus sonhos e objetivos.
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Vinnicius Vieira Artur Monteiro
IDEIAS mUltIPlICADAS.
FUtURO INtElIgENtE.
Por meio de conteúdos informativos na forma de conferências, a Hiria® proporciona um ambiente ideal para a entrega e transferência de conceitos sobre a construção e a gestão da infraestrutura no Brasil e na América Latina.
Potencializamos as oportunidades de encontros de negócios entre as lideranças da iniciativa privada, poder público e do meio acadêmico, para a formatação e execução de decisões eficientes e sustentáveis.
Nossa missão é criar e multiplicar um acervo de conhecimento para soluções em cidades, energia, água e resíduos, na direção da construção de um amanhã mais inteligente.
ÁREAS DE AtUAÇãO
Energia
Logística
Água e Resíduos
Gestão da
Administração
Cidades
Gestão da
Infraestrutura
Operações Urbanas Consorciadas 2013 6
104 | presentes 15 |
palestrantes especialistas
12 | reuniões 1 to 1 realizadas
OPERAÇÕES
URBANAS CONSORCIADAS
Nos últimos 12 meses, reunimos mais de 600 especialistas em encontros setoriais para o setor de infraestrutura. Para ter acesso aos relatórios destes encontros, envie um e-mail para:
vinnicius.vieira@hiria.com.br
Encontros anteriores
Operações Urbanas Consorciadas 2013 8
PAtROCíNIO SIlvER
APOIADORES
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PROgRAmAÇãO REAlIzADA
SÃO PAULO, 14 DE OUTUBRO DE 2013
Estatuto das cidades, instrumentos urbanísticos e Operações Urbanas Consorciadas
Nabil Bonduki - Professor titular de Planejamento, FAU-USP, e vereador em São Paulo pelo PT
Pedro da Luz - Vice-Presidente de Administração, IAB Camila Maleronka - Urbanista, P3Urb
MODERADOR: Vinnicius Vieira - HIRIA
Projetos urbanos, parâmetros urbanísticos e possibilidade de mudança
Carlos Leite - Professor da Universidade Presbiteriana Mackenzie
Miguel Bucalem - Coordenador Acadêmico do USP Cidades Marta Dora Grostein - Professora titular da FAU-USP
MODERADOR: Carlos Leite - Professor da Universidade Presbiteriana Mackenzie
Viabilização financeira
Sérgio Lopes Cabral - Diretor de Administração e Finanças da CDURP
João d’Ávila - Diretor Técnico da Amaral d’Ávila
Rafael Domingos Faiardo Vanzella - Advogado da área de Infraestrutura e Financiamento de Projetos - Machado Meyer, Sendacz e Opice
MODERADOR: Bruno Ramos Pereira - Mestre pela USP | Coordenador do Portal PPP Brasil | Advogado
Estudos de caso
Vladir Bartalini - Especialista em urbanismo
Domingos Pires - Secretário Executivo do USP Cidades Marcello Faulhaber - Secretário de Planejamento Urbano, Prefeitura de Belo Horizonte
MODERADOR: Artur Monteiro - Prourb UFRJ e Especilista Hiria
Operações Urbanas Consorciadas 2013 10
VINNIVIUS VIEIRA Hiria (Mediador)
O evento inicia-se com as palavras de boas vindas de Vinnicius Vieira, especialista e coordenador da empresa Hiria, que brevemente ressaltou a importância da recorrente temática sobre “atratividade” das cidades. Cidades mais atrativas concentram mais empresas, negócios, talentos, dentre outros elementos, gerando um ciclo positivo para as mesmas.
Dessa forma, foi destacada a importância do debate proposto no Fórum de Operações Urbanas Consorciadas com especialistas na temática e em propôr soluções para os desafios urbanos.
SãO PAUlO, 14 DE OUtUBRO DE 2013
Estatuto das cidades, instrumentos urbanísticos e Operações Urbanas Consorciadas
RElAtóRIO DAS APRESENtAÇÕES
NABIL BONDUKI
Professor Titular de Planejamento, FAU-SP, e vereador em SP pelo PT
O professor e vereador Nabil Bonduki inicia o debate expondo uma apresentação estruturada em três eixos fundamentais, sendo: 1) O papel das Operações Urbanas Consorciadas (OUCs) nos projetos de reestruturação e redesenho das cidades; 2) As OUCs como instrumentos de financiamento das cidades, e; 3) O caráter social e ambiental das OUCs.
Primeiramente, o professor esclarece o seu entendimento do conceito “operação urbana” enquanto um instrumento para promover processos de modificação de trechos da cidade definidos como trechos de reestruturação, reurbanização e requalificação pelo Plano Diretor. No entanto, Nabil destaca que é crucial para o debate entender a OUC não como um instrumento em si capaz de modificar apenas partes da cidade, mas como um projeto de reestruturação e requalificação urbana integrado e vinculado a uma estratégia geral da cidade definida em seu Plano Diretor.
À título de ilustração, o palestrante exemplifica que, especificamente no caso do Plano Diretor da cidade de São Paulo, é delimitada uma área para fins de reestruturação e requalificação da cidade, chamada de macro-área, onde podem ocorrer intervenções de alguns instrumentos urbanísticos, dentre eles a OUC. Esta porção do território da metrópole teve papel importante no passado por ser uma área industrial e interligada ao sistema ferroviário da cidade. Por consequência das modificações espaciais ocorridas no setor produtivo ao longo dos anos, a macro-área do município se desvinculou do seu potencial produtivo, necessitando, portanto, de uma reestruturação integrada com o resto da cidade.
Nabil coloca alguns exemplos de intervenções nesta macro-área, como a OUC Faria Lima e OUC Água Branca enquanto mecanismos de um Plano Urbanístico de reestruturação da cidade. Essas operações contaram com obras estruturais (largas avenidas, túneis, pontes) que deram continuidade à visão de cidade da década de 30, ou seja, a estruturação de uma malha viária de transportes que gerasse a transformação do seu entorno.
A OUC Água Branca, no Distrito da Barra Funda, é uma reestruturação de uma operação urbana anterior que também estabelecia uma reestruturação viária. A operação urbana, recentemente aprovada, reestruturou o bairro da Barra Funda, antigo distrito industrial, que contava com muitos espaços vazios e ociosos. Segundo o palestrante, até 2011 estimava-se que o bairro possuía a mais baixa densidade demográfica do município de São Paulo (25 habitantes/hectare, aproximadamente 12.500 habitantes). Essa sub-ocupação exigia, portanto, um plano urbanístico de ocupação.
Ainda hoje, em São Paulo, e em outras cidades do Brasil, exigem processos e planos de reurbanização que envolvem tanto intervenções de obras físicas realizadas pelo poder público, como um redesenho de seu processo de ocupação. Dessa forma, o palestrante reafirma que a concepção mais correta de OUC é como um instrumento para viabilizar o Plano Urbanístico de transformação de uma área concebida no Plano Diretor.
Operações Urbanas Consorciadas 2013 12
Nabil ainda salienta que outras áreas fazem parte dessa macro-área de reestruturação e requalificação no município de São Paulo, como o Arco do Tietê. Porém, ainda não se sabe qual instrumento urbanístico será utilizado, OUC, PPP, intervenção direta do poder público, consórcios, etc. Dessa forma, a OUC não pode ser confundida com a área de reestruturação. No Plano Diretor de São Paulo é especificada uma macro-área de reestruturação e requalificação onde se pude intervir com diversos instrumentos urbanísticos. Deve-se, portanto, segundo Nabil, discutir o plano urbanístico em si, antes de definir o instrumento de intervenção em determinada área.
O segundo ponto discutido na apresentação foi o entendimento das OUCs enquanto instrumentos de financiamento das cidades, isto é, como meios de obtenção de recurso financeiro para o processo de transformação. Segundo o palestrante, isso se deve, principalmente aos Certificados de Potencial Adicional de Construção (CEPACs).
Após a separação entre o direito de propriedade e direito de construir, estabelecido pelo Estatuto da Cidade, o proprietário passou a ser detentor do direito de construir sobre o coeficiente básico, enquanto que o poder público passou a ser detentor do direito de construir adicional ao coeficiente básico até o coeficiente total. Dessa forma, o poder público passou a ser titular de um terreno não fixo no território, chamados terrenos virtuais, não somente em áreas de OUC.
A vantagem da delimitação de um perímetro no âmbito das OUCs permite que, por meio dos leilões dos CEPACs, o poder público comercialize o direito de construir antecipadamente ao processo de realização dos empreendimentos. Dessa forma, ocorre a antecipação de receita para realizar as intervenções previstas no âmbito do plano urbanístico, dando maior controle ao poder público sobre o que pode ser feito naquelas regiões. O palestrante ressalta, portanto, que apesar das operações urbanas serem uma forma de parceria público-privada, o poder público continua sendo o detentor do processo.
Assim, o CEPAC, pode visto como um instrumento que se valoriza ao longo do tempo, fato que atrai a aplicação de investidores a longo prazo, sendo que o poder público é que dita o ritmo de vendas e leilões dos CEPACs e pode ser o maior beneficiário do processo.
O professor ressalta que, ao considerar o fato que os recursos de investimentos sobre o desenvolvimento urbano são escassos, as OUCs surgem como uma boa opção de financiamento para cidades. No caso de São Paulo, em torno de 7 bilhões de reais, desde 2004, já foram arrecadados por meio de OUC, por meio das operações Faria Lima, Água Branca e Espraiada.
Por fim, o último ponto exposto foi sobre os benefícios sociais da OUC. Conforme o palestrante, deve-se fazer da OUC não somente um instrumento financeiro, mas também de redistribuição de benefícios sociais na cidade.
Por exemplo, em um perímetro onde os recursos são obtidos por CEPAC e todos os recursos são aplicados naquela área de OUC, haverá uma ilha de super valorização imobiliária da região, expulsando moradores do local e não alavancando um processo de redistribuição dos ganhos dessa reestruturação.
No caso da OUC Água Branca, foi criado o perímetro expandido, ou seja, um perímetro maior que o perímetro exclusivo estabelecido no plano urbanístico, onde os recursos podem ser aplicados em outras intervenções de caráter social e de redistribuição dos benefícios da operação. No caso da Água Branca, o perímetro expandido é em torno de 6 vezes maior, levando em conta a urbanização de assentamentos precários e presença de população de baixa renda.
PEDRO DA LUZ
Vice-presidente de administração do IAB
Pedro da Luz, arquiteto e urbanista, professor adjunto da EAU da Universidade Federal Fluminense e vice-presidente do Instituto dos Arquitetos do Brasil, inicia a discussão destacando o papel do IAB na busca de maior transparência para a contratação de obras civis no Brasil, a partir da disseminação da prática dos concursos públicos de projetos.
A partir dessa introdução, Pedro ressalta o período atual de radicalização da democracia brasileira a partir do território da cidade, enfatizando que no Brasil ocorrem em média apenas 10 concursos de projetos urbanísticos por ano, vis-à-vis os 200 concursos na França. O palestrante ressalta, portanto, a importância da existência de um plano e projeto sobre qual cidade queremos construir. Segundo sua perspectiva, os concursos sobre projetos urbanos direcionam esse plano/ projeto da cidade.
Embasado neste contexto, Pedro aponta como exemplo as grandes obras no âmbito da copa do mundo, como o estádio do Maracanã, no Rio de Janeiro. Orçado inicialmente em R$ 600 milhões e, posteriormente, para R$1.200 bilhões, não há muito debate, segundo o palestrante, sobre o projeto/plano por trás do estágio em si.
Em seguida, Pedro traz uma análise sobre alguns enquadramentos ideológicos e hegemônicos sobre a visão da cidade ao longo dos anos. Com a promulgação da Constituição Federal em 1988, houve um enfraquecimento dos mecanismos de governança metropolitana no Brasil, como no caso do Rio de Janeiro, ressaltado pelo palestrante.
Anos depois, na década de 90 houve a emergência do conceito de “cidade empresa”, ou seja, cidades competindo entre si e entregues ao capital financeiro e imobiliário. Esta época de desregularização dos mercados foi também conhecida como Thatcher e Reager.
Porém com a crise de 2008, houve um declínio dessa idea de cidade empresa e da urgência da construção de consenso. Ao contrário, surge uma certa emergência de se tratar o pertencimento das populações das cidades metropolitanas brasileiras, a partir da mobilidade e da centralidade. Ao mesmo tempo que permanece vivo um certo comunitarismo, surge uma desconfiança com relação ao planejamento sistêmico, evidenciado pelas recentes manifestações ocorridas nas grandes cidades brasileiras recentemente.
Seguindo o debate, Pedro expõe que é essencial para qualquer operação urbana a definição clara de princípios e da ideia de qual cidade queremos para o Brasil. Dessa forma, o palestrante coloca quatro propostas fundamentais para a mudança de rumo da cidade brasileira.
A primeira proposta fundamenta-se na visão de uma cidade compacta e densa, que combata a dispersão interminável e enfatize o papel aglutinador do antigo centro da cidade. Pedro exalta a necessidade de combate à expansão desordenada da cidade, bem como a valorização do casco histórico e cultural do centro da cidade.
A segunda proposta exposta é a de uma cidade baseada na convivência da diversidade de classes, que combata a tendência de gerar guetos e “alphavilles” nas cidades brasileiras. O palestrante aponta o exemplo de Copacabana no Rio De Janeiro, enquanto um bairro democrático, onde existe a aproximação e convivência entre diferentes estratos sociais.
Em terceiro lugar, é necessário uma cidade de mobilidade ampliada, que combata a exclusão determinada a partir da ausência ou tarifação do transporte público. E, por fim, é necessário a cidade que amplie a visibilidade e a aproximação dos seus biomas particulares com os seus cidadãos, como a cidade do Rio de Janeiro onde há a complexidade e convivência de diversos biomas em seu território.
Ao citar a cidade do Rio de Janeiro, Pedro segue a apresentação expondo o esforço do IAB em enfatizar que, a partir dos mega-eventos, é necessário reverter uma lógica estabelecida na cidade, uma vez que devem ser vistos como oportunidades de desenvolvimentos.
Pedro, então, assinala alguns pontos necessários para se atingir este objetivo na cidade, como: mudança da inércia do capital imobiliário, reforço dos modais de alta capacidade (trens, metrôs, barcas, etc.), ações coordenadas de planejamento urbano e projeto sobre o território da cidade, aumento da transparência de ações, assinalando claramente qual cidade queremos construir e protagonismo do plano e do projeto de reestruturação da cidade.
A partir desses princípios, Pedro elenca as principais intervenções em curso na metrópole do Rio de Janeiro, tais como: o arco metropolitano da cidade, os sistemas de Bus Rapid Transit (BRTs), as Linhas 3 e 4 do metrô, a OUC da Zona Portuária, o Trem de Alta Velocidade Rio – São Paulo, dentre outras. Segundo o arquiteto, todas essas obras terão um impacto sobre o território, tornando-se extremamente necessário pensar naquelas quatro propostas expostas no início do debate.
Dessa forma, o Arco Metropolitano contribuirá para maior dispersão no território? Os BRTs vão concorrer com os sistemas de trens? Por que não investir nos trens? Essas perguntas colocam em evidência a lógica que tende à fragmentação de algumas obras em detrimento de uma forma holística e integrada do território.
O palestrante finda sua apresentação concluindo que devemos, portanto, utilizar as OUCs para reforçar o projeto de cidade. Contudo, não se trata daquele projeto de cidade produzido no Brasil até os dias de hoje, mas, sim, evitar a fragmentação e desarticulação das ações, olhando para os territórios urbanos sob uma perspectiva mais holística.
Operações Urbanas Consorciadas 2013 14 CAmILA mALERONKA
Urbanista, P3Urb
Encerrando o primeiro painel, a urbanista Camila Maleronka apresenta uma abordagem histórica das operações urbanas e a evolução deste conceito ao longo de três gerações na cidade de São Paulo. Camila ressalta que não se pode perder de vista a noção de processo na cidade de São Paulo, uma vez que, segundo a urbanista, a metrópole apresenta uma experiência acumulada em operações urbanas.
Inicialmente, Camila define a Operação Urbana Consorciada como um instrumento para desenhar um pedaço do território, ou seja, uma oportunidade de intervenção e reestruturação que deve levar em conta os objetivos de cada cidade, seja adensamento, preservação ambiental, dentre outros. Dessa forma, é importante que cada município busque a inovação a partir de seu próprio contexto.
Para Camila, existe uma dupla dimensão da operação urbana, sendo estas tanto físico-urbanística, quanto econômico- financeira. Dessa forma, a urbanista aponta que a planilha de grandes projetos realmente não pode ser a protagonista, porém, um belos desenhos físico e urbanístico também deve conversar com a viabilização econômico-financeira para se materializar.
As primeiras referências acerca de Operações Urbanas foram estabelecidas em 1976, com a primeira conferência sobre habitação da ONU (Habitat 1) para discussão dessa temática. Dessa forma, em 1976, em existiram duas ideias distintas: solo criado e operação urbana. Na primeira concepção, há limitação do zoneamento, distinção entre direito de propriedade e direito de construir, Coeficiente de Aproveitamento (CA) único em todo o território urbano e também equivalência entre áreas públicas e privadas. Já a concepção de operação urbana seria uma “exceção” (ou especificidade) estratégica para projetos urbanos complexos, abraçando a ideia de parceria, intervenção em trechos urbanos determinados com participação privada no financiamento de intervenções urbanas.
A partir disso, o que se pôde fazer em São Paulo foi a “operação interligada”, numa tentativa de unir os dois conceitos, entre 1980 e 1990. A operação interligada se relacionava à derrogação à lei de zoneamento, à repartição da valorização imobiliária decorrente da alteração no CA ou de uso e também à participação privada no financiamento de casas populares.
Com a fusão dos dois conceitos, em 1990, a Operação Urbana vem com o perímetro de exceção, venda de CEPACs, intervenção em grandes perímetros (lotes agrupados) e participação privada no financiamento de obras publicas (viárias).
Em continuidade ao discurso, a palestrante explica as três gerações de operações urbanas. Na primeira geração, existia a outorga onerosa e não as CEPACs, como os exemplos de Água Branca (1995), Faria Lima (95/2004) e Centro (1991/97).
Nessas primeiras intervenções o objetivo era arrecadar recursos para novas intervenções, mas sem um projeto concreto definido.
A segunda geração se refere à época pós Estatuto da Cidade. Nessa etapa, o Estatuto adiciona novos elementos ao conceito de OUC instaurando o objetivo de “transformações urbanísticas estruturais”, adjetivando melhorias almejadas pela operação como sociais, além das CEPACs e do adjetivo “consorciado” nas Operações Urbanas. Para Camila, o termo consorciado remete à ideia de “conserto” de uma determinada área por agentes urbanos.
Na segunda geração, há uma OU muito maior, como o exemplo da OUC Água Espraiada (2001). Além disso, a OUC da segunda geração trouxe a dimensão de habitação de interesse social com provisão de terrenos valorizados. Dois são os exemplos: Real Parque (OUC Faria Lima) e Jardim Edith (OUC A. Espraiada), sendo que o primeiro é resultado do perímetro expandido da OUC Faria Lima.
Por fim, a palestrante aponta expõe que a terceira geração faz parte de um balanço da experiência paulistana com as operações urbanas vigentes, com maior aprimoramento institucional e valorização do projeto urbano. Na terceira geração, a arrecadação ocorre por meio de outorga onerosa e CEPAC; há um descasamento entre adensamento populacional e adensamento produtivo, qualificação do espaço público, ênfase no transporte público e não motorizado, bem como provisão habitacional.
Encerrando o debate, Camila ainda aponta as evidências desta última geração de operações urbanas, tais como: o desenvolvimento de planos urbanísticos antes da elaboração do projeto de lei de Operações Urbanas; plano urbanístico que prevê ações em pelo menos duas escalas (plano geral e projetos estratégicos); estudos ambientais, de avaliação econômica e estratégia de comunicação que integram o escopo do plano; indução à transformação privada coordenada com objetivos públicos e a articulação coordenada dos aspectos físico urbanístico e econômico financeiro.
CARLOS LEITE
Universidade Presbiteriana Mackenzie (moderador e palestrante)
Abrindo o segundo painel, o professor e consultor Carlos Leite estrutura sua apresentação em torno de três pontos fundamentais vistos na atual conjuntura do Brasil. Inicialmente, expõe o fato de acreditar que, atualmente no Brasil, finalmente temos visto estratégias urbanas integradas e inteligência territorial como geração de valor na modelagem de OUCs e PPPs urbanas.
O primeiro ponto apresentado pelo professor refere-se a este momentum de novos modelos urbanos vividos no Brasil.
Para Carlos, vivemos em um novo modelo de cidade, de modo que esta tem procurado constantemente maior integração com o setor privado para desenhar sua urbanidade.
Contudo, apesar do Brasil ser considerado como a 7a maior economia do mundo, as manifestações ocorridas pelas ruas das cidades brasileiras em 2013 trouxeram um alerta às cidades. Segundo o palestrante, hoje, no Brasil, apesar de quase 90% de pessoas vivem em cidades, a qualidade de vida é péssima. O desenvolvimento macroeconômico se descolou do desenvolvimento urbano.
Em todo o mundo, intervenções urbanas, projetos urbanos e agências de desenvolvimento urbano ajudam a promover melhor desenvolvimento. E Carlos acredita que, hoje, empresários, acadêmicos e a população geral estão aptos a construir uma interface comum onde cidades melhores e novos modelos são construídos no Brasil.
O segundo ponto elencado pelo professor se refere ao momentum de novos modelos de PPPs nas nossas cidades, por meio de inovações em operações urbanas e outros instrumentos urbanísticos estabelecidos desde o Estatuto da Cidade.
Como exemplo, são apontadas as novas gerações de OUC’s, como o Porto Maravilha e Água Branca; a emergência de PPP’s urbanas, como a Casa Paulista enquanto reconstrução de espaços ociosos no centro da metrópole, e; inovação no uso de instrumentos urbanísticos e financeiros.
O terceiro ponto apresentado pelo palestrante trata-se do momentum de construção de uma inteligência territorial integrada que agrega valor aos municípios. Para Carlos, as nossas cidades e gestores urbanos precisam de planos de inteligência territorial e para isso são necessários projetos urbanos com cenários de futuro.
Para a construção de uma inteligência territorial, Carlos aponta três pontos importantes. Primeiramente, sistemas complexos demandam uma abordagem sistêmica na qual o papel do facilitador urbano é indispensável. É extremamente necessário, portanto, a emergência de desenvolvedores urbanos que pensem em cidades mais compactas, em novas formas de PPPs e em projetos urbanos de cenários futuros.
Em segundo lugar, o professor aponta o papel central das agências (de economia mista) de desenvolvimento para os projetos urbanos, destacando o papel da CDURP no projeto do Porto Maravilha. Carlos ressalta que, durante seus estudos de projetos urbanos, não se recorda de grandes projetos urbanos bem sucedidos que não tiveram o papel central de uma agência de desenvolvimento urbano. Ao apresentar um organograma, Carlos ressalta a agência de desenvolvimento urbano enquanto a grande mediadora e articuladora da inteligência territorial integrada, facilitando a dinâmica entre diversos stakeholders, fornecedores, players, desenvolvedores, fundos financeiros, dentre outros atores.
Em terceiro lugar, as externalidades urbanas espaciais positivas trazem ganhos para cidade e geram valor, além de antecipar e alavancar investimentos (precificação, antecipação, investimentos, ativos, capacidade indutora, etc.).
Carlos encerra sua apresentação relatando uma tendência recente que merece grande atenção. No local de maior inovação do mundo, o Vale do Silício, jovens criativos e capital humano especializado, estão começando a migrar desse território monofuncional de baixíssima densidade demográfica (25 habitantes/hectare) em busca de maior diversificação, densidade e qualificação urbana localizada em San Francisco.
Este fato evidencia como as qualificações urbanas de uma cidade são determinantes no século XIX. Por isso torna-se fundamental a inteligência territorial para o poder público e para os diversos players do mercado que querem pensar num cenário futuro.
Projetos urbanos, parâmetros urbanísticos e possibilidade de mudança
Operações Urbanas Consorciadas 2013 16 mIGUEL BUCALEm
Escola Politécnica, USP CIDADES
Em continuidade ao segundo painel, Miguel Bucalem, professor titular da Escola Politécnica e coordenador acadêmico do USP cidades, estrutura sua apresentação em torno dos principais eixos, estrutura e visão do projeto “SP 2040: A cidade que queremos”.
Primeiramente, por que a elaboração de um plano estratégico a longo prazo? Miguel expões alguns motivos, dentre eles, o fato de que um plano estratégico possibilita uma visão de como a cidade pretende estar em 30 anos. Além disso, a cidade com interesses alinhados pode atuar consistentemente por várias gestões e ciclos de negócios e, ao manter uma estratégia de desenvolvimento a longo prazo transparente, a cidade agrega maior potencial de atrair investimentos.
Como desenvolver um plano de longo prazo? No caso do São Paulo 2040, Miguel destaca dois elementos essenciais desse instrumento, sendo: o diagnóstico de profundidade e a visão de estratégia participativa, de forma a ouvir experiências de sucessos e criar consensos. Para o projeto em questão foram aplicados questionários que contaram com a participação de mais de 25 mil paulistanos.
O professor conclui a primeira parte de sua apresentação destacando alguns preceitos básicos de um pacto pelo futuro da cidade. É extremamente importante a construção de consensos (criação de uma visão estratégica de longo prazo com articulação de políticas setoriais); o compartilhamento de agendas (cidadãos, governos, empresas e organizações na mesma direção); a ampliação de investimentos, e; a monitoração e avaliação.
Em continuidade à discussão, o palestrante apresenta a estrutura do Plano SP 2040 que conta, basicamente, com sete elementos, sendo: a visão, os desequilíbrios estruturais, os eixos estruturadores, os projetos catalisadores, a implementação, a monitoração e avaliação e o financiamento.
Atendendo à temática das discussões do fórum, Miguel explora em sua apresentação o primeiro elemento do plano: a visão de futuro. Conforme o palestrante, um ponto que apareceu muito forte sobre visão de São Paulo foi o reconhecimento de uma megacidade que deveria fornecer qualidade de vida e oportunidades de trabalho, educação, moradia e lazer. Além disso, São Paulo é vista como uma cidade que soube aproveitar as oportunidades de um mundo em transformação e se tornou uma cidade de destaque no Hemisfério Sul.
Assim, a metrópole São Paulo de 2040 para toda a população será um local onde as pessoas habitarão com dignidade e chegarão ao trabalho de forma confortável, além de ter acesso de educação e saúde de qualidade, lazer, cultura, parques, etc. São Paulo também apresentará formas de se conviver com meio ambiente e paisagem e mais oportunidade de empregos.
Dessa forma, Miguel aponta para dois cenários: o tendencial e o desejado. Para o primeiro, o padrão de crescimento periférico continua, com perda de sustentabilidade e perda de competitividade econômica. Para o segundo, São Paulo apresentará um sistema de crescimento policêntrico e compacto, sistema de transporte articulado e com maior competitividade econômica.
Para tanto, a ideia de “cidade compacta, policêntria e equivalente” traz a essência do Plano Estratégico de Longo Prazo de São Paulo. Uma cidade que aproveita suas oportunidades e eixos prioritários de desenvolvimento. Uma São Paulo com expansão integrada da rede de transporte e orientação para transporte público e com a intensificação de usos em áreas de infraestrutura (uso misto, várias faixas de rendas, parques, convívio com águas, pedestres, ciclistas, etc.).
Já a ideia de cidade equivalente, conforme Miguel, remete-se àquela cidade conectada e integrada a lugares precários, como os projetos Comunidade, Rios vivos e Parques urbanos preveem. O Projeto “Cidade 30 Minutos”, exemplificado pelo professor, prevê que o tempo médio das viagens a trabalho pela população seja de 30 minutos. Para isso, segundo o palestrante, é necessário realizar uma transformação urbana para que as áreas de infraestrutura sejam ocupadas de forma mais sustentável.
Por fim, Miguel destaca a estratégia de longo prazo Lapa Brás da sub-área Água Branca. A OUC Água Branca, aprovada recentemente, é entendida como a primeira fase da OU Lapa Brás, mostrando como a OU pode induzir a ocupação do território de forma adequada, além de tornar a área mais atrativa. Para encerrar, Miguel aborda como o Plano de Estratégia de Longo Prazo exposto pode ser replicado em outras cidades brasileiras, podendo articular e alinhar a cidade a diversos interesses.
mARTA DORA GROSTEIN Professora Titular da FAU – USP
Marta Dora Grostein, arquiteta e urbanista, professora titular da FAU – USP, estrutura sua apresentação em três aspectos fundamentais para se discutir as OUC nos dias de hoje: (1) Relação entre plano e projeto; (2) Análise do Território, Área de Intervenção Urbana e Operação Urbana Consorciada; (3) Conceitos que norteiam projetos urbanos.
Primeiramente, a professora aponta que além de estarmos vivendo em uma terceira geração, como exposto pela urbanista Camila no primeiro painel, vivemos em uma geração de novos profissionais trabalhando na área, novos conceitos estruturando projetos urbanos e novas estruturas urbanas na gestão administrativa hoje nas cidades, fato evidenciado pela criação de secretarias de planejamento urbano criadas em diversos municípios.
Marta expõe que, ao abordar o tema da Operação Urbana, é preciso constatar o quanto se alteraram as relações entre objeto (metrópole São Paulo), planejamento urbano e urbanismo entre 1995 (primeiro momento que a OU entrou em pauta no Plano Diretor) e 2013. Diante dessa dimensão e das características da problemática urbana, dos recursos disponíveis, das técnicas e profissionais e da experiência acumulada, é necessário considerar que estamos num grande momento no trato das questões urbanas em que o planejamento urbano e a dimensão físico urbanística assumem papeis diferenciados, ainda que complementares.
Sobre o primeiro aspecto apresentado, Marta discute que a relação entre plano e projeto urbano ganhou um novo significado que se destaca como fundamental e promissor no âmbito das políticas de desenvolvimento urbano e renovada pelos consensos jurídicos. Para a professora, a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001 resultou de um crítica enfática que veio desde os anos 80 e 90 ao planejamento urbano baseado apenas nas leis de parcelamento e uso e ocupação do solo ou no Plano Diretor. Essas duas dimensões se tornaram insuficientes para tratar os desafios e as complexidades que vivemos hoje nas cidades brasileiras, principalmente, devido à insuficiência jurídica desses instrumentos urbanos.
Desde os anos 80 e 90, três processos devem ser destacados nesse contexto e constituem legados de problemas a serem enfrentados na metrópole, são estes: as periferias precárias formadas a partir do padrão periférico de urbanização; o abandono das áreas centrais consolidadas pela perda de moradores ou pelas mudanças funcionais sofridas com a transformação produtiva da cidade, e; a incorporação da dimensão ambiental nas políticas públicas que introduzem novos elementos, parâmetros e paradigmas entre plano e projeto urbano.
A obrigatoriedade dos Planos Diretores Municipais trouxe a questão urbanística para as agendas governamentais e os novos instrumentos disponibilizados pelo Estatuto da Cidade aumentaram a possibilidade de ação do poder público sobre o território.
Neste contexto, Marta aponta que ao abordar o papel das Operações Urbanas deve-se destacar a sua dimensão projetual. A palestrante dá destaque ao protagonismo do Projeto Urbano e indaga: como traduzir parâmetros urbanísticos abstratos e acoplados a projetos que venham transformar a nossa metrópole?
Conforme a professora, o papel do projeto urbano na concepção das OUCs é central, pois está vinculado a uma nova noção de urbanismo, trazendo uma dimensão pública ao projeto. É importante observar, no entanto, que o projeto urbano não pode ser entendido como sub-produto do plano. Marta ressalta que não se trata de planejar em escala ampliada para depois se focar no objeto de intervenção. Tampouco significa ignorar o todo e focar nas partes.
Para a professora, a noção que prevalece é a de uma relação horizontal e aberta entre plano e projeto, no qual o diálogo entre as escalas é fundamental. Dessa forma, a problematização das escalas assume um compromisso articulador. É necessário, portanto, articular as escalas no planejamento urbano, principalmente no município de São Paulo, onde existem diversas escalas de desafios urbanos. Marta ressalta que não se trata de aprofundar o papel do município na nova escala da urbanização contemporânea dispersa e fragmentada, mas apontar o contexto de mudanças funcionais que o processo de urbanização está criando e os novos desafios para os quais a cidade de São Paulo deve se atentar, como por exemplo: a mobilidade urbana e o funcionamento produtivo da cidade.
Estão sendo alteradas, portanto, as relações entre o objeto (metrópole), o urbanismo e o planejamento urbano, devido, sobretudo, às transformações sociais e espaciais que operam no modo de produção instalado. Também estão sendo alteradas as relações entre poder público e empreendimentos privados através de projetos de desenvolvimento urbano de execução compartilhada, como no caso das OUCs. Para a palestrante, essas alterações refletem um nova forma de pensar e agir sobre o espaço urbano.
Encerrando seu discurso sobre o primeiro aspecto, Marta ainda indaga: qual o risco de concentrar a discussão em torno do Plano Diretor sem articularmos com a mudança na legislação de uso e ocupação do solo? Para ela, corremos o risco de ficar apenas conceituando, sem, de fato, alterarmos as possibilidades que impeçam que determinadas situações anti-urbanas prevaleçam na cidade. Portanto, é preciso mudar o discurso e os instrumentos de análise do território.
A análise urbana, o segundo aspecto de sua apresentação, é uma etapa e método indispensável do projeto. O papel
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da análise urbana não é apenas garantir a introdução ou justificativa do projeto, mas garantir sua localização lógica.
Para Marta, é da análise urbana que se configura a execução de um projeto.
Nesse sentido, a professora volta para a questão inicial colocada em sua apresentação de que estamos vivendo em outro momento da gestão urbana. A análise do território deve preceder qualquer tipo de concepção ou formulação de operação urbana. É necessário, portanto, uma prática cotidiana de aproximação do objeto de intervenção (metrópole) dentro do poder público para que não sejamos sempre conduzidos por interesses privados e não interesses coletivos.
Dessa forma, Marta julga ser extremamente importante a introdução de novas práticas dentro da máquina pública.
No Plano Diretor de São Paulo, existem as figuras das Áreas de Intervenção Urbana (AIU), as Operações Urbanas Consorciadas (OUC) e as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), constituindo três instrumentos de intervenção urbanística. Marta explica que destaca esses três instrumentos pelo fato de não aceitarem as limitações do planejamento urbano clássico baseado em regras e normas estáveis e imperativas colocadas para perdurarem por longos períodos. Os três instrumentos possuem um compromisso de entender a cidade e sua dimensão físico e espacial.
A palestrante destaca que as áreas de intervenção urbana são definidas como porções do território de especial interesse para desenvolvimento urbano, segundo o Plano Diretor, e dentre elas estão as áreas de OUC. Marta destaca que as OUC são definidas por leis específicas, entretanto, AIU e as OUC são instrumentos complementares.
Marta ainda aponta três importantes aspectos relacionados a concepção da gestão urbana de AIU e OUCs, sendo:
(1) a definição do seu perímetro permite articular diferentes ações setoriais que incidem sobre determinado trecho da cidade; (2) ao definir uma área de estudo, a análise urbana do território pode revelar áreas potenciais para áreas OUC; (3) a estruturação das tarefas que envolvem as questões citadas anteriormente abre a perspectiva de definir no espaço da gestão pública uma atividade de urbanismo permanente.
Para tanto, a professora aponta a necessidade de expertise de novos profissionais, novos instrumentos e novas estruturas urbanas para se chegar a tais resultados. Para ela, o projeto urbano não é uma configuração física e espacial do território, mas é uma articulação de diversas dimensões e diversas escalas.
Por fim, Marta encerra o seu discurso, trazendo para o debate o terceiro ponto que diz respeito aos conceitos que norteiam a temática de operações urbanas e planos de intervenção. Para ela, estes conceitos, mencionados no projeto SP 2040, são de cidade compacta, metrópole policêntrica e cidade equivalente.
Os conceitos de cidade compacta e metrópole policêntrica se relacionam à funcionalidade do território, traduzindo caminhos de se pensar novas formas de organização funcional da cidade. Já o conceito de cidade equivalente remete ao caráter socioespacial do território, ou seja, infere que toda área urbana deve ter em seu entorno condições de moradia, infraestrutura, acesso a transportes, serviços, comércios, etc.
A própria definição desses conceitos reflete elementos da análise do território e elementos que precisam ser enfrentados pelo projeto. Os conceitos informam o próprio projeto e seu correto funcionamento e dimensionamento.
Para que o poder público seja protagonista dessas operações urbanas é necessário que ele esteja institucionalmente preparado para lidar com as novas relações de plano, projeto, objeto e planejamento urbano.
BRUNO RAmOS PEREIRA Portal PPP Brasil (Moderador)
O terceiro painel se inicia com a apresentação do moderador Bruno Ramos Pereira, advogado, mestre pela USP e coordenador do Portal PPP Brasil. Em breves palavras, Bruno explica a diferença entre dois tipos de modalidades de PPPs, sendo: concessão administrativa e concessão patrocinada.
A primeira ocorre quando o setor público é usuário direto ou indireto do serviço concedido. Já o parceiro privado é remunerado unicamente pelos recursos públicos orçamentários, após a entrega do contratado. Por outro lado, a concessão é patrocinada ocorre quando o parceiro privado planeja, executa e opera uma atividade de caráter público, em que parte da remuneração do serviço entregue a população será paga pelo parceiro público.
SÉRGIO LOPES CABRAL
Diretor de Administração e Finanças da CDURP
Sérgio Cabral, diretor de administração e finanças da Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto do Rio de Janeiro (CDURP) inicia o terceiro painel com a apresentação da OUC do Porto Maravilha na cidade do Rio de Janeiro. Sérgio começa a discussão expondo alguns dados da OUC para, posteriormente, trazer um enfoque na modelagem financeira inovadora da operação.
Com uma localização privilegiada e estratégica na cidade do Rio de Janeiro, o Porto Maravilha situa-se próximo a pontos importantes na cidade, com uma área de requalificação aproximada de 5 milhões m2, abrangendo 5 bairros e contando com aproximadamente 32 mil habitantes.
O Porto Maravilha apresenta uma quebra de paradigmas, devido a alguns fatores chaves elencados por Sérgio: (1) a modelagem financeira inovadora, sem aplicação de recurso público (em torno de R$ 8 bilhões de reais). Os recursos arrecadados com a venda dos Cepacs pagam todas as obras e serviços da Operação Urbana Porto Maravilha. Com isso, o município não desembolsa nenhum recurso para as obras e ainda economiza nos serviços públicos; (2) a valorização do patrimônio histórico e cultural (3% do valor arrecadado do leilão deve ser utilizado para recuperação de projetos de patrimônio cultural da região); (3) o novo conceito de mobilidade urbana com a introdução de novos modais e prioridade ao pedestre; (4) a demolição do elevado da perimetral, com um novo desenho viário para a região; (5) e a meta de um desenvolvimento sustentável, planejado e integrado.
Sob a ótica financeiro-econômica das OUCs, Sérgio expõe alguns elementos básicos sobre a modelagem institucional e financeira inédita do projeto: a OUC como instrumento de financiamento; a criação de empresa de economia mista para gestão da OUC (CDURP – Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto do Rio de Janeiro); incentivos fiscais nos primeiros anos da OU; criação de Fundo de investimento imobiliário para a relação com o mercado; e a requalificação urbana via concessão administrativa.
Além disso, Sérgio destaca que a quantidade de CEPACs de cada empreendimento varia com a localização do projeto e o tipo de utilização. Para imóveis residenciais, são necessários menos CEPACs do que para os comerciais. Em determinadas áreas, a diferença pode variar em até 50% na quantidade. Com isso, há estímulo a ocupação mista e aumento do número de moradores.
Exibindo um organograma para ilustrar esta modelagem financeira inovadora da OUC Porto Maravilha, Sérgio explica alguns elementos chaves. Para a OUC em questão foram utilizados dois ativos: CEPACs e imóveis. Houve também a criação, pela CDURP, de um fundo de investimento imobiliário que faz as interlocuções com o mercado imobiliário. O fundo realizou o leilão que teve como cotista o FGTS em R$3,5 bilhões, para o qual é foi transferido o risco imobiliário.
A estratégia adotada pelo Porto Maravilha baseia-se em três pilares: requalificação urbana, desenvolvimento imobiliário e desenvolvimento socioeconômico. Os serviços de requalificação urbana são prestados pela concessionária “Novo Porto”, que incluem: conservação de manutenção da infraestrutura viária, passeios, áreas verdes e praças, iluminação pública, etc.
Acerca do desenvolvimento imobiliário no Rio de Janeiro, Sérgio aponta que a taxa de ocupação de imóveis comerciais no centro financeiro da cidade é acima de 90%. Dessa forma, as empresas começaram a buscar por novas sedes no entorno. Além disso, os empreendimentos residenciais no centro e entorno foram vendidos em tempo recorde e com a OUC Porto Maravilha e acredita-se na mudança da visão de centro da cidade para um centro ocupado e não vazio.
Sobre o desenvolvimento socioeconômico, existem alguns programas em curso, como o Porto Maravilha Cidadão e Cultural.
Viabilização financeira
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O primeiro envolve diálogos com a população, ações de apoio ao micro e pequeno empresário, geração de empregos, dentre outros. O projeto Porto Maravilha Cultural envolve a preservação da memória e das manifestações culturais, diagnóstico e valorização do patrimônio cultural e histórico, dentre outras ações.
Encerrando sua apresentação, Sérgio destaca o círculo virtuoso da OUC Porto Maravilha. A melhoria urbanística ambiental e social da região gera maior interesse dos investimentos, maior volume dos recursos arrecadados, melhoria constante da qualidade de vida e alavancando o desenvolvimento socioeconômico na região.
JOÃO D’ÁVILA
Diretor Técnico da Amaral d’Ávila
Joao D’Ávila, diretor técnico da empresa Amaral d’Ávila, inicia o debate fazendo uma breve apresentação do perfil da empresa, destacando importantes projetos de viabilização econômica realizados, sendo: Água Espraiada, Faria Lima, Porto Rio Maravilha, dentre outros. João também deu ênfase ao desenvolvimento do Geoimovel pela Amaral d’Ávila, como o maior banco de dados imobiliários do Brasil e que chega ao montante de 70% do PIB nacional, apresentando uma análise do comportamento do mercado imobiliário do Brasil.
Na primeira parte de sua apresentação, João enfatiza alguns pontos interessantes das OUCs anteriormente mencionadas:
Água Espraiada, Faria Lima, Porto Rio Maravilha. A OUC Água Espraiada, aprovada pela Lei 13.260 de 28 de dezembro de 2001, objetiva a revitalização da região de sua abrangência com intervenções que incluem sistema viário, transporte coletivo, habitação social e criação de espaços públicos de lazer. João faz um resumo da movimentação financeira desta operação até 31/07/2013 e aponta que as receitas oriundas da OUC Água Espraiada chegam em torno de R$ 3 bilhões extra-orçamentarias.
Já a OUC Faria Lima possui como principal objetivo reorganizar os fluxos de trafego particular e coletivo, além de construir terminal multimodal junto a estações da CPTM e Metrô, promovendo a reurbanização do Largo da Batata e urbanizar as favelas em seu perímetro ou entrono imediato. Aprovada pela Lei 13.769 de 26 de janeiro de 2004, as receitas oriundas da OUC Faria Lima chegam perto de R$ 2 bilhões.
A OUC Porto Maravilha, cujo principal objetivo é promover a reestruturação urbana da área de especial interesse urbanístico da região portuária por meio da ampliação, articulação e requalificação dos espaços livres de uso público, possui uma receita de aproximadamente R$ 3 bilhões.
Mas, será que vale a pena? Para responder esta questão o palestrante dá um exemplo de um município hipotético. Ao pensarmos em um município com um mercado imobiliário na ordem de R$1 bilhão e uma OUC – Região que absorve 60%
do mercado, o município teria a quantia de R$600 milhões. Com a viabilidade do CEPAC, a receita aproximada do município vai de 10 a 15% do volume geral de vendas (VGV). Dessa forma, a receita do CEPAC pode ser estimada de R$ 60 milhões/ano a R$ 90 milhões/ano. Em 15 anos, a receita da OUC estará na faixa de R$ 900 milhões a R$1,2 bilhão. Dessa forma, João pergunta:
qual município não gostaria de ter essa receita extra-orçamentária sem endividamento?
João ainda aponta que o mais importante benefício é a distribuição de renda oriunda das OUCs, pois o local onde ocorrerá esta intervenção urbana já estará sendo atendido pela receita das OUC, permitindo um investimento do poder público em outras áreas das cidade.
Mas como viabilizar? Na segunda parte de sua apresentação, João informa que, primeiramente, é necessário prever um local de interesse do mercado imobiliário e realizar a análise do comportamento imobiliário nos últimos anos. O palestrante frisa que só se viabilizam operações urbanas onde há interesse do mercado imobiliário com demanda acima dos limites estabelecidos pela legislação urbanística.
Também é necessário identificar locais com áreas passíveis de adesão, ou seja, se há terrenos disponíveis e escassez para que não ocorra especulação imobiliária. João também aponta que deve haver uma legislação que permita maior adensamento e que estabeleça restrições quanto a verticalização. Outro ponto importante a ser pensado é se a receita é capaz de custear as obras previstas.
O palestrante ainda aponta alguns ajustes necessários à viabilização das OUCs, como: a adequação do perímetro da OUC;
adequações de ordem urbanística; aumento/diminuição dos Coeficientes de Aproveitamento; estudos de fatores de conversão do CEPAC (viabilidade de empreendimentos); simulações e adequação da receita; adequação das obras e serviços e seus custos; definição do perímetro, da ACA /(m2) e do número de CEPACs.
Feito isso, o próximo passo é a aprovação da Lei na Câmara Municipal e a realização de diversas audiências públicas. Após a aprovação da Lei, é feita a aprovação do prospecto da OUC na Comissão de Valores Mobiliários (blindagem jurídica e fatores de risco, bem como estudo de viabilidade definitivo).
No âmbito do estudo de viabilidade definitivo, João destaca algumas questões pertinentes, como: o valor mínimo do CEPAC viabiliza empreendimentos imobiliários? A quantidade de CEPAC é escassa? Qual a previsão de valorização do CEPAC ao longo do período? De acordo com o mercado imobiliário, qual a previsão de consumo/demanda do CEPAC?
Assim que aprovado pela CVM, ocorre a emissão do CEPAC. Nessa etapa são realizados os Road Shows, o estudo da quantidade de CEPAC e os leilões do CEPAC.
RAFAEL DOmINGOS FAIARDO VANZELLA Advogado da Machado Mayer, Sendacz e Opice
Rafael Domingos Faiardo Vanzella, advogado da área de infraestrutura e financiamento de projeto de Machado Mayer, Sendacz e Opice, encerra o terceiro painel, trazendo uma apresentação sob a ótica jurídica e dos riscos das OUCs, principalmente com relação à registrabilidade junto à Comissão de Valores Mobiliários e a colocação dos títulos em mercado secundário.
Primeiramente, o palestrante expõe como as cidades são redes de infraestrutura racionalmente interligadas, o que é capaz de geração de valor no mercado imobiliário.
A titulo de ilustração, Rafael aponta a cidade de São Paulo, que ocupa menos de 0.09% do território brasileiro, contudo, ao mesmo tempo, permite que 10% da população brasileira resida no seu território onde se concentra 20% do PIB nacional. Para Rafael, a rede de infraestrutura de São Paulo é extremamente bem sucedida apesar do caos gerado na cidade. O desafio para o regulador é: como permitir que o sucesso continue sendo possível e como permitir que essa valorização reverta em novos equipamentos públicos?
As OUCs são, portanto, instrumentos regulatórios que visam a dar conta de duas necessidades: que intervenções sejam bem sucedidas e gerem externalidades positivas e que permitam a captação de mais valia. Em outras palavras, as OUCs são planos urbanísticos que podem gerar a autossuficiência financeira em uma cidade.
Na continuação do debate, o palestrante expõe alguns pontos chaves do projeto “CEPAC como instrumento de captação de mais valia urbanas e financiamento de grandes projetos urbanos”, de Paulo Sandroni. Primeiramente, os conceitos de solo criado ou outorga onerosa e a separação do direito de propriedade do direito de construir representam peças fundamentais na concepção de Operações Urbanas, que foram fruto de muitas discussões judiciais. Em segundo lugar, a arrecadação das OUCs Faria Lima e Água Espraiada são mais expressivas, pois deram lugar ao CEPACs. Em terceiro lugar, o uso de CEPACs permite uma captura maior de valor na medida em que o preço pago por m2 pelo empreendedor imobiliário por seus direitos adicionais de construção (ou mudança de uso) se aproxima mais dos preços de mercado do que segundo a formula anterior.
Em seguida, Rafael elenca alguns fatores positivos CEPAC, dentre eles: a Emenda n. 3/93 proibiu a emissão de títulos de dívida pública pelos Estados e Municípios (art. 5o) salvo para refinanciamento de precatórios; a superação dos questionamentos à figura do solo criado ou da outorga onerosa do direito de construir; o fim da discussão sobre a constitucionalidade da emissão de CEPAC; o amadurecimento do mercado de capitais, o que beneficia as CEPACs.
Num segundo momento de sua apresentação, Rafael discorre sobre os três passos para o registro de Operações Urbanas. O primeiro passo constitui da Edição da Lei. Para tanto, deve haver lei municipal específica, delimitando a área para aplicação de OUC (art. 32 do Estatuto da Cidade). Da Lei deverá constar o Plano da OUC, contendo no mínimo: a definição da área a ser atingida, o programa básico de ocupação da área, o programa de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada pela operação, a finalidade da operação, o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), a contrapartida a ser exigida pelos proprietários e a forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhado com representantes da sociedade civil.
O segundo passo constitui-se de quatro etapas. A primeira delas é o registro da OUC na Comissão de Valores Mobiliários. Para a emissão dos CEPACs, a CVM exige apresentação de pedido de registro formulado pelo município emissor do CEPAC e instruído dos documentos de acordo com exposto no art. 5o da instrução 401/2003. A segunda etapa refere-se ao prospecto, que é um documento que contém os dados básicos sobre a OUC e a quantidade total de CEPAC que poderá ser emitida para alienação ou utilização direto no pagamento das intervenções da própria OUC. A terceira etapa condiz à atribuição, a algum órgão da prefeitura, da responsabilidade (art. 7o, paragrafo único, da instrução 401) pela análise e acompanhamento de todos os aspectos. E por último, deve haver a contratação de instituição integrante do sistema de distribuição registrada na CVM de acordo com o art. 9o da Instrução 401.
Já o terceiro e último passo de registro das OUC refere-se à colocação dos títulos no mercado secundário.
Operações Urbanas Consorciadas 2013 22
Estudos de caso
ARTUR mONTEIRO
(PROURB UFRJ e Especialista HIRIA
O quarto e último painel se inicia com apresentação do moderar Artur Monteiro, mestrando em Urbanismo pela UFRJ, ressaltando a importância da interdisciplinaridade e uma discussão articulada sobre OUCs.
No seguinte painel será mostrado os estudos de casos sobre a aplicação das operações urbanas e outros instrumentos urbanísticos nas cidades brasileiras.
VLADIR BARTALINI Especialista em urbanismo
Vladir inicia o quarto painel com a apresentação da Operação Urbana Consorciada Água Branca. Para tanto, o palestrante estrutura sua fala em um breve histórico da OUC e, posteriormente, nos meios, inovações e efeitos de cada objetivo da OUC.
Primeiramente, Vladir expõe que o projeto Água Branca teve início com a ideia de representar aspectos da qualidade urbanística, ressaltando quatro elementos, sendo: 1) diversidade de usos; 2) diversidade de renda e composição social;
3) mobilidade e acessibilidade; 4) adequação ao sítio.
Em 1995, houve a aprovação da operação pela Lei 11.774, portanto, anterior ao Estatuto da Cidade. Em 2007/08 deu-se início aos estudos para revisão da Lei, ao plano urbanístico preliminar e aos estudos econômicos. Em 2009/10, foram elaborados o estudo de capacidade de suporte e o estudo de impacto ambiental. Em 2010/11 ocorreram as audiências públicas, as reuniões e a tramitação no CADES. As reavaliações dos estudos econômicos e a reformulação do plano urbanístico ocorreram em 2011/12. Por fim, em 2012, houve a emissão da minuta do projeto de Lei, LAP, a elaboração da minuta da PL, os ajustes finais, estudos econômicos e o plano urbanístico.
Após explicação do histórico, Vladir expõe que existem duas formas de transformações urbanas: a dispersa e a concentrada. O palestrante explica que as massas construídas verticais podem ser ícones e referências para uma cidade.
Porém, a verticalização dispersa não cria referências, além de, geralmente, estar ligada a um adensamento descontrolado, piorar a qualidade de vida e desrespeitar as características do bairro.
No caso da OUC Água Branca, conforme o palestrante, foi realizada a transformação concentrada, que gera referência positiva (marca), além de gerar valores (apropriação abrangente). Cinco foram os objetivos da operação e para cada um deles existem meios, inovações e efeitos.
O primeiro objetivo do projeto é ser baseado em transporte coletivo e mobilidade não motorizada. Meios: os recursos gerados pela OUC podem ser investidos no sistema de transporte; controlar oferta de vagas de estacionamento; romper quadras de grandes dimensões e dimensionar adequadamente e qualificar os passeios. Inovações: não é obrigatório oferecer vagas de estacionamento nesse projeto; a área máxima de vagas para não residencial é de máximo gratuito de 02 vagas para residenciais; sistema de circulação dimensionado para pedestres e ciclistas e “fachada ativa” no térreo junto aos passeios. Efeitos: estímulos a meios de transporte não motorizados; controle do aumento do tráfego; diminuição de impactos sobre o sistema viário; passeios públicos mas seguros e convidativos; serviços cotidianos acessíveis a pé.
O segundo objetivo do projeto é de inclusão e diversidade social. Meios: viabilizar a construção de Habitação de Interesse Social (HIS); induzir criação de produtos mais acessíveis; empreendimentos com unidades de diversos tamanhos para diversas rendas; estender benefícios para área externa. Inovações: investimento mínimo em HIS, criação da “tipologia incentivada”, criação de perímetro expandido, acesso da população sobre o rio Tietê. Efeitos: otimização da utilização da infraestrutura instalada com foco no público a pé, diversificação da oferta de produtos imobiliários com diversidade de renda, melhoria das condições de moradias precárias fora do perímetro da região, dentre outros.
O terceiro objetivo do projeto refere-se ao adensamento com uso misto. Meios: incentivar a construção de mais unidades por empreendimento; induzir comércio e serviços locais nos pavimentos térreos, junto aos passeios; destinar estoque não residencial para formar polos de empregos; incentivar empreendimentos de uso misto e induzir a ocupação de glebas subutilizadas. Inovações: adoção da quota máxima de terreno por unidade territorial – 30 m2 – com benefícios progressivos; serviços e comercio locais não computáveis (junto ao passeio); instrumentos para reocupação de área de
propriedade municipal e reloteamento da Gleba Pompeia e possibilidade de constituição de fundos de investimentos imobiliários. Efeitos: viabilidade de construção de mais unidades por pavimento por empreendimento, reocupação da área publica de 180 mil m2, plena utilização da área privada, etc.
O quatro objetivo da OUC Água Branca é de ordenamento e valorização da paisagem. Meios: usar a verticalização para formar referências; criar regras para dinamizar espaços públicos; valorizar córregos e frente fluvial do rio Tiete;
valorizar elementos referenciais: serra da Cantareira e espigão central. Inovações: definição de eixos de verticalização e empreendimentos de maior porte; controle de gabarito, taxa de ocupação e usos em função da localização;
promoção da “fachada ativa”: comércio e serviços em contato com o passeio; parques públicos com aberturas visuais para o norte (Cantareira) e sul (espigão). Efeitos: concentra as áreas de concentração e evita verticalização dispersa;
melhora o convívio entre áreas que se transformam e não se transformam; formação de identidade visual e funcional;
evita-se a formação de planos fechados, sem dinamismo, junto aos passeios; valorização da geografia local dá maior clareza na apreensão e compreensão do plano urbanístico; desenho urbano agrega abrangentes valores culturais, históricos, etc.
O quinto e último objetivo do projeto refere-se a sua viabilidade ao longo do tempo. Meios: adequar incentivos para induzir ocupação desejada; desvincular preços de empreendimentos residenciais e não residenciais; induzir construção da tipologia incentivada. Inovações: condições para desonerar áreas comuns de circulação; definição de circulação; criação do CEPAC residencial e do CEPAC não residencial; consumo vinculado de estoques; para cada 3 CEPACs vinculados em tipologia livre ou não residencial, 1 CEPAC deve ser vinculado para a tipologia incentivada.
Efeitos: áreas comuns de circulação não computáveis induzem ao uso misto; diversidade de renda e maior numero de unidades por empreendimento; atração de famílias menores, de renda média, para a tipologia incentivada; maior eficácia na utilização dos estoques; vinculação de estoques possibilita tipologia incentivada no inicio da operação.
DOmINGOS PIRES
Secretário executivo do USP Cidades, sócio direto da p3Urb
O secretário executivo do USP Cidades, Domingos Pires, apresenta o quarto painel sob uma ótica econômica dos empreendimentos urbanísticos.O palestrante inicia sua fala explicando o quadro institucional de políticas urbanas, como a regulamentação nacional (Estatuto da Cidade, 2001), a competência municipal (Plano Diretor e Lei de Uso do Solo) e as Leis municipais (Operações Urbanas, Áreas de Intervenção Urbana e outros instrumentos).
Após tal panorama, Domingos aponta que é preciso se atentar para três escalas quando tratamos de políticas de desenvolvimento urbano: (1) o planejamento urbano, que define as diretrizes de crescimento, localiza o adensamento, organiza os fluxos e integra centralidades; (2) o desenho urbano, que qualifica e organiza as áreas de transformação, define distribuição e intensidade de usos, recursos e espaços públicos, e; (3) a tipologia arquitetônica, que define a morfologia urbana e configura a relação entre espaços livres e edificados.
Domingos ressalta que no momento que essas três escalas se integram, há criação de valor e sinergia entre setores público e privado e distribuição espacial de pessoas e atividades. Dessa forma, a criação de valor a partir da política de desenvolvimento urbano envolve processos de geração (indução do investimento), captura (instrumentos fiscais e urbanísticos) e reciclagem (investimento público), impulsionando um ciclo virtuoso.
O palestrante aponta como pontos positivos das CEPACs, a transparência e a credibilidade, além do fato que o poder público pode antecipar as receitas a fim de investir na área. Acerca da precificação do CEPAC, Domingos expõe que o preço do terreno é determinado pelo uso de maior valor, o fator de conversão determinado em lei é estático e que uma alternativa é permitir que valor de ambos usos seja definido nos leilões.
Para Domingos, entender a conta da valorização urbana é vital para o sucesso das Operações Urbanas, como é o caso de Faria Lima, Água Branca e Espraiada.
E quando o orçamento não é suficiente? O palestrante aponta o fato que apenas 6% dos impostos arrecadados ficam na cidade. Portanto, muitos municípios dependem das transferências constitucionais e ainda precisam utilizar esses recursos de forma inteligente para atrair a participação do setor privado.
Então, onde está escondido o valor da cidade e como capturá-lo? Para Domingos, o valor está em propriedades públicas (gestão de ativos: venda, permuta, direto de superfície) e propriedades privadas (valorização da terra urbana como ativo público), como os exemplos das OUCs.
Por fim, Domingos finaliza seu discurso listando alguns desafios que vemos hoje em nossas cidades, como: necessidade
Operações Urbanas Consorciadas 2013 24
de criar competências no setor público, criação de um ambiente institucional (longo prazo), entendimento da conta do desenvolvimento imobiliário privado, a conta da OUC precisa conversar com a conta do resto da cidade, dosar incentivos e obrigatoriedade e, talvez o maior desafio de todos, entender a transformação estrutural e a transformação privada.
Domingos encerra seu discurso com a seguinte frase: “a cidade é a arte da construção coletiva e inconclusa, sendo um projeto sempre aberto”.
mARCELLO FAULHABER
Secretário de Planejamento Urbano, Prefeitura de Belo Horizonte
Marcello Faulhaber, secretário de Planejamento Urbano da prefeitura de Belo Horizonte, com experiência na concepção do Projeto Porto Maravilha, Operação Urbana Consorciada do Barreiro e Projeto Nova BH encerra o último painel do evento.
Para introduzir a OUC Nova BH, Marcello comparou os espaços mistos de São Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte, ressaltando a necessidade desta última em se inovar devido ao fato de ser muito concêntrica vis-a-vis às outras metrópoles. Segundo o secretário, cerca de 40% da população em Belo Horizonte vai e volta do centro diariamente entre o trajeto trabalho e moradia. Dessa forma, o principal objetivo da OUC Nova BH é, além de adensar, criar novas centralidades, desafogando os tráfegos no centro.
Marcello lista, ainda, os principais fatores de sucesso para qualquer OUC e, especialmente, a OUC Nova BH, sendo estes: vontade política; Plano Diretor e Lei de Uso e Ocupação do Solo restritivos; investimentos prévios do Poder Público no território; competência técnica da equipe estruturadora do projeto; mediação entre os ideais urbanísticos e os interesses do mercado imobiliário; estratégia de colocação dos CEPACs no mercado alinhada com o timing do mercado; modelo de contratação das obras e serviços, e; comunicação do projeto para a sociedade.
Como elementos básicos das OUCs, o secretário destaca: (1) Plano Urbanístico, que define o polígono, a estratégia de ocupação, conjunto e priorização das intervenções; (2) Estudo de Impacto de Vizinhança, contendo o cenário tendencial, impactos ambientais, sociais e urbanísticos e medidas mitigadoras; (3) Estudo de Viabilidade Econômico Financeira, com estoque de terrenos renováveis, C.A. médio previsto e valor do m2, % do VGV em CEPAC, Material CVM, e; (4) Projeto de Lei, com modelo de contratação das obras e serviços, incentivos a HIS e preservação do patrimônio histórico, estratégia de colocação dos papeis.
Seguindo com a discussão, são apresentadas as três formas clássicas de estruturação e suas principais dificuldades.
A primeira forma é a interna, ou seja, o poder público se responsabiliza pelas etapas da operação. As principais dificuldades neste tipo de estrutura está nos recursos, na contratação, na ausência de competências necessárias dentro da equipe e na desconexão entre o projeto e as expectativas do mercado.
A segunda forma de estruturação se dá por meio de Manifestação de Interesse (MI) e Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI) pelo setor privado. Os principais desafios encontrados nessa estruturação repousam na desconexão entre o projeto e o interesse público, os conflitos com o mercado imobiliário e os problemas de imagem, uma vez que a aquela operação pode ser vinculada à empresa e não à própria cidade.
Por último, a terceira forma apresentada, adotada na OUC Nova BH é a híbrida. Neste caso, os problemas de governança, ausência de mecanismos institucionais formais para o desenvolvimento conjunto do projeto e a “captura” do EIV e do EVEF pelo setor privado.
Encerrando o debate, Marcello aponta outras questões importantes relativas às OUCs que merecem destaque. Para o secretário, deve-se ter um cuidado com o mito de que a OUC leva sempre ao processo de gentrificação. Além disso, no seu ponto de vista, é melhor criar incentivos para a construção de Habitações de Interesse Social ao invés de determinar os locais das mesmas. E, por fim, o secretario aponta a necessidade de metodologias mais eficazes para a formulação participativa.
Fundada em 1990, pelos engenheiros Celso de Sampaio Amaral Neto e João Freire d’Avila Neto, a empresa conta com uma equipe multidisciplinar com 45 consultores e mais de 29.000 trabalhos elaborados no Brasil e exterior. É uma das poucas empresas no país com plena capacidade de fornecer serviços de consultoria focadas na geração de receitas acessórias em Operações Estruturadas e Operações Urbanas Consorciadas, tais como:
- Áreas de Intervenções Urbanas - Parcerias Público Privadas - Concessões Públicas
O Estatuto da Cidade (Lei 10257/01) estabelece diretrizes gerais da Política Urbana e regulamenta o artigo 182 da Constituição Federal, fixando os princípios, objetivos, diretrizes, e instrumentos de gestão urbana.
Institui a Operação Urbana Consorciada e a conceitua como sendo o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público Municipal, com a participação de proprietários, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.
A Amaral d’Avila Engenharia de Avaliações é precursora no estudo técnico de viabilidade em Operações Urbanas Consorciadas, estando à frente no desenvolvimento das metodologias de análise do mercado imobiliário e na determinação do valor dos Certificados de Potencial Adicional de Construção (Cepac), meio pelo qual, a municipalidade consegue arrecadar recursos expressivos (não orçamentários) utilizados para promover as amplas alterações urbanísticas previstas para o perímetro onde é implantada a Operação Urbana.
A Amaral d’Avila, é a empresa padrão no estudo de viabilidade técnica e econômica em Operações Urbanas Consorciadas, participando dos principais projetos já desenvolvidos no Brasil, que trouxeram bilhões de reais em investimentos e amplos benefícios aos municípios, tais como:
- Água Espraiada (SP/SP) - Faria Lima (SP/SP) - Porto Maravilha (RJ/RJ) - Belo Horizonte (BH/MG)*
* em fase final de análise
