Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social Europeu sobre o Plano de Acção Europeu
“Ambiente e Saúde” — 2004-2010» COM(2004) 416 final
(2005/C 157/10)
Em 10 de Junho de 2004, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 262.odo Tratado que institui a Comu-nidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supra mencionada. Em 16 de Novembro de 2004, a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, encarregada de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer com base no projecto apresentado pelo relator P. BRAGHIN.
Na 413.areunião plenária de 15 e 16 de Dezembro de 2004 (sessão de 15 de Dezembro), o Comité Econó-mico e Social Europeu adoptou, por 146 votos a favor e 2 abstenções, o seguinte parecer.
1. Síntese do parecer
1.1 Reconhecendo o carácter estratégico e prioritário da saúde e do ambiente, mas considerando o plano proposto insu-ficiente para a apresentação de um conjunto articulado e completo de acções concretas e para a definição dos prazos relativos de aplicação, o Comité convida o Conselho e o Parla-mento Europeu a apoiarem a Comissão na elaboração de um plano de acção mais concreto que permita tratar estes temas de um modo integrado, com objectivos mais bem definidos e indi-cações mais precisas e a conceberem a partir deles políticas comunitárias e nacionais adequadas.
1.2 Nesta óptica, apreciaria que a colaboração entre as várias entidades envolvidas prossiga com maior empenho e com a participação constante de peritos e das partes interessadas, sobretudo para
— detectar desde já o que possa contribuir para a consecução dos objectivos enunciados nos programas específicos de investigação sobre o tema, e definir as acções previstas no programa de acção na área da saúde pública e no programa comunitário sobre o ambiente;
— considerar o «ambiente e saúde» como área prioritária no debate agora iniciado sobre o 7PQ, bem como no debate futuro sobre o novo programa de acção na área da saúde pública;
— indicar os meios financeiros a afectar nestes programas aos três grandes objectivos definidos como prioritários (com os quais o CESE concorda plenamente) e às treze acções mencionadas;
— desenvolver metodologias científicas para avaliar os riscos e harmonizar e validar os métodos, construindo assim uma base sólida para as metas e os alvos a alcançar;
— favorecer as actividades de cooperação e de aferição de desempenho (benchmarking) para acelerar a finalização da recolha dos dados indispensáveis para uma acção eficaz e identificar as intervenções nacionais bem sucedidas suscep-tíveis de aplicação noutros territórios;
— definir mais exactamente as responsabilidades e as incum-bências dos actores envolvidos, procurando detectar as formas mais eficazes de colaboração e de coordenação das acções, e indicar os recursos previstos para a sua realização.
1.3 O CESE espera uma multiplicação de esforços no sentido de determinar os passos concretos necessários para uma abor-dagem predominantemente cognitiva e para a elaboração de um autêntico plano de acção com objectivos precisos e, dentro do possível, quantitativos. Exorta, por conseguinte, a Comissão a fazer tudo o que estiver ao seu alcance para acelerar a apli-cação do plano de acção e a definição de objectivos e de acções que sirvam de orientação especialmente no segundo período do referido plano.
1.4 O CESE apela, por último, à responsabilidade política de todas as instituições comunitárias e dos Estados-Membros para, nos debates em curso sobre o financiamento da União Europeia e das suas actividades durante o período 2007-2013, darem maior realce aos objectivos de fundo enunciados na presente comunicação. Solicita, simultaneamente, à Comissão que elabore atempadamente a base documental indispensável para determinar uma afectação de recursos mais certeira baseada nas prioridades indicadas e plenamente partilhadas.
2. Sinopse da Comunicação da Comissão
2.1 Em Junho de 2003, a Comissão lançou a Estratégia Europeia de Ambiente e Saúde (designada por «iniciativa SCALE» (1)), que se propõe desenvolver um sistema comunitário que integre as informações sobre o estado do ambiente, o ecossistema e a saúde humana. Esta integração fará aumentar a eficiência da avaliação do impacto ambiental global na saúde humana, uma vez que serão tidos em conta, nomeadamente, «o efeito cocktail», a exposição combinada e os efeitos cumulativos. O objectivo último da estratégia consiste em desenvolver um «quadro causa-efeito» para o ambiente e a saúde que proporcio-nará as informações necessárias para conceber uma política comunitária incidindo nas fontes e nos meios de impacto dos factores prejudiciais para a saúde.
2.2 A estratégia assinala em especial as crianças, mais expostas e mais vulneráveis do que os adultos a tais efeitos. O desafio consiste na transposição para a prática dos compro-missos relacionados com o direito das crianças a crescerem em ambientes saudáveis.
2.3 A iniciativa SCALE contou com a participação de mais de 150 peritos repartidos por nove grupos de trabalho e de um número equivalente de representantes de todos os países da UE, de agências nacionais, de centros de investigação, universidades, serviços de saúde e ambiente, bem como de representantes das empresas e das associações, que no seu conjunto contribuíram para a elaboração de recomendações em grupos consultivos e de coordenação, em conferências regionais, fóruns e reuniões informais realizados nos Estados-Membros.
2.4 O plano de acção para o período compreendido entre 2004 e 2010 apresentado na comunicação em apreço (2) foi concebido para proporcionar à UE as informações de base cien-tífica necessárias para ajudar os 25 Estados-Membros a reduzir os impactos adversos na saúde de determinados factores ambientais e para melhorar a cooperação entre os vários inter-venientes no domínio do ambiente, da saúde e da investigação.
2.5 As propostas do plano de acção articulam-se em torno de três grandes temáticas:
— melhoria da cadeia de informação para conhecer as ligações entre as fontes de poluição e os efeitos na saúde (acções 1 a 4);
— preenchimento das lacunas a nível dos conhecimentos através do reforço da investigação e da abordagem das questões emergentes no domínio do ambiente e da saúde (acções 5 a 8);
— revisão das políticas e melhoria da comunicação (acções 9 a 13).
2.6 O plano de acção concentra-se essencialmente na aqui-sição de mais conhecimentos sobre as ligações entre os factores ambientais e as doenças respiratórias, as anomalias de desenvol-vimento neurológico, o cancro e os efeitos de desregulação endócrina, que são doenças com incidência crescente nas crianças. O plano de acção definirá actividades de investigação orientadas para melhorar e aperfeiçoar o conhecimento sobre os nexos causais relevantes e, simultaneamente, melhorará a monitorização da saúde de modo a oferecer uma imagem mais acurada da situação sanitária na Comunidade.
2.7 Outro aspecto de relevo na informação é a monitori-zação da exposição aos factores de risco presentes no ambiente, incluindo aspectos tais como a alimentação, o ambiente domés-tico bem como comportamentos que podem ser associados a factores de risco para a saúde, incluindo os relacionados com certos estilos de vida.
2.8 Para a realização do plano de acção, a Comissão conti-nuará a colaborar com a Agência Europeia do Ambiente, a Agência Europeia da Segurança Alimentar e outros organismos relevantes (Estados-Membros, poderes públicos nacionais, regio-nais e locais, comunidade sanitária, ambiental e de investigação, sector industrial, sector agrícola e interessados) e com organi-zações internacionais como a OMS, a OCDE e os organismos competentes das Nações Unidas.
2.9 Em 2007, a Comissão procederá a uma avaliação inter-calar da execução do plano de acção. Executará as acções recor-rendo às iniciativas e aos programas existentes para os quais já foram afectados recursos, nomeadamente o programa de saúde pública e o sexto programa-quadro de investigação, assim como ao orçamento operacional dos serviços envolvidos.
3. Onde se suscitam algumas questões no quadro do Plano de Acção
3.1 O Comité comunga do interesse crescente que a Comissão e os Estados-Membros dedicam às questões relacio-nadas com o ambiente e a saúde e defende a necessidade de uma estratégia clara e de um plano de acção eficaz para que estes temas sejam abordados de modo integrado e esta abor-dagem contribua para a elaboração de políticas comunitárias e nacionais adequadas, propiciadoras não só do bem-estar e da qualidade de vida da população mediante um processo de desenvolvimento sustentável.
(1) Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social Europeu «Uma estratégia europeia de ambiente e saúde» – COM (2003) 338 final sobre a qual o CESE elaborou parecer adoptado na sua 404.a reunião plenária de 10 de Dezembro de 2003 (relator: EHNMARK) in JO C 80 de 30.3.2004. (2) Comunicação da Comissão sobre o Plano de Acção Europeu
3.1.1 Os trabalhos preparatórios têm decorrido como deviam pelo facto de terem sido repartidos por uma série de grupos de trabalho e por inúmeras reuniões que no ano tran-sacto se sucederam em ritmo acelerado. O CESE aplaude e reconhece o mérito do trabalho realizado pelos participantes e, particularmente, pelos peritos implicados nas várias instâncias técnicas, mas verifica que o escasso tempo disponível não permitiu dissecar uma problemática tão complexa em torno de temas ainda pouco conhecidos. A comunicação não consegue, de um modo geral, fornecer um conjunto articulado e integral das acções concretas nem fornecer um calendário para a sua concretização.
3.1.2 Sem sombra de dúvida que a amplitude e a diversidade das competências da Comissão e dos Estados-Membros nos domínios «ambiente» e «saúde» complicou o processo de defi-nição das respectivas responsabilidades e, consequentemente, das acções a desenvolver sem desrespeitar o princípio da subsi-diariedade. O CESE entende que a Comissão e os Estados--Membros deverão esforçar-se mais pela coordenação não só para acelerar o processo de conhecimentos de base e o inter-câmbio de informações e de dados, mas também para definir uma dotação adequada de fundos para fazer face às acções previstas.
3.1.3 Face ao exposto, o CESE considera o plano de acção apenas como ponto de partida de um processo, mas de forma alguma como ponto de chegada, tendo sido nesta óptica que aduz as observações seguintes.
3.2 O CESE adverte particularmente para a necessidade de uma dotação financeira adequada, já que o plano de acção em apreço não dispõe de meios específicos para a realização das acções nele delineadas, partindo da possibilidade de inscrever cada uma das acções nas iniciativas existentes e nos programas já financiados pela União Europeia, como o programa comuni-tário de saúde pública e o sexto programa de acção em favor do ambiente (aliás citados no Vol. II) e ainda o 6.o programa--quadro de investigação.
3.2.1 Uma abordagem deste tipo pode ser útil para evitar a dispersão de fundos e duplicações desnecessárias de projectos que visam os mesmos resultados, mas subordina as prioridades estratégicas aos mecanismos e à estrutura de programas conce-bidos com fins diversos e dirigidos para objectivos que não coincidem forçosamente com os enunciados na comunicação.
3.2.2 O CESE considera estratégico e prioritário o objectivo de conseguir uma boa saúde para todos, especialmente para os grupos mais frágeis (em primeiro lugar, as crianças a quem se
dirige a iniciativa SCALE, visto serem uma das faixas da popu-lação mais vulneráveis, mas futuramente também os mais idosos e os trabalhadores mais expostos a factores de risco). Seria oportuno estabelecer quanto antes os meios financeiros a afectar às temáticas e aos objectivos principais indicados e ter em conta estas necessidades no debate em curso sobre o orça-mento da UE de 2007 a 2013 e sobre a repartição das verbas.
3.3 Um aspecto muito delicado é a interacção com as outras entidades e os outros organismos autónomos no plano jurídico e financeiro. A realização de muitas das acções passa pela parti-cipação em projectos fruto da cooperação internacional, o que dará maior fôlego às iniciativas previstas, mas tem em si o risco de comprometer a concentração nos resultados almejados e retardar a sua consecução. Os mecanismos de coordenação e de cooperação previstos não garantem, com efeito, que as acções sejam desenvolvidas com um propósito unitário e unívoco, pelo que será fácil definir responsabilidades em cada uma das suas fases.
3.3.1 A multiplicidade dos actores e a diversidade das suas competências e dos seus recursos profissionais (deve-se pensar, por um lado, em entidades como a OMS e a Agência para o Ambiente e, por outro, nas autarquias regionais e até mesmo locais) são factores que tornam as acções ainda mais complexas, com o perigo de acumular atrasos na definição dos objectivos e dos meios necessários para alcançá-los.
3.3.2 O CESE é favorável à definição inequívoca dos papéis e das responsabilidades das partes envolvidas (especialmente da Comissão, por um lado, e dos Estados-Membros e das autar-quias locais e regionais, por outro) e da repartição criteriosa das atribuições em função do tipo das acções e das respectivas competências estabelecidas nos tratados. A comunicação em apreço não esclarece devidamente estes pontos cruciais, confir-mando os receios expressos pelo Comité no seu parecer ante-rior sobre «Uma Estratégia Europeia de Ambiente e Saúde» (1).
3.4 As acções específicas descritas no Volume II não enun-ciam os objectivos concretos, são meros indicadores de necessi-dades e, na melhor das hipóteses, instrumentos que a Comissão poderá accionar, em conjugação com as demais partes envol-vidas, para responder às necessidades ou às lacunas de conheci-mento. Confirma-se, infelizmente, o temor já expresso pelo Comité (2) de que a falta de objectivos concretos, ou, pelo menos, daquilo a que se decidiu chamar «objectivos do milénio», constitui um hiato gravíssimo susceptível de pôr até em causa a pertinência do plano.
(1) Relator EHNMARK, ponto 6.4 n.oJO C 80 de 30.3.2004 (nota 1). (2) Idem, ponto 5.3.
3.5 As acções previstas possuem a característica comum de, por um lado, conterem indicadores muito detalhados para o primeiro biénio ou triénio e, por outro, serem muito genéricos ou serem mesmo omitidos completamente quando se trata do quadriénio seguinte. Uma tal solução deixa-nos perplexos já que o plano deveria ser a realização prática de uma estratégia que, por definição, tem em mira resultados importantes a longo prazo. Também não é aceitável a justificação de esta carência advir do facto de estarem ainda por estabelecer os recursos destinados ao segundo quadriénio. A clareza dos resultados almejados é a premissa fundamental para serem colocados à disposição dos decisores políticos recursos condizentes com a importância da estratégia.
3.6 A revisão intercalar prevista para 2007 não serve de modo algum esta finalidade, pelo que o Comité defende veementemente a realização de duas revisões intercalares, uma em 2006 e outra em 2008.
3.6.1 Na primeira revisão intercalar poder-se-ia aproveitar os resultados de uma série de programas e/ou de acções em fase de conclusão (que a presente comunicação aliás omite) e avaliar em tempo útil as realizações dos primeiros dois anos. Teríamos aqui um ponto de referência sólido antes de lançar acções financiadas com base nas novas dotações do orçamento para 2007.
3.6.2 A segunda revisão intercalar daria a possibilidade de estabelecer, após avaliação específica e oportuna, as fases seguintes e os ciclos seguintes do plano, procurando alargá-lo a outros alvos sensíveis (por exemplo, a população idosa), com base numa apreciação mais acurada das realizações e dos obstá-culos encontrados.
4. Observações na especialidade
4.1 O primeiro grupo de acções visa aperfeiçoar a cadeia de informação, desenvolvendo uma informação sobre a saúde e o ambiente integrada para melhor compreender as conexões ente as fontes de poluição e os efeitos desta sobre a saúde. O CESE deplora que esta necessidade de informação ainda seja tão grande, malgrado a adopção de um plano de acção comunitário cobrindo o período de 1999-2003 sobre as doenças relacio-nadas com a poluição (1) e do programa de acção comunitário relativo à vigilância de saúde no contexto do quadro de acção no domínio da saúde pública (2). Lamenta, pois, que não tenham sido apensos à comunicação em análise relatórios de avaliação sobre aquilo que se conseguiu realizar graças a estes programas e sobre as lacunas específicas a remediar na primeira fase de execução do plano.
4.1.1 Nas duas primeiras acções propostas («desenvolver indicadores de saúde ambiental» e «desenvolver a monitorização integrada do ambiente, incluindo os alimentos, de forma a possibilitar a determinação da exposição humana relevante»)
prevalece o aspecto cognitivo, ficando-se com uma ideia muito vaga sobre a evolução das acções no segundo período coberto pelo plano. Justamente numa situação de escassez de conheci-mentos, importa explicitar os objectivos da comparabilidade e da acessibilidade dos dados sobre a saúde, para a interoperabili-dade e a integração das bases de dados existentes, sugerindo eventualmente a disponibilização de recursos, financeiros e não só, para os estudos metodológicos necessários e para a colo-cação em rede dos dados existentes e, a longo prazo, para a constituição de um futuro banco de dados europeu.
4.1.1.1 O CESE recomenda que, para integrar a monitori-zação do ambiente na sua relação com a saúde humana, se determine quanto antes as actividades de investigação não só de carácter clínico/epidemiológico mas também experimental para melhorar e afinar o conhecimento dos nexos de causali-dade entre os factores ambientais específicos e certas doenças.
4.1.2 A acção de «biovigilância» (a determinação por inter-médio de marcadores biológicos da exposição ambiental, de doenças, de disfunções e da predisposição genética) parece ser mais uma enumeração das dificuldades, muito reais sem dúvida, do que uma iniciativa a desenvolver. O CESE apela, por isso, à rápida definição do mandato e dos objectivos do grupo de trabalho multidisciplinar previsto para a coordenação, para poder funcionar como um instrumento operacional eficaz e, sobretudo, credível tanto ao nível comunitário como nacional.
4.1.2.1 O CESE preconiza ainda, com base nas actividades desenvolvidas por vários grupos de trabalho técnicos consti-tuídos até à data, a determinação dos domínios prioritários e das modalidades de coordenação ideais entre os centros opera-cionais especializados, com vista a conseguir os melhores resul-tados para as acções de «biovigilância». Recomenda, por outro lado, o desenvolvimento de estudos de coorte (especialmente mãe-filho) que avaliem devidamente os marcadores biológicos de exposição.
4.1.3 No contexto da acção 4 («reforçar a coordenação e as actividades conjuntas no domínio do ambiente e da saúde»), seria também oportuno criar um grupo consultivo e um apoio generalizado às «necessidades de intercâmbio entre as autori-dades competentes». O CESE considera inteiramente inade-quadas estas premissas e insuficiente a constituição de um grupo consultivo para alcançar o objectivo de intercâmbios regulares de comunicação sobre as melhores práticas. Espera, por conseguinte, que os Estados-Membros onde as competên-cias pela protecção da saúde e do ambiente se encontram repar-tidas por diversos ministérios logrem indicar quanto antes uma entidade ou uma autoridade responsável dotada de poderes e de instrumentos capazes de coordenar os esforços na direcção desejada. Por outro lado, convida a Comissão a munir-se de estruturas de coordenação mais adequadas e a propor instru-mentos mais incisivos para favorecer esse processo.
(1) JO C 19 de 21.1.1998. (2) JO C 174 de 17.6.1996.
4.2 O segundo grupo de acções visa o «preenchimento das lacunas a nível dos conhecimentos através do reforço da inves-tigação», apontando a leitura das acções propostas concreta-mente mais para a intenção de consolidar os conhecimentos de base do que de realizar determinados projectos de investigação. A acção 5 consiste, com efeito, na análise das acções realizadas pelos CCR ou dos programas de investigação em curso, bem como na organização de conferências sobre o tema. A acção 6 mais do que «concentrar a investigação nas doenças, pertur-bações e exposições» tem em mira a análise das causas e dos mecanismos das patologias consideradas e a criação de uma rede europeia de investigação, sem fornecer indicações precisas de investigação. A acção 7 visa, por último, desenvolver um sistema metodológico para avaliar os riscos, tendo em conta as interacções complexas e os custos externos, e outro para harmonizar e validar os métodos esc
4.2.1 O CESE reputa essencial colmatar o mais brevemente possível a lacuna actual de dados epidemiológicos em larga escala, sobretudo no atinente aos distúrbios neurocomporta-mentais na Europa em que há maior carência de conheci-mentos científicos, especialmente no atinente à infância, mas há evidências suficientes para atribuir um papel etiológico ainda que não exclusivo a alguns factores ambientais.
4.2.2 Recomenda que se coloque a investigação interdisci-plinar sobre o ambiente e a saúde entre as áreas de investigação prioritárias, no âmbito do 7.oprograma-quadro de investigação, e que se preveja a partir de agora recursos adequados para os programas específicos já financiados, a fim de completar os conhecimentos e determinar instrumentos e métodos que permitam intervenções eficazes no sector «ambiente e saúde». 4.2.3 A acção 8 («assegurar a identificação e o tratamento dos riscos potenciais para o ambiente e a saúde») avança com objectivos mais precisos e pretende melhorar as previsões e a preparação do sector de saúde para as alterações climáticas e outras ameaças ambientais ao nível planetário. O CESE concorda com estes objectivos embora não se relacionem direc-tamente com o objectivo geral de proteger a saúde das crianças inerente à iniciativa SCALE. O CESE espera que este tipo de acção torne possível estabelecer a médio prazo um programa com autonomia financeira, que não deverá continuar inserido
(como se propõe agora) num contexto pouco adequado e sem uma dotação específica.
4.3 As outras acções a seguir enunciadas (acções 9 e 10), com o fito de melhorar a comunicação através da promoção da formação e da educação, revelam um certo interesse mas não constituem uma base realmente sólida para uma estratégia de comunicação e de formação capaz de obter dos cidadãos comportamentos mais adequados. O Comité já teve a oportuni-dade de salientar ser absolutamente essencial formar a opinião dos cidadãos e poder contar com o seu apoio e empenha-mento, reservando aqui um papel primordial para os parceiros sociais e a sociedade civil organizada (1).
4.3.1 As últimas acções propostas (acções 11, 12 e 13), que têm por alvo reexaminar e adequar as medidas de redução dos riscos que se encontram em relação directa com as doenças prioritárias (doenças respiratórias, anomalias de desenvolvi-mento neurológico, cancro e efeitos de desregulação endó-crina), prevendo iniciativas tais como o lançamento de projectos-piloto, o incitamento à criação de redes, a coorde-nação das acções em curso ou, simplesmente, o empenho em «seguir os desenvolvimentos relativos aos campos electromag-néticos». Em geral, fica a impressão de que se trata mais de um elenco de boas intenções do que de uma enumeração exaustiva dos aspectos concretos das situações de maior risco. O CESE considera que estas propostas não estão em consonância com a gravidade dos danos para a saúde já enunciados na comuni-cação anterior sobre a estratégia nem poderão redundar, dentro de um lapso de tempo razoável, numa autêntica política de redução dos riscos.
4.3.2 Para o CESE, é imperioso conferir a máxima urgência à investigação sobre os factores com influência na qualidade do ar nas habitações e nos escritórios (conforme sugere a acção 12) e indicar prazos exactos, e não longínquos, para obter a prova científica que permita reexaminar a recomendação de 1999 sobre os campos electromagnéticos. A falta de objectivos concretos e de um calendário predefinido para a sua conse-cução faz recear que estas propostas não sirvam sequer para encontrar meios eficazes para coordenar as acções levadas a cabo até à data ao nível comunitário ou para realizar uma acção coordenada com os Estados-Membros.
Bruxelas, 15 de Dezembro de 2004.
A Presidente
do Comité Económico e Social Europeu
Anne-Marie SIGMUND
