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Parecer 31/2012
Rio de Janeiro, 11 de setembro de 2012.
Para: ASSOCIAÇÃO DOS DOCENTES DA UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE – ADUFF-SSIND – SEÇÃO DO ANDES-SINDICATO NACIONAL
Assunto: Avaliação do Projeto de Lei nº 4368/2012, no que tange às modificações nas Carreiras do Magistério Superior e do Ensino Básico, Técnico e Tecnológico. Em atendimento à solicitação da Diretoria da ADUFF e do Comando Local de Greve, esta Assessoria apresenta algumas considerações aos aspectos jurídicos e implicações do Projeto de Lei nº 4368/2012, no que se refere às modificações nas Carreiras do Magistério Superior e do Ensino Básico, Técnico e Tecnológico. Nesse intuito, importa esclarecer o sentido das propostas centrais contidas no projeto de lei, seus impactos gerais nas Carreiras do Magistério Superior e do Ensino Básico, Técnico e Tecnológico, bem como os pontos cuja repercussão jurídica pode ser mais relevante.
1. Aspectos gerais
Em termos gerais, o Projeto de Lei nº 4.368/2012 cria o Plano de Carreiras e Cargos de Magistério Federal, composto pelas Carreiras de Magistério Superior (MS), do Ensino Básico, Técnico e Tecnológico (EBTT) e seus respectivos cargos isolados de provimento efetivo de Professor Titular-Livre. De início, observa-se que ainda se trata de um Projeto de Lei, sem eficácia normativa no momento atual, passível, portanto de modificações.
Sua apresentação ao Congresso Nacional buscou atender às disposições contidas no art. 76 da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2013, que autoriza a previsão de acréscimo em despesas com pessoal, correspondentes a modificações de carreira, apenas quando amparadas por proposição legislativa cuja tramitação tenha iniciado até 31 de agosto de 2012.
Nesse âmbito, há restrições fortes quanto à possibilidade de emendas ao Projeto que impliquem repercussão financeira, tendo
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em vista, especialmente, o disposto no art. 63 da Constituição da República. Salvo exceções, não é possível emendas parlamentares para promover aumento de despesas em projetos de iniciativa do Poder Executivo. Nesse quesito, portanto, é indispensável uma correlação estrita entre o que fica previsto no referido PL e o que for deliberado no Projeto de Lei do Orçamento Anual, possibilidade que, em qualquer hipótese, depende de apoio do Governo.
Ainda em termos gerais, o PL não cria novas carreiras, mas apenas promove uma reestruturação das Carreiras de Magistério Superior e de Ensino Básico, Técnico e Tecnológico, aglutinando-as em um novo Plano de Carreiras e Cargos de Magistério Federal. Vale notar que os arts. 1º e 4º do Projeto referem-se expressamente às Leis 7.596/87 (cria o PUCRCE) e 11.784/08 (cria o EBTT).
2. Continuidade em relação à carreira e direitos adquiridos
O texto proposto também afirma que não haverá descontinuidade em relação à carreira, aos cargos e às atribuições atuais (art. 6), para qualquer efeito legal. Na perspectiva do servidor individualizado, isso pode ser interpretado como uma garantia à integralidade dos direitos por ele então titularizados.
Embora os Tribunais já tenham estabelecido que não existe direito adquirido a regime jurídico (nova lei), a noção de continuidade da carreira tem como efeitos o pleno aproveitamento do exercício na contagem de tempo de serviço para aposentadoria e outros fins, bem como a garantia de integridade das vantagens agregadas ao patrimônio jurídico do servidor à época da aquisição do direito, tais como anuênios e vantagens pessoais nominalmente identificadas (VPNIs).
Apesar do art. 37 do PL indicar que não se aplicam as disposições do Decreto nº 94.664/87 (que regulamenta o PUCRCE) aos servidores pertencentes ao Plano de Carreira, isso não afastada a continuidade de direitos. Na perspectiva mais congruente, trata-se de uma atualização do PUCRCE sob a roupagem do chamado Plano de Carreiras e Cargos de Magistério Federal. Desse modo, não se pode admitir qualquer tentativa de supressão de direitos ou vantagens adquiridas sob o argumento de se tratar de novo regime.
3. Regulamentação da avaliação de desempenho pelo MEC
Ponto importante que poderá ser debatido durante a tramitação do PL diz respeito às possíveis inconstitucionalidades dos dispositivos que atribuem ao Ministério da Educação a competência para estabelecer diretrizes gerais nos processos de avaliação de desempenho (arts. 12 e 14, §§ 4º e 5º do
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PL). Tal atribuição afrontaria a autonomia institucional, com maior gravidade no âmbito das Universidades, por violação ao princípio da Autonomia Universitária, assegurado no art. 207 da Constituição da República.
Além disso, a sistemática do “Reconhecimento de Saberes e Competências” (RSC), que alcança a Carreira de Magistério de Ensino Básico, Técnico e Tecnológico – mas não o Magistério Superior – também poderá ser objeto de questionamentos e debates durante a tramitação do PL. Em especial, as dúvidas que advêm da necessidade de regulamentação pelo Ministério da Educação. Cabe destacar que tal sistemática vincula-se apenas ao pagamento da Retribuição por Titulação (RT), não podendo ser utilizada fins de promoção na carreira.
No texto da lei, inexiste qualquer prazo para que os atos regulamentares exigidos sejam publicados. Embora seja aceitável a utilização das normas atuais até que a matéria seja tratada pelo MEC, há histórico, para outras carreiras federais, da criação de obstáculos à efetivação de direitos por conta de ausência de regulamentação. No caso específico do RSC, por se tratar de uma inovação legislativa, não seria surpreendente algum entrave dessa espécie.
4. Desenvolvimento na carreira e Promoção Acelerada
Ademais, no que tange ao desenvolvimento nas carreiras, o Projeto permite a promoção para algumas classes independentemente de titulação, mas também faz restrições. No caso do Magistério Superior, a promoção para classes de Professor Assistente e Adjunto exige apenas o cumprimento de interstício (tal como as progressões entre níveis) e aprovação em avaliação de desempenho. Para as classes de Professor Associado e Titular é necessário possuir o título de Doutor, com exigências adicionais para esta, relacionadas à aprovação de memorial. No caso do Ensino Básico, Técnico e Tecnológico, a restrição quanto à titulação de Doutor ocorre apenas para a classe Titular.
Inovação relevante, e que deve ser objeto de debate, é o mecanismo de “promoção acelerada” previsto nos arts. 13 e 15 do PL, combinadamente ao ingresso único na classe de Professor Auxiliar. Com a reestruturação proposta, os novos professores não mais ingressarão no nível inicial da Classe até então correlacionada à titulação, mas sim igualmente na mesma posição, independente da titulação do docente.
Assim, para os ingressantes, durante o período de estágio probatório, a titulação acadêmica terá impacto apenas no valor da RT e não na posição ocupada na carreira. Somente ao final do período probante, através do mecanismo da “promoção acelerada”, o novo docente poderá alcançar
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posição de relativa equivalência com aqueles que já pertenciam à carreira, galgando as posições de Assistente e Adjunto, por exemplo.
Pela redação inicial do Projeto, não é juridicamente seguro dar certeza sobre o método dessa promoção, se ela será “automática” ou condicionada a um processo avaliativo. Em tese, é possível considerar que as demais promoções ou progressões previstas (mesmo não sendo “aceleradas”) dependem de uma avaliação de desempenho.
Sob essa perspectiva, a expressão “concorrerão” pode ter o sentido de submissão a um processo avaliativo, sem significar uma disputa ou concorrência em sentido estrito. Porém, considerando a particularidade desse termo, que não aparece nas demais hipóteses, uma conclusão segura é precipitada. Portanto, para que seja guardada coerência com as demais formas de progressão e promoção das carreiras, recomenda-se a supressão ou substituição do termo "concorrerão", contido nos arts. 13 e 15, sanando eventual ambiguidade.
Além disso, será desconsiderada a necessidade de completar o estágio probatório para os já ocupantes de cargo em 1º de março de 2013. Consequentemente, a aplicação da “promoção acelerada” poderá gerar situação de potencial desequilíbrio, privilegiando o fato de já integrar a carreira em desprestígio à própria titulação.
Por exemplo, um docente que ingresse hoje com titulação de Mestrado na Classe de Assistente e esteja concluindo seu Doutorado em meados de 2013 conseguiria rapidamente galgar a posição de Adjunto. Porém, um profissional que hoje já possua o título de Doutor - talvez até com vasta experiência docente em instituições privadas, estaduais ou mesmo internacionais - mas que ingresse na carreira em 2 de março de 2013 somente chegaria à posição de Adjunto em 2016. Ou seja, um ainda doutorando, mas ingresso na estrutura atual da Carreira será mais valorizado do que um experiente Doutor que seja nomeado poucos meses depois.
5. Dedicação exclusiva
Em seu art. 21, o Projeto de Lei trata das exceções ao regime de Dedicação Exclusiva, facilitando a atividade de agentes privados no interior das Universidades, especialmente ao assegurar ganhos econômicos resultantes de projetos de inovação tecnológica. De um modo geral, seus incisos consolidam hipóteses contempladas por outras Leis ou programas, como, por exemplo, a Lei de Inovações Tecnológicas (Lei nº 10.973/2004) e a Universidade Aberta do Brasil.
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Por um lado, o PUCRCE já admitia algumas atividades excepcionais ao docente em DE, tais como: participação em órgãos de deliberação coletiva relacionada com as funções de Magistério; participação em comissões julgadoras ou verificadoras, relacionadas com o ensino ou a pesquisa; percepção de direitos autorais ou correlatos; e colaboração esporádica em assuntos de sua especialidade, quando autorizada pela instituição de acordo com as normas aprovadas pelo Conselho Superior competente.
Por sua vez, o Projeto permite a percepção de valores para parte daquelas atividades, acrescendo, ainda: bolsas de ensino, pesquisa ou extensão pagas por agências oficiais; bolsa pelo desempenho de atividades de formação de professores da educação básica, no âmbito da Universidade Aberta do Brasil ou de outros programas oficiais; bolsa para qualificação docente, paga por agências oficiais ou organismos nacionais e internacionais congêneres; outras hipóteses de bolsas de ensino, pesquisa e extensão, pagas pelas IFE, nos termos de regulamentação interna; ganhos econômicos resultantes de projetos de inovação tecnológica; pro labore ou cachê pago pela participação esporádica em palestras, conferências, atividades artísticas e culturais relacionadas à área de atuação do docente, no limite de 30 horas anuais; Gratificação por Encargo de Curso ou Concurso; e Função Comissionada de Coordenação de Curso - FCC.
Ou seja, além de atualizar as hipóteses previstas no PUCRCE, o PL lista outras possibilidades que, em boa medida, encontram permissão na legislação esparsa. De todo modo, tais dispositivos não afastam as restrições à acumulação de cargos próprias da Dedicação Exclusiva.
6. Estágio probatório e Comissão de Avaliação de Desempenho Quanto ao estágio probatório, o PL apresenta critérios e detalhamento adicional às normas contidas no RJU (Lei nº 8.112/90). Tais especificações conferem certa diferenciação em termos de regime jurídico aos integrantes do Plano de Carreira previsto no projeto. Além disso, no plano regulamentar, as próprias Instituições de Ensino normalmente trazem regras e critérios complementares.
Sob uma perspectiva, pode-se compreender que as disposições contidas no art. 20 do RJU combinadas ao art. 41 da Constituição apresentam as regras gerais necessárias e suficientes para orientar o estágio probatório e suas avaliações de desempenho no serviço público federal como um todo.
De qualquer forma, os arts. 24, 25 e 26 do PL buscam uniformizar a sistemática geral do estágio probatório no âmbito das carreiras nele compreendidas. Em primeiro lugar, definem a composição da Comissão de
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Avaliação de Desempenho, em complemento ao §1º do art. 20 da Lei nº 8.112/90. Logo após, explicitam outros fatores de avaliação, para além da assiduidade, disciplina, capacidade de iniciativa, produtividade e responsabilidade, especialmente, a análise de relatórios que documentam as atividades programadas no plano de trabalho, a participação no Programa de Recepção de Docentes e avaliação pelos discentes. Ao final, asseguram ao avaliado conhecimento do instrumento de avaliação e dos resultados, garantindo o contraditório, bem como estabelecendo quorum de maioria simples para as reuniões da Comissão.
Nesse quesito, os contornos do texto legal que for aprovado ao final da tramitação do PL poderão ensejar a necessidade de reformulação das normas internas das IFES, como é o caso da Resolução 219/2005 do Conselho de Ensino e Pesquisa da UFF, bem como normas departamentais. Tais revisões deverão suprimir regras que venham a ser incompatíveis com a nova lei, assim como efetivar as garantias que vierem a se tornar expressas, em especial o exercício do contraditório, o prévio conhecimento de critérios avaliativos e o acesso objetivo aos resultados. Em qualquer hipótese, nem Resolução do CEP e muito menos normas departamentais poderão inaugurar critérios avaliativos que divirjam das regras contidas no RJU e na legislação das carreiras.
Especificamente quanto à Comissão de Avaliação de Desempenho, o parágrafo único do art. 23 restringe sua composição somente a docentes estáveis, exigindo, ainda, representação da unidade acadêmica do avaliado e do Colegiado de Curso em que ele ministre mais aulas.
Tal critério não é congruente com a realidade de expansão do ensino superior, como o programa REUNI. Essa restrição poderá criar obstáculos para compor a Comissão em cursos novos, nos quais todos os docentes se encontram em estágio probatório. Nesse aspecto, será importante uma modificação no Projeto de Lei, seja alterando os critérios definidos, ou ressalvando as situações excepcionais.
7. Estrutura das Carreiras e a situação do Professor Titular
No que tange às alterações na estrutura de posições das carreiras compreendidas no Plano vale observar alguns aspectos. Primeiramente, as Classes iniciais de Auxiliar e Assistente (MS) e D I e D II (EBTT) passam a ter dois níveis cada uma, correlacionando-se os atuais níveis 1 e 2 ao primeiro; bem como 3 e 4 ao segundo. Na EBTT, a Classe D IV e D V serão aglutinadas em uma nova Classe D V, agora com 4 níveis.
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Além disso, o texto proposto transforma os atuais Professores Titulares em integrantes da Carreira de Magistério Superior no seu sentido pleno, passando a ser uma posição acessível aos demais por meio de promoção. Em complemento, o Projeto também cria o cargo isolado de Titular-Livre, estabelecendo um quantitativo inicial, mas sem apresentar critérios para distribuição dessas vagas entre as IFES.
Para o Ensino Básico, Técnico e Tecnológico, também é criada a Classe de Titular no interior da carreira, assim como cargo isolado de Professor Titular-Livre, com quantitativo de vagas indicado no próprio projeto.
Finalmente, quanto à remuneração, as reestruturações apontam o Vencimento Básico e a Retribuição por Titulação como seus componentes. Basicamente, os valores de cada parcela são fixados em função da posição na carreira, da titulação e da carga horária, segundo disposto nas tabelas anexas ao Projeto.
Em suma, tais anotações e esclarecimentos são
importantes para compreender o sentido geral das disposições contidas no Projeto de Lei e os impactos possíveis na situação funcional dos docentes de Magistério Superior e do Ensino Básico, Técnico e Tecnológico. Inicialmente, essas informações devem subsidiar o acompanhamento do Projeto e a avaliação de estratégias, não afastando possibilidade de análises jurídicas pontuais e adicionais ao longo do debate.
Por ora, é o que temos a anotar.
Carlos Alberto Boechat Rangel OAB/RJ 64.900 Assessor Jurídico da ADUFF
Júlio Canello OAB/RJ 167.453
