Universidade De São Paulo Escola Politécnica
PHD – Departamento de Engenharia Hidráulica e Sanitária PHD 2537 – Águas em Ambientes Urbanos
Tema 16 - Impacto de Políticas Habitacionais
Sobre a Ocupação de Áreas de Mananciais
Alunos: Fernanda Frazão Lívia Arruda
Mariana Wyse Renata Sandoli Victor Macedo
Breve Histórico da Ocupação de Áreas de Proteção Ambiental
Crescimento populacional intenso da cidade de São Paulo desde meados
do fim do séc. XIX, incentivado pela conjuntura política e econômica de
“industrialização”.
Especulação Imobiliária: incentivo a ocupação de chácaras rurais próximas
à metrópole em desenvolvimento.
Definição do espaço intra-urbano em função da segregação das camadas
de alta e baixa renda.
Expansão da cidade além do centro histórico
Implantação de indústrias de base x Abertura para a entrada de empresas
subsidiárias estrangeiras.
Crescimento dos limites metropolitanos pela abertura de novos pólos
industriais, rodovias e grandes avenidas, que atraíram população para a
Zona Sul da cidade e ABC Paulista, alcançando as áreas de proteção aos
mananciais.
Expansão periférica marcada por loteamentos irregulares e clandestinos,
sem infraestrutura básica de saneamento, coleta de resíduos e elétrica.
Legislação Ambiental e suas contradições
1975-1977: elaboração do primeiro aparato para proteção das áreas de mananciais paulistanos, que sofriam pela expansão da cidade e o crescimento da informalidade, a Lei de Proteção aos Mananciais, na qual constava:
Definição das bacias de todos os reservatórios existentes e projetados que
faziam parte do sistema integrado de abastecimento de água proposto pelo PMDI como área de proteção.
Não utilização de ferramentas ativas, somente restrições de uso e ocupação do solo pelas leis de zoneamento e parâmetros urbanísticos que previam medidas como coleta, transporte de resíduos, passagem de canalizações e projetos de arruamentos.
Punição pelo descumprimento da lei.
A lei não teve efeito imediato sobre os loteamentos já consolidados nas bacias das Represas Billings e Guarapiranga.
Embate entre postura preservacionista e grande número de investimentos(públicos e privados) feitos na Zona Sul da Cidade.
Dificuldade de controle de ações ilegais de especuladores, pela falta de aplicação da lei justificada pela não existência de uma estrutura institucional que garantisse o seu cumprimento.
Execução, pelos próprios moradores de baixa renda, de obras improvisadas sem seguir as exigências básicas de infraestrutura e saneamento.
Algumas características destes loteamentos:
Desmatamento da região
Ocupação de áreas de alta declividade sem os cuidados necessários para evitar erosão e desabamento
Assoreamento dos rios e córregos locais Poluição difusa
Más instalações de poços d’água e fossas Ligações elétricas clandestinas
Lançamento direto de esgoto nos córregos
Longa distância e acesso restrito aos equipamentos e serviços urbanos.
Legislação Ambiental e suas contradições
Em paralelo a Lei de Proteção aos Mananciais, estava sendo elaborada a
Lei Federal de Parcelamento do Solo, conhecida por Lei Lehman, que prevê:
Formas pelas quais pode acontecer o loteamento e desmembramento do solo. Restringe a ocupação de áreas com declividade acima de 30%, áreas de
preservação ecológica, terrenos alagadiços e terrenos com condições geológicas desfavoráveis a implantação de edificações.
Definição de padrões mínimos de loteamentos (125m² de terreno, 5m de frente), preservação de faixa de 15m ao longo de cursos d’água e garantia de 35%
mínimo de áreas públicas.
Criminalização do loteador clandestino, e responsabilização do mesmo pela implantação de infraestrutura no lote. Por outro lado, o poder público tem poder para regularizar o lote, caso o proprietário não o faça.
A Lei Lehman teve mais efeito na redução da oferta de moradias para a
população de baixa renda graças a sua abrangência e detalhamento das
normas e rigidez.
Ainda assim, muitas modificações são feitas nas plantas legais aprovadas
de acordo com as leis existentes ao longo dos anos, de forma que foi
necessária a criação de novos instrumentos de gestão pelo governo,
principalmente a nível municipal, visando a regularização fundiária.
Legislação Ambiental e suas contradições
Os novos instrumentos seguem duas diretrizes principais:
Anistias, quando o poder público permite e aprova a ocupação ainda que fora dos padrões de loteamento.
Correção dos danos causados, quando isto não é feito pelos proprietários, por meio de aordos extra judiciais.
O instrumento que mais surtiu efeito foi a interdição do Registro em cartório
de propriedades com loteamentos irregulares.
Em meados dos anos 80, o ajusto do modelo neoliberal e a chegada da
globalização tiveram alguns impactos no desenvolvimento das metrópoles,
pela entrada de capital estrangeiro e a crise fiscal e monetária no Brasil que
gerou grandes desmontes nos órgãos públicos.
Simultaneamente, ocorreu a diminuição do trabalho formal e o agravamento
da exclusão social.
Inserção da cidade de São Paulo no circuito de cidades globais, mudança
de direcionamento dos investimentos públicos e privados para áreas
Modelo Neoliberal e ajustes no Planejamento Urbano
Em meados dos anos 80, o ajusto do modelo neoliberal e a chegada da
globalização tiveram alguns impactos no desenvolvimento das metrópoles,
pela entrada de capital estrangeiro e a crise fiscal e monetária no Brasil que
gerou grandes desmontes nos órgãos públicos.
Simultaneamente, ocorreu a diminuição do trabalho formal e o agravamento
da exclusão social.
Inserção da cidade de São Paulo no circuito de cidades globais, mudança
de direcionamento dos investimentos públicos e privados para áreas
estratégicas da cidade(ex. Op. Urbana da Av. Faria Lima)
Consolidação da periferia como espaço de violência e pobreza,
concentrada nos distritos de menor desenvolvimento.
Prestação de serviços urbanos precária na cidade ilegal, ausência do
Estado na mediação de conflitos e conseqüente geração de poderes locais
que reforçam a violência destas regiões.
Desocupação do centro para as periferia em função do alto custo nas
regiões privilegiadas com infraestrutura e serviços públicos.
Início do Processo de Revisão da Lei de Proteção aos Mananciais
1995: Governo do Estado de São Paulo cria a Comissão Especial para revisão da Lei de Proteção aos Mananciais, coordenada pela Secretaria do Estado do Meio Ambiente.A revisão somente acrescenta diretrizes e normas à lei existente, como diretrizes para proteção e recuperação das bacias hidrográficas através dadefinição de Áreas de Proteção e Recuperação dos Mananciais (APRM), que podem ser formadas por uma ou mais sub-bacias e representam as unidades de planejamento e gestão.
As diferentes áreas de intervenção são classificadas e são instituídas diretrizes paracada uma delas:
As “Áreas de Restrição à Ocupação” que são destinadas à preservação permanente dos recursos.
As “Áreas de Ocupação Dirigida” que são destinadas à consolidação ou
implantação de usos rurais e urbanos, com a adoção de requisitos específicos para a implantação.
As “Áreas de Recuperação Ambiental” cujo uso esteja comprometendo a qualidade dos mananciais, exigindo ações de caráter corretivo. Estas áreas deverão, após a sua correta intervenção, ser classificadas como “Áreas de Restrição à Ocupação” ou “Áreas de Ocupação Dirigida”.
A nova Comissão tem como grande novidade a gestão participativa de planehamento e gestão das bacias hidrográficas, que integra órgãos governamentais com a
sociedade civil.
Instituição das Unidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos - UGRHI, do Comitê e Subcomitês das bacias hidrográficas e sub-bacias hidrográficas, a Agência de Bacia e o Conselho Estadual dos Recursos.
Na revisão da Lei foi também especificada a realização de um Plano Emergencialpara as bacias protegidas pela Lei de Proteção aos Mananciais, até que fosse aprovada a legislação específica de cada uma delas.
1998: Aprovação do Plano emergencial que possibilitou a realização de obras emergenciais em locais onde as condições ambientais e sanitárias apresentassem riscos à vida e à saúde pública ou comprometessem os mananciais para fins de abastecimento.
Elaboração do Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga, posto em prática em 1990, que tem como objetivo principal a recuperação da
qualidade da água da represa, comprometida pela grande quantidade de lançamentos de esgotos não tratados, que causaram a proliferação de algas.
As primeiras experiências de implantação de infraestrutura básica foram
insuficientes, e as medidas seguintes, apesar de esparsas, passaram a incorporar conceitos de qualificação urbana com a construção de espaços de lazer e
equipamentos públicos, assim como o investimento em ações de capacitação e educação das comunidades.
Estatuto da Cidade e Ferramentas Urbanísticas
Constituição de 1988“Função Social da Propriedade Privada” estabelece pela primeira vez bases para que fosse discutido se um imóvel esta de fato cumprindo a sua função social ou se é
apenas um meio para especulação
Estatuto da Cidade é aprovado em 2001 e cria um grande leques de ferramentas urbanísticas a serem usadas segundo a espeficicação do plano diretor de cada cidade
Para reverter a situação de expansão da mancha urbana e a conseqüente ocupação de áreas de manancial são marcadas duas posturas principais:
-Reverter o processo de desadensamento das áreas centrais da cidade -Regularizar a situação dos moradores para minimizar impactos em casos extremos de ocupação como em São Paulo
Em ambos os casos a principal ferramenta a ser utilizada são as ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social)
ZEIS seriam áreas especificadas pelo planos diretores com a finalidade de ocupar áreas sem uso e com infra-estrutura já existente, revitalizar áreas com habitações de caráter precário e ocupação de novas áreas de periferia
Estatuto da Cidade e Ferramentas Urbanísticas
Nestas áreas especificadas pelas ZEIS seriam construída prioritariamente HIS (Habitação de Interesse Social) e HMP (Habitação de Mercado Popular) com diretrizes urbanas diferenciadas em relação ao resto do zoneamento presente, permitido desta forma maior adensamento
ZEIS seriam organizadas e geridas de forma participativa através de um conselho no qual estariam os moradores da região, os proprietários dos lotes e emprendedores que decidiriam os parâmetros urbanísticos
Tipologia de ZEIS utilizada prioritáriamente:
ZEIS 3 - Áreas que tenham uma concentração de lotes sub utilizados em áreas já dotadas de infra-estrutura
ZEIS 4 - Áreas desocupadas como as ZEIS 2, porém inseridas em áreas de proteção aos mananciais.
Outras ferramentas a serem utilizadas: -IPTU progressivo no tempo
-Edificação ou parcelamento compulsório -Direito de Preempção
Lei Específica para as Bacias Cotia - Guarapiranga
Lei específica não dá parâmetros urbanísticos para a região mas cria índices de referência para cargas poluidoras nas regiões zoneadas pelo plano
Criação de índices meta a serem atingidos conforme a situação da ocupação for se regularizando
Recife
Em 1983, foram instituídas as ZEIS – Zonas de Especial Interesse Social, no âmbito da Lei Municipal de Uso e Ocupação do Solo (Lei Municipal no 14.511/1983), que flexibiliza os parâmetros de ocupação e de desenho urbano exigidos para aprovação.
Através do Movimento de Defesa do Favelado - MDF, os moradores de favelas passam a reivindicar a aplicação da Concessão de Direito Real de Uso – CDRU, que, ao ser reinterpretada de forma a permitir a regularização fundiária de assentamentos populares em áreas públicas, passou a ser base para a demarcação das ZEIS.
Em 1987, foi instituído o PREZEIS – Plano de Regularização das ZEIS e criado o Fórum do PREZEIS que consolidaram um sistema de gestão visando promover a urbanização das ZEIS.
Na primeira fase do PREZEIS, não foi dada a prioridade à elaboração de planos urbanísticos e projetos executivos de urbanização, e até 1993, apenas duas ZEIS tinham Planos Urbanísticos.
Até 2001, estava em processo a regularização de apenas cinco ZEIS. As inovações relacionadas com a estruturação de um modelo de gestão participativa não foram acompanhadas de melhorias efetivas das condições de habitabilidade nas ZEIS ou de sua regularização.
O modelo de co-gestão torna-se mais complexo com a sobreposição de novas instâncias de participação, como o Orçamento Participativo, além de outros fóruns específicos sobre a cidade e a habitação. O desafio é colocar o PREZEIS como uma instância de condução da ação pública em núcleos de favelas ou rever seu papel.
Diadema
A luta pela urbanização de favelas começa em meados da década de 1980, quando a região do ABC vive um momento de grande organização dos movimentos populares e sindicais. Uma das principais bandeiras de luta dos movimentos era de defesa da urbanização das favelas, da promoção de novas unidades habitacionais, além da garantia às comunidades do direito de participação de todas as fases do processo de urbanização.
Em 1984, a Câmara Municipal, pressionada por movimentos, assinou a Concessão de Direito Real de Uso - CDRU, por 90 anos, para moradores de 19 favelas situadas em áreas públicas (Lei Municipal no 819/1985), posteriormente instituindo a CDRU em mais outras áreas. Não se praticava a remoção para viabilizar a urbanização dos núcleos, com a abertura das vias, promovia-se a implantação de infra-estrutura básica, como redes de água, esgoto, drenagem, pavimentação e, quando necessário, obras de canalização de córregos e contenção de encostas. A terceira gestão consecutiva do PT (1993 – 1996) estabeleceu como uma de suas principais metas a aprovação do Plano Diretor, que deveria ser alcançada com a democratização do debate. A AEIS em Diadema nasce de uma política consolidada de urbanização e regularização de favelas com o objetivo de ampliar o acesso à moradia por meio do incentivo à produção de moradias populares. A regularização fundiária é obtida através da associação da AEIS com CDRU, considerando que 70% das favelas encontram-se em áreas públicas.
A partir de 1997, a gestão passou a ser do Partido Socialista Brasileiro - PSB, e, no entanto, a participação da Prefeitura passa a não ser tão cuidadosa quanto deveria, o que explica a maioria das falhas do instrumento.
Santo André
1989 e 1992 - prefeitura de Santo André elabora um novo Plano Diretor ao município, apenas aprovado na gestão seguinte - referente a leis de aspecto habitacional e
reurbanização de favelas;
1997 há a criação de programas de âmbito educacional, da saúde, habitacional, a serviço das áreas de favelas, porém fica só no plano do projeto (PIIS - Programa
Integrado de Inclusão Social);
2004 desenvolve-se o GEPAM (Projeto Gerenciamento Participativo das Áreas de Mananciais de Santo André) que retoma o PIIS e reestrutura a região, junto ao
programa voltado à instrução da população local sobre a reurbanização atuante. Dessa forma, executa-se uma gestão urbana global.
São Paulo
2001 a 2004 – desenvolvido o Programa “Morar no Centro” - atrair novos moradores à região central de São Paulo (atualmente, infra-instrutura sub-utilizada). A partir disso, criou-se o Perímetro de Reabilitação Integrada do Habitat (PRIH), voltado à gestão
urbana integrada das áreas centrais (instalação de Escritórios Antena em territórios
escolhidos a partir de levantamentos prévios, junto aos movimentos de moradia e as assessorias técnicas, através da identificação de problemáticas e potencialidades urbanas e sociais (para então desenvolver a produção habitacional, a melhoria das
condições dos cortiços e a reabilitação do patrimônio existente);
Plano Integrado de Intervenções (PII) é constituído por três componentes: Plano de Melhoria Ambiental;
Projeto de Construção Social;
Programa Habitacional (com a Secretaria da Habitação e Desenvolvimento Urbano -SEHAB produz unidades habitacionais a partir da construção, da reforma de imóveis e
Os municípios de Recife e Diadema foram os pioneiros no estabelecimento de legislação municipal visando promover a urbanização e a regularização de favelas. As legislações de parcelamento e uso do solo passam a reconhecer a existência das favelas e a prever sua consolidação mediante adoção de padrões urbanísticos diferenciados dos aplicados à cidade formal, inclusive por meio da demarcação das Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS ou das Áreas de Especial Interesse Social - AEIS nos respectivos Planos Diretores ou Leis de Uso e Ocupação do Solo. Foi o que ocorreu em Recife, Diadema, Santo André e em São Paulo, como relatado nas experiências.
Mesmo antes da aprovação do Estatuto da Cidade, muitos municípios tinham estabelecido instrumentos para a regularização fundiária, como as ZEIS e a CDRU, e, desde o início da década de 1980, os municípios criaram padrões urbanísticos especiais de parcelamento, assim como modelos participativos de gestão.
As administrações municipais estudadas apontam experiências interessantes de associação de programas de gestão urbana aos instrumentos urbanísticos instituídos por Lei, como é o caso das ZEIS e AEIS.
Avaliação das Experiências
Até 1980 - “limpeza urbana” - linha de atuação do poder público com as favelas: eliminam e transferem a população para conjuntos habitacionais localizados na
periferia, acarretando, assim, na formanção de novas favelas no local.
1980 - sob fomento da mobilização social, os governos mais progressistas adotam práticas de consolidação e urbanização das favelas, provocando menor impacto
social e prevendo menores custos - porém, a favela era tratada isoladamente (através do parcelamento do solo e implantação de saneamento, entre outras
práticas pontuais).
É comprovado que a qualidade provém da produção e financiamento de novas moradias para a população de favelas e da construção, na prática, de um planejamento e gestão urbana inclusiva (Estatuto da Cidade, pouco veemente
ainda pela inviabilidade econômica do país).
Como tentativa a driblar os altos custos, as administrações municipais estudadas apontam experiências interessantes de associação de programas de gestão urbana
aos instrumentos urbanísticos instituídos por Lei (as ZEIS); o PIIS da Prefeitura de Santo André ou o PRIH da Prefeitura de São Paulo; os Escritórios Locais, que consolida um diálogo entre o poder público e a população para direcionar recursos
públicos. Essa forma integrada de se planejar, possivelmente trará idéias para soluções aos casos de área de proteção aos mananciais.
Bibliografia
MOREIRA, Antônio Cláudio. Políticas públicas de proteção dos mananciais
metropolitanos. Dissertação de Mestrado apresentada á FAU-USP. São Paulo, 1990
NOBRE, Tatiana Morita. Habitação e Meio Ambiente como Política Urbana: Estudo de
Zonas Especiais de Interesse Social em Áreas de Proteção aos Mananciais. TFG
apresentado à FAU-USP. São Paulo, 2004
BONDUKI, Nabil. Habitat: as práticas bem sucedidas em habitação, meio ambiente e
gestão urbana nas cidades brasileiras. São Paulo, Studio Nobel, 1996.
MARICATO E e MARTINS MLR. Moradia Social e Meio Ambiente. Revista Sinopses, 35. São Paulo, FAUUSP, 2001.
Prefeitura do Município de São Paulo. A Campanha de Proteção da Área dos Mananciais:
portaria n.º 111 de 27 de março de 1992 / Prefeitura Municipal. São Paulo, Prefeitura
Municipal, 1992.
www6.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/habitacao/programas/0005
