Análise dos Determinantes da Posição da
Eletronorte no Leilão do Rio Madeira
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Nivalde J. de Castro1
Roberto Brandão2
O objetivo deste artigo é analisar as possíveis razões que levaram a Eletronorte a não participar, de forma isolada, do leilão da UHE de Santo Antônio, localizada na Amazônia, que é justamente a sua área de influência. Perseguindo este objetivo, serão analisados quatro pontos: a formação do consórcio e possíveis causas do seu rompimento; resistências políticas; limitações macroeconômicas e capacidade financeira.
Ruptura do Consórcio
O principal fator que contribuiu para o rompimento do consórcio que vinha sendo negociado a partir da inovadora estratégia de holding e de governança corporativa adotada pela primeira vez no Grupo Eletrobrás foi a especificidade dos parceiros privados da sociedade em gestação. A capacidade financeira dos parceiros privados era limitada e nenhum deles era “puro sangue” em energia elétrica. O consórcio incluía a Alusa Participações, o Grupo Schahin, a UTC Engenharia e Metalúrgicas Pescarmora. A Eletronorte teve que negociar e se confrontar com
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Professor da UFRJ e coordenador do GESEL - Grupo de Estudos do Setor Elétrico do Instituto de Economia 2
interesses mais focados na construção da obra e venda de equipamentos do que na produção e/ou comercialização de energia elétrica. É o que se pode denominar por “armadilha do EPC” onde no consórcio com empresas deste segmento, elas resistem em dividir os lucros da construção do empreendimento com os parceiros3.
Esta armadilha impede que este rateio do lucro dê mais competitividade ao consórcio, via maiores deságios no leilão. Circulou na imprensa de que os grupos privados queriam que a participação da Eletronorte no consórcio fosse bem abaixo do teto de 49%. Caso seja verdadeira esta causa, ela só reforça o argumento da “armadilha da EPC”. O próprio MME tinha ciência e consciência deste problema e incluiu no edital do leilão, mesmo frente a uma resistência inicial da Aneel, analisada por Castro e Loureiro (2007), participação máxima de 40 % para as EPC’s no consórcio e proibição de veto no Conselho de Administração. Desta forma, frente à perda de competitividade que a Eletronorte se depararia no leilão a solução foi romper com o consórcio e tentar ir para o leilão sem parceria.
Resistências Políticas
A decisão da Eletronorte de participar sozinha no leilão provocou uma forte reação política que se fez presente na imprensa. Dois argumentos respaldaram estas críticas. O primeiro foi de que a Eletronorte forçaria um maior deságio. O segundo foi a volta ao “modelo estatizante”. Como nenhum destes dois argumentos apresentam fundamentos econômicos consistentes, a crítica deve ter sua origem no objetivo de diminuir a concorrência no leilão.
Pode-se analisar esta decisão da Eletronorte a partir de um posicionamento do governo em ter uma garantia, um hedge, de que o leilão resultaria na efetiva construção da UHE Santo Antônio.
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Do ponto de vista de política pública, as duas UHE do Rio Madeira são estratégicas para o desenvolvimento do setor elétrico e da economia como um todo. Para o Setor Elétrico Brasileiro, elas serão um marco no processo de avanço da fronteira elétrica em direção ao aproveitamento do expressivo potencial de hidroeletricidade existente na Região da Amazônia. Para a economia brasileira será uma garantia de equilíbrio entre a oferta e da demanda de energia elétrica no médio prazo, minimizando a possibilidade de crise de oferta. Em suma, o leilão tem que ocorrer e as obras têm que ser iniciadas no prazo para estarem sendo gerados os primeiros MWh em 2012.
Como a pressão política de agentes econômicos foi muito forte, o governo avaliou que os três consórcios, todos sólidos e contando participações minoritárias das empresas do Grupo Eletrobrás, são uma garantia suficiente de que o modelo de parceria estratégica público-privado terá o devido e necessário sucesso com o leilão. Nesta decisão certamente pesou também o fato de que um mínimo de modicidade tarifária estará preservada e garantida pelo preço-teto fixado pela tríade EPE-ANEEL-MME e de que algum grau de concorrência irá ocorrer no leilão.
Limitações Macroeconômicas
A impossibilidade de a Eletronorte executar sozinha ou com mais de 50 % uma obra estimada em 9 bilhões de reais é um parâmetro restritivo dado pela política fiscal, mais especificamente pelo superávit primário, conceito “jabuticaba “ de finanças públicas. O Ministério da Fazenda e mais especificamente o DEST, do Ministério do Planejamento, seriam por princípio contrário a este vultoso investimento, na medida em que iria impactar negativamente a formação do superávit primário. Esta variável tem um valor simbólico no esforço do ajuste
macroeconômico e é um dos pilares dos fundamentos da economia brasileira4. As
empresas estatais têm seus investimentos duplamente limitados. Por um lado, o orçamento anual prevê a geração de superávit primário, isto é, as estatais têm limites rígidos nos seus investimentos, correspondente a apenas uma parte da geração própria de recursos. Por outro lado, o acesso a recursos de longo prazo do BNDES, que é a principal fonte de financiamento em infra-estrutura na economia brasileira, em princípio não é permitido. O BNDES só pode emprestar para empresas estatais em empreendimentos com mais de 49% mediante uma autorização pelo Conselho Monetário Nacional (CMN). A forma que a Eletrobrás e suas subsidiárias têm encontrado para contornar estas limitações é participar como minoritária em grandes empreendimentos. Neste caso o empreendimento é uma empresa privado (normalmente SPE) que escapam das limitações das empresas estatais, tanto as orçamentárias quanto as financeiras. Como somente em casos excepcionais o CMN autoriza que um empreendimento com mais de 50% de participação de empresa estatal poder ter acesso ao BNDES, a Eletronorte enfrentaria uma grande restrição e oposição para participar (e vencer) no leilão. Uma alternativa que certamente pesou na decisão da Eletronorte seria a de vencido o leilão formar SPE, onde ela se posicionaria de forma minoritária. Mas aqui há dois problemas. O primeiro é que o edital do leilão proíbe as empresas perdedoras do leilão de participarem da SPE derivada do consórcio vencedor. O segundo é que a Eletronorte provavelmente teria que fazer um leilão público para a formação da SPE.
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Capacidade Financeira
A principal rubrica de custo de um empreendimento do setor elétrico é derivado do financiamento. Para uma obra com as proporções desta UHE o vencedor será determinado, em grande parte pela engenharia financeira que for montada, tendo como principais parâmetros juros, prazo de amortização, soluções tributárias, etc. A linha de financiamento aberta pelo BNDES especificamente para o Rio Madeira, terá um papel estratégico como base para o mix de financiamentos. O fato da Eletronorte não poder, dentro das regras normais, ter acesso a esta linha, diminuiria drasticamente, conforme assinalado anteriormente, a sua competitividade no leilão, via deságio.
Desta forma, e a título de conclusão, o “pecado original” que levou a Eletronorte a se retirar do leilão do Madeira foi não ter conseguido montar e participar de um consórcio mais diversificado e com grupos com maior capacidade financeira. A partir da ruptura do consórcio a decisão de se manter no leilão foi tomada, como um esforço supremo e que seria avaliado ex post. Se os demais consórcios também se mostrassem frágeis, é bem provável que a Eletronorte seguisse sozinha. Seria uma forma de o governo garantir o sucesso do leilão. Porém, ao longo de uma única semana os condicionantes políticos, macroeconômicos e financeiros, mostraram as inúmeras restrições e limites para a Eletronorte se manter na disputa. Resta o aprendizado que esta experiência criou e que servirá de base para as futuras participações da Eletronorte no avanço da fronteira elétrica na sua área de concessão.
Referências Bibliográficas.
CASTRO, Nivalde José de; BRANDÃO, Roberto. O Leilão do Rio Madeira e a Participação de Empresas de Construção. São Paulo, DCI, 18 de setembro de 2007 a. CASTRO, Nivalde José de; LOUREIRO, Gustavo Kaercher. CONSIDERAÇÕES SOBRE O
LIMITE IMPOSTO PELA PORTARIA N. 186 À PARTICIPAÇÃO ACIONÁRIA DE CONSTRUTORES E
FORNECEDORES NA EMPRESA CONCESSIONÁRIA DA USINA DE SANTO ANTÔNIO, NO RIO MADEIRA. Rio de Janeiro. IFE Informe Eletrônico n.º 2.103. 22 de agosto de 2007.
CASTRO, Nivalde José de; BRANDÃO, Roberto. Why do Brazilian State-owned companies refrain from investing? Developments in Economic Theory and Policy, Bilbao. The Department of Applied Economics V, of the University of the Basque Country (Spain) and the Cambridge Center for Economic and Public Policy, Department of Land Economy, of the University of Cambridge. 5th-6th July 2007 b.
