PANORAMA EUA VOL. 3, Nº 1, ABRIL DE 2013

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PANORAMA EUA

VOL. 3, Nº 1, ABRIL DE 2013

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PANORAMA EUA

OBSERVATÓRIO POLÍTICO DOS ESTADOS UNIDOS INSTITUTO NACIONAL DE CIÊNCIA E TECNOLOGIA

PARA ESTUDOS SOBRE OS ESTADOS UNIDOS – INCT-INEU

VOL. 3, Nº 1, ABRIL DE 2013

CORPO EDITORIAL

EDITOR: Sebastião Velasco e Cruz

SUPERVISÃO: Solange Reis e Geraldo Zahran

A equipe do Observatório Político dos Estados Unidos também é composta por:Carolina Loução Preto, Tatiana Teixeira, Rafael Iwasaki de Araujo, Sophia Neitzert Torres, Thiago Augusto Esteves Kunis e Vivian Landi Villares de Souza.

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PANORAMA EUA – VOL. 3, Nº 1, ABRIL DE 2013 3

SUMÁRIO

ECONOMIA

PARCERIA TRANSATLÂNTICA: O ACORDO DE LIVRE COMÉRCIO E INVES- TIMENTOS ENTRE ESTADOS UNIDOS E UNIÃO EUROPEIA

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PARCERIA TRANSATLÂNTICA:

O ACORDO DE LIVRE

COMÉRCIO E INVESTIMENTOS ENTRE ESTADOS UNIDOS E UNIÃO EUROPEIA

Por Geraldo Zahran e Carolina Loução Preto

Desde a promulgação do Reciprocal Trade Agreement Act de 1934, os Estados Unidos têm sido o grande arauto do livre comércio no mundo. À época, a promoção da não dis- criminação nas relações comerciais e dimi- nuição de barreiras eram vistas como manei- ras de estimular a economia do país e do mundo após a crise de 1929. De maneira si- milar, no pós-Segunda Guerra, a doutrina do livre comércio foi defendida pelos EUA como uma maneira de aproximar as nações, promover relações pacíficas entre os países e evitar um novo conflito mundial.

Nesse sentido, a criação do GATT em 1947, o Acordo Geral de Tarifas e Comércio, foi um grande passo. O GATT e sua sucessora, a Organização Mundial do Comércio (OMC), constituíram-se ao longo das últimas seis dé- cadas como os principais fóruns internacio- nais de promoção do livre comércio e resolu- ção de disputas entre países. Desde o início desse processo, as nações europeias foram os principais parceiros dos EUA.

O comércio de bens e serviços entre EUA e União Europeia (UE) movimenta cerca de US$ 1 trilhão ao ano. Juntos, os dois mercados respondem por 47% do PIB mundial e representam um terço do comércio global.¹ Os dois atores são as pedras fundamentais do sistema multilateral de comércio, e a perspectiva da criação de um acordo de livre comércio e investimentos entre ambos trará enormes impactos para a economia política internacional.

Assim como em momentos históricos anterio- res, o pano de fundo para o aprofundamento de relações econômicas foi dado por uma crise. Em meio às discussões sobre como conter a crise na Europa e acelerar a recupe- ração econômica nos EUA, os dois parceiros

1 Dados: União Europeia; US Bureau of Economic Analysis.

criaram, em novembro de 2011, o Grupo de Trabalho de Alto Nível sobre Empregos e Crescimento (HLWG, na sigla em inglês).

O HLWG teve como objetivo identificar medidas para aprofundar as relações comerciais entre EUA e UE. Liderado pelo comissário europeu de comércio, Karel De Gucht, e pelo então representante comercial dos EUA, Ron Kirk, o grupo passou meses estudando as opções para um pacto comercial.

Em junho de 2012, a possibilidade de um acordo ganhou força após o HLWG divulgar um parecer parcial, no qual apontava sete áreas que deveriam ser cobertas pelas ne- gociações: redução ou eliminação de tarifas, com dispositivos para setores sensíveis;

questões regulatórias e barreiras não tarifá- rias (como medidas sanitárias e fitossanitá- rias); serviços; investimentos; compras governamentais; direitos de propriedade inte- lectual e regras para o século 21, o que inclui temas como facilitação de comércio, política de competição, questões ambientais e trabalhistas.

A expectativa era de que a emissão do documento final, necessário para o início das conversas formais, ocorreria no final de 2012. A divulgação, entretanto, teve de ser adiada devido a questões domésticas, como as turbulências da crise europeia e a realiza- ção de eleições nos EUA. Após a reeleição do presidente Barack Obama, e a resolução parcial de questões fiscais e orçamentárias ao término de 2012, o processo foi retomado.

O relatório final do HLWG, datado de 11 de fevereiro de 2013, recomendou a obtenção de um acordo bilateral abrangente entre EUA e UE, que inclua uma ampla gama de ques- tões regulatórias, de comércio e investimen- to, e que contribua para o desenvolvimento de regras globais.

Durante seu discurso do Estado da União, realizado no dia 12 de fevereiro, Obama anunciou que buscaria estabelecer um acordo de comércio e investimentos com a UE como uma maneira de aumentar as exporta- ções do país e criar empregos. No dia se- guinte, lideranças de ambos os lados divul- garam que iniciariam os procedimentos internos necessários para o lançamento das ne-

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gociações da Parceria Transatlântica de Co- mércio e Investimento (TTIP, na sigla em in- glês).

A Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento

Ao lado das negociações da Parceria Trans- pacífica (TPP, na sigla em inglês), o acordo com a Europa foi mencionado como uma pe- ça central na estratégia da administração Obama para fortalecer a economia, expandir exportações e gerar empregos. Caso tenha sucesso, o TTIP eliminará barreiras de co- mércio e investimentos entre as duas maiores economias do mundo, resultando no maior acordo bilateral já negociado até hoje.

Segundo estimativas recentes, a obtenção de um acordo amplo geraria um crescimento anual de 0,5% no PIB da UE e 0,4% para os EUA até 2027.²

Líderes europeus veem a iniciativa como uma forma pouco custosa de promover crescimento econômico em um momento de re- cessão e de pressão por diminuição dos gas- tos públicos. Nos EUA, os cortes orçamentá- rios e a expectativa de crescimento modesto da economia também impulsionam as nego- ciações. A Parceria tem o apoio de setores empresariais do país e de membros do parti- do republicano. Associações sindicais dos EUA, que tradicionalmente se opõem a esse tipo de acordo, apoiaram a iniciativa. Sindica- tos no país são extremamente críticos de acordos de livre comércio que envolvam paí- ses em desenvolvimento. A percepção tradicional é que pode haver perda de empregos por conta dos custos reduzidos desses paí- ses, em parte devido a frágeis legislações trabalhistas e ambientais. Esse receio não se aplica a UE, que apresenta padrões trabalhistas e ambientais muitas vezes até mais rígidos do que os EUA.

Para especialistas, o fato de que a Europa esteja perto de concluir um acordo comercial com o Canadá, enquanto os EUA negociam o TPP, estimulou as conversas. Além disso, analistas argumentam que o crescimento da China e de outros emergentes encorajou a aproximação. A integração seria uma forma

2 Dados: União Europeia.

de reassegurar a liderança nas discussões sobre o comércio no plano internacional, ao possibilitar que EUA e UE estabeleçam pa- drões globais em diversas áreas, utilizando o peso de serem as duas maiores economias do mundo.

Segundo autoridades de ambos os lados, a primeira rodada de negociações do TIPP deve ocorrer em Bruxelas no mês de junho. A expectativa é que o acordo seja concluído até o final de 2014, quando acaba o mandato da atual Comissão Europeia e uma nova eleição presidencial ocorrerá nos EUA. O cumprimento do cronograma ambicioso, entretanto, ainda depende da evolução de procedimentos domésticos nos dois lados do Atlântico.

A Comissão Europeia aprovou, no dia 12 de março, o projeto de mandato de negociação do acordo. Agora, o documento será enviado para o Conselho Europeu para obter a apro- vação dos Estados membros. No mesmo dia, o presidente da Comissão Europeia, José Manuel Durão Barroso, pediu que os Estados membros aprovem o mandato o mais cedo possível para que as negociações sejam ini- ciadas dentro da programação. Para o co- missário europeu de comércio, Karel De Gu- cht, a rapidez na decisão, que foi tomada cerca de um mês após as lideranças anunci- arem o início dos procedimentos internos, demonstra o comprometimento da Comissão com a iniciativa.

Da mesma maneira, o Escritório do Repre- sentante Comercial dos Estados Unidos (USTR, na sigla em inglês) enviou ao Con- gresso, no dia 20 de março, uma carta notifi- cando a intenção de negociar com o bloco europeu. O Congresso agora tem um prazo de 90 dias para deliberações antes que o Executivo possa ir adiante com o processo.

Analistas esperavam que a notificação conti- vesse os mesmos termos estabelecidos no relatório final do HLWG, mas o documento tratou de questões que não tinham sido mencionadas no parecer do grupo.

A carta cita temas como acesso a mercado para produtos têxteis, resolução de disputas, comércio eletrônico e regras de origem, além de referir-se, ainda que de maneira indireta, à questão das denominações de origem. Es-

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se tipo de regulamentação, também chama- da de indicação geográfica, certifica produtos como originários de regiões específicas, com características essencialmente atribuídas a sua origem geográfica. Dessa forma, a de- signação do produto fica protegida e não pode ser utilizado de maneira genérica por ter- ceiros (um exemplo comum é a denominação champagne, que só pode ser utilizada por vi- nhos espumantes produzidos na região de Champagne, na França). O tema deverá ser um dos pontos sensíveis das negociações.

Agricultores e produtores de alimentos dos EUA pressionam o USTR para resistir à de- manda da UE pela inclusão da questão, e querem que ela seja tratada separadamente.

Os grupos se opõem ao reconhecimento de novas indicações geográficas para produtos europeus como, por exemplo, determinados tipos de queijo.

Outras questões podem representar dificuldades ainda maiores. De acordo com a Co- missão Europeia, o TTPI tem como objetivo ir além da abordagem tradicional de remoção das tarifas e ampliação do acesso aos mercados de investimentos, serviços e compras governamentais. Como as tarifas cobradas entre EUA e UE já são relativamente baixas, girando em torno de 4%, as chamadas barreiras não tarifárias representam os principais obstáculos para a expansão do fluxo comercial.

Esse tipo de impedimento consiste em exi- gências técnicas, sanitárias e ambientais que devem ser atendidas pelas importações. No setor automotivo, por exemplo, diferentes padrões ambientais e de segurança afetam as exportações. Os fabricantes precisam se submeter a dois procedimentos diferentes para obter aprovações, e vender seus produtos na UE e nos EUA. A indústria farmacêuti- ca também quer eliminar a necessidade de testar novos medicamentos nos dois mercados. Segundo De Gucht, estudos indicam que os custos gerados por essas barreiras são equivalentes à imposição de tarifas tradi- cionais de 10%, podendo chegar a 20% em alguns setores.³ Diante disso, as partes pre- tendem obter um acordo amplo em relação a medidas sanitárias e fitossanitárias, assim como barreiras técnicas ao comércio. O obje-

3 Fonte: União Europeia.

tivo é compatibilizar seus padrões em setores específicos, tais como automotivo, quími- co e farmacêutico.

Esses temas podem ser um dos principais desafios do processo negociador. Especialis- tas afirmam que, do ponto de vista histórico, negociar a redução de barreiras não tarifárias se mostrou uma tarefa muito mais difícil do que acordar cortes tarifários. Uma das ra- zões é que muitos desses impedimentos re- sultam de sistemas regulatórios que visam assegurar objetivos como a segurança do consumidor, e a proteção da saúde humana e do meio ambiente. Além disso, a definição desses padrões envolve diferentes agências domésticas, o que torna o processo ainda mais complexo.

Diferentes normas ambientais e de saúde pública, envolvendo uma série de questões controversas, devem representar pontos de atrito. As regulamentações que afetam o setor agrícola são uma das questões mais sen- síveis. A administração Obama e congressis- tas influentes em Washington querem a alte- ração de regras que afetam as exportações agrícolas dos EUA. Uma das demandas é o fim da restrição à importação de carne de bovinos e aves que tenham sido alimentadas com ractopamina, um estimulante de crescimento amplamente usado nos EUA.

A União Europeia também tem normas mais restritivas em relação a culturas geneticamente modificadas. Há anos, negociadores dos EUA e a indústria de biotecnologia pressionam a UE para que diferentes tipos culti- vos sejam aprovados para comercialização no bloco. A questão deve ser um dos pontos de tensão nas negociações do TTIP. Parte dos grupos afetados afirma que os padrões europeus não têm fundamento científico e representam uma forma de protecionismo ve- lado. Apesar disso, o presidente da Comis- são Europeia, João Manuel Durão Barroso, já afirmou que a UE não vai comprometer le- gislações básicas durante as conversas.

O bloco, entretanto, já sinalizou que estaria disposto a negociar na área. No ano passa- do, a UE concordou em alterar alguns de seus padrões de segurança alimentar, permi- tindo, por exemplo, o uso de ácido lático na desinfecção de carne bovina. A prática é

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muito comum entre os produtores dos EUA.

A decisão resultou da discussão de um con- junto de problemas, relacionados principal- mente a medidas sanitárias e fitossanitárias, que abriu caminho para o acordo transatlân- tico. A estratégia de pré-negociação foi usa- da como forma de aprofundar a confiança entre as partes e indicar se os dois lados seriam capazes de avançar em outros pontos.

Para o presidente do Comitê de Finanças do Senado, Max Baucus (D-MT), a remoção dessas barreiras regulatórias deve ser parte do acordo bilateral, que precisará ser abrangente para obter apoio bipartidário no Con- gresso. Analistas argumentam que uma ne- gociação ampla oferece diferentes possibilidades de barganha, o que aumenta o apoio político necessário para um acordo.

Segundo Kirk, que deixou o posto de representante comercial dos EUA em março, to- das as questões serão discutidas, mesmo as mais controversas, como subsídios agrícolas ou organismos geneticamente modificados.

Da mesma forma, negociadores europeus afirmam que alguns temas sensíveis exigirão mais negociação, mas nenhum deles será completamente excluído. Apesar das decla- rações, críticos apontam que ainda não está claro se temas relevantes, como os subsídios concedidos aos agricultores europeus e às fabricantes de aeronaves Boeing e Airbus, serão realmente incluídos nas negociações.

Do ponto de vista da UE, uma prioridade na agenda é a eliminação de restrições à compra de serviços e produtos europeus por parte do governo dos EUA. Washington, entretanto, alega que o tema é difícil porque muitas das decisões não são tomadas no nível federal. Em alguns casos, as aquisições são feitas pelos governos de estados que possuem legislações de estímulo à compra de produtos e serviços nacionais.

Além disso, mesmo um entendimento em re- lação à eliminação de tarifas também pode ser complexo, já que os dois lados mantêm picos tarifários em setores politicamente sen- síveis. Em geral, as tarifas mais elevadas são aplicadas a produtos agrícolas, mas também afetam bens industriais como auto- móveis. Apesar de já apresentarem níveis reduzidos, analistas argumentam que cortes

tarifários gerariam ganhos significativos em termos absolutos em função do grande vo- lume de comércio entre as economias.

Perspectivas e impactos

Apesar das dificuldades, caso tenha sucesso, a iniciativa terá grande impacto sobre economias emergentes. As negociações podem estimular Estados, que não querem perder espaço nos dois mercados, a buscar acordos bilaterais com os EUA e a UE, ou mesmo a avançar em negociações que já es- tão em andamento, como a Parceria Trans- pacífica.

Além disso, os dois lados veem o acordo como uma forma de estabelecer precedentes em disciplinas comerciais, o que teria impli- cações para o sistema multilateral de comér- cio. Como afirmou o comissário europeu de comércio, se a União Europeia conseguir estabelecer padrões com os EUA, os mesmos têm grande chance de tornarem-se padrões globais.

Nesse cenário, países emergentes se veriam pressionados a convergir para as regras es- tabelecidas pelo TTIP, já que seus produtores teriam de se ajustar às exigências para conseguir exportar produtos e serviços para as duas maiores economias mundiais. Ape- sar da resistência dos emergentes diversos regulamentos que atualmente são discutidas no âmbito multilateral na OMC, esses Esta- dos poderiam acabar em uma situação ainda pior, na qual normas seriam determinadas apenas por lideranças da Europa e dos EUA.

Essa perspectiva pode levar países emergentes a assumir uma postura de maior acomodação quanto às negociações da Ro- dada Doha da OMC, o que facilitaria a ob- tenção de um acordo geral. A estratégia tem precedentes históricos. No final da década de 1980, com o impasse nas negociações da Rodada Uruguai do GATT, os EUA dedica- ram-se à negociação de uma série de acordos bilaterais e regionais, dentre eles o NAFTA. Esse foi um dos fatores que possibi- litaram um acordo para o final da Rodada Uruguai. Ameaçados com a possibilidade do esfacelamento do sistema multilateral de comércio em uma série de acordos regionais,

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os países em desenvolvimento foram leva- dos a aceitar compromissos que pouco aten- diam a suas demandas.

Apesar do exemplo histórico, o panorama da economia política mundial contemporânea é muito diferente do final dos anos 1980 e iní- cio da década de 1990. EUA e UE ainda so- frem as consequências da mais grave crise econômica das últimas décadas. Além de en- fraquecer suas economias, a crise colocou em questão a legitimidade do modelo eco- nômico, e das políticas de liberalização comercial e financeira promovidas por ambos.

O impasse da Rodada Doha é fruto da emer- gência de países como Índia e Brasil, que possuem interesses divergentes e, no atual contexto, capital político suficiente para alterar o andamento das negociações. A isso se soma a ascendência e a importância econô- mica de outras nações, notadamente da Chi- na, que não participou do processo nas dé- cadas passadas.

Nesse contexto, outro possível impacto da iniciativa do TTIP pode ser simplesmente a perda de relevância da OMC e da Rodada Doha, esta última paralisada há mais de uma década. Mais preocupante ainda seria o desenvolvimento da percepção de isolamento das nações emergentes pelas economias desenvolvidas.

A negociação do acordo transatlântico ocorre em paralelo a de um acordo transpacífico. A iniciativa da TPP inclui onze países: México e Canadá foram os dois últimos integrantes, e o Japão está em processo de tornar-se o 12o. participante. Levando-se ainda em conta o acordo de livre comércio assinado entre EUA e Coreia do Sul, que entrou em vigor em março de 2012, fica evidente a exclusão da maior economia da região: a China.

Nas últimas semanas, o Japão também anunciou publicamente seu interesse em negociar um acordo de livre comércio e investimentos com a UE. Nos próximos anos, exis- te a possibilidade real de uma ampla zona econômica englobando NAFTA, TTIP e TPP (com a inclusão do Japão), em detrimento de países emergentes como Brasil, Índia e Chi- na.

Até o momento, o discurso de autoridades

dos EUA é de que esta seja apenas uma questão técnica: a preferência por negocia- ções com parceiros como UE e Japão se deve à possibilidade de compromisso, imple- mentação, e verificação de padrões de co- mércio e investimentos que outros países não estariam dispostos a fazer.

A interpretação fora dos EUA e da Europa, no entanto, é a de que muitas dessas ques- tões são políticas e não técnicas. O que estaria em jogo são os impactos de novas regras sobre comércio e investimentos nos projetos de desenvolvimento nacional de nações emergentes, e a distribuição de ganhos dessas novas iniciativas.

A despeito das possibilidades de ganho mú- tuo na negociação da TTIP, EUA e Europa terão de ter atenção para não comprometer a manutenção do sistema multilateral de co- mércio e alienar as nações emergentes, cada vez mais relevantes na economia política internacional.

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