FRANCINE DE CAMARGO PROCÓPIO
PARTICIPAÇÃO DA AGRICULTURA FAMILIAR NA
ALIMENTAÇÃO ESCOLAR DO MUNICÍPIO DE ITAPEVA-SP:
CONTRIBUIÇÕES AO APRIMORAMENTO DO PNAE
CAMPINAS 2015
III UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
FACULDADE DE ENGENHARIA AGRÍCOLA
FRANCINE DE CAMARGO PROCÓPIO
PARTICIPAÇÃO DA AGRICULTURA FAMILIAR NA
ALIMENTAÇÃO ESCOLAR DO MUNICÍPIO DE ITAPEVA-SP:
CONTRIBUIÇÕES AO APRIMORAMENTO DO PNAE
Dissertação apresentada à Faculdade de Engenharia Agrícola da Universidade de Campinas como parte dos requisitos exigidos para obtenção do título de Mestra em Engenharia Agrícola, na área de concentração de Gestão de Sistemas na Agricultura e Desenvolvimento Rural.
Orientadora: Profa. Dra. JULIETA TERESA AIER DE OLIVEIRA Co – Orientador: Prof. Dr. RICARDO SERRA BORSATTO
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA DISSERTAÇÃO DEFENDIDA PELA ALUNA FRANCINE DE CAMARGO PROCOPIO, E ORIENTADA PELA PROFA DRA. JULIETA TERESA AIER DE OLIVEIRA.
CAMPINAS 2015
IV
Informações para Biblioteca Digital
Título em outro idioma: Family farm's participation in the school food Itapeva-SP county :
contributions to the improvement of Pnae
Palavras-chave em inglês:
Public policy Farmers School feeding
Área de concentração: Planejamento e Desenvolvimento Rural Sustentável Titulação: Mestra em Engenharia Agrícola
Banca examinadora:
Julieta Teresa Aier de Oliveira [Orientador] Regina Aparecida Leite de Camargo Vanilde Ferreira de Souza Esquerdo
Data de defesa: 20-02-2015
VII RESUMO
O Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) está regulamentado por meio da Lei nº 11.947/2009, com vigência a partir de 2009, a qual estabelece que no mínimo 30% dos recursos financeiros repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) aos municípios para alimentação escolar devem ser para adquirir alimentos oriundos diretamente da agricultura familiar. Essa medida garante um mercado estável e regular para a produção familiar. No entanto, muitos municípios e agricultores familiares até o momento não aderiram ao Programa e os que aderiram enfrentam dificuldades para cumprir as exigências operacionais do Pnae. Nesse sentido, esta dissertação teve por objetivo principal analisar esses entraves operacionais no município de Itapeva, situado na região sudoeste do estado de São Paulo, Brasil. Para tal, coletou-se, com o uso de entrevistas semiestruturadas e aplicação de questionários, junto às organizações formais de agricultores familiares que participavam do Programa na época da pesquisa e aos funcionários municipais responsáveis pela implantação e execução da Lei, informações sistematizadas sobre as dificuldades enfrentadas. Trabalhou-se também com pesquisa documental. Foi possível compreender os principais entraves para execução do Pnae no município selecionado e com isso propor medidas para a superação dos obstáculos enfrentados pelos agricultores familiares para participarem desse programa governamental.
IX ABSTRACT
The National School Feeding Programme (NSFP) is regulated by Law No. 11,947/ 2009, effective from 2010, which states that at least 30 % of the funds transferred by the National Fund for Education Development (NFED) to municipalities for school feeding should be to get food from directly from family farmers. This will ensure a stable and regular market for family production. However, many municipalities and farmers so far not joined the program and those who joined struggling to meet the operational requirements Pnae. Thus, this project is meant to examine these operational barriers in the municipality of Itapeva, located in São Paulo, Brazil. To this end, we intend to collect, together with formal organizations of farmers participating in the Program and municipal officials responsible for implementation and execution of Law systematic information about the difficulties faced by documentary research, semi-structured interviews and questionnaires. Expected to understand the main obstacles for the implementation of Pnae in the selected region and thus propose measures to overcome the obstacles faced by family farmers to participate in this public policy.
XI SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... ....1
1.1 OBJETIVOGERAL ... 4
1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ... 4
2 ITAPEVA, AGRICULTURA FAMILIAR E POLÍTICAS PÚBLICAS ... 5
2.1 CARACTERIZAÇÃODOMUNICÍPIODEITAPEVA ... 5
2.2 AGRICULTURA FAMILIAR E POLÍTICAS PÚBLICAS ... 13
3 PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR ... 21
3.1 HISTÓRICODAALIMENTAÇÃOESCOLARNOBRASIL ... 21
3.2 AQUISIÇÃO DE GÊNEROS ALIMENTÍCIOS DA AGRICULTURA FAMILIAR PELO PNAE...31 3.2.1 RESOLUÇÃO/CD/FNDE Nº 38/2009 ... 33 3.2.2 RESOLUÇÃO/CD/FNDE Nº 25/ 2012 ... 36 3.2.3 RESOLUÇÃO/CD/FNDE Nº26/2013 ... 36 3.2.4 EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS ... 41 4 METODOLOGIA ... 44 4.1 ANÁLISEDOCUMENTAL ... 46 4.2 ENTREVISTAS SEMIESTRUTURADAS ... 47 5 RESULTADOS ... 52
5.1 OS ATORES INSTITUCIONAIS DO PNAE EM ITAPEVA: ESTRUTURA MUNICIPALEORGANIZAÇÕESDEAGRICULTORES...53
5.2 OS AGRICULTORES FAMILIARES DO PNAE DE ITAPEVA...60
5.3 A EXECUÇÃO DO PNAE EM ITAPEVA: UMA ANÁLISE DOCUMENTAL...63
5.4 AS VOZES DOS RESPONSÁVEIS DAS NSTITUIÇÕES MUNICIPAIS E DAS ORGANIZAÇÕES DE AGRICULTORES FAMILIARES...75
5.4.1 RETROSPECTIVA DA IMPLANTAÇÃO DA LEI 11.947/2009 EM ITAPEVA...75
5.4.2 ASPECTOS JURÍDICOS DA EXECUÇÃO DO PNAE...76
XII
5.4.3 RELAÇÕES COMERCIAIS NA EXECUÇÃO DO
PNAE...80
5.4.4 CARDÁPIO DA MERENDA ESCOLAR...85 5.4.5
LOGÍSTICA...88
5.5 DIFICULDADES E AVANÇOS DO PNAE EM
ITAPEVA...91 6 CONSIDERAÇÕES FINAIS...100 7 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...104 APÊNDICE A ...110 ANEXO 1 ...118
XIII AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus pela vida e por todos os momentos vividos desde o momento da divulgação do processo seletivo de Mestrado. Não foram poucos, e nem tão fáceis. Mas como ele nunca nos desampara sou muito agradecida pelos anjos que colocou em minha vida.
Obrigada Professora Julieta por toda dedicação, paciência e orientação, aproveito para agradecer ao Professor Ricardo, por me colocar no chão, por não me permitir flutuar e sair do objetivo da pesquisa.
Agradeço ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) pelo auxílio financeiro. E pela liberação do projeto " Para além dos efeitos primários das políticas públicas: a autonomia de agricultores familiares" para o Edital Chamada Universal - MCTI/CNPq nº 14/2013, aprovado no CNPq. Sobre coordenação da pós-graduanda da Feagri Dra. Vanilde Ferreira de Souza Esquerdo, sendo que nele estava previsto apoio financeiro para a realização do trabalho de campo desta dissertação.
Como também a Faculdade de Engenharia Agrícola que me acolheu e possibilitou estar concluindo mais essa fase em minha vida. E a todos da nossa equipe do Laboratório de Extensão Rural.
Quanto aos amigos, não vou citar nomes, mas agradeço a todos que estiveram ao meu lado me apoiando, em companhia no bar, puxando minha orelha e me distraindo dos momentos tensos.
E agradeço a minha família, que acompanhou todos os momentos desse trabalho, tanto os bons quanto os de desespero por faltar as palavras, obrigada Mãe por todos os beijos de bochecha... foram dois anos, mas a Senhora aprendeu a beijar, risos.
XV O dia mais belo? Hoje
A coisa mais fácil? Equivocar-se O obstáculo maior? O medo O erro maior? Abandonar-se
A raiz de todos os males? O egoísmo A distração mais bela? O trabalho A pior derrota? O desalento
Os melhores professores? As crianças A primeira necessidade? Comunicar-se O que mais faz feliz? Ser útil aos demais O mistério maior? A morte
O pior defeito? O mau humor A coisa mais perigosa? A mentira O sentimento pior? O rancor O presente mais belo? O perdão O mais imprescindível? O lar
A estrada mais rápida? O caminho correto A sensação mais grata? A paz interior O resguardo mais eficaz? O sorriso O melhor remédio? O otimismo
A maior satisfação? O dever cumprido A força mais potente do mundo? A fé As pessoas mais necessárias? Os pais A coisa mais bela de todas? O amor (Madre Teresa de Calcutá)
XVII LISTADEFIGURAS
FIGURA 1 LOCALIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE ITAPEVA NO ESTADO DE SÃO PAULO ... 5 FIGURA 2 FLUXOGRAMA ILUSTRATIVO DA GESTÃO DO QALI WARMA. ... 42 FIGURA 3 FLUXOGRAMA DO PNAE EM ITAPEVA ... 54 FIGURA 4 RECURSOS DISPONIBILIZADOS PELO FNDE PARA O MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, PARCELA DESTINADA À AGRICULTURA FAMILIAR E VALORES DAS CHAMADAS PÚBLICAS, 2010 A 2014. ... 68 FIGURA 5 QUANTIDADE DE ITENS ADQUIRIDOS NAS CHAMADAS PÚBLICAS
DO PNAE NO MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2010 A
2014...70
FIGURA 6 COMPARATIVO DE PREÇOS PRATICADOS NOS EDITAIS DE CHAMADAS PÚBLICAS PARA O PNAE NO MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2010 A 2013...73
XIX LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 A ALIMENTAÇÃO ESCOLAR NO BRASIL... 23 QUADRO 2 RESUMO DAS NORMAS DA RESOLUÇÃO Nº 38/2009 DO PNAE. ... 35 QUADRO 3 SÍNTESE DE MODIFICAÇÕES DA RESOLUÇÃO Nº 26/2013 DO PNAE.38 QUADRO 4 FLUXOGRAMA DE OPERACIONALIZAÇÃO DO PNAE: DO REPASSE FINANCEIRO DO FNDE ATÉ A AQUISIÇÃO DOS GÊNEROS ALIMENTÍCIOS DA AGRICULTURA FAMILIAR. ... 40 QUADRO 5 RELAÇÃO DE ENTREVISTADOS DA PESQUISA. ... 48 QUADRO 6 NÚMERO DE QUESTIONÁRIOS APLICADOS SEGUNDO A ORGANIZAÇÃO DE AGRICULTORES SELECIONADA PELA PESQUISA... .. 51 QUADRO 7 SÍNTESE DAS CHAMADAS PÚBLICAS PARA O PNAE NO MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2010 A 2014. ... 66 QUADRO 8 PONTOS DE ENTREGA DOS PRODUTOS ADQUIRIDOS PELA PNAE DO MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP. 2010 A 2013. ... 75 QUADRO 9 SAZONALIDADE DE PRODUTOS DA AGRICULTURA FAMILIAR COMERCIALIZADOS NOS MERCADOS INSTITUCIONAIS PAA E PNAE, MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP EM 2010, 2011, 2012, 2013 E 2014. ... 76
XXI LISTA DE TABELAS
TABELA 1 PRODUÇÃO E ÁREA DAS PRINCIPAIS LAVOURAS PERMANENTES DO MUNICÍPIO DE ITAPEVA, SP, EM 2012. ... 8 TABELA 2 PRODUÇÃO E ÁREA DAS PRINCIPAIS LAVOURAS TEMPORÁRIAS DO MUNICÍPIO DE ITAPEVA, SP, EM 2012. ... 9 TABELA 3 PRODUÇÃO E EFETIVO DA PRODUÇÃO ANIMAL DO MUNICÍPIO DE ITAPEVA, SP, EM 2012. ... 10 TABELA 4 PRODUÇÃO ORIUNDA DA SILVICULTURA NO MUNICÍPIO DE ITAPEVA, SP, EM 2006. ... 11 TABELA 5 EVOLUÇÃO DOS VALORES DOS REPASSES DO FNDE PARA O PNAE. 1995 A 2014. ... 29 TABELA 6 TAMANHO DAS PROPRIEDADES DOS AGRICULTORES FAMILIARES PESQUISADOS NO MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP. ... 60 TABELA 7 ACESSO DOS AGRICULTORES AO PNAE NO MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2014. ... 61 TABELA 8 QUALIDADES DO PNAE MANIFESTADAS PELOS AGRICULTORES FAMILIARES PESQUISADOS, MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2014. ... 61 TABELA 9 DIFICULDADES ENCONTRADAS PELOS AGRICULTORES FAMILIARES PESQUISADOS PARA COMERCIALIZAR NO PNAE, MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2014. ... 62 TABELA 10 BENEFICIAMENTO DOS PRODUTOS ENTREGUES AO PNAE PELOS AGRICULTORES FAMILIARES, MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2014. ... 63 TABELA 11 ORIGEM E TIPO DE EMBALAGENS DOS PRODUTOS ENTREGUES AO PNAE PELOS AGRICULTORES FAMILIARES, MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2014...63 TABELA 12 TRANSPORTE DOS PRODUTOS ENTREGUES AO PNAE PELOS AGRICULTORES FAMILIARES, MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2014. ... 64
XXIII LISTA DE SIGLAS
AEE - Atendimento Educacional Especializado CAE – Conselho de Alimentação Escolar CD – Conselho Deliberativo
Cepal – Comissão Econômica para América Latina e Caribe CME - Campanha de Merenda Escolar
CNA – Comissão Nacional de Alimentação
CNAE - Campanha Nacional de Alimentação Escolar CNME - Campanha Nacional de Merenda Escolar
Coapri – Cooperativa dos Assentados de Reforma Agrária e Pequenos Produtores da Região de Itapeva
Consea – Conselho Nacional de Segurança Alimentar Cooperorgânica – Cooperativa de Produtores Orgânicos Coopeva – Cooperativa dos Produtores de Itapeva e Região DAP – Declaração de Aptidão ao Pronaf
EJA – Ensino de Jovens e Adultos
Emater – Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural Embrapa – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
Embrater – Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural FAO – Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura FCO – Fundo Constitucional do Centro-Oeste
Fetaeg - Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Goiás FNDE- Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
GSFP – Ghana School Feeding Programme
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
Incaper - Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistência Técnica e Extensão Rural Itesp – Fundação Instituto de Terras do Estado de São Paulo “José Gomes da Silva” MDS – Ministério de Desenvolvimento Social
XXIV Mesa – Ministério Extraordinário da Segurança Alimentar e Combate à Fome
ONU - Organização das Nações Unidas
Oscip - Organização da Sociedade Civil de Interesse Público PAA – Programa de Aquisição de Alimentos
PAE - Programa de Alimentación Escolar
Pnae – Programa Nacional de Alimentação Escolar PAPP - Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural PCPR - Programa de Combate a Pobreza Rural
PMA - Programa Mundial de Alimentos
PNAN - Programa Nacional de Alimentação e Nutrição
Pronaf – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar Pronaa - Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
Pronan – Programa Nacional de Alimentação e Nutrição SAN – Segurança Alimentar e Nutricional
Sibrater – Sistema Brasileiro de Assistência Técnica e Extensão Rural SIM – Sistema de Inspeção Municipal
Sintraf - Sindicato de Trabalhadores Rurais e de Trabalhadores da Agricultura Familiar SIT- Sistema de Informação Territorial
SNCR – Sistema Nacional de Crédito Rural Stan - Serviço Técnico de Alimentação Nacional
1 1 INTRODUÇÃO
Em 2001 foi lançado, no Brasil, o Programa Fome Zero, que era composto por eixos de trabalho que deveriam ser tratados de forma integrada entre os diversos Ministérios, com a finalidade de garantir a Segurança Alimentar e Nutricional a todos os cidadãos brasileiros que estivessem em situação de vulnerabilidade. A partir deste momento, foram implementadas diversos programas de políticas públicas, alguns desses com foco em incentivar a comercialização de produtos oriundos da agricultura familiar.
O primeiro programa de política a ser realizado, nesse contexto, foi o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), em 2003. Era composto por três modalidades: doação simultânea; formação de estoque e compra direta. Essas três modalidades focavam em seu escopo a aquisição de alimentos produzidos por agricultores organizados em cooperativas ou associações, com intuito de incentivar os agricultores familiares a se organizarem e assim se inserirem no mercado.
A modalidade mais acessada tem sido a de doação simultânea, a qual permite que o agricultor possa entregar os produtos oriundos do seu pomar e da horta, sem que tenha necessidade de produção em escala. Portanto, se o agricultor produziu um saco de laranja, ele pode entregar esse saco para sua organização e ela direcionará essa produção para alguma instituição consumidora beneficiada pelo programa.
Outro programa dentro desse mesmo conceito surge como resultado da parceria entre o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea) que encaminharam proposta de Lei sobre a alimentação escolar no País, a qual foi sancionada em 2008 e foi denominado de Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae). O FNDE, que é responsável por repassar os recursos do Pnae aos municípios, definiu a obrigatoriedade da utilização de parte desses recursos para a compra de gêneros alimentícios diretamente de agricultores familiares, visando o abastecimento das merendas escolares municipais. Essa medida foi regulamentada pela Resolução/CD/FNDE 38/2009 (BRASIL, 2009).
2 Observa-se que na prática, tanto prefeituras, como organizações de agricultores familiares estão enfrentando dificuldades para atender a esta Resolução, o que demanda estudos aprofundados sobre a operacionalização desse programa de política pública em nível municipal, em especial quanto às chamadas públicas voltadas aos agricultores familiares para adesão ao programa, bem como, que auxiliem na compreensão das dificuldades desses agricultores em atender satisfatoriamente às necessidades operacionais para o sucesso do Programa, tais como, qualidade e periodicidade da oferta de produtos e operação logística adequada ao transporte dos alimentos.
As Chamadas Públicas para aquisição dos alimentos passaram a ser realizadas a partir de 2009, pois até aquele ano os processos de aquisições públicas para o Pnae eram realizados exclusivamente através da Lei 8.666/1993 que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública. A partir da nova Resolução deixa de haver essa obrigatoriedade e passa a ser dispensado o processo licitatório quando o fornecedor for caracterizado como agricultor familiar; ademais, a resolução versa que os preços pagos pelos produtos devem ser compatíveis com os vigentes no mercado local. Porém, após a implementação da Resolução /CD/FNDE 38/2009 algumas observações empíricas detectaram indicativos de falta de beneficiamento e seleção de alguns produtos e o baixo nível de organização associativa entre os agricultores participantes do Pnae.
Nesse sentido, a presente pesquisa buscou analisar os entraves à participação da agricultura familiar na alimentação escolar do município de Itapeva/ SP, com vistas a compreender melhor essas dificuldades e assim poder contribuir para a melhoria do Pnae.
Escolheu-se o município de Itapeva pelo fato de integrar o Território da Cidadania do Sudoeste Paulista que apresenta uns dos menores Índices de Desenvolvimento Humano do estado de São Paulo; além de ser um município mais produtor do que consumidor de sua produção, com vários pequenos estabelecimentos rurais e com oportunidade de desenvolver a região através de seus mercados.
As perguntas norteadoras da pesquisa foram: Por que organizações de agricultores familiares não estão aderindo às Chamadas Públicas efetuadas pela
3 prefeitura de Itapeva para participarem como fornecedores de alimentos para alimentação escolar? Quais os problemas enfrentados pela prefeitura para aplicação da Resolução/CD/FNDE 38/2009 em nível municipal?
Tais respostas podem contribuir para discussão de novos direcionamentos e aprimoramentos na aplicação do Pnae, tanto para a prefeitura municipal de Itapeva quanto para os agricultores familiares e suas organizações. Espera-se ainda, que esse estudo possa contribuir para o aprimoramento do Pnae em outros municípios brasileiros de pequeno e médio portes.
Assim, a hipótese geral desta pesquisa foi que entraves operacionais na implantação municipal do Programa Nacional de Alimentação Escolar limitam a participação de agricultores familiares nas Chamadas Públicas, dificultando o alcance dos resultados pretendidos pelo Programa.
Para tanto, esta dissertação foi dividida em capítulos, de maneira a facilitar a leitura e a compreensão sobre os temas abordados, sendo que:
No Capítulo 1 estão inclusos, além desta introdução, os objetivos gerais e específicos do trabalho.
O Capítulo 2 retrata a história do município de Itapeva, seguido da contextualização sobre a agricultura familiar e políticas públicas.
Já no Capítulo 3, o leitor se depara com a trajetória do Pnae, que tem proporcionado o acesso aos alimentos para os educandos deste País. Também, se verá como se dá a sistemática do repasse dos recursos do FNDE aos municípios, como os agricultores familiares fazem para aderir ao Pnae, e por fim, algumas experiências internacionais.
O Capítulo 4 trata da metodologia utilizada na pesquisa empírica realizada no município de Itapeva/SP.
O Capítulo 5 traz os resultados decorrentes da metodologia empregada na pesquisa.
E, por último, o Capítulo 6, apresenta as conclusões da pesquisa realizada, estabelece considerações sobre o Pnae a partir do que foi observado em campo e contribuições para sua melhoria.
4 1.1 OBJETIVO GERAL
O objetivo geral da pesquisa foi analisar os entraves operacionais da implantação e execução da Resolução/CD/FNDE 38/2009, do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), no município de Itapeva, localizado no Território da Cidadania Sudoeste Paulista.
1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Buscando alcançar o objetivo geral proposto elegeram-se os seguintes objetivos específicos:
- identificar e analisar as dificuldades das organizações de agricultores familiares quanto à sua periodicidade de entrega de produtos e logística de transporte para participarem do Programa Nacional de Alimentação Escolar, como estipulado na Resolução/CD/FNDE 38/2009;
- analisar as dificuldades quanto à elaboração de Chamadas Públicas, auxílio na logística de transporte e adequação de cardápios da Prefeitura de Itapeva/SP para implantar da citada Resolução; e,
- propor medidas que possam contribuir para a superação dos obstáculos enfrentados pelos agricultores familiares, suas organizações associativas e pela prefeitura de Itapeva para participação no Pnae.
5 2 ITAPEVA, AGRICULTURA FAMILIAR E POLÍTICAS PÚBLICAS
2.1 CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE ITAPEVA
O município de Itapeva surgiu no início do século XVIII, quando deixou de ser um bairro rural do município de Sorocaba. Sua fundação ocorreu no dia 20 de setembro de 1779 pelo Juiz ordinário da Vila de Sorocaba Cláudio de Madureira Calheiros (ITAPEVA, 2013). O município está localizado no sudoeste do estado de São Paulo, a 70 km da fronteira paulista com o estado do Paraná, como é possível ver na Figura 1.
Figura 1 Localização do município de Itapeva no Estado de São Paulo
Fonte: Wikipédia, a enciclopédia livre, 2006.
Na época de sua fundação predominava na região a agricultura de subsistência, mas com a formalização da nova vila, novas famílias lá se instalaram promovendo uma concentração populacional que deram início a diversas atividades produtivas visando o abastecimento alimentar (ITAPEVA, 2013).
Os campos da região de Itapeva também eram favoráveis ao desenvolvimento da pecuária e com isso atraíram viajantes e remanescentes das Bandeiras, que se fixaram em extensas “fazendas de criar” (CARMO, 1997).
No entanto, Carmo (1997) cita que a agricultura permaneceu marginal até por volta de 1860, sendo realizada em pequenas áreas. Sua produção se limitava às roças
6 de milho, arroz, mandioca e feijão e alguma criação, cujos excedentes eram vendidos para os tropeiros ou em Sorocaba, em razão da feira de mulas1 que criava demanda de alimentos.
Esta foi a origem de diversos ciclos econômicos que se sucederam e que deixaram Itapeva conhecida em todo estado de São Paulo. O primeiro deles foi o do algodão, cultivado por pequenos agricultores e comprado por tecelões, visando atender o mercado interno, em particular do Sul do Brasil, que ficou desabastecido devido à guerra de Secessão que privou a indústria têxtil inglesa do algodão americano, levando o preço da arroba subir significativamente em curto período de tempo (SAINT-HILAIRE, 1976, p.186). Concomitante, ocorre a decadência da Feira de Sorocaba, em razão da rápida expansão das estradas de ferro, que chega a Campinas em 1872 e em 1909 a Itapeva. Isso permitiu o deslocamento dos capitais e da mão-de-obra disponíveis para a cotonicultura e também resultou no crescimento da população e no desenvolvimento das tradicionais culturas de subsistência como o arroz, a mandioca e o feijão plantados de acordo com as necessidades familiares. Além disso, a criação de porcos, sustentados pelas roças de milho, disseminou-se na região (CARMO, 1997).
A busca de novas terras para a cultura algodoeira foi fator determinante no desmatamento e na queima de florestas da região, bem como para impulsionar o comércio de grãos, principalmente arroz, que vai crescer em virtude do desenvolvimento das estradas e pelo surgimento dos primeiros caminhões para transporte de cargas. Mas o milho para a criação de porcos continuou sendo a produção dominante.
Todavia, a produção era realizada de modo a levar ao esgotamento do solo, pois não havia reposição de nutrientes e o plantio era realizado com arado, que, mal utilizado, provocou fortes erosões. Com a diminuição da fertilidade do solo e o aumento da área para compensar a baixa produtividade do milho, se reduziu o tempo de descanso das terras, que resultou na degradação do agroecossistema. Ao mesmo tempo registra-se uma importante mudança na alimentação da população com a substituição da banha de porco por óleo vegetal, especialmente milho e soja e os
1
A feira de mulas de Sorocaba, entre o século XVII e o início do século XX, foi uma espécie de polo articulador da região centro-sul do Brasil (MOTA, 2003)
7 agricultores tradicionais entram em crise (GRAZIANO DA SILVA, 1982, p.226 apud CARMO, 1997).
Nesse mesmo período, final dos anos 1960, o País vive quedas na produção de feijão que provocam a escassez do produto no mercado interno e a alta de seu preço, resultado da baixa produtividade e da diminuição do ritmo de expansão agrícola, além das adversidades climáticas ocorridas em 1973, 1976, 1979 e 1980 levando a crises de abastecimento para a população em geral (GRAZIANO DA SILVA, 1982, p.38 apud CARMO, 1997).
Com este cenário econômico favorável para aos agricultores, o cultivo de feijão se expande rapidamente na região, substituindo pastos e outras culturas. Além disso, muitos agricultores da região também destinam áreas de suas propriedades para reflorestamentos graças aos incentivos governamentais presentes até o final dos anos 1970.
A conjuntura dos altos preços do feijão e do acesso facilitado ao crédito rural no final dos anos 1960 resultou numa diferenciação socioeconômica entre os produtores familiares marcada não mais pela diversificação de produtos e sim pela capacidade de acumulação.
Entre os anos 1989 e 1996, ocorre o fim do apoio público maciço à agricultura, prevalecendo a ideia de que a agricultura já era um setor bastante capitalizado e maduro, não mais necessitando de apoio estatal e, portanto, deveria ser regido pelo mercado (CARMO, 1997).
Contudo, como relata Carmo (1997), a queda do preço do feijão e a falta de crédito prejudicaram fortemente os agricultores de Itapeva, principalmente os menos capitalizados cuja renda dependia fortemente deste produto, a área cultivada com a cultura caiu bastante desde 1985. Muitos agricultores saíram do campo a partir de 1989, e o movimento acentuou-se em 1994. Outros substituíram suas áreas de feijão com outras culturas com condições de propiciar uma boa renda em pequenas áreas, como hortaliças e culturas envaradas, especialmente o tomate.
Atualmente, segundo o IBGE (2013), Itapeva conta com uma população aproximada de 91.807 mil habitantes num espaço geográfico de 1.826.258 km², sendo que seu perímetro urbano ocupa apenas 10% desse total, ou seja, Itapeva é um
8 município predominantemente rural. A cidade é considerada um dos polos comerciais do Sudoeste Paulista, que é formado por 15 municípios e uma população estimada em 308.552 habitantes (SIT, 2013)2.
Sua área agrícola é composta por lavouras permanentes, lavouras temporárias, produção de animais e silvicultura, distribuídos nos diversos segmentos que compõem a agricultura itapevense, como: Agricultura Empresarial, Agricultura Familiar, Quilombolas e Assentamentos Rurais.
No ano de 2012 a cultura agrícola que mais se destacou entre as permanentes foi a de laranja, com produção de 11.016 toneladas, em 270 hectares e a de tangerina com 1.795 toneladas em 88 hectares, conforme mostra a Tabela 1.
Tabela 1 Produção e Área das Principais Lavouras Permanentes do Município de Itapeva, SP, em 2012.
Fonte: IBGE, 2012.
Referente às lavouras temporárias, Tabela 2, o município de Itapeva, como apresenta os dados do IBGE (2012), não possui muita variedade, no entanto, demonstra grande aptidão para a produção de monoculturas de grãos, como o milho, a
2
Segundo o Ministério do Desenvolvimento Social (BRASIL, 2012), no estado de São Paulo estão situados três Territórios da Cidadania: um no Pontal do Paranapanema, com 32 municípios, outro no Sudoeste Paulista com 15 municípios e o terceiro no Vale do Ribeira, com 25 municípios. Compõe o Território da Cidadania do Sudoeste Paulista os municípios de Taquarituba, Bom Sucesso de Itararé, Capão Bonito, Coronel Macedo, Guapiara, Itaberá, Nova Campina, Ribeirão Grande, Riversul, Taquarivaí, Barão de Antonina, Buri, Itapeva, Itaporanga e Itararé. Segundo o Sistema de Informações Territoriais (SIT) do IBGE, a região, em 2010, tinha 312.073 habitantes, dos quais 67.415 viviam na área rural, o que corresponde a 21,60% do total. Possuía 6.605 agricultores, 415 famílias assentadas, 1 comunidade quilombola e 2 territórios indígenas (SIT, 2013).
Lavoura Permanente Quantidade Produzida (tonelada) Área de produção (hectare) Laranja 11.016 270 Tangerina 1.795 88 Limão 1.700 85 Banana (cacho) 800 40 Caqui 1.110 37 Uva 95 5
9 soja, e o feijão (em grão), entre outros. Além dos grãos há também uma expressiva concentração de terra nas produções de cana-de-açúcar, além da batata-inglesa e algodão herbáceo.
Tabela 2 Produção e Área das Principais Lavouras Temporárias do Município de Itapeva, SP, em 2012. Lavoura Temporária Quantidade Produzida – (tonelada) Área Produção – (hectare) Cana-de-açúcar 495.000 5500
Milho (em grão) 298.800 34250
Soja (em grão) 140.050 40000
Batata - inglesa 73.600 2.600
Tomate 44.000 800
Feijão (em grão) 13.800 8400
Trigo (em grão) 11.000 5500
Algodão herbáceo (em caroço) 9.600 4000
Arroz (em casca) 9.412 2.400
Sorgo (em grão) 6.300 2100
Cebola 6.000 300
Melancia 3.000 200
Triticale (em grão) 3.000 1000
Fonte: IBGE, 2012.
Já a produção pecuária, Tabela 3, é pouco diversificada, com ênfase para os bovinos e para galinhas, galos, frangos e pintos. A região é composta de grande número de estabelecimentos com granja de aves e com fazendas de gado de corte, o que hoje mobiliza os municípios a se adequarem ao Sistema Municipal de Inspeção Sanitária3 (SIM).
3
Sistema Municipal de Inspeção (SIM) é o sistema de fiscalização municipal que tem a finalidade de averiguar se as indústrias alimentícias do município oferecem condições adequadas de manuseio dos alimentos in
natura. Está vinculado ao poder local, cabendo ao Executivo e Legislativo institui-lo, caso o município não tenha.
Nenhum produto processado pode cruzar a fronteira do mesmo, pois não há órgão que assegure a origem e o seu processo industrial.
10 Tabela 3 Produção e Efetivo da Produção Animal do Município de Itapeva, SP, em 2012.
Tipo de Criação Quantidade Unidade
Ovos de galinha – produção 150 Mil dúzias
Galinha, Galos, frangos e pintos 77.000 Cabeças
Bovinos 68.000 Cabeças
Suínos 6.100 Cabeças
Vacas ordenhadas 5.500 Cabeças
Leite de vaca - produção 5.000 Mil litros
Ovinos 2.350 Cabeças
Equinos 2.000 Cabeças
Casulos do bicho-da-seda – produção 1.800 Kg
Mel de abelha - produção 850 Kg
Caprinos 480 Cabeças
Codornas 470 Cabeças
Bubalinos 252 Cabeças
Muares 250 Cabeças
Ovinos tosquiados 80 Cabeças
Fonte: IBGE, 2012.
No que diz respeito à silvicultura, o município tem dedicado grandes áreas para a produção de lenha, madeira em tora, madeira para papel e celulose e madeira para outra finalidade. Segundo o Censo Agropecuário de 2006 (IBGE, 2006), Itapeva tinha 41 propriedades que utilizava a terra para matas e/ ou florestas - florestas plantadas com essências florestais, sendo expressivo a quantidade de propriedades entre 200 a menos de 500 ha, que totalizam 13. Na faixa de áreas maiores, existiam 9 propriedades entre 500 a menos de 1000 ha, seguido de 3 propriedades entre 1.000 ha e menos de 2.500 ha, finalizando com 2 propriedades acima de 2.500 ha. Mas havia também 14 propriedades com menos de 200 ha com atividade silvícola. Essa grande quantidade de terras utilizadas para a silvicultura, ocupadas com matas e/ ou florestas - florestas plantadas com essências florestais - equivalem, aproximadamente, a 13% do território do município.
Na tabela 4 é possível verificar o quanto é produzido nessas áreas, e concluí-se que a produção de madeira em tora é a mais realizada, visto que em 2006 produziu
11 426.000 m³, seguido da madeira em tora para papel e celulose, e em terceiro lugar para lenha. Por conta dessa expansão da silvicultura, hoje, Itapeva conta com uma Universidade Estadual4 para dar suporte à esta atividade econômica.
Tabela 4 Produção Oriunda da Silvicultura no Município de Itapeva, SP, em 2006.
Silvicultura Quantidade
Produzida
Unidade
Carvão vegetal 13.000 Tonelada
Lenha 235.000 Metros cúbicos
Madeira em tora 426.000 Metros cúbicos
Madeira em tora para papel e celulose 340.000 Metros cúbicos Madeira em tora para outras finalidades 86.000 Metros cúbicos
Outros produtos 6.200 Toneladas
Acácia negra (casca) - Toneladas
Eucalipto (folha) - Toneladas
Resina 6.200 Toneladas
Fonte: Censo Agropecuário, 2006.
Segundo diálogos informais com extensionistas rurais e agricultores de Itapeva, a produção de grãos e de animais vem perdendo espaço para a produção de eucalipto, em razão de demandar menos mão de obra, oferecer menos risco com as intempéries e ser melhor remunerada.
Outra característica do município é a diversidade de organizações de agricultores familiares: atualmente existem 5 Associações e 3 Cooperativas, a seguir descritas:
a) Cooperativa de Produtores Orgânicos (Cooperorgânica), com sede no centro do município e com 679 membros distribuídos por diversos municípios no entorno de Itapeva. Sua produção é de hortifrutigranjeiros;
b) Cooperativa dos Assentados de Reforma Agrária e Pequenos Produtores da Região de Itapeva (Coapri), oriunda do Assentamento Pirituba, tem sua sede na
4O Campus Experimental de Itapeva intitulado “Unidade Diferenciada de Itapeva”, foi inaugurado
em 18/08/2003, como parte do plano de expansão da Universidade Estadual Paulista “Julio de Mesquita Filho” (Unesp). Diferente das outras unidades da Unesp, a operacionalização do campus de Itapeva foi realizado no formato de parceria coletiva entre a Universidade, Governo do Estado de São Paulo e a Prefeitura Municipal de Itapeva (UNESP, 2013).
12 Agrovila V deste assentamento, incentiva práticas agroecológicas e possui várias linhas de produção, como: leite e derivados lácteos; grãos – feijão, milho, soja, arroz e trigo; e hortifrutigranjeiros. Ela abrange todo o Assentamento Pirituba;
c) Associação de Produtores Rurais do Bairro do Avencal do Município de Itapeva, situada na divisa com o município de Taquarivaí, o bairro é próximo a uma área de preservação permanente, sendo uma das razões para eles produzirem apenas alimentos orgânicos. A produção é basicamente de hortifrutigranjeiros. Ela conta com 90 membros;
d) Associação dos Apicultores do Município de Itapeva, situada no município, mas abrange a região, conta com 35 sócios, sendo 29 agricultores familiares. Sua produção é de mel, entre eles, o silvestre e o de eucalipto.
e) Associação dos Produtores Rurais Quilombos do Jaó, situada no Quilombo Jaó, tendo como sócios apenas as pessoas do Quilombo, totalizando 25 membros. Sua produção é baseada em grãos, como o feijão, soja, milho e também em hortaliças;
f) Associação de Produtores do Taquari Mirim, localizada em um bairro rural de Itapeva e é composta por 21 agricultores familiares produtores de leite. Ela surgiu da necessidade de se adquirir um resfriador para armazenamento do leite produzido;
g) Associação Agropecuária Nova Esperança, localizada no Assentamento Pirituba, na Agrovila IV. Ela é composta por 16 agricultores familiares. Sua produção se concentra em leite – tipo A, milho (em grãos) e feijão;
h) Cooperativa dos Produtores de Itapeva e Região (Coopeva), também situada no centro do município, tem box do Mercado do Agricultor e conta com 40 membros. Sua produção é de hortifrutigranjeiros, tendo destaque as frutas.
13 2.2 AGRICULTURA FAMILIAR E POLÍTICAS PÚBLICAS
Há mais de 50 anos o modo de fazer política agrícola no Brasil mudou, um dos fatores determinante para a modernização da agricultura foi à constituição do Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR) em 1964, que possibilitou a integração, cada vez mais, das atividades rurais às dinâmicas colocadas pela indústria e pelo setor de serviços.
O crédito rural, que ofertava taxas de juros subsidiadas, orquestrou uma difusão tecnológica, em caráter da modernização da agricultura, que foi denominada “Revolução Verde”.
Esse processo de transformação recebeu críticas referentes às suas implicações para a sociedade, e como ponto positivo Wanderley (2011, p.30) refere-se à consolidação do mercado de produtos agrícolas orientados para o consumo urbano e de insumos industriais destinados a empresas agropecuárias que levou a modernização a ser referenciada em todos os estabelecimentos agrícolas. Mas, como ponto negativo, o processo se apresentou seletivo, por atingir apenas alguns tipos de produtores, que realizavam determinadas culturas ou criações, em regiões especificas do País, levando a uma transformação desigual das diversas fases do processo produtivo. Para Graziano (apud WANDERLEY, 2011, p.31):
A acumulação de capital necessita não da “racionalização” da agricultura, mas da submissão da agricultura à racionalidade do setor industrial, o que pode, eventualmente, ser combinado com certo grau de “irracionalidade” relativa da produção agrícola.
Graziano chama a atenção para a real lógica econômica empregada na agricultura, onde o “antes da porteira” é formado pela indústria, o dentro da “porteira” por produtores e o “depois da porteira”, novamente a indústria, levando o agricultor a ser tomador de preços de ambos os lados, tornando-o refém do mercado, sem autonomia para ditar qualquer regra. Ainda pior foram os impactos desse processo para os agricultores familiares, que não se beneficiaram da modernização.
Nesse período da modernização da agricultura brasileira ocorre, também, a criação da Embrater (Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural), que
14 tinha como objetivo central a difusão da tecnologia para os agricultores, mas concentrou o atendimento nos produtores de média e alta renda para se obter aumentos de produtividade e produção (SIQUEIRA, 2002).
Siqueira (2002) cita ainda que menos de 15% do crédito rural era recebido por agricultores familiares, e que através dos dados do Sistema Brasileiro de Assistência Técnica e Extensão Rural (Sibrater), ao qual era integrado, as Empresas de Assistência Técnica e Extensão Rural (Emater’s), os escritórios privados de Ater credenciados, atendiam apenas 16% dos produtores rurais brasileiros, em 1979.
Entretanto, no País ocorreram algumas ações pontuais que visavam o desenvolvimento da agricultura familiar e que merecem destaque. Uma dessas ações ocorreu no município de Silvânia que, segundo Xavier e Zoby (2007, p. 166), após constatar que o modelo difusionista não beneficiava os agricultores familiares, a Embrater solicitou a participação da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) para apoiar um programa voltado às comunidades de pequenos produtores denominado Convivência do Cerrado, no qual foram escolhidos cinco municípios em cada estado da região Centro-Oeste, sendo o município de Silvânia selecionado no estado de Goiás e iniciado os trabalhos em 1987.
Nesse município foi desenvolvido o projeto de P&D5 (Pesquisa e Desenvolvimento) e fortalecimento da organização dos agricultores familiares que deu origem à formação de grupos organizados, onde as instituições tiveram como papel fundamental facilitar as relações entre os agricultores e os órgãos públicos. A partir daí, criaram o Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO), mantido com recursos da União. Também foi criado um Conselho de Desenvolvimento Estadual que era responsável por estabelecer as prioridades na operação do FCO. E posteriormente articularam para a fundação da Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Góias (Fetaeg) (XAVIER e ZOBY, 2007).
Já no semi-árido, foi criado o Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural (PAPP), em decorrência de uma das fortes secas que assolaram a região, como uma
5
Projeto desenvolvido por instituições de pesquisa e extensão rural com foco na agricultura familiar, seu objetivo principal era “promover o desenvolvimento rural por meio da criação de um dispositivo de intervenção no meio rural, que favorecesse a utilização de inovações tecnológicas e sociais pelos pequenos e médios produtores” (ZOBY et al., 2003, p. 12)
15 iniciativa do Projeto Nordeste6 em meados de 1983. O PAPP era financiando com recursos do Banco Mundial e pelo Orçamento da União, sendo a execução realizada pelo estado participante. A partir de 1992 o Programa passa a ser financiado pelo Banco Mundial, União e estado envolvido.
Segundo Vasconcelos e Monteiro (2005), o PAPP teve como atividades principais: a geração e difusão de tecnologia; assistência técnica e extensão rural; comercialização da produção; crédito; apoio às pequenas comunidades rurais (APCR); fundos de terras (legalização de terras); sistema de informação do mercado agrícola e organização de associações.
No entanto, em 1996 o PAPP se transformou em Programa de Combate a Pobreza Rural (PCPR), que se constituiu num Programa de desenvolvimento rural, estimulando através de financiamentos não reembolsáveis, investimentos e empreendimentos de interesse das comunidades rurais mais pobres.
Destaque-se que essas ações foram importantes, mas, como já citado, realizadas de formas pontuais, abrangendo poucos agricultores familiares e não lhes inserindo ao processo de modernização da agricultura que o País estava envolvido.
Observa-se, então, que no Brasil os pequenos agricultores familiares nem sempre foram beneficiados pelo crédito rural, e esta situação foi grave visto ter sido esse foi o principal instrumento de política agrícola do País durante várias décadas. Segundo Peraci e Bittencourt (2010: p.191):
O crédito rural sempre foi seletivo e concentrador de renda, pois imperava no governo brasileiro a postura de que a agricultura e os agricultores deveriam ser beneficiados com políticas agrícolas, independentemente de seu porte, ou seja, os agricultores eram tratados da mesma forma, sem considerar suas diferenças econômicas e sociais. Com isso, os agricultores de médio e grande porte acabavam sendo os maiores beneficiados, pois detinham melhores condições para acessar os recursos do crédito rural e das políticas de garantias de preços mínimos.
6
O Projeto Nordeste, é um projeto que compreendia o desempenhar de uma programação integrada das ações necessárias para elevar os níveis de produção, produtividade e renda, com o envolvimento de infraestruturas sociais e produtivas (KHAN et al, 2005).
16 Em um contexto de elevada concentração de terra e mercados imperfeitos, até mesmo inexistentes, a marginalização de pequenos agricultores era frequente, e esses produtores ficavam muitas vezes expostos a uma competição não mediada com produtos gerados em larga escala. A falta de incentivo para ampliar sua produção e as dificuldades para comercializar seus produtos a preços compatíveis com seus custos os colocavam como reféns de atravessadores (PERACI e BITTENCOURT, 2010).
Na tentativa de resolver esses problemas, em 1992, o Ministério da Agricultura e do Abastecimento criou o Programa de Valorização da Pequena Produção Rural (Provap), que serviu de base para a criação do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) em 1995 (BONNAL e MALUF, 2011).
Todavia, quando foram avaliados os grupos de agricultores familiares que receberam crédito de custeio do Pronaf, verificou-se que muitos agricultores não conseguiam acessá-lo, pois para Abramovay e Veiga (1999), o crédito tende a concentrar-se em apenas dois segmentos, aqueles cujos contratos com a agroindústria lhes fornecem garantias de comercialização e nos que possuem patrimônios para assegurar os empréstimos bancários, ou seja, ou são agricultores inseridos nas cadeias de complexos agroindustriais ou são agricultores de médio ou grande infraestrutura de produção.
Nota-se que a comercialização é um importante instrumento de política pública, por fornecer garantias de renda aos agricultores. Só que muitos agricultores familiares são excluídos de circuitos longos de comercialização, seja por estarem distantes dos médios e grandes centros de consumo, seja pela heterogeneidade de produtos que têm para ofertar, os quais individualmente somam relativamente pequenas quantidades, não compensa o deslocamento para outros locais mais distantes a não ser no seu próprio município ou entorno.
Guanziroli, Buainain e Di Sabbato (2012), alegam que o Pronaf consolidou grupos já existentes de agricultores, pois afirmam, que para os grupos vulneráveis não serão as políticas de crédito que resolverão os problemas da pobreza, mas sim políticas específicas de apoio a esses grupos, portanto recomendam a realização de políticas agrárias e sociais ao invés de políticas agrícolas.
17
As políticas públicas, por sua vez, podem fazer com que sejam garantidos os direitos dos agricultores familiares e que sejam realizados investimentos suficientes em infraestrutura, pesquisa e extensão, educação, abertura de canais de mercado, seguridade social, saúde, entre outras áreas. Isso proporciona aos agricultores familiares a segurança para investir em seus próprios futuros.
O problema de alguns agricultores não é produzir, mas sim a falta de mercados locais ou a dificuldade em transportar o alimento que podem desmotivar a produção. Para Fornazier (2014) o acesso aos mercados pode ser uma oportunidade de incentivar a produção. Como, nem sempre os agricultores conseguem atender as condições de acessarem os grandes mercados e a demanda local pode ser pequena, surgem propostas de utilizar a demanda dos equipamentos públicos para adquirir alimentos dos agricultores.
Os alimentos adquiridos pelos equipamentos públicos são chamados de mercados institucionais ou compras governamentais, onde Maluf (1999, p.9) argumenta:
O manejo do chamado mercado institucional (alimentação escolar, fornecimento a hospitais e presídios etc), com o propósito de favorecer os pequenos e médios empreendimentos, constitui-se em instrumento valioso que está presente em várias experiências analisadas, mas que é pouco explorado em nosso País. Finalmente, deve ser dado destaque especial ao importante papel que as administrações municipais podem
desempenhar nas negociações com os agentes econômicos
participantes dos circuitos regionais (como o comércio atacadista e, sobretudo, varejista), parte integrante da indispensável regulação pública dos mercados agroalimentares, no caso, em âmbito local-regional.
A entrada de produtos da agricultura familiar para abastecer os equipamentos públicos, o então mercado institucional, surgiu como um dos objetivos do Programa Fome Zero, lançado em 2001, pelo Instituto de Cidadania, que segundo o documento-síntese focaria a seguinte parcela da população brasileira:
A maioria das famílias muito pobres brasileiras vive em pequenas e médias cidades do interior (4,3 milhões de famílias ou 20 milhões de
18
pessoas) e nas regiões metropolitanas (2 milhões de famílias ou 9 milhões de pessoas). A pobreza atinge ainda quase 3 milhões de famílias rurais (15 milhões de pessoas) (BRASIL, 2013).
Tal ação ocorreu afim do Estado tentar garantir o acesso à alimentação pela população, através de uma política permanente de segurança alimentar e nutricional. Entre o conjunto de políticas públicas concebidas pelo Programa Fome Zero encontra-se o PAA (Programa de Aquisição de Alimentos), que encontra-segundo Mattei (2007:33) “... visa implementar ações no âmbito das políticas agrícolas e de segurança alimentar com o objetivo de fortalecer a política global de combate à fome”.
Nesse período, também foi promulgada a Lei nº 11.326, de 2006 que definiu como agricultor familiar e empreendedor familiar
“indivíduos que praticam atividades no meio rural; não detenham mais que quatro módulos fiscais, ou seja pequenos proprietários; utilizem mão de obra da própria família e tenha percentual mínimo da renda familiar originada de atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento, na forma definida pelo Poder Executivo” (BRASIL,2013).
O Brasil tinha, segundo o Censo Agropecuário de 2006 (BRASIL, 2009) 4.367.902 estabelecimentos de agricultura familiar, que representam 84,4% dos estabelecimentos rurais brasileiros e, esses estabelecimentos ocupavam uma área de 80,25 milhões de hectares, ou seja, 24,3% da área total dos estabelecimentos agropecuários, com área média de 18,37 hectares. Já a população ocupada nesses estabelecimentos era de 12,3 milhões de pessoas, enquanto os estabelecimentos não familiares ocupavam um terço deste valor, 4,2 milhões de pessoas.
Apesar de ocupar uma área menor, a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) destaca que a agricultura familiar gera mais de 80% das ocupações no setor rural, favorecendo o emprego de práticas agrícolas ecologicamente mais equilibradas, como a diversificação de cultivos e o menor uso de insumos industriais. Por isso, em 2009, cerca de 60% dos alimentos que compuseram a cesta básica dos brasileiros foram oriundos da agricultura familiar (CONAB, 2013).
Assim, o apoio a estes agricultores na forma de incentivos à produção de alimentos sustentáveis é essencial, não apenas por sua capacidade de gerar ocupação
19 e renda, como também pela diversidade e oferta de alimentos de qualidade, menor custo de transporte, preservação do hábito regional e da produção artesanal, promovendo uma conexão eficaz entre o campo e a cidade (TRICHES e SCHNEIDER, 2010).
Avila et al. (2013) em sua análise afirmam que as experiências do PAA e posteriormente as do Pnae (Programa Nacional de Alimentação Escolar) foram uma maneira de garantir a oferta de produtos e manter o estímulo para a produção pois passavam pela constituição de acesso para os agricultores familiares a mercados considerados certos e seguros.
O Pnae é um programa público que pode ser considerado como promotor de segurança alimentar e nutricional (SAN) para parte da população brasileira, visto que a Lei 11.947/2009 que o constituiu, conseguiu reunir educação alimentar e segurança alimentar e nutricional para os estudantes da rede pública do ensino fundamental e médio e a inclusão produtiva de agricultores familiares pelas compras governamentais. Portanto, ela pode promover o desenvolvimento sustentável das localidades em que está inserida.
Corroborando tal afirmação, Belik e Souza (2009) realizaram estudos a partir de levantamentos em municípios participantes do Prêmio Gestor Eficiente da Merenda Escolar, organizado pela Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip) Ação Fome Zero, observaram que nos municípios onde houve a promoção da compra de alimentos da agricultura familiar ocorreram vantagens em termos de renda e emprego, além de estimular a manutenção dos hábitos alimentares regionais. Porém, para privilegiar os fornecedores locais é necessário grande esforço, tanto nos trâmites administrativos, quanto na reorientação das decisões políticas.
Além dos esforços é necessário haver articulação entre as diversas áreas das prefeituras, como, por exemplo, entre as secretarias de agricultura e de educação, que são importantes para promover o desenvolvimento local inserindo os agricultores familiares e melhorando a alimentação escolar com a oferta de alimentos in natura. Para tanto, Saraiva et al. (2013, p. 933) argumentam:
20
Nesse sentido, do desenvolvimento local, é de fundamental importância o reconhecimento do papel interdependente das várias secretarias do poder executivo (tanto municipal quanto estadual) relacionados ao tema, como agricultura, educação, fazenda, ou administração, entre outras. O desenvolvimento local será potencializado na medida em que o gestor público, ou EE7, consiga implementar a compra da agricultura familiar como uma ação verdadeiramente transversal dentro de políticas setoriais prevendo desafios pendentes como o tema de assessoria técnica para agricultores, infraestrutura de logística e armazenagem, diagnóstico e interação com a realidade agrícola local/ regional e, fundamentalmente, a criação de espaços ou fóruns participativos de debate e planejamento, envolvendo agricultores, gestores e escolas.
Além da articulação e da vontade política existe um conjunto de problemas que surgem na operacionalização como Pnae, como a corrupção. Fornazieri e Belik (2012, p.36) destacam que “...o maior problema está em romper um circuito que se mantém há vários anos e que envolve licitações, propinas e procedimentos burocráticos incrustados na máquina administrativa”.
Mesmo assim o relatório do IPC-IG8 (2013), realizado em parceria com o Programa Mundial de Alimentos (PMA) da Organização das Nações Unidas (ONU), descreve que o Pnae é um entre os poucos programas de proteção social que tem potencial de fornecer muitos benefícios sociais, a partir de seus objetivos. Pois, além dos impactos gerados pelo lado das crianças ao se beneficiarem da alimentação escolar adequada, tem um grande potencial de aumentar a participação dos agricultores familiares, se cumprido a legislação (idem).
Todavia, não é apenas a estância municipal que tem problemas a serem superados, o agricultor familiar também tem, como apontam Avila et al. (2013: p. 105):
“A comercialização e os instrumentos a ela relacionados foram por muito tempo (e ainda são) obstáculos para uma inserção mais efetiva dos agricultores (sobretudo os familiares) no mercado. Seja pela falta de conhecimento das técnicas e estratégias de mercado, seja pela opção de ser agricultor e não comerciante que adotam muitos agricultores familiares, associadas às características intrínsecas da produção agropecuária (sazonalidade, perecibilidade, dependência climática, etc.). O “depois da porteira” sempre foi considerado um vilão para os produtores.”
7
Entidade Executora.
21 3 PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR
3.1 HISTÓRICO DA ALIMENTAÇÃO ESCOLAR NO BRASIL
Para dar início ao histórico da alimentação escolar no Brasil, antes é necessário contextualizar como se iniciou a discussão a respeito do tema, em razão, da alimentação escolar fazer parte de um tema muito mais abrangente que é o de Segurança Alimentar e Nutricional.
Isso ocorre porque a alimentação é um direito fundamental, como dos direitos econômicos, sociais e culturais que juntamente com os direitos civis e políticos, formam o quadro dos Direitos Humanos, conforme a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948. Neste mesmo ano ocorreu a criação da Organização Mundial de Saúde, três anos após a FAO – sigla na língua inglesa da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura, ambas dedicadas indireta ou diretamente à questão alimentar.
A criação desses mecanismos organizacionais em nível mundial foi para assegurar que todo Ser Humano tenha direito à alimentação adequada, portanto “o direito humano à alimentação” está assegurado em âmbito mundial através do conjunto dos direitos dos povos promovidos pelo Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, do Alto Comissariado de Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas (ONU, 1966), sendo reforçado através de diversas outras ações da ONU, como ocorreu na Cumbre Mundial sobre la Alimentación (1996), a qual assegurou que os direitos são universais e indivisíveis por alcançarem todas as pessoas indistintamente e por considerar que nenhum desses direitos pode ser alcançado de maneira desconectada dos demais, fazendo com que sejam também interdependentes.
As políticas públicas começaram a fazer uso explícito dessa noção a partir de 1950 (MALUF e REIS, 2013). A denominação “segurança alimentar” acrescida do adjetivo nutricional (SAN) fica reservado ao Brasil (idem). A SAN se refere ao direito de todo cidadão estar protegido contra a fome e desnutrição, prevenido de males decorrentes à alimentação e preservação da cultura alimentar.
22 No Brasil o grande pioneiro da questão da SAN foi Josué de Castro, ressalvando que na sua época não se tinha esse conceito como se tem hoje. Josué de Castro atuou frente a diversos órgãos públicos a partir de 1940, como profissional da Fundação dos Arquivos Brasileiros de Nutrição (1941) e posteriormente como diretor do Serviço Técnico de Alimentação Nacional (Stan) assumiu o objetivo de desenvolver a área de tecnologia alimentar. Em termos de organismos estatais, em 1945 o Stan é substituído pela Comissão Nacional de Alimentação - CNA (CAISAN, 2011).
Através das campanhas realizadas por Josué de Castro em 1955, a Comissão Nacional de Alimentação regulamenta a Campanha de Merenda Escolar (CME), sob a coordenação do Ministério da Saúde (CASTRO, 2014).
Assim, a alimentação escolar iniciou-se como uma política pública inserida num contexto de ações de combate à fome representado pelo Programa Nacional de Alimentação e Nutrição - PNAN (LAMARE, 1968). Pode-se dizer que esse programa possibilitou a criação do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) em 1954, sob responsabilidade do Ministério da Saúde e sendo transferido logo em seguida, em 1955, para o Ministério da Educação e Cultura.
A criação do Pnae representou um marco importante na história brasileira devido ao fato de passar a ser um programa federal oficial voltado para a alimentação e nutrição de crianças e jovens escolares (ROSENBURG, 1978). No Quadro 1 há uma linha do tempo sobre a evolução da alimentação escolar no Brasil.
23 Quadro 1 A Alimentação Escolar no Brasil.
1954 • Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN), programa de combate a fome.
1955 • Transferência do Ministério da Saúde para o Ministério da Educação e Cultura
1956 • Instituído a Campanha de Merenda Escolar (CME)
1957 • Muda o nome de CME para Campanha Nacional de Merenda Escolar (CNME)
1965
• Alterada a nomenclatura de CNME para Campanha Nacional de Alimentação Escolar (CNAE)
• Campanhas Internacionais (Norte-americanas) de combate a fome
1970
• Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (Pronan),
responsável pela articulação de programas de desenvolvimento local;
1976 • Alimentação escolar passa a integrar o Pronan 1979 • Mudança de nomenclatura de CNAE para Pnae
1988 • Todos os alunos do ensino fundamental passam a ter direito à alimentação escolar
1972 à 1994
• Administração centralizada
• Fortalecimento da indústria alimentícia com distribuição de em latados
24 Fonte: Elaborado pela autora, 2014.
Sob a subordinação do Ministério da Educação foi instituída em 1956 a Campanha de Merenda Escolar (CME), que depois de um ano passou a ser denominada de Campanha Nacional de Merenda Escolar (CNME). Essa nomenclatura foi alterada novamente em 1965 para Campanha Nacional de Alimentação Escolar (CNAE), quando surgiu uma série de programas de ajuda norte-americana ao Brasil, tendo como destaques o Alimento para a Paz, financiado pela Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (Usaid); o Programa de Alimentos para o Desenvolvimento, voltado para o atendimento das populações carentes e à alimentação de crianças em idade escolar; e o Programa Mundial de Alimentos (PMA) da
25 Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO/ONU) (BRASIL, 2013).
Destacam-se também nesse sentido as ações do Ministério da Saúde, principalmente entre as décadas de 1970 e 1980, com a criação do Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (Pronan), que objetivava não só a melhoria da alimentação e nutrição da população, mas também a articulação de programas no sentido de promover o desenvolvimento local por meio de apoio aos agricultores familiares (SILVA, 1995; LAVINAS, 1998). Com isso a Alimentação Escolar, mesmo financiada pelo Ministério da Educação e gerenciada pela CNAE, passou a integrar o Pronan em 1976. Somente em 1979 passou a ser denominado Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) (BRASIL, 2013).
Em 1988 foi promulgada uma nova Constituição Federal, no qual era assegurado o direito à alimentação escolar a todos os alunos do ensino fundamental do Brasil por meio de programas governamentais.
É interessante destacar o período de 1972 até 2002 na história da alimentação escolar no Brasil porque ele foi caracterizado por duas fases antagônicas. Na primeira, de 1972 a 1994, a União administrava de forma centralizada o Pnae, e se pretendia o fortalecimento da indústria alimentícia nacional, o que levou à adoção nas merendas de alimentos formulados, sem respeito aos hábitos alimentares regionais (SILVA, 1995). A segunda fase, de 1994 a 2002, foi marcada pela promulgação da lei de descentralização do Pnae a Lei nº. 8.913, de 12/07/1994, com o objetivo central de melhorar a qualidade da alimentação e nutrição, bem como do rendimento escolar, e na qual se promoveu a participação social por meio da efetivação dos Conselhos de Alimentação Escolar (CAEs) (TAKAGI, 2006). Os CAEs passaram a ser responsáveis pelo acompanhamento e fiscalização do cumprimento das diretrizes do Programa e aplicação dos recursos, por garantir a qualidade dos alimentos, aceitabilidade dos cardápios, receber o relatório anual de gestão do Programa e emitir parecer, aprovando ou não a execução do Pnae (VIEIRA, 2013). A partir dessa fase o Pnae deixou de ser um programa apenas de entrega de alimentos do Governo Federal aos estados e municípios para transformar-se em uma ação coordenada de alimentação e nutrição, com planejamento e diretrizes.
26 Magalhães et al. (2013) citam que devido à trajetória de expansão da cobertura da rede básica de ensino, ocorrida entre 1980 e 2000, o acesso à alimentação escolar foi ampliado significativamente. Mesmo assim, o acesso permaneceu dificultado até o final da década de 1990 em comunidades onde as escolas eram mais precárias e distantes dos locais de moradia (idem). Mudanças significativas no Programa no sentido de ampliação da cobertura e do valor financeiro per capita repassado aos municípios deveu-se às negociações mediadas pelo Consea (BURLANDY, 2009).
Quanto à descentralização, ocorreu efetivamente em 1998 quando a transferência dos recursos passa a ser feita automaticamente, sem que seja necessário firmar convênio ou qualquer outro meio, dando maior agilidade ao processo (FNDE, 2007). Nessa época (1998), o valor diário per capita da merenda era de R$ 0,13, valor que foi mantido até 2003, apesar da inflação.
Com a descentralização, o município passa a ser o responsável pela alimentação escolar, podendo deslumbrar diversas estratégias de melhoramento como: redução do custo de logística, promoção do desenvolvimento local, elaboração de cardápios baseados nos hábitos alimentares das comunidades e suas diferentes formas de preparo e maior participação da sociedade civil, por meio do CAE.
Cabe citar que em 2001, a Medida Provisória nº 2.1789, de 28/06/2001 fez menção pela primeira vez ao desenvolvimento da economia local, como se pode ver abaixo nos seus artigos 6º e parágrafo único e 7º:
Art. 6° Os cardápios do programa de alimentação escolar, sob a responsabilidade dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, serão elaborados por nutricionistas capacitados, com a participação do CAE e respeitando os hábitos alimentares de cada localidade, sua vocação agrícola e preferência por produtos básicos, dando prioridade, dentre esses, aos semi-elaborados e aos in natura.
Parágrafo único. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios utilizarão, no mínimo, setenta por cento dos recursos do PNAE na aquisição dos produtos básicos.
Art. 7° Na aquisição dos gêneros alimentícios terão prioridade os produtos da região, visando a redução dos custos.
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Dispõe sobre o repasse de recursos financeiros do Pnae, institui o Programa Dinheiro Direto na escola e da outras providências.
