Técnico Judiciário – Área Administrativa
Administração Pública – Parte 2
Sumário
1. Tendências em gestão de pessoas no setor público . . . 1
1.1. Evolução da Gestão de Pessoas . . . 1
1.2. Fases Evolutivas . . . 3
1.3. Moderna Gestão de Pessoas. . . 6
1.4. Processos de Gestão de Pessoas . . . 7
1.4.1. Dutra: três processos. . . 8
1.4.2. Marras: sete subsistemas . . . 8
1.4.3. Chiavenato: seis processos . . . 9
Aula XX
Administração Pública
1. TENDÊNCIAS EM GESTÃO DE PESSOAS NO SETOR PÚBLICO
1.1. Evolução da Gestão de Pessoas
A Gestão de Pessoas é uma forma moderna de a organização se relacionar com seus profissio-nais, focada na estratégia e caracterizada pela flexibilidade, descentralização e autonomia dos profissionais.
A Gestão de Pessoas é um contraponto às formas tradicionais (conhecidas como administração de recursos humanos ou departamento pessoal), que eram burocratizadas, centralizadas e fo-cadas no controle. O antigo Departamento de Recursos Humanos (ou departamento pessoal) atuava de forma mecanicista e operacional: contratava profissionais com experiência e conhe-cimento técnico, cuidava da folha de pagamento e pressupunha que bastava o poder hierár-quico e o salário no final do mês para se alcançar a obediência dos funcionários e os resultados esperados.
Os avanços observados nas últimas décadas têm levado as organizações a buscarem novas for-mas de gestão com o intuito de melhorar o desempenho e alcançar resultados para o pleno atendimento das necessidades dos clientes.
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Hoje vivemos na sociedade do conhecimento, na qual o talento humano e suas capacidades são vistos como fatores competitivos no mercado de trabalho globalizado. Nota-se, também, que o sucesso das organizações modernas depende, e muito, do investimento nas pessoas, a partir da identificação, do aproveitamento e do desenvolvimento do capital humano.
Devido a isso, o papel das pessoas nas organizações foi revisto: deixaram de ser recursos (ou custos) e assumiram uma posição estratégica de parceiros. Nesse novo contexto, as pessoas são vistas no ambiente de trabalho como:
• Seres humanos: personalidade própria; diferentes entre si; origens e histórias particulares; conhecimentos, habilidades e competências distintas.
• Ativadores de recursos organizacionais: fonte de impulso capaz de dinamizar a organização, de mudá-la, renová-la e torná-la competitiva.
• Parceiros da organização: a partir de uma relação ganha-ganha (reciprocidade), as pessoas são capazes de conduzir a organização ao sucesso e, por conseguinte, serem beneficiadas. • Talentos fornecedores de competências: portadoras de competências essenciais ao
suces-so organizacional.
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1.2. Fases Evolutivas
A Gestão de Pessoas também evoluiu ao longo do tempo, para acompanhar as mudanças so-ciais e empresariais. Essa evolução é vista de forma diferente por diversos autores:
Visão funcionalista – 3 fases:
1. Operacional – até a década de 60 – funções tradicionais de RH;
2. Gerencial – 60 a 80 – passa a interferir nos diferentes processos da organização; 3. Estratégica – a partir dos anos 80 – pessoas geram valor para a organização.
Fischer (2002) - as grandes correntes teóricas sobre gestão de pessoas podem ser agrupadas em quatro categorias principais:
1. Modelo articulado de gestão de pessoas como departamento pessoal – até década de 20 –
foco no controle, eficiência, taylorismo, fordismo;
2. Como gestão do comportamento humano – a parit da década de 20 – uso da psicologia,
behaviorismo, pessoas têm necessidades a serem satisfeitas;
3. Como gestão estratégica – a partir da década de 70/80 – vincular GP às estratégias, pessoas
colaboram para o alcance dos objetivos;
4. Como gestão por competência e vantagem competitiva – a partir dos anos 80 – core
com-petences, busca e vantagens competitivas, papel das pessoas na transição entre o estado atual das empresas e onde elas almejam estar no futuro.
Antônio Carlos Gil: 5 fases
1. Administração científica: 1900 – Taylor, Fayol, Ford; proporcionar fundamentação científica
às atividades, substituir improvisação pelo empirismo.
2. Escola das relações humanas: 1927 – Elton Mayo; demonstrou a influência de fatores
so-ciais e psicológicos no trabalho (comunicação, motivação, liderança, tipos de supervisão.
3. Relações industriais: pós-guerra; aumento do poder dos sindicatos; necessidade de
nego-ciar com entidades e ampliar benefícios.
4. Administração de recursos humanos: década de 60; introdução de conceitos da Teoria de
Sistemas; integração das áreas.
5. Gestão de pessoas: década de 80; pessoas não são recursos, são parceiras; têm
competên-cias distintas e inteligência.
Chiavenato – 5 fases evolutivas da GP no Brasil:
1. Fase contábil (até 1930): caracteriza-se pela preocupação com os custos da organização. Os
trabalhadores eram vistos, exclusivamente, sob o enfoque contábil.
2. Fase legal (1930 - 1950): preocupação com o acompanhamento e manutenção das
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3. Fase tecnicista (1950 -1965): o Brasil implantou o modelo americano de gestão de pessoas
e alavancou a função de RH ao status orgânico de gerência.
4. Fase administrativa (1965 -1985): regulamentada a profissão Técnico de Administração.
Após começo conturbado do regime militar, houve rearticulação dos trabalhadores no final da década de 70, formando a base que implementou um movimento denominado "novo sindicalismo".
5. Fase estratégica (1985 a atual): demarcada pela introdução dos primeiros programas de
gestão estratégica de pessoas atrelados ao planejamento estratégico das organizações.
De forma geral, a evolução da Gestão de Pessoas pode ser resumida conforme a fi-gura ao lado.
1.3. Moderna Gestão de Pessoas
No passado, as decisões de RH eram totalmente centralizadas no órgão de RH e os gerentes de linha tinham pouca ou nenhuma participação. A tendência moderna é descentralizar as deci-sões e ações de GP rumo aos gerentes, que se tornam os gestores de pessoas.
Por isso, pode-se afirmar que GP é uma responsabilidade de Linha (do gestor direto de cada
funcionário) e uma função de Staff (da área de GP).
Função de Staff
(especialista em RH) Responsabilidade de Linha(gestor de pessoas)
• Cuidar das políticas de RH • Prestar assessoria e suporte
• Dar consultoria e orientação interna • Proporcionar serviços de RH
• Cuidar da estratégia de RH
• Cuidar da sua equipe
• Tomar decisões sobre subordinados • Executar ações e cumprir metas de RH • Alcançar resultados
TRE-PE – Administração Pública – Prof. Rafael Ravazolo Esgotou-se o tempo em que se pensava a gestão de recursos humanos simplesmente como um órgão de linha (operacional e tático) que ocupava mais de 20 subsistemas que prestavam serviços à empresa e aos empregados. Marras afirma que, diversamente da gestão de RH táti-co-operacional, a AERH (Administração Estratégica de RH) não se posiciona em linha no orga-nograma da empresa, mas, sim, em staff. Esse posicionamento evidencia a real função da ad-ministração de RH, qual seja a de assessorar e prestar subsídio cognitivo à cúpula da empresa (diretor-presidente e demais diretores).
As organizações apresentam uma incrível variedade. Elas podem ser indústrias, comércio, ban-cos, financeiras, hospitais, universidades, lojas, prestadoras de serviços etc. Podem ser grandes, médias e pequenas quanto ao seu tamanho. Dessa forma, a Gestão de Pessoas é contingencial
e situacional, pois depende de vários aspectos, como a cultura que existe em cada organização,
da estrutura organizacional adotada, das características do contexto ambiental, do negócio da organização, da tecnologia utilizada, dos processos internos e de uma infinidade de outras vari-áveis importantes.
A moderna gestão de pessoas deve ter foco estratégico (Gestão Estratégica de Pessoas): ter políticas integradas aos planos estratégicos da empresa e às demais áreas da organização (Ma-rketing, Produção, Finanças, etc.), enxergar o negócio horizontalmente, ser parceiro de negó-cios, agregar valor.
A gestão de pessoas pode colaborar com o sucesso organizacional tornando-se: um parceiro na execução da estratégia; um especialista administrativo; um defensor dos funcionários; e um agente de mudança.
A Gestão de Pessoas moderna é definida como o conjunto de políticas e práticas necessárias
para cuidar do capital humano da organização, capital este que contribui com seus conheci-mentos, habilidades e capacidades para o alcance dos objetivos institucionais.
1.4. Processos de Gestão de Pessoas
A Gestão de Pessoas pode ser vista como um macroprocesso composto por diversos processos/ subsistemas. Cada subsistema responde individualmente por cada uma das funções RH. Tais processos, por sua vez, são compostos pelas distintas atividades que uma organização realiza para gerenciar as pessoas:
• Análise e descrição de cargos e modelagem do trabalho.
• Recrutamento e seleção de pessoal e admissão de candidatos selecionados. • Orientação e integração de novos funcionários.
• Administração de cargos e salários. • Incentivos salariais e benefícios sociais. • Avaliação de desempenho das pessoas. • Comunicação aos funcionários.
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• Desenvolvimento organizacional.
• Higiene, segurança e qualidade de vida no trabalho. • Relações com empregados e relações sindicais.
Na literatura, não há consenso sobre o número de processos que compõem a gestão de pesso-as. Dependendo do autor, as atividades estarão agrupadas de formas distintpesso-as.
1.4.1. Dutra: três processos
1. Movimentação: captar, internalizar, transferir, promover, expatriar e recolocar. 2. Desenvolvimento: capacitar, gerir carreira e desempenho.
3. Valorização: remunerar e premiar.
1.4.2. Marras: sete subsistemas
1. Recrutamento e seleção: captação e triagem de profissionais no mercado; seleção e
enca-minhamento de profissionais para a empresa.
2. Treinamento e desenvolvimento: aprendizado e crescimento (pode-se incluir a avaliação
de desempenho aqui ou como um subsistema separado).
3. Remuneração ou cargos e salários: análise e descrição dos cargos, retribuição pelo
traba-lho prestado e complemento ao sistema de salários por meio de benefícios.
4. Higiene e segurança do trabalho: estudos e ações que envolvem a saúde do trabalhador e
a prevenção e correção de acidentes no trabalho.
5. Departamento de pessoal: tem por objetivo efetivar todos os registros legais e necessários
para a administração burocrática exigida pelas práticas administrativas e pelas legislações. Envolve admissões de novos empregados (cadastro e documentação); demissões (entrevis-ta de saída, qui(entrevis-tação – rescisão contratual e baixa na carteira de trabalho); registros legais em controles diversos (absenteísmo – faltas e atrasos, rotatividade etc.); aplicação e manu-tenção das leis trabalhistas e previdenciárias; folha de pagamento (férias, 13º salário etc.); normas disciplinares (portaria, horas extras, áreas comuns, faltas e atrasos etc.).
6. Relações trabalhistas: planejamento e execução de programas relacionados à área
traba-lhista-sindical – cumprimento e interpretação de normas legais (CLT, convenções coletivas de trabalho etc), negociações com sindicatos, assessoria às demais áreas, etc.
7. Serviços gerais: serviços que, embora política e estrategicamente pouco representem para
a cúpula administrativa da empresa, pois são quase sempre vistos como geradores de des-pesa (e não de lucro), têm uma importância junto aos trabalhadores por prestar-lhes ser-viços que no dia a dia são essenciais, a exemplo do restaurante, do ambulatório médico, segurança patrimonial etc.
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1.4.3. Chiavenato: seis processos
O modelo original do autor possuía cinco processos (Provisão, Aplicação, Manutenção, Desen-volvimento, Monitoração), entretanto, foi atualizado nos últimos anos e passou a contar com seis processos:
1. Agregar: são os processos utilizados para incluir novas pessoas na organização. Podem ser
denominados processos de provisão ou de suprimento de pessoas. Tem início com o plane-jamento de recursos humanos. Incluem recrutamento e seleção de pessoas.
2. Aplicar: uma vez recrutadas e
se-lecionadas, as pessoas deverão ser integradas à organização, po-sicionadas em seus respectivos cargos e tarefas e avaliadas quan-to ao seu desempenho. São os processos utilizados para dese-nhar as atividades que as pessoas irão realizar na empresa, orientar e acompanhar seu desempenho. Incluem desenho organizacional e desenho de cargos, análise e descrição de cargos, orientação às pessoas e avaliação do desem-penho.
3. Recompensar: são os processos
utilizados para incentivar as pes-soas e satisfazer suas necessida-des individuais mais elevadas. Incluem recompensas, remune-ração e benefícios e serviços so-ciais.
4. Desenvolver: são os processos utilizados para capacitar e incrementar o desenvolvimento
profissional e pessoal das pessoas. Incluem seu treinamento e desenvolvimento, gestão do conhecimento e gestão de competências, programas de mudanças e desenvolvimento de carreiras e programas de comunicações e consonância.
5. Manter: são os processos utilizados para criar condições ambientais e psicológicas
satisfa-tórias para as atividades das pessoas. Incluem administração da cultura organizacional, cli-ma, disciplina, higiene, segurança e qualidade de vida e manutenção de relações sindicais.
6. Monitorar: são os processos utilizados para acompanhar e controlar as atividades das
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A seguir, um modelo de diagnóstico de Gestão de Pessoas, conforme Chiavenato.
1.5. Gestão de Pessoas no Serviço Público
Conforme Bergue, a gestão de pessoas é o planejamento, a organização, a direção e o controle das atividades desenvolvidas nas áreas de seleção, orientação, avaliação, capacitação e qualifi-cação do quadro de servidores dos órgãos públicos.
O autor define gestão de pessoas no setor público como o "esforço orientado para o
supri-mento, a manutenção e o desenvolvimento de pessoas nas organizações públicas, em confor-midade com os ditames constitucionais e legais, observadas as necessidades e condições do ambiente em que se inserem."
Os usuários do serviço público têm aumentado o nível de exigência em relação à satisfação de demandas. A qualidade e a adequação dos serviços às necessidades dos usuários são hoje aspectos críticos para o bom desempenho de qualquer órgão ou entidade da administração pública.
Além disso, a exigência de transparência e ética, a crescente escassez de recursos em todas as esferas e a necessidade de aproximação do usuário, em relação aos serviços públicos, reforçam
TRE-PE – Administração Pública – Prof. Rafael Ravazolo a necessidade de eficácia e de descentralização. Isso exige um aumento da flexibilidade, da prontidão e da capacidade de adaptação dessas organizações, implicando o uso de novas tec-nologias, especialmente o da tecnologia da informação, e da modernização da estrutura nor-mativa, organizacional e de pessoal.
Historicamente, o serviço público brasileiro adota um arranjo mecanicista, com barreiras à mo-bilidade funcional e estruturas organizacionais rígidas, nas quais os funcionários que realizam atividades operacionais pouco são estimulados a pensar formas alternativas de gestão. Atual-mente, ainda perduram na administração pública sistemas de avaliação estanques, sem o cor-respondente conjunto de ações para o aperfeiçoamento de desempenhos. Segundo a ENAP (Escola Nacional de Administração Pública), em seu famoso livro “Gestão de Pessoas: bases teóricas e experiências no setor público”, a forma como a gestão dos recursos humanos é reali-zada hoje se deve a um conjunto de características comuns à maioria das organizações públicas e que podem ser evitadas. Dentre essas características prejudiciais, destacam-se:
a) Rigidez imposta pela legislação, tornando difíceis as mudanças;
b) Desvinculação da visão do cidadão como destinatário do serviço público – em diversas
organizações públicas ainda não é clara a ideia de que o cidadão é a razão de ser da organização;
c) Pouca ênfase no desempenho – muitas organizações públicas ainda não vinculam a
realização do trabalho com o adequado desempenho. Entenda-se por desempenho a realização do trabalho de forma eficiente, eficaz e efetiva (o trabalho sendo realizado da melhor forma possível, direcionado para o alcance dos objetivos e metas da organização, atingindo os resultados desejados no prazo previsto e satisfazendo aqueles para os quais o trabalho é realizado);
d) Mecanismos de remuneração que desvinculam os vencimentos do desempenho – os
funcionários sentem-se pouco estimulados a melhorar seu desempenho, uma vez que a remuneração independe desse fator.
e) Limites à postura inovativa – além da questão remuneratória, a própria rigidez da legislação
estimula a inércia gerencial, uma vez que muitas iniciativas esbarram nas limitações da legislação.
f) Poucos mecanismos de planejamento e pouca preocupação com a gestão – a fraca ênfase
no desempenho conduz a uma atuação voltada para o cumprimento das tarefas do dia a dia, sem preocupação com um planejamento que contemple uma visão para o curto, médio e longo prazo.
g) Rotatividade na ocupação de posições de chefia – por conta da rotatividade, as posições de
chefia podem apresentar intensa alternância entre os membros da equipe de trabalho ou do órgão.
h) O papel da gratificação – em muitas situações nas organizações públicas a gratificação é
utilizada como forma improvisada de compensação à impossibilidade de aumento salarial. Tal fator constitui uma deformação da verdadeira função da gratificação, que foi criada para contemplar funções desempenhadas que apresentam algum risco ou esforço adicional aos previstos na execução da maior parte das tarefas da organização.
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Em muitas das organizações públicas brasileiras, as áreas que cuidam da gestão de pessoal ainda se dedicam principalmente às atividades relacionadas à folha de pagamento, benefícios da aposentadoria e afins, proposição de leis, regras e regulamentos, além de desenvolver algumas ações pontuais e emergenciais de treinamento e capacitação. Isso corresponde ao perfil de RH denominado "Departamento de pessoal", na qual se destacam características como:
• utilização do tempo de serviço como critério prioritário para a progressão;
• utilização da gratificação como forma improvisada de compensação à impossibilidade de aumento salarial;
• a descrição de cargos, da forma como é realizada, limita o escopo de atuação dos funcionários, desestimulando a multifuncionalidade e a visão sistêmica, e configura com frequência os desvios de função que são muito comuns nos diversos órgãos públicos em todos os âmbitos;
• o recrutamento e a seleção realizados por concursos têm foco baseado em cargos e, não, em competências;
• a forma genérica como os cargos são descritos possibilita a alocação das pessoas em áreas com características muito diferentes, e não supre as reais necessidades em relação às competências necessárias para a realização de suas atividades típicas.
A forma de atuação da área de "Departamento Pessoal" é geralmente reativa, respondendo quando acionadas pelas demandas das outras áreas da organização e funcionários, indicando que elas não possuem o controle dos assuntos que estariam afetos à sua responsabilidade. A administração pública brasileira, desde 1995, vem seguindo diretrizes estabelecidas no Plano Diretor da Reforma e Aparelhamento do Estado (PDRAE). A partir da reforma, os gestores públicos precisaram se adaptar aos novos paradigmas organizacionais impostos, sendo necessária uma mudança do modelo conservador que permitia a acomodação dos servidores, sem o envolvimento das suas responsabilidades com os resultados esperados, e cujo único objetivo da Avaliação de Desempenho era a progressão e promoção dos servidores.
Nessas circunstâncias, a área de recursos humanos tem papel fundamental, na medida em que se torna responsável por reelaborar a atuação em relação aos servidores, que se veem incumbidos de assumir postura diferente frente à nova administração pública. A substituição da Administração de Pessoal (modelo antigo) por uma verdadeira Gestão de Pessoas (visão moderna) implica a implementação de mudanças em busca de uma Gestão Estratégica de Pessoas.
O conceito de gestão estratégica se refere a um tipo de gestão que se preocupa com os objetivos e metas da organização e com o desempenho e as formas de atuação mais adequados para concretizá-los, considerando-se o curto, o médio e o longo prazos. O foco é a definição dos resultados esperados, o planejamento e o monitoramento das ações para seu alcance.
Conforme a ENAP, os principais mecanismos e instrumentos da gestão estratégica de pessoas são:
a) Planejamento de recursos humanos; b) Gestão por competências;
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c) Capacitação continuada com base em competências; e d) Avaliação de desempenho e de competências.
O modelo de gestão estratégica de pessoas inclui a definição dos perfis profissionais necessários para atuar na organização, além do estabelecimento de uma política que ofereça o respaldo adequado para a sustentabilidade da gestão. Os principais aspectos a serem contemplados por essa política incluem:
• A definição de critérios para o recrutamento de pessoal, baseado nas competências necessárias à organização;
• O estabelecimento de uma estratégia de desenvolvimento profissional e pessoal que possibilite o aprimoramento contínuo do quadro de pessoal;
• A estruturação da avaliação do desempenho que permita, além da vinculação à progressão do funcionário, a identificação das necessidades de capacitação e um sistema de recompensas justo com base em critérios de desempenho.
• A definição de critérios para a criação de carreiras que estimulem o desenvolvimento profissional e o desempenho;
• O estabelecimento de uma estratégia de realocação e de redistribuição de funcionários que seja compatível com os perfis e quantitativos necessários à organização.
• Bergue afirma que a gestão estratégica de pessoas pode ser definida a partir dos seguintes elementos:
• Reconhecimento das pessoas como elemento fundamental na produção de valor público e de continuidade para a organização (pessoas como elemento central na organização); • Adoção de uma perspectiva sistêmica, complexa e de longo prazo para analisar os
fenômenos organizacionais;
• Inserção qualificada dos profissionais da área de gestão de pessoas no processo da Estratégia (participação da área de GP no processo de planejamento estratégico);
• Alinhamento da GP com a estratégia da organização;
• Função gestão de pessoas (não necessariamente a área) próxima à alta administração, com legitimidade – a gestão de pessoas deve ser elementos considerada efetivamente nas decisões da administração;
• GP como compromisso de todos os gestores;
• Existência de suporte normativo formal (políticas, regras etc.).
Bergue cita três vetores para a implementação da gestão estratégica de pessoas: a alta administração, a área de gestão de pessoas e os líderes em geral.
• Alta administração: apoiar e patrocinar as ações, dando legitimidade à gestão de pessoas por meio da hierarquia;
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• Área de gestão de pessoas: desenvolver um pensamento estratégico em gestão de pessoas, assessorar internamente por meio de ações de educação e desenvolvimento técnico-gerencial;
• Líderes: atores capazes de colocar a estratégia em ação.
A transformação dos órgãos públicos para a configuração de um modelo pautado por resultados pressupõe, portanto, a ruptura com alguns dos padrões gerenciais vigentes e o profundo repensar de outros. Essa mudança vem ocorrendo desde o final da década de 1990 e, mais recentemente, por meio do decreto 5.707/2006, que instituiu a Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. A política tem como finalidades:
• Melhoria da eficiência, eficácia e qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão; • Desenvolvimento permanente do servidor público;
• Adequação das competências requeridas dos servidores aos objetivos das instituições, tendo como referência o plano plurianual;
• Divulgação e gerenciamento das ações de capacitação; e • Racionalização e efetividade dos gastos com capacitação. Suas diretrizes são:
• Incentivar e apoiar o servidor público em suas iniciativas de capacitação voltadas para o desenvolvimento das competências institucionais e individuais;
• Assegurar o acesso dos servidores a eventos de capacitação interna ou externamente ao seu local de trabalho;
• Promover a capacitação gerencial do servidor e sua qualificação para o exercício de atividades de direção e assessoramento;
• Incentivar e apoiar as iniciativas de capacitação promovidas pelas próprias instituições, mediante o aproveitamento de habilidades e conhecimentos de servidores de seu próprio quadro de pessoal;
• Estimular a participação do servidor em ações de educação continuada, entendida como a oferta regular de cursos para o aprimoramento profissional, ao longo de sua vida funcional; • Incentivar a inclusão das atividades de capacitação como requisito para a promoção
funcional do servidor nas carreiras da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, e assegurar a ele a participação nessas atividades;
• Considerar o resultado das ações de capacitação e a mensuração do desempenho do servidor complementares entre si;
• Oferecer oportunidades de requalificação aos servidores redistribuídos;
• Oferecer e garantir cursos introdutórios ou de formação, respeitadas as normas específicas aplicáveis a cada carreira ou cargo, aos servidores que ingressarem no setor público, inclusive àqueles sem vínculo efetivo com a administração pública;
TRE-PE – Administração Pública – Prof. Rafael Ravazolo • Avaliar permanentemente os resultados das ações de capacitação;
• Elaborar o plano anual de capacitação da instituição, compreendendo as definições dos temas e as metodologias de capacitação a serem implementadas;
• Promover entre os servidores ampla divulgação das oportunidades de capacitação; e • Priorizar, no caso de eventos externos de aprendizagem, os cursos ofertados pelas escolas
de governo, favorecendo a articulação entre elas e visando à construção de sistema de escolas de governo da União, a ser coordenado pela Escola Nacional de Administração Pública - ENAP.
