Parecer do Comité das Regiões – Parceria entre zonas urbanas e rurais e respetiva governação (2013/C 356/03)
O COMITÉ DAS REGIÕES
— reconhece que há barreiras legislativas e administrativas ou de natureza fiscal e financeira que difi cultam a criação de parcerias urbano-rurais e prejudicam a sua dinâmica. É, pois, importante iden tificar e eliminar estes obstáculos de modo a assegurar um quadro jurídico favorável ao desenvolvi mento das parcerias;
— recomenda que as autoridades de gestão nacionais façam uso dos novos instrumentos de desenvol vimento territorial que a UE propõe no quadro da política europeia de desenvolvimento regional e rural: Investimentos Territoriais Integrados (ITI), Desenvolvimento Promovido pelas Comunidades Locais (CLLD), subvenções globais e abordagem multifundos;
— frisa que, no respeitante à elegibilidade para os fundos, importa reconhecer as regiões funcionais e, simultaneamente, integrar as fontes de financiamento ao abrigo da política regional e da política agrícola comum da UE;
— considera imprescindível melhorar a recolha de dados ao nível das zonas funcionais. A criação de uma base de dados contribuiria para melhorar o planeamento territorial, com conhecimento de causa, o que permitiria justificar a proporcionalidade das intervenções;
— chama a atenção para os aspetos transfronteiriços das parcerias entre zonas urbanas e rurais e para o modo como são utilizados os instrumentos de financiamento propostos pela Comissão a fim de promover o potencial de desenvolvimento económico das ligações transfronteiriças de zonas urbanas e rurais;
— insiste na necessidade de envolver o setor privado e a economia social, cuja participação é mais do que positiva, tendo em conta os critérios de desempenho, a capacidade de empreendimento e ino vação, a valorização das oportunidades e a mobilização das comunidades, mas sobretudo porque permite atrair capital e criar parcerias público privadas.
PT
Relator Romeo STAVARACHE (RO-ALDE), presidente do município de Bacău Texto de referência
I. RECOMENDAÇÕES POLÍTICAS O COMITÉ DAS REGIÕES
Observações sobre a parceria entre zonas urbanas e rurais 1. Entre as zonas rurais e as zonas urbanas existem relações de natureza demográfica, económica e de infraestruturas de acesso a serviços públicos. A interconexão urbano-rural resul tante do transporte de bens, dos movimentos pendulares casa- -trabalho, dos serviços educativos, sanitários, de gestão de água e de resíduos, das transações comerciais e do acesso a recursos naturais e a atividades culturais e recreativas deve merecer es pecial atenção dos responsáveis políticos a todos os níveis de governação. O modo de gestão destas relações tem implicações para o desenvolvimento económico e social das zonas funcio nais e, implicitamente, para a qualidade de vida das populações que aí residem.
2. A falta de coordenação das relações entre as zonas urba nas e rurais leva frequentemente a erros de desenvolvimento, tanto nas cidades como nas zonas circundantes. A consciencia lização e melhor compreensão das interdependências ajudam a resolver os problemas enfrentados pelas zonas rurais e urbanas. Há que fomentar, em ambos os lados, o reconhecimento da existência de ligações e relações de dependência funcionais.
3. A criação de modelos eficazes de governação urbano-rural tem de passar pela compreensão das ligações existentes e pela identificação dos desafios com que as zonas urbanas e as zonas rurais se deparam. Logo à partida, importa excluir uma aborda gem que seja aplicada indiscriminadamente a todas as situações.
4. O declínio demográfico, sobretudo nas zonas mais isola das, a sustentabilidade ambiental e a preservação da paisagem, o livre acesso a recursos naturais e culturais, a serviços públicos e a bens de consumo, a expansão das zonas urbanas em detri mento das zonas rurais, a recessão económica, a competitivi dade das regiões, a conexão intrarregional, a eficácia das políti cas públicas e a exploração de oportunidades de financiamento externo são exemplos dos desafios com que se depara o desen volvimento de parcerias entre zonas urbanas e zonas rurais.
5. A diversidade dos desafios também se reflete nos objetivos das parcerias entre zonas urbanas e rurais: desenvolvimento económico, planeamento comum integrado, aproveitamento dos efeitos de sinergia, reforço da competitividade regional, economias de escala para a prestação de serviços em parceria, medidas de promoção para o conjunto dos territórios, ativida des comuns de defesa de interesses e colaboração estratégica no que respeita ao acesso a fundos públicos ou privados, etc.
6. As relações de natureza económica, social e ambiental existentes ao nível territorial podem contribuir para a determi nação das zonas funcionais urbano-rurais. A necessidade de identificar estas zonas justifica-se pelo facto de o conceito tra dicional em que assentam as políticas de desenvolvimento das cidades e municípios estar circunscrito às fronteiras administra tivas e não se ajustar à realidade socioeconómica no terreno.
7. A definição geral de região funcional da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) é a seguinte: uma região funcional é uma área geográfica em que, apesar de as fronteiras não coincidirem normalmente com as fronteiras administrativas municipais, existem interdependências (de funções) territoriais específicas que podem requerer uma certa forma de governação.
8. As parcerias entre zonas urbanas e rurais caracterizam-se por uma geometria flexível. A flexibilidade depende (1) do ob jetivo da parceria, que pode englobar um único ou vários do mínios; (2) da razão que lhe está subjacente: gestão de um projeto ou gestão integrada da zona funcional; e (3) do modelo de governação adotado, ou seja, do «topo para a base» ou da «base para o topo».
9. A prática demonstra que as abordagens e os problemas diferem de região para região e de país para país, havendo casos em que as administrações nacionais institucionalizaram um qua dro de cooperação urbano-rural e outras situações em que este é flexível. Esta diversidade representa para a UE uma verdadeira vantagem que oferece possibilidades de inovar e explorar dife rentes modelos e práticas.
10. Independentemente do contexto, um fator comum deci sivo para uma cooperação bem-sucedida é o diálogo e a con fiança entre parceiros, bem como o reconhecimento e a satis fação das necessidades comuns à zona em causa.
11. A falta de confiança, quer a nível horizontal, entre os parceiros locais, quer a nível vertical, entre as instituições pú blicas dos vários níveis de governação envolvidos, pode ser um impedimento e, regra geral, não é favorável ao processo de colaboração. É necessário que todas as instâncias de decisão desenvolvam continuamente esforços políticos no sentido de criar um clima de confiança e encontrar soluções para os pro blemas complexos de interesse comum.
Desafios a nível da União Europeia
12. Ainda que nos últimos anos as assimetrias de desenvol vimento entre os Estados-Membros tenham vindo a diminuir, o mesmo não acontece a nível regional, onde se constata um aumento das disparidades, o que é corroborado pelas análises
macroeconómicas realizadas com base em dados estatísticos anteriores à crise. Há que encontrar as soluções mais adequadas para reduzir as disparidades intrarregionais, melhorar a quali dade de vida nas regiões menos favorecidas em termos de de senvolvimento e promover os setores da indústria, dos serviços e da agricultura ecológica.
13. Muitas vezes, o ordenamento do território é da respon sabilidade exclusiva das unidades administrativas territoriais e não da escala da zona funcional, e não tem em conta a inter dependência urbano-rural. Isso pode ter efeitos negativos para a coesão territorial e entravar as possibilidades de criação de si nergias locais que reforçam o desenvolvimento económico e social.
14. Uma abordagem integrada das políticas de desenvolvi mento, para ser eficaz, tem de ultrapassar as fronteiras adminis trativas que separam as zonas urbanas das zonas rurais. É igual mente importante ter em conta a dimensão funcional. As áreas metropolitanas, denominadas «coroas periurbanas», contribuem para o desenvolvimento económico sustentável e o forneci mento de energia e de recursos ambientais e culturais, promo vendo uma melhor qualidade de vida. É sabido que as cidades são polos de acesso a vários serviços públicos (comércio, saúde, ensino superior, transportes, inovação) e a postos de trabalho.
15. As delimitações administrativas das cidades e municípios diferem muitas vezes da geografia económica de uma região. Além disso, as regiões funcionais caracterizam-se por uma di nâmica constante, razão pela qual as políticas territoriais têm de ser adaptadas e suficientemente flexíveis. Por exemplo, no que respeita ao fator mais frequente de interdependência entre zonas urbanas e rurais — os movimentos pendulares casa-trabalho — sabe-se que, normalmente, a duração desejável destas desloca ções deve ser no máximo de uma hora. Para além deste limite, a acessibilidade do local de trabalho ressente-se.
16. Uma abordagem integrada baseada em parcerias entre zonas urbanas e rurais pode criar novas oportunidades e dinâ micas de desenvolvimento económico. O crescimento econó mico sustentável e inclusivo a nível regional depende larga mente da exploração do potencial de cooperação entre zonas urbanas e rurais.
17. Partindo da premissa de que não deve haver concorrên cia entre zonas urbanas e rurais vizinhas mas, antes pelo con trário, complementaridade, pode dizer-se que a coordenação das intervenções dos poderes públicos constitui um verdadeiro de safio. Só assim o meio urbano e o meio rural poderão encontrar soluções profícuas para eliminar potenciais conflitos de interes ses.
18. As parcerias entre zonas urbanas e rurais pressupõem a adoção de uma abordagem de longo prazo para a elaboração de estratégias e programas e, também, para o desenvolvimento de estruturas de governação. Uma abordagem deste tipo trará van tagens, sobretudo em termos de coerência e de obtenção de resultados visíveis. As parcerias podem contribuir para solucio nar problemas reais, seja atendendo às necessidades locais do espaço urbano e rural, seja adotando soluções comuns de or dem prática. Cabe aos órgãos e poder local e regional insistir numa priorização das abordagens estratégicas, a longo prazo,
quando da programação e execução plurianual do orçamento da UE, para fazer face aos disfuncionamentos gerados pelas regras procedimentais.
19. Os estudos de caso sobre a natureza das parcerias entre zonas urbanas e rurais demonstram que o seu êxito não de pende exclusivamente das intervenções públicas dos níveis su periores, tais como medidas legislativas ou de financiamento, sejam elas a nível nacional ou europeu. Contudo, medidas como estas podem influenciar decisivamente a evolução deste tipo de parcerias, nomeadamente a sua motivação, sustentabili dade, eficácia e capacidade de alcançarem os objetivos almeja dos. Há também situações em que a criação e a gestão de parcerias implicam custos que os parceiros não podem suportar de forma equitativa. Nesses casos, para assegurar a coesão da parceria, é necessário prever apoio financeiro e/ou assistência técnica. Identificar as medidas suscetíveis de fomentar e apoiar as parcerias, sem criar no entanto uma dependência de auxílios financeiros e evitando a criação de parcerias meramente formais e que não servem o interesse público da comunidade, representa um desafio para a UE.
20. A governação a vários níveis no contexto da parceria entre zonas urbanas e rurais pressupõe a participação de todos os níveis de poder público e dos parceiros institucionais envol vidos. Muitas vezes, as instituições que gerem os instrumentos de política urbana e rural a nível nacional ou europeu não têm em conta as interdependências entre zonas rurais e zonas urba nas, os problemas que elas colocam, nem tão-pouco os riscos e os potenciais benefícios.
21. Com a abertura das fronteiras dentro da UE, as regiões fronteiriças ganharam uma nova dinâmica. A promoção das parcerias entre zonas urbanas e zonas rurais representa um potencial de desenvolvimento considerável e a União Europeia, em especial, desempenha um papel essencial na exploração desse potencial.
Do ponto de vista dos órgãos de poder local e regional
22. O valor acrescentado da parceria entre zonas urbanas e rurais reside em melhorar a eficácia das intervenções públicas e a coerência na utilização dos fundos, assim como em promover soluções integradas para problemas comuns e, também, a soli dariedade a nível territorial.
23. A ação do poder local nas zonas rurais e urbanas deve centrar-se em envolver as comunidades locais no planeamento e na execução de atividades. A eficácia dessa ação depende da participação ativa das referidas comunidades.
24. Saliente-se que embora a eficácia das intervenções seja essencial para fazer face aos problemas, às mudanças frequentes e aos desafios de natureza geográfica nas regiões, a governação, não raro, necessita de mais tempo para se consolidar. Por con seguinte, é necessário que as partes envolvidas, especialmente a componente urbana, deem provas de altruísmo e da sua capa cidade de combater os preconceitos, promover a igualdade de tratamento entre parceiros — apesar das assimetrias de natureza administrativa ou económica — e de assumir compromissos sólidos e envidar continuamente esforços políticos no sentido de desenvolver capacidades e permitir uma maior flexibilidade na abordagem.
PT
25. Há barreiras legislativas e administrativas ou de natureza fiscal e financeira que dificultam a criação de parcerias urbano- -rurais e prejudicam a sua dinâmica. É, pois, importante identi ficar e eliminar estes obstáculos de modo a assegurar um qua dro jurídico favorável ao desenvolvimento das parcerias.
26. A interdependência ao nível da prestação de serviços públicos e do desenvolvimento sustentável e as oportunidades que uma colaboração urbano-rural proporciona são um estí mulo para as parcerias urbanas e as parcerias rurais colaborarem entre si.
27. A monitorização e a avaliação dos benefícios das parce rias revestem-se da maior importância. Enquanto os benefícios tangíveis são mais fáceis de medir, os benefícios intangíveis são difíceis de avaliar, embora não deixem de ser importantes. Além disso, no caso de intervenções exógenas dos organismos que financiam a parceria, é ainda mais necessário quantificar os benefícios, mesmo que os parceiros se mostrem, de algum mo do, satisfeitos com os progressos alcançados.
Recomendações políticas O COMITÉ DAS REGIÕES
28. reafirma o seu apoio à ação preparatória RURBAN pro posta pelo Parlamento Europeu e pela Comissão Europeia, ainda em fase de implementação, que servirá de base a novas medidas da UE para apoiar o desenvolvimento territorial integrado e as parcerias entre zonas urbanas e rurais;
29. congratula-se com os progressos alcançados pelos Esta dos-Membros no que diz respeito à execução da Agenda Terri torial 2020 e aos documentos políticos adotados pelos minis tros responsáveis pela política de coesão: a Carta de Leipzig sobre as Cidades Europeias Sustentáveis, a Declaração de Marse lha sobre um Quadro de Referência sobre Cidades Sustentáveis e a Declaração de Toledo sobre o papel do desenvolvimento ur bano integrado como instrumento para atingir os objetivos da Estratégia Europa 2020;
30. reitera as recomendações do Parlamento Europeu sobre a boa governação no domínio da política regional da UE: proce dimentos de assistência e controlo por parte da Comissão Eu ropeia ( 1 ) e solicita que as mesmas sejam postas em prática no novo período de programação 2014-2020;
31. realça a necessidade de facilitar o intercâmbio de boas práticas e conhecimentos sobre parcerias e governação urbano- -rurais ( 2 );
32. reconhece a importância da harmonização da regulamen tação europeia em matéria de políticas de desenvolvimento rural e de coesão através das novas disposições comuns relativas aos fundos, que permitem aos órgãos de poder local maior flexibi lidade na conceção de projetos territoriais integrados multite máticos, e, em particular, das propostas relativas aos Investi mentos Territoriais Integrados (ITI) e ao Desenvolvimento Pro movido pelas Comunidades Locais (Community Led Local Deve lopment — CLLD);
33. recomenda que as autoridades de gestão nacionais façam uso dos novos instrumentos de desenvolvimento territorial que a UE propõe no quadro da política europeia de desenvolvi mento regional e rural: Investimentos Territoriais Integrados (ITI), Desenvolvimento Promovido pelas Comunidades Locais (CLLD), subvenções globais e abordagem multifundos;
34. recomenda que a abordagem territorial integrada seja promovida no novo período de programação através da inclu são expressa, nos contratos de parceria, da dimensão territorial das intervenções e das medidas de apoio, em particular as que dizem essencialmente respeito às parcerias urbano-rurais nas regiões funcionais;
35. frisa que os órgãos de poder regional e local estruturam os seus programas de investimento com base nos objetivos temáticos da Estratégia Europa 2020, mas que do ponto de vista do perímetro geográfico podem delimitar regiões funcio nais. No que diz respeito aos critérios de elegibilidade dos fun dos, importa reconhecer as regiões funcionais e, simultaneamen te, integrar as fontes de financiamento ao abrigo da política regional e da política agrícola comum da UE;
36. partilha da opinião de que as parcerias entre zonas rurais e urbanas não são um instrumento para distribuir o potencial económico nem para repartir o financiamento dentro de uma zona funcional. As parcerias entre zonas urbanas e rurais visam utilizar corretamente os potenciais existentes e fazer a conexão entre parceiros a fim de promover o desenvolvimento local;
37. considera necessário quantificar melhor os riscos de frag mentação institucional no contexto das parcerias entre zonas urbanas e rurais: potenciais conflitos de interesse entre parceiros e respetiva dimensão económica; riscos relacionados com as possibilidades de reforma tendo em vista reforçar a eficácia económica, mas, simultaneamente, com a estabilidade para o reconhecimento da legitimidade das intervenções, com a fragi lidade e a viabilidade financeiras, com eventuais desajustamentos entre as necessidades de financiamento e os recursos disponí veis; risco de insuficiente participação dos parceiros relevantes e dos parceiros privados, etc.;
( 1 ) Relatório (2009/2231(INI)) do PE: http://www.europarl.europa.eu/
sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A7-2010-0280+0+ DOC+XML+V0//PT
( 2 ) Recomendações da Organização de Cooperação e de Desenvolvi
mento Económicos (OCDE) — estudo abrangente sobre a parceria entre zonas urbanas e rurais; estudo realizado pelo Instituto Federal de Investigação, Assuntos Urbanos e Desenvolvimento Territorial,
Dados sobre a parceria para um desenvolvimento sustentável entre zonas urbanas e rurais; relatório Eurocities sobre Cidades — Cooperar cru zando fronteiras administrativas: Experiência prática; e relatório do CEMR
sobre parceria entre zonas urbanas e rurais para o desenvolvimento territorial integrado.
38. reputa necessário promover melhor e reconhecer, a nível europeu, os benefícios das parcerias. A consolidação das capa cidades institucionais das autarquias locais para organizar servi ços públicos, o desenvolvimento e a exploração das capacidades existentes e o aumento da produtividade, a racionalização dos recursos e a melhoria do acesso aos recursos naturais devem ser incentivados por todos os níveis de governo, incluindo a UE. A visibilidade acrescida das regiões funcionais, redução do impacto negativo resultante da concorrência entre unidades administra tivas vizinhas (sobretudo no domínio da fiscalidade), mais eco nomias de escala para investimentos, viabilidade económica, acesso a serviços, mobilização de recursos por explorar, melho ria dos conhecimentos locais através da partilha de informações e a inversão da tendência para a expansão urbana são exemplos de desafios para a cooperação urbano-rural;
39. recomenda apoiar as regiões funcionais e as parcerias entre zonas urbanas e rurais transfronteiriças, enquanto pontos de referência para a realização de programas de desenvolvi mento plurianuais financiados através dos fundos estruturais e dos fundos de investimento europeus;
40. insiste em que os programas europeus devem ser sufi cientemente flexíveis para se ajustarem melhor à realidade das zonas funcionais e serem capazes de desenvolver mecanismos para apoiar e encorajar as zonas urbanas e rurais a colaborarem mais facilmente entre si e a encontrarem soluções políticas mais eficazes;
41. considera imprescindível melhorar a recolha de dados ao nível das zonas funcionais. A criação de uma base de dados contribuiria para melhorar o planeamento territorial, com co nhecimento de causa, o que permitiria justificar a proporciona lidade das intervenções, ou seja, a necessidade de desenvolver ações de planeamento onde os problemas ou mudanças se fazem verdadeiramente sentir. Além disso, a fim de comprovar que a parceria funciona (ou não), são necessários exemplos práticos que demonstrem o valor acrescentado e os benefícios que as parcerias trazem ao desenvolvimento económico susten tável ( 3 ). Neste sentido, a análise do OROTE (Observatório em Rede do Ordenamento do Território Europeu) será de extrema importância para os decisores políticos e os promotores dos projetos;
42. está convicto de que uma melhor compreensão dos be nefícios tangíveis e intangíveis é fundamental para a avaliação das parcerias entre zonas urbanas e rurais, além de comprovar o valor acrescentado europeu que estas parcerias podem trazer à concretização dos objetivos da Estratégia Europa 2020. Seria oportuno desenvolver indicadores comuns para quantificar os
benefícios, encorajando as autarquias a utilizá-los. A longo pra zo, as parcerias poderiam ser objeto de uma avaliação de de sempenho, sobretudo quando se trata de programas financiados através de fundos europeus;
43. encoraja os órgãos de poder local e regional a concebe rem modelos inovadores de governação urbano-rural, a fim de potenciar os efeitos da cooperação entre zonas urbanas e rurais e os resultados obtidos;
44. propõe que a parceria entre zonas urbanas e rurais seja uma das prioridades do programa URBACT e de ações inova doras, com o objetivo de tirar proveito da experiência e das práticas no domínio das parcerias entre zonas urbanas e rurais na UE e de promover modelos inovadores de governação;
45. considera necessário reforçar a cooperação, sobretudo no contexto transfronteiriço, e contribuir, através de programas da UE, para o cofinanciamento dos custos inerentes às parcerias, que podem ser elevados (por exemplo, os custos administrativos e de recursos humanos). Para assegurar a sustentabilidade da parceria, importa avaliar estes custos, bem como a relação cus to-benefício;
46. considera que uma parceria, para ser eficaz, necessita do apoio dos cidadãos e deve incluir entre os seus principais par ceiros o setor privado, a economia social e o setor não gover namental;
47. chama a atenção para os aspetos transfronteiriços das parcerias entre zonas urbanas e rurais e para o modo como são utilizados os instrumentos de financiamento propostos pela Comissão a fim de promover o potencial de desenvolvimento económico das ligações transfronteiriças de zonas urbanas e rurais;
48. realça a importância do diálogo com os cidadãos, indis pensável no processo de governação urbano-rural para se alcan çar um consenso sobre uma visão e objetivos comuns e reforçar a confiança;
49. considera que são necessárias medidas para evitar a ex pansão urbana e os seus efeitos negativos numa perspetiva de desenvolvimento sustentável, que afetam a impermeabilização dos solos, favorecem a ocorrência de inundações e comprome tem as medidas de prevenção de riscos e a segurança de abas tecimento de água, bem como a qualidade do ar, para além de terem um impacto negativo na mobilidade, no congestiona mento do trânsito, nos custos das infraestruturas e no ordena mento do território em geral. Estes problemas podem ser resol vidos através de parcerias entre zonas urbanas e zonas rurais; PT
5.12.2013 Jornal Oficial da União Europeia C 356/13
( 3 ) Neste contexto, remete-se para a rede europeia PURPLE, no âmbito
da qual regiões periurbanas de diversos Estados-Membros colaboram entre si no domínio da qualidade de vida nas zonas rurais situadas nas regiões metropolitanas.
50. insiste na necessidade de envolver o setor privado e a economia social, cuja participação é mais do que positiva, tendo em conta os critérios de desempenho, a capacidade de empreendimento e inovação, a valorização das oportunidades e a mobilização das comunidades, mas sobretudo porque permite atrair capital e criar parcerias público privadas;
51. lembra os principais fatores de sucesso da parceria, nomeadamente criação de um clima de confiança, identificação de todas as oportunidades existentes, reflexão orientada para a realização de projetos concretos, busca das soluções mais adequadas tanto a nível urbano como rural, assim como atração de financiamento, coerência e sustentabilidade no tempo.
Bruxelas, 8 de outubro de 2013
O Presidente do Comité das Regiões Ramón Luis VALCÁRCEL SISO
