FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE
EMPRESAS DE SÃO PAULO
TÂNIA REGINA GIMENEZ MOREIRA
ADVOCACY: O PAPEL DO TERCEIRO SETOR NA CONSTRUÇÃO
DE AGENDA POR UMA GESTÃO PÚBLICA MAIS
PROFISSIONALIZADA
SÃO PAULO 2016
TÂNIA REGINA GIMENEZ MOREIRA
ADVOCACY: O PAPEL DO TERCEIRO SETOR NA CONSTRUÇÃO
DE AGENDA POR UMA GESTÃO PÚBLICA MAIS
PROFISSIONALIZADA
Artigo apresentado à Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas, como registro para a obtenção do título de Mestre em Gestão e Políticas Públicas. Campo do conhecimento: Gestão e Políticas Públicas. Orientador: Prof. Dr. Alexis Galiás de Souza Vargas
SÃO PAULO 2016
Resumo
Este artigo tem como finalidade analisar o terceiro setor no Brasil, especialmente a partir da década de mil novecentos e noventa, período em que as organizações não governamentais ganham importância no cenário mundial e nacional, estabelecendo desde então um processo de prestação de serviços à população em parceria com o Estado. Para tanto, também foi realizado um estudo da trajetória da gestão pública brasileira, enfatizando seu aspecto histórico, que pode ser analisada em três fases distintas de administração: a patrimonialista, a burocrática e a administração gerencial, tendo foco na profissionalização da gestão pública. O objetivo central deste estudo é refletir sobre as formas de atuação das organizações do terceiro setor que podem influenciar nas mudanças do processo governamental, na medida que exercerem o papel de advocacy, prática ainda incipiente no Brasil, dado a falta de tradição desta prática, somado à falta de conhecimento do processo legislativo e executivo.
Introdução
As organizações não governamentais no Brasil exercem vários papeis na sociedade, como prestação de serviços à população nas áreas da saúde, educação, assistência social, meio ambiente, defesa dos direitos humanos, entre outros.
O campo de atuação das organizações não governamentais no Brasil passou por enormes mudanças desde a década de 1990, que vêm se aprofundando na última década (MENDONÇA; ALVES & NOGUEIRA, 2013). Estas mudanças ocorreram na esteira da reformulação do papel do Estado Nação, com o advento da globalização. Reformas administrativas do Estado brasileiro deram conta de formar uma burocracia e flexibilizar regras rígidas que não davam conta de dar respostas aos anseios da sociedade contemporânea. Todavia, é a partir da reforma gerencial de 1995 que a gestão pública brasileira criou instrumentos que possibilitaram a regulamentação da prestação de serviços públicos através de parceria com organizações não governamentais sem fins lucrativos.
Mesmo apresentando avanços, o Estado brasileiro ainda não consegue atender as demandas da sociedade, que exige mais e melhores serviços. Para tanto, pretende-se discutir neste artigo a necessidade da profissionalização da gestão pública e o papel de advocacy que as organizações do terceiro setor devem fazer para influenciar nesta mudança de paradigma. Ao longo do pesquisa bibliográfica que compõe este estudo, verificou-se que o tema ainda é pouco debatido e pesquisado no Brasil.
As considerações finais apontam para a necessidade de organizações não governamentais, como o Vetor Brasil, organização sem fins lucrativos que seleciona, capacita e aloca jovens talentos na gestão pública com a missão de melhorar a prestação de serviços públicos, que inspirou este estudo, tenham o papel de advocacy como parte central da sua estratégia de atuação.
1 Terceiro Setor
O termo terceiro setor, de origem norte-americana, surge como conceito consolidado nos Estados Unidos em 1978, tendo como idealizador John D. Rockefeller III. No Brasil, o termo é utilizado para identificar as atividades da sociedade civil que não se enquadram nas atividades estatais - primeiro setor (administração pública) - , ou das atividades de mercado - segundo setor (empresas privadas com finalidade lucrativa) (MAÑAS & MEDEIROS, 2012).
As organizações sem fins lucrativos no Brasil remetem às Santas Casas de misericórdia, entidades ligadas as igrejas que prestavam serviços assistências às famílias com maior vulnerabilidade social. Atualmente, as organizações não governamentais (ONGs) são constituídas por uma enorme variedade de organizações, no que se refere a área de atuação, estruturas, aspecto jurídico (Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP, Organização Social - OS, Organizações da Sociedade Civil - OSC, etc) e formas de financiamento. No entanto, como aponta Mendonça; Alves e Nogueira ( 2013,p.5), no marco jurídico brasileiro não existe uma qualificação especifica para a maior parte destas denominações. O que existem são associações sem fins lucrativos ou fundações, podendo assumir características de diferentes tipos de OSCs.
Segundo Tenório (2006), as ONGs, são organizações sem fins lucrativos, autônomas, independentes de governos, voltadas para o atendimento das necessidades coletivas, complementando a ação do Estado. O financiamento das ações dessas organizações se dão por meio de agências de cooperação internacional, recursos oriundos da iniciativa privada e do próprio governo.
Denominadas organizações do terceiro setor, termo definido segundo Fernandes (1994, p. 21) como sendo:
[..]um conjunto de organizações e iniciativas privadas que visam à produção de bens e serviços públicos. Este é o sentido positivo da expressão. “Bens e serviços públicos”, nesse caso implicam uma dupla qualificação: não geram lucros e respondem a necessidades coletivas.
Ainda sobre as organizações do terceiro setor, Rothgiesser (2004, p. 2) afirma que “o terceiro setor consiste em cidadãos que participam de modo espontâneo e
voluntário de ações que visam o interesse social. Isto vem mostrando algo em comum com o Estado que é o fato de ambos cumprirem com uma função eminentemente coletiva”.
1.1 Fortalecimento do terceiro setor
A crise econômica da década de 1980 atingiu os países centrais e periféricos, representando um esgotamento do modelo de crescimento “do Estado de Bem Estar Social nos países desenvolvidos, do Estado Desenvolvimentista nos países em desenvolvimento, e do Estado Comunista” (PEREIRA, 1999, p. 15).
Em resposta à crise surgiu a necessidade de redefinição do papel do Estado, visto que o modelo social-burocrático do Estado não conseguia responder às novas demandas criadas pelo processo de globalização, que exigem mais eficiência e efetividade na administração públicas. A partir daí cria-se a possibilidade de caminhar em direção a duas possibilidades:
[...]
- Estado neoliberal que tem como premissa a diminuição da atuação do Estado como uma resposta para superar a crise, ou
- Estado Social –liberal que aprofunda o regime democrático, submetendo as atividades da administração pública e do próprio o Estado ao controle social. Os direitos sociais permanecem garantidos pelo estado, flexibilizando a forma de ofertar os serviços na área da educação saúde e cultura ao financiar as organizações públicas não-estatais. (PEREIRA, 1999, p. 16)
É neste contexto que o terceiro setor passa a ter uma nova sinergia com o setor público e o público não-estatal e seu papel começa a tomar grandeza, pois há em curso uma redefinição do papel do Estado e um certo movimento da sociedade civil na busca por caminhos alternativos para soluções de problemas ou até mesmo de políticas antes a cargo do poder público ou da iniciativa privada.
A partir dos anos de 1990, as organizações do terceiro setor adquiriram maior protagonismo no cenário econômico, político e social (PERONI, OLIVEIRA & FERNANDES, 2009). Spink (2002) também sinaliza para a importância deste ator, na
medida em que os gestores públicos percebem uma janela de oportunidades no aporte de recursos por meio de parcerias com instituições públicas de direito privado.
Logo é possível observar que a partir de então cria-se uma nova regulamentação que permite a celebração de parcerias do terceiro setor com a administração pública. De acordo com Di Pietro (2013, p. 13),
[..] o terceiro setor é aquele composto por entidades da sociedade civil sem fins lucrativos, caracterizando-se por prestar atividade de interesse público, sendo assim chamadas de entidades paraestatais, usando a terminologia do Direito Administrativo, pois de certa forma colaboram com o Estado, desempenhando a sua função solidária.
Este cenário favoreceu um aumento do número de organizações não governamentais no Brasil. O que se pode constatar é que o terceiro setor passa a abranger uma maior gama de ações: a defesa de direitos humanos, cidadania, educação, saúde, habitação, inclusão social, meio ambiente, fortalecimento dos movimentos sociais, entre outras.
Um levantamento realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), em 2012, denominado FASFIL - Fundações e Associações Sem Fins Lucrativos, evidenciou a existência de 290.692 organizações não governamentais, com atuação nas seguintes áreas:
Classificação das FASFIL Por Área e Atuação
Total Participação % Habitação 292 0,1 Saúde 6029 2,1 Cultura e Recreação 36921 12,7 Educação e Pesquisa 17664 6,1 Assistência Social 30414 10,5 Religião 82853 28,5
Associações Patronais e Profissionais 44939 15,5
Meio Ambiente e Proteção ambiental 2242 0,8
Outras 26875 9,2 Fonte: IBGE-FASFIL 2012
A partir da pesquisa supratranscrita é possível observar um grande número de organizações que atuam na área social de defesa dos direitos e outras temáticas. Todavia, no âmbito de pesquisa deste trabalho, foi identificado um número reduzido de organizações sem fins lucrativos que realizam o papel de fazer advocacy, tendo como missão influenciar o processo de profissionalização da gestão pública, melhorando a prestação de serviços à população, sobretudo aqueles que mais precisam.
2 O caminho da gestão pública brasileira e o processo de profissionalização 2.1 A formação do Estado brasileiro e os caminhos da gestão pública
A formação do Estado brasileiro, vista a partir de uma perspectiva histórica, pode ser analisada em três fases distintas de administração: a patrimonialista, a burocrática e a administração gerencial , que orientaram, aqui, o desenvolvimento do modo de produção capitalista, adquirindo traços específicos e que ainda hoje reverberam nas relações políticas, econômicas e culturais.
No Brasil, o Estado veio antes da sociedade: ao chegar na colônia, a coroa estabeleceu-se como sendo uma extensão do reino português e de seu imenso território fez sua casa real. O rei assumiu uma forma híbrida de governante travestido de senhor feudal, ao tomar decisões com base em critérios pessoais. Situação essa que favoreceu a formação do patrimonialismo no Brasil, pois “sem o quadro administrativo, a chefia dispersa assume caráter patriarcal, identificável no mando do fazendeiro, do senhor de engenho e nos coronéis” (FAORO, 2012, p. 823).
Faoro lembra ainda que “o cargo público em sentido amplo, a comissão do rei, transforma o titular em portador de autoridade. Confere-lhe a marca da nobreza” (FAORO, 2012, p. 202). No Brasil colônia, os cargos públicos que antes eram reservados à nobreza, passam a ser concedidos à burguesia comercial, classe social em ascensão.
O patrimonialismo não distingue a esfera pública da privada, o detentor do poder político e administrativo utiliza a administração pública como um instrumento para alcançar seus objetivos pessoais (SOARES, 2009). Entretanto, como afirma Bresser-Pereira, a administração patrimonialista
revelar-se-á incompatível com o capitalismo industrial e as democracias parlamentares, que surgem no século XIX. É essencial para o capitalismo a clara separação entre o Estado e o mercado; a democracia só pode existir quando a sociedade civil, formada por cidadãos, distingue-se do Estado ao mesmo tempo em que o controla. Tornou-se assim necessário desenvolver um tipo de administração que partisse não apenas da clara distinção entre o público e o privado, mas também da separação entre o político e o administrador público. Surge assim a administração burocrática moderna, racional-legal. (BRESSER-PEREIRA, 1996, p. 4)
Diante deste novo contexto, o governo do Presidente Getúlio Vargas iniciou a reestruturação do Estado brasileiro, baseado na reforma burocrática e inspirado na teoria racional legal Weberiana1. A administração burocrática é caracterizada e
organizada por regras legais, racionais e impessoais, em que os meios devem ser analisados de modo totalmente formal para alcançar os objetivos pretendidos, dando ênfase na eficiência na administração pública.
A reforma burocrática guiada por um modelo que prevê o planejamento governamental e baseada em regras formalmente escritas, racionais, impessoais e universal foi um importante passo para mitigar os efeitos nefastos da administração patrimonialista. Em 1938, com a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP foi inaugurado uma nova fase na administração pública no Brasil.
O DASP
Foi criado para racionalizar a administração pública e o serviço público, o departamento preocupava-se com o universalismo de procedimentos em assuntos relacionados com a contratação e a promoção dos funcionários públicos. Nesse aspecto o DASP representava a fração moderna dos administradores profissionais, das classes médias e dos militares, tornando-se um agente crucial para a modernização da administração pública. Embora jamais tenha completado sua missão, o DASP deu inúmeros passos positivos para a modernização do aparelho de Estado e para a reforma administrativa”. (NUNES, 1997, p.53-54)
1 [1]teoria Racional-legal ou burocrática: em que a aceitação da autoridade se baseia na crença, na legalidade das leis e regulamentos. Esta autoridade pressupõe um tipo de dominação legal que vai buscar a sua legitimidade no caráter prescritivo e normativo da lei
O modelo de administração burocrática começa entrar em declínio nos anos de 1970, década marcada pela crise do petróleo e pela crise da economia mundial, culminando na derrocada do modelo de Estado nacional-desenvolvimentista. No Brasil prevalecia uma imagem negativa do Estado e o descredito em relação ao Estado e à administração pública diz respeito à ação estatal, às diversas políticas públicas e aos políticos de um modo geral (FARAH, 2001).
Um outro elemento importante no Brasil foi a perda de legitimidade do regime militar. Neste contexto gerou-se a necessidade de reforma do Estado e de acordo com Abrucio (2007) “era preciso atacar os erros históricos da administração pública brasileira, muitos deles aguçados pelos militares, e encontrar soluções que dessem conta do novo momento histórico, que exigia um aggiornamento da gestão pública”. Todavia, a preocupação era a de corrigir os erros dos militares, sendo que a construção de um modelo de Estado apto para enfrentar os novos desafios históricos não era o principal objetivo dos atores políticos.
2.2 A redemocratização no Brasil
O processo de redemocratização nos anos de 1980 foi marcado por inúmeros debates em torno do processo de descentralização da gestão pública, condição imperativa para o fortalecimento da democracia. A suposição passou a ser a de que a descentralização da prestação de serviços públicos, democratizaria o processo de tomada de decisão e traria mais eficiência, melhorando, assim, os níveis reais de bem estar da população e, consequentemente, reduziria os níveis de clientelismo e aumentaria o controle social sobre o Estado (ARRETCHE, 1996).
Entretanto, o processo de descentralização não significou necessariamente o fim das desigualdades e a promoção da justiça social.
Argumenta-se que a experiência brasileira de descentralização tributária e política tem favorecido a consolidação da democracia (...) Por outro lado, a experiência brasileira tem mostrado os limites da descentralização em países onde as disparidades regionais e sociais são muito profundas. A experiência tem mostrado também que a descentralização, assim como os novos rumos
do Estado brasileiro, dificultam a minimização das referidas desigualdades regionais pelo enfraquecimento político e financeiro do governo federal, o que coloca novos desafios e novas tensão para o enfraquecimento de velhos problemas, como o das desigualdades regionais. (SOUZA, 1997, p. 128) A promulgação da Constituição Federal de 1988, a chamada constituição cidadã, contribuiu para este novo processo de mudança de paradigma. Alguns elementos, como a globalização, desaceleração da economia e elevados índices de inflação, tornaram-se imperativos no que tange a necessidade de reformulação do papel do Estado. Em 1995, a reforma do aparelho do Estado começa a ser formulada e implementada, pautada em um modelo de administração gerencialista, voltado para resultados.
O ministro Bresser-Pereira, responsável pelo desenvolvimento do Plano Diretor da Reforma Gerencial, afirma que :
Este “Plano Diretor” procura criar condições para a reconstrução da administração pública em bases modernas e racionais. No passado, constituiu grande avanço a implementação de uma administração pública formal, baseada em princípios racional-burocráticos, os quais se contrapunham ao patrimonialismo, ao clientelismo, ao nepotismo, vícios estes que ainda persistem e que precisam ser extirpados... É preciso, agora, dar um salto adiante, no sentido de uma administração pública que chamaria de “gerencial”, baseada em conceitos atuais de administração e eficiência, voltada para o controle dos resultados e descentralizada para poder chegar ao cidadão, que, numa sociedade democrática, é quem dá legitimidade às instituições e que, portanto, se torna “cliente privilegiado” dos serviços prestados pelo Estado”. (BRASIL, Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, 1995:06)
Não é objetivo deste trabalho detalhar os acertos e erros do Plano Diretor, mas, de modo geral, a Reforma Gerencial proporcionou ao Estado flexibilizar a rigidez burocrática e implementar instrumentos gerenciais e democráticos, gerando novos caminhos que indicavam para modernização da gestão pública brasileira - ainda que muito desafios tenham que ser enfrentados na atualidade. Neste sentido, Abrucio (2007) propõe uma renovação da agenda de reformas com quatro eixos estratégicos para a modernização do Estado brasileiro: profissionalização, eficiência, efetividade e transparência/accontability.
O eixo da profissionalização discutida por Abrucio menciona alguns pontos que devem nortear a modernização administrativa: redução dos cargos em comissão e profissionalização do alto escalão governamental. Uma parte destes cargos deve ser preenchidas necessariamente pela burocracia estatal, sendo que os agentes políticos
devem escolher, na maioria das vezes, os funcionários de carreira, processo deve ser feito de maneira transparente e meritocrática. Faz-se mister o aumento de investimento em capacitação dos servidores públicos, que deve estar ligada a um projeto mais amplo e integrado de modernização da gestão pública. O governo federal deve encabeçar este processo, estabelecendo parceria com os entes subnacionais nesta etapa de remodelagem da burocracia. Vale destacar que as políticas públicas a partir da Constituição de 1988, na sua grande maioria, são realizadas nos municípios, onde paradoxalmente as burocracias são menos consolidadas, ou seja, os servidores são menos qualificados (ABRUCIO, 2007)
Um outro importante ponto mencionado por Abrucio é a necessidade de trazer quadros de fora da estrutura do Estado (mercado/academia) para oxigenar a administração pública, trazendo novos conhecimentos e criando mais possibilidades de melhorar a gestão pública.
É importante lembrar que o acesso à administração pública se dá nos termos do Art. 37 inciso II da CF 88, onde consta que “a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos”, exceto para os cargos em comissão que são de livre escolha do gestor público. Em que pese o cargo de livre provimento ser um importante instrumento para que o gestor eleito democraticamente possa implementar o seu plano de governo escolhido nas urnas pela população, segundo DeBonis2 (2016) esses cargos possuem vantagens importantes: sua
simplicidade e flexibilidade, ao permitir a atração de talentos de fora do serviço público e a rápida substituição, no caso de nomeações mal sucedidas, são antídotos saudáveis à rigidez e à inércia das burocracias governamentais. Contudo, esses cargos ainda representam o mal uso da máquina pública, sendo preenchidos por pessoas que não possuem qualificação técnica adequada para exercer a função, servindo apenas de troca de favor, configurando uma relação clientelista com consequências nefastas, retratadas quase diariamente nos jornais .
2.3 A gestão de pessoas na administração pública
2https://www.nexojornal.com.br/ensaio/2016/Cargos-em-comiss%C3%A3o-mito-e-realidade .Acesso em 07.09.16
È importante ressaltar que a gestão de pessoas na administração pública brasileira, teve alguns avanços ao longo da história. A Constituição de 1988 consagrou os princípios de mérito, isonomia, moralidade e impessoalidade na admissão dos servidores públicos, que se dá, em grande medida, através de concurso público, instrumento importante para mitigar o patrimonialismo e o clientelismo. Porém, essa medida tem apresentado alguns contrastes - que não são objetos de reflexão desta sessão, que tem a finalidade de apontar os avanços que a administração pública deve trilhar para melhorar a gestão de pessoas, resultando na qualidade e adequação dos serviços às necessidades dos usuários.
Relatório realizado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), que avalia a gestão de pessoas no Brasil, reconhece os avanços feitos pela administração pública brasileira, todavia recomenda a introdução de métodos de recrutamento modernos, o que significa focar na mensuração de competências e experiências anteriores, sem prescindir de transparência, mérito, remuneração, reforma das carreiras e desempenho pessoal:
ü Remuneração: a remuneração dos servidores deve ser um instrumento estratégico, dado que o processo de tomada de decisão ainda é fragmentado por carreiras ou grupos de carreiras, o que favorece a pressão de determinados segmentos. É preciso criar uma metodologia eficaz para o aumento de salários, que estabeleça diretrizes com critérios claros, que incluem acessibilidade e comparações com a remuneração total no setor privado (incluindo as muitas vantagens do setor público);
ü Competência e reforma de carreira: Melhorar os métodos de recrutamento seria um bom ponto inicial para o estabelecimento de competências na gestão do pessoal. Um outro ponto a ser analisado é a implantação de um sistema de carreira que possibilite maior mobilidade dentro da máquina pública, ou seja, que possam cruzar diferentes órgão e racionalizando as estruturas de salários; e
ü Desempenho pessoal: apesar de não se caracterizar como novidade, bem como as identificadas melhorias recentes, a gestão por desempenho, tem um papel menor na carreira e na remuneração da maioria das pessoas. É necessário criar instrumentos com uma definição clara de objetivos e elaboração de relatórios sobre os resultados alcançados, bem como uma boa aceitação destes pela equipe. (OCDE, 2010, p.29) Ainda segundo recomendação da OCDE:
Atualmente, os gestores de gestão de recursos humanos não têm o treinamento ou a experiência necessária para realizar as reformas necessárias. A maior parte do seu trabalho é focada em negociações quanto às carreiras e questões salariais. As decisões de gestão de recursos humanos são muito centralizadas pelas normas da OCDE, e o quadro legal incide sobre insumos,
processos e controles, em vez de eficiência e eficácia. O governo deve realizar uma avaliação das necessidades de capacidade, tanto para unidades responsáveis pela várias responsabilidades de gestão de recursos humanos no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SRH e SEGES) quanto para suas unidades correspondentes nos ministérios, tendo em conta as mudanças estratégicas a serem feitas em relação à gestão de recursos humanos no governo. (OCDE, 2010, p. 31)
É importante observar que ao longo dos processos de reformas de estado a gestão de pessoas esteve sempre presente. Porém, o resultado hoje de várias ferramentas criadas para a modernização da gestão dos recursos humanos, sem regras claras, desconexas e pouco eficiente que pudessem refletir na melhora dos serviços público, é ainda um processo a ser efetivado. Neste contexto, é preciso fazer reformas estratégicas de longo prazo (BRASIL, 2010, p. 21). O tema gestão de recursos humanos deve ser ponto importante no processo de profissionalização da gestão pública.
2.4 Atual crise política e econômica no Brasil
Está em curso uma crise econômica em escala global, que também afetou o Brasil economicamente. Para além da crise econômica, o país vive uma profunda crise política, que conjuga elementos conjunturais e estruturais. O governo atravessa dificuldades em torno da governabilidade (um instrumento importante no presidencialismo de coalizão), há um crescente descontentamento em relação ao governo, motivado em grande medida por denúncias de corrupção envolvendo políticos e agentes públicos, na sua maioria servidores que ocupam cargos em comissão, que estão entre as notícias estampadas diariamente nas capas dos principais jornais do país. Segundo pesquisa Ibope (Jun/16) sobre confiança, 27% confiavam no presidente à época interino Michel Temer e 66% não confiam; o índice de confiança da presidenta à época afastada Dilma Roussef era de 18% e 80% não confiavam . A desconfiança da sociedade em relação ao governo é um elemento importantíssimo na atual conjuntura, que paralisa investimentos e diminui o consumo, o que dificulta o aquecimento da economia.
Entretanto, há ainda os problemas estruturais que residem na organização do Estado brasileiro, que segundo Abrucio e Teixeira:
A resolução dessa intempérie econômica vai além do governo da ocasião. É preciso mexer com peças centrais do funcionamento estatal do país, nos âmbitos administrativo, político e econômico. Num cenário de crise como o atual, é necessário dizer que mudanças são fundamentais, inclusive por conta dos sucessos obtidos desde a Constituição de 1988. O fato é que o Brasil, mais particularmente nos últimos 20 anos, melhorou muito em relação à sua trajetória histórica. Consolidou-se uma democracia num país de tradição autoritária; a estabilidade econômica (...). Por conta desses avanços, os brasileiros querem mais – aliás, isso já estava claro nas manifestações de 2013. Ademais, para continuar distribuindo renda e manter políticas universalistas, será preciso produzir mais riqueza e aumentar a eficiência e a efetividade do Estado nos diversos campos da vida social. O Brasil precisa de reformas e ataques a problemas estruturais[...]. (ABRUCIO & TEIXEIRA, 2015).
Crises econômicas e o esgarçamento do modelo de organização do Estado, representaram ao longo da nossa história de reformas administrativas elementos motivadores para transformação da gestão pública. A atual crise política brasileira, pode significar uma janela de oportunidades, no que tange a construção de uma agenda que caminhe em direção a profissionalização da gestão pública, e as As organizações não governamentais são agentes importantes neste processo, a medida que podem influenciar o poder legislativo e o poder executivo a adotar uma nova agenda.
2.5 Um modelo possível: O Sistema de Alta Dirección Pública - SADP
Em 2003 o Chile institucionalizou um modelo de recrutamento e nomeação de profissionais em cargos em comissão, denominado Sistema de Alta Dirección Pública -SADP, que pode ser um modelo a inspirar discussões e ser construído no Brasil.
O SADP é decorrente da reforma gerencial chilena, cujo sistema tem se mostrado um importante mecanismo de contratação e nomeação de dirigentes públicos dentre os países da América Latina (ALESSIO; PACHECO, 2013).
O Chile faz um recrutamento independente, realizado por serach committee, busca ativa por candidatos através de anúncios em jornais de grande circulação, internet e agências de recursos humanos, base em critérios de qualificação técnica, experiência profissional e ficha limpa, resultando na indicação de uma short list para a decisão final pelo ministro da área (DEBONIS, 2016). Este sistema é baseado na transparência e meritocracia e é fruto de um acordo político entre os congressistas da situação e
oposição. Segundo Pacheco3,a experiência foi muito bem sucedida: “É um sistema que
não se coloca contra a política, ele combina o melhor da racionalidade da escolha com a decisão política e o ambiente de governo”.
Nesse sentido, considera-se que é preciso sensibilizar a sociedade, o congresso e a ação governamental na mudança da legislação que trata do acesso aos cargos em comissão na administração pública direta e indireta.
Em junho deste ano de 2016, foi sancionada a Lei Federal nº 13.303\2016, a chamada “lei das estatais”, que estabelece critérios técnicos e acadêmicos, para nomeação dos dirigentes das empresas estatais e de economia mista, como a Petrobras, o Banco do Brasil, entre outras. Esse processo tem o objetivo de barrar indicações meramente políticas e cria critérios meritocráticos e mais transparentes. Há ainda, outros projetos de lei tramitando no Congresso Nacional, como oque cria critérios para nomeação de dirigentes de fundo de pensão. É possível estar diante de um momento propício para implementar mudanças na direção da profissionalização da gestão pública, o terceiro setor é um importante ator neste processo.
3 Advocacy : Um caminho para as Organizações não governamental- Ongs
Para além dos serviços públicos que as organizações não governamentais oferecem à sociedade em áreas fundamentais como educação, saúde, assistência social, cultura, entre outros, um importante papel dessas organizações é o de advocacy (SALAMON, 2002).
O termo advocacy é uma palavra de origem inglesa que não tem tradução literal para a língua portuguesa, que expressa o ato de identificar, adotar e promover uma causa. É um esforço para moldar a percepção pública ou conseguir alguma mudança. Trata-se de uma prática da tradição norte americana, cujo processo governamental, as políticas públicas podem ser influenciadas a partir da mobilização dos cidadãos que se
3 http://jovempan.uol.com.br/programas/jornal-da-manha/exemplo-para-o-brasil-apos-corrupcao-chile-adota-meritocracia-em-indicacoes-de-cargos-publicos.html. Acesso em 07.09.16
associam tradicionalmente através das organizações da sociedade civil.( BRELÁZ, 2007)
Segundo Rodrigues4 , o conceito de Advocacy também apresenta confluências
com o conceito de controle social, que vem sendo usado para traduzir a ação de controle da sociedade civil organizada sobre as ações do Estado, particularmente do poder Executivo. O controle social implica o acompanhamento e a fiscalização das políticas públicas implementadas pelos diversos níveis de governo (federal, estadual e municipal), principalmente no que tange à aplicação dos recursos públicos.
No Brasil, o advocacy feito pelo terceiro setor, ainda é pouco estudado, debatido e praticado, fato que se reflete na produção acadêmica, uma vez que há pouco referencial teórico sobre o tema, em que pese o termo advocacy ser cada vez mais utilizado.
Van Tuijil (1999) considera que as organizações não governamentais podem ser classificadas como “operacionais” e de “advocacy”. Sendo as operacionais as que prestam serviços de educação, saúde, assistência social, etc e as organizações de advocacy são aquelas que trabalham articulando nos corredores dos órgão governamentais, praticando lobby, e as organizações internacionais.
Apesar de o termo advocacy ainda estar em construção no Brasil, pode-se verificar, a partir da experiência internacional, que uma estratégia de advocacy moderna, tem por objetivo gerar maior conscientização sobre uma causa pública, envolver atores de destaque na discussão, para então influenciar, os tomadores de decisão. Portanto, uma campanha de advocacy, como é feita hoje em democracias mais consolidadas – e ainda de forma tímida no Brasil -, pode conter ações de defesa de interesses/lobby, mas não se restringem a elas.
Em relação ao lobby, vale lembrar que no Brasil o termo carrega um sentido pejorativo, fazendo alusão ao tráfico de influência que facilita a corrupção a partir do caricaturado ”jeitinho brasileiro”. Sobre a matéria há um escasso campo de estudo.
4 Rodrigues, Almira http://www.cfemea.org.br/index.php?
Breláz (2007) realizou um estudo de caso entre duas organizações não governamentais sem fins lucrativos no Brasil que defendem o direito de outras organizações da sociedade civil e fazem advocacy em políticas públicas como parte da sua estratégia de atuação. As organizações estudadas são apesentadas a seguir.
O Grupo de Institutos, Fundações e Empresas (GIFE5) é uma associação sem
fins lucrativos organização sem fins lucrativos que reúne associados de origem empresarial, familiar, independente ou comunitária, que investem em projetos de finalidade pública. Na pesquisa realizada Brelaz, constatou que
[...]apesar do papel de advocacy em políticas públicas não ter sido intenso no inicio da sua atuação, hoje esta atividade é parte central da sua estratégia de atuação através do Projeto Marco Legal e Políticas Públicas que busca aprimorar a legislação que regula as OSC e participa no desenvolvimento de políticas públicas nas áreas social, cultural e ambiental. ( BRELÀZ, 2007, pg.7-8)
Em relação a Associação Brasileira de Organizações não Governamentais (ABONG)6, fundada em 10 de agosto de 1991, é uma sociedade civil sem fins
lucrativos, democrática, pluralista, antirracista e anti-sexista, que congrega organizações que lutam contra todas as formas de discriminação, de desigualdades, pela construção de modos sustentáveis de vida e pela radicalização da democracia. Para Breláz (2007) trata-se de uma organização
[..] Hoje reconhecida como um sujeito de intervenção política e de interlocução com o governo, defendendo a idéia de que as ONGs são fundamentais na formulação, monitoramento de políticas públicas, exercendo um controle social sobre estas políticas .( p. 8)
Ao comparar as duas organizações, o estudo evidenciou que a ABONG já previa, desde o seu nascedouro, um trabalho que tivesse interface com o governo e que pudesse influenciar nas políticas públicas, ao passo que a GIFE começa a realizar o trabalho de advocacy depois de um certo tempo, ou seja, é fruto do aprendizado evolução e amadurecimento da organização (BRELÁZ, 2007).
5http://gife.org.br/quem-somos-gife/ acesso em 07.09.16 6http://www.abong.org.br/Acesso em 07.09.16
O processo de caminhar em direção ao trabalho de advocacy, influenciando o processo governamental, e o de formulação de políticas públicas ainda é bastante incipiente. Porém há uma janela de oportunidade dada a crise política que vive o país. Um dos temas bastante abordados pela sociedade a partir das denúncias de corrupção envolvendo políticos e agentes públicos, em sua maioria alocados em cargos em comissão, trouxe a tona a discussão da profissionalização destes cargos, exemplo disso é a aprovação da chamada lei das Estatais, que prevê conhecimento técnico e acadêmico para ocupar cargos de direção das empresas estatais e de economia mista, como por exemplo a Petrobras e o Banco do Brasil.
Essa é uma oportunidade para construção de uma agenda política que estabeleça critérios para ocupar cargos de livre provimento. O Vetor Brasil- organização não governamental sem fins lucrativos, constituída em 2013- tem como missão alocar jovens talentos na administração pública, de forma inovadora, pois os jovens são nomeados sem ser por concurso ou indicação política. Eles passam por um rigoroso processo seletivo, e ao serem aprovados trabalham por um ano, prorrogáveis por mais 12 meses em órgão públicos, colaborando com a melhora da gestão pública. O Vetor Brasil atua em parceria com 11 governos no Brasil, de diferentes coloração partidária. Essa atuação poderia agregar o papel de advocacy, constituindo- se uma ação estratégica que visa influenciar/contribuir para mudanças na profissionalização da gestão pública.
A ação de advocacy é dirigida essencialmente ao Estado, enquanto instância privilegiada na implementação de políticas públicas. Esta ação desencadeia e faz uso de processos de sensibilização e argumentação, de interlocução, de construção de alianças, e por isso não pode estar dirigida apenas aos poderes do Estado (Executivo, Legislativo, Judiciário) mas precisa, igualmente, dirigir-se aos partidos políticos e às organizações da sociedade civil, recuperando os poderes existentes no âmbito não estatal (RODRIGUES,)
A partir do anos noventa, as organizações não governamentais ganharam importância mundial, dado o declínio dos modelos de Estado de Bem estar Social e desenvolvimentista. Na redefinição do papel do Estado no mundo, elas ocuparam o
cenário mundial, fazendo-se representar nas Conferências Internacionais das Nações Unidas, concomitante à representação oficial dos países. É neste cenário que o papel de organizações com missão de advocacy ganham importância, papel ainda, pouco explorado no Brasil.
4 Considerações Finais
Em relação ao processo de profissionalização da gestão pública que teve início na década de 30, com a criação do DASP, passando pela Constituição de 1988 e chegando aos dias atuais com a discussão e aprovação de leis que estabelecem critérios para nomeação de cargos em comissão em empresas estatais e de economia mista, em que pese os avanços ocorridos no Brasil nos últimos anos, há ainda um longo caminho a ser percorrido.
Para que esse tema ganhe força suficiente a ponto de entrar para agenda como sendo uma política estratégica para melhorar a gestão pública, é preciso que a sociedade esteja mobilizada, sobretudo a sociedade civil organizada. Como sinalizado neste estudo, não há um número considerável de organizações não governamentais com atuação em advocacy que podem influenciar os poderes Executivo e Legislativo para alterar a legislação e criar critérios técnicos, e estabelecendo processos mais transparente, no que tange a nomeação de cargos de livre provimento. Vale ressaltar que a proposta não se refere a negação da política, pois como bem lembrou Sundfeld e Souza (2006) em relação aos cargos de livre provimento a que se considerar que:
[...] a partir destes postos mais altos, de comando da Administração Pública, que se imprime o norte, o rumo, a direção da atuação administrativa( observadas, evidentemente, as balizas legais); em razão disso, faz-se necessário, em muitos casos, que estejam ocupados por pessoas que estejam alinhadas com o plano de governo da chefia do Executivo democraticamente eleita. Não fosse assim, os ocupantes mais altos da máquina administrativa, todos concursados, poderiam colocar-se em desalinho com o plano a ser implementado, anulando os efeitos benéficos da saudável alternância do exercício do poder, próprio do regime democrático.
A segunda razão é a de que, se fosse necessário o concurso para acesso a estes postos mais altos, poderia ser comprometido a especial relação de confiança que deve existir entre os seus ocupantes. A direção, a chefia e o assessoramento superior só podem ser adequadamente exercidos se houver especial vínculo de confiança. (p.32-33)
O Brasil dá indícios de estar começando a discutir a profissionalização da gestão pública e o terceiro setor é um ator central para construção desta agenda.
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