UNIVERSIDADE FEDERAL DE CAMPINA GRANDE
CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E SOCIAIS
UNIDADE ACADÊMICA DE DIREITO
CURSO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E SOCIAIS
VALTER GONZAGA DE SOUZA
A RESPONSABILIDADE DO ESTADO NA OBRIGAÇÃO ALIMENTAR
SOUSA - PB
2007
VALTER GONZAGA DE SOUZA
A RESPONSABILIDADE DO ESTADO NA OBRIGAÇÃO ALIMENTAR
Monografia apresentada ao Curso de
Ciências Jurídicas e Sociais do CCJS da
Universidade
Federal
de
Campina
Grande, como requisito parcial para
obtenção do título de Bacharel em
Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientadora: Prof
ª
. Ma. Edjane E. Dias da Silva.
SOUSA - PB
2007
Elaboração da Ficha Catalográfica:
Johnny Rodrigues Barbosa
Bibliotecário-Documentalista
CRB-15/626
S729r Souza, Valter Gonzaga de.
A responsabilidade do Estado na obrigação alimentar. / Valter
Gonzaga de Souza. - Sousa - PB: [s.n], 2007.
54 f.
Orientadora: Professora Ma. Edjane E. Dias da Silva.
Monografia - Universidade Federal de Campina Grande; Centro
de Formação de Professores; Curso de Bacharelado em Ciências
Jurídicas e Sociais - Direito.
1. Responsabilidade Civil - Estado. 2. Obrigação alimentar. 3.
Responsabilidade estatal 4. Direitos Humanos - alimentação. I. Silva,
Edjane E. Dias da. II. Título.
VALTER GONZAGA DE SOUZA
A RESPONSABILIDADE DO ESTADO NA OBRIGAQAO ALIMENTAR
Monografia apresentada ao Curso de Ciencias Juridicas e Sociais, da Universidade Federal de Campina Grande, em cumprimento dos requisitos necessarios para a obtencao do titulo de Bacharel em Ciencias Juridicas e Sociais.
Aprovada em: de de 2007.
COMISSAO EXAMINADORA
Professora MSC. Edjane E. Dias da Silva Professora Orientadora
Examinador
A minha filha Rita de Cassia, pessoa que mais amo. Aos meu pais: Luis Gonzaga de Souza e a Maria Clautides de Souza, que sao as pessoas que mais admiro na vida. Pessoas dignas e de bom carater, as quais sempre me apoiaram em todos os momentos da minha vida e que sempre me incentivaram para que eu conquistasse meus objetivos, sonho e devo a eles tudo o que eu sou ate hoje.
AGRADECIMENTOS
Primeiramente a Deus, o grande arquiteto do universo, o condutor dos meus caminhos e protetor da minha vida.
Aos meus familiares, em especial aos meus irmaos: Valencio, Valene, Veronica e Emanuel, pessoas estas que amo e que sempre serao importantes na minha vida; e ao meu tio e padrinho Joao Bosco, pessoa admiravel e integra e que sempre esteve comigo em todas as horas.
A minha namorada Francisca Longo (Kika), que me incentivou e apoiou nos momentos mais adversos, para que eu pudesse chegar a esta conquista.
Aos meus amigos: Junior Gonzaga, Marcelo Gonzaga e Josefa Morais (Tyta), pessoas que sempre me apoiaram e ajudaram em todos os momentos.
Aos meus amigos: Edilson Chaves, Giliard Targino, Enio Lopes e Joacy Bezerra, amizade estas que construi ao longo destes cinco anos em Sousa e que pretendo levar para toda a vida.
Aos meus amigos residentes, em especial: Marcelo, Daniel Bruno, Man e Wander que foram muito significativos nestes cinco anos de convivio.
A minha orientadora e professora Edjane E. Dias da Silva, pela orientacao e pela contribuicao para a confecgao deste trabalho.
Agradego por fim a todos os professores e funcionarios desta instituigao, que contribuiram de forma direta e indiretamente na minha formagao academica.
Todos os direitos da humanidade foram conquistados na luta; todas as regras importantes do direito devem ter sido, na sua origem, arrancadas aquelas que a elas opunham, e todo o direito, direito de um povo ou direito de um particular, faz presumir que se esteja decidido a mante-lo com firmeza.
RESUMO
Este trabalho tern como finalidade analisar os metodos utilizados pelo Estado para consecucao e eficacia das condigoes dignas de sobrevivencia do ser humano. Impoe-se para tanto a necessidade de garantias, atraves de politicas publicas executadas com eficiencia, haja posto o seu conseguimento se da atraves de medidas que garantam, de modo adequado o bem-estar social. Para a consecugao do resultado da pesquisa, empregaram-se os metodos bibliograficos, o documental, o dedutivo e o exegetico juridico. A problematica da fome, da miseria e da exclusao social, nacional e mundialmente falando, encontra-se presentes no dia-a-dia de todos, com isto inumeras discussoes aconteceram e acontecem, cujos Estados (Internacionais e Nacionais) buscam resguardar o exito na execugao das normas existentes, podendo citar a Declaragao dos Direitos Humanos, como norma do Direito Internacional e a Constituigao Federal, o Estatuto da Crianga e do Adolescente, o Estatuto do Idoso, a LOAS e mais recentemente, a Lei Organica de Seguranga Alimentar e Nutricional, LOSAN, como dispositivos legais do direito patrio. Como resultado dessa pesquisa pode-se mencionar a identificagao da existencia de um ordenamento juridico, desde o tema especifico deste - obrigagao alimentar do Estado - sob a otica dos direito humanos, passando por uma analise da problematica da fome e da miserabilidade no mundo, culminando numa apreciagao apurada do cenario nacional, abrangendo o estudo das politicas publicas, ao final, buscou-se fazer uma analise da aplicabilidade e eficacia dos projetos e responsaveis pela fiscalizagao das normas que visam a diminuigao da desigualdade social e da pobreza no nosso pais. Tudo o que foi visto tern o condao de esclarecer a real situagao da responsabilidade estatal para com a sua obrigagao alimentar, desde a elaboragao de normas ate a sua eficacia concreta.
ABSTRACT
This work aims to examine the methods used by the state to achieve effective worthy of the conditions of survival of human beings. It is for both the need for guarantees, through public policies implemented efficiently, have put their its to obtain whether through measures that ensure, as appropriate social welfare. To achieve the result of the research, the methods employed are bibliographic, the documentary, the deductive and exegetic legal. The problems of hunger, poverty and social exclusion, nationally and globally speaking, are present in the day-to-day for all, with this many discussions took place and happen, whose States (International and National) seek to protect the success enforcement of existing rules and could quote the Declaration of Human Rights, as a standard of international law and the Federal Constitution, the Statute for Children and Adolescents, the Statute of the Elderly, the LOAS and more recently, the Organic Law of Food Safety and Nutrition, LOSAN as legal provisions of the law native. As a result of this research we can mention the identification of the existence of a legal system, from the specific topic of this food-obligation of Member under the perspective of human rights, through an analysis of the problem of hunger and poverty in the world, culminating an accurate assessment of the national scene, covering the study of public policy, in the end, sought to make an analysis of the applicability and effectiveness of the projects and responsible for the supervision of standards aimed at the reduction of poverty and social inequality in our country. All that was seen has objective to clarify the real situation of state responsibility towards its obligation food, from the development of standards to its practical effectiveness.
ABREVIATURAS
CC - Codigo Civil
CF - Constituigao Federal
CONSEA - Conselho Nacional de Seguranga Alimentar e Nutricional DHAA - Direito Humano a Alimentagao Adequada
ECA - Estatuto da Crianga e do Adolescente El - Estatuto do Idoso
FAO - Organizagao para a Agricultura e Alimentagao
ICESCR - Convengao Internacional dos Direitos Economicos, Sociais e Culturais LDO - Lei de Diretrizes Orgamentaria
LOA - Lei Orgamentaria Anual
LOAS - Lei Organica da Assistencia Social
LOSAN - Lei Organica de Seguranga Alimentar e Nutricional MDGs - Millennium Goals
NEPAD - Nova Parceria para o Desenvolvimento da Africa OIT - Organizagao Mundial do Trabalho
ONU - Organizagoes das Nagoes Unidas
PESA - Programa Especial para a Seguranga Alimentar
PGDAA - Programa Geral para o Desenvolvimento Agricola na Africa PIDCP - Pacto Internacional dos Direitos Civis e Politicos
PIDESC - Pacto Internacional sobre os Direitos Economicos, Sociais e Culturais P P A - Piano Plurianual
SISAN - Sistema Nacional de Seguranga Alimentar e Nutricional STF - Supremo Tribunal Federal
LISTA DE ILUSTRAQOES
LISTA DE TABELAS
S U M A R I O
RESUMO 06 ABSTRACT 07
INTRODUQAO 12 CAPITULO 1 OBRIGAQAO ALIMENTAR 15
1.1 Conceito 16 1.2 Historico 16 1.3 A perspectiva dos Direitos Humanos 18
1.4 Perspectivas da obrigagao alimentar no Direito Internacional 18
1.4.1 A Declaragao de Roma 24 CAPITULO 2 A OBRIGAQAO ALIMENTAR NO CONTEXTO DAS POLITICAS
PUBLICAS 26 2.1 Algumas disposigoes sobre a obrigagao alimentar 29
2.2 Base legal da Obrigagao Alimentar no Direito Brasileiro 30
2.3 O Programa Fome Zero 37 CAPITULO 3 RESPONSABILIDADE ALIMENTAR DO ESTADO 39
3.1 A obrigagao alimentar do estado brasileiro 39 3.1.1 LOAS - Lei Organica da Assistencia Social 39 3.1.2 Fontes de custeio dos programas governamentais em face da
responsabilidade da obrigagao alimentar do Estado 40 3.1.3 LOSAN - Lei Organica de Seguranga Alimentar e Nutricional 41
3.2 Responsabilidade do Estado no que se refere a obrigagao alimentar 46 3.3 Responsabilizagao do estado em face do descumprimento da obrigagao
alimentar e da negligencia na sua regulamentagao 49
CONSIDERAQOES FINAIS 52
INTRODUQAO
A obrigagao alimentar e um tema que se reporta aos direitos humanos, ao direito constitucional, ao direito civil, ao direito da crianga e do adolescente, ao direito do idoso, ao direito previdenciario (atraves da LOAS), e mais recentemente, na Lei Organica de Seguranga Alimentar e Nutricional, LOSAN, apresentando relagao direta com a fome e a miserabilidade.
Sabe-se que a obrigagao alimentar possui determinantes politicos e sociais, os quais envolvem o atendimento a uma necessidade basica do ser humano, o direito de acesso a uma alimentagao adequada.
Em face da problematica da fome, da miseria e da exclusao social, se o ser humano nao possui condigoes de suprir a sua condigao alimentar, entao, o Estado deve assumir essa obrigagao? E assumindo, quais os mecanismos juridicos e extrajuridicos para que o Estado cumpra com o seu dever?
Percebe-se que e um tema complexo e de grande importancia para ser examinado em um Trabalho de Conclusao de Curso na area Juridica, haja vista configurar um assunto de grande relevancia social que atinge diretamente o direito basico do ser humano.
Ante o exposto, estabeleceu-se como objetivo geral da pesquisa, o estudo da responsabilidade do Estado no trato da obrigagao alimentar envolvendo a populagao que necessita de acompanhamento para o sustento basico, necessario a Seguranga Alimentar e Nutricional, quer dizer a garantia do sustento basico e das necessidades vitais humanas.
Os objetivos especificos estao assim delimitados: apresentar o conceito de direitos humanos com enfase na obrigagao alimentar; descrever em que consiste a
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obrigagao alimentar a luz do direito; identificar como se configura a responsabilidade do Estado no atendimento da obrigagao alimentar; destacar, no contexto das politicas publicas como esta sendo tratada a obrigagao alimentar; e, definir as responsabilidades das politicas publicas nacionais, atraves dos governos administrativos.
Metodologicamente a pesquisa foi conduzida sob a forma de um estudo bibliografico, tendo sido identificado os autores que tratam da questao-problema delineada anteriormente, foi feita uma leitura preliminar, extraidos os conceitos que foram utilizados na construgao do trabalho ora apresentado.
Utilizar-se-a tambem a tecnica da pesquisa documental, a qual foi utilizada na fase de coleta de dados estatisticos e de valores referentes aos programas sociais envolvendo a tematica em foco nesse estudo.
Quanto ao metodo de analise, procurou-se aplicar os procedimentos caracteristicos do metodo dedutivo, uma vez que todo o processo de analise e fundamentado em conceitos e elementos caracteristicos da obrigagao alimentar, a partir dos quais definiu-se a analise e interpretagao dos textos juridicos, sobretudo das normas ja denominadas, no que respeita a obrigagao do Estado em garantir a dignidade de sua populagao, portanto, o emprego do metodo exegetico-juridico dentre os procedimentos de natureza metodologica aplicados ao estudo em tela.
Na sua concepgao estrutural, o referido estudo foi organizado de modo a atender aos objetivos anteriormente expostos, abrangendo, a partir dessa introdugao, uma sequencia de tres capitulos, bem como as suas consideragoes finais a respeito do tema abordado.
O primeiro capitulo abordara a Obrigagao alimentar, fazendo-se mister o estudo do conceito e a evolugao historica, para que se obtenha uma perfeita
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compreensao sobre as perspectivas da Obrigagao Alimentar no Direito Internacional, fazendo uma abordagem da Declaragao de Roma.
O segundo capltulo apresenta uma explanagao sobre as politicas sociais publicas no trato da questao alimentar. O seu objetivo e situar o problema de modo a abrir espago para uma abordagem mais consistente sobre os textos legais e sobre a responsabilidade dos entes envolvidos no trato dessa questao, outrossim, faz-se uma abordagem juridica para mostrar como o direito na legislagao constitucional e infraconstitucional situa essa questao.
O terceiro capitulo trata da questao especifica da pesquisa, a obrigagao alimentar, tendo como referencial de analise, a responsabilidade que cabe ao Estado, para a efetividade desse direito que e essencial para a manutengao da vida, para a sobrevivencia do ser humano.
As consideragoes finais destacam os principals pontos enfocados no estudo, tendo como ponto de partida a identificagao daqueles que mais diretamente precisam ser alvo de comentario, tendo em vista os objetivos de pesquisa anteriormente definidos.
CAPITULO 1 OBRIGAQAO ALIMENTAR
Diz respeito ao primeiro direito fundamental do ser humano que e o direito de sobreviver, constitucionalmente tratado no artigo 3°, da Carta Magna de 1988, como um objetivo fundamental da Republica Federativa do Brasil, ao estabelecer a erradicacao da pobreza e das desigualdades sociais.
Encontra-se fundamentado nos pilares do direito natural, haja posto ligar-se ao direito a vida. No entanto, o direito positive a fim de que seja respeitada a dignidade da pessoa humana, via o direito-dever existente entre alimentando e alimentado.
Em tempo, e nao menos importante o respeito e cumprimento do principio constitucional da Dignidade da Pessoa Humana, esculpido no artigo 1°, caput, da Constituicao Federal, como principio fundamental da Republica Federativa do Brasil.
Nas palavras da doutrinadora Maria Helena Diniz (2006, p. 550), "O fundamento desta obrigagao de prestar alimentos e o principio da preservacao da dignidade da pessoa humana (CF, art. 1°, III) e o da solidariedade familiar".
Engloba tambem questoes relativas a desigualdade economico-social, representada pelos indicadores que atestam a condicao de miseria e exclusao social a que estao expostos mais de 60 (sessenta) milhoes de brasileiros, segundo estatisticas oficiais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica ( I B G E )1.
No mesmo diapasao, o entendimento da aludida doutrinadora (2006, p. 552):
Ha uma tendencia moderna de impor ao Estado o dever de socorrer os necessitados, atraves de sua politica assistencial e previdenciaria, mas c o m o objetivo de aliviar-se desse encargo, o Estado o transfere, mediante lei, aos parentes daqueles que precisam de meio materials para sobreviver.
16 Ainda assim, o Estado brasileiro, busca meios capazes de amenizar a desigualdade existente em sua populacao, atraves, de cumprimento da obrigagao de alimentar, basicamente pelo meio de pianos de assistencialismo, como por exemplo os pianos nacionais de erradicagao da fome e diminuigao da desigualdade social, conforme sera visto no transcorrer do trabalho.
1.1 Conceito
Para sobreviver o ser humano necessita de condigoes essenciais ou necessarias, desde o nascimento ate sua morte, tais necessidades podem vir a ser o que, leigamente, chamamos alimentos. Conforme preleciona o Dicionario eletronico Aurelio:
Alimento. [do latim alimentu]. Substantivo masculino. 1. Toda substancia que, ingerida por um ser vivo, o alimenta ou nutre. 2. Mantimento, sustento, alimentacao. 3. Aquilo que faz subsistir, conserva alguma coisa. 4. Aquilo que estimula, fomenta alguma coisa; alento, fomento.
No entanto, na linguagem juridica, o termo e mais abrangente, pois engloba demais necessidades para o homem social, fazendo uso palavras do estudioso Silvio de Salvo Venosa (2006, p. 375), "A compreensao do termo e mais ampla, pois a palavra, alem de abranger os alimentos propriamente ditos, deve referir-se tambem a satisfagao de outras necessidades essenciais da vida em sociedade".
No mesmo entendimento segue o doutrinador Cesar Fiuza (2002, p. 586), que em analise do tema traz:
Considera-se alimento tudo o que for necessario para a manutencao de uma pessoa, ai incluidos os alimentos naturais, habita?ao, saude, educacao, vestuario e lazer. A chamada pensao alimenticia, soma em dinheiro para prover os alimentos, deve, e m tese, ser suficiente para cobrir
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todos esses itens ou parte deles, d e p e n d e n d o se a obrigacao do alimentante for integral ou parcial.
Entende-se deste modo, que os alimentos devem ser fornecidos para o sustento das necessidades vitais do ser humano, para que este, possa viver conforme os ditames do principio da dignidade da pessoa humana, conforme nos traz a Carta Constitucional Cidada de 1988.
1.2 Historico
Historicamente, a obrigagao alimentar, no Direito Romano classico, chamavam-no officium pietatis, aproximando a ideia alimentar da caridade, para o estudioso Silvio Rodrigues (2002, p. 418), no que diz respeito a obrigagao alimentar em Roma: "e obvio que desde o instante em que o legislador deu agao ao alimentario para exigir o socorro, surgiu para o alimentante uma obrigagao de carater estritamente juridico, e nao apenas moral".
Na epoca de Justiniano, tambem se reconhecia a obrigagao alimentar reciproca entre ascendentes e descendentes em linha reta.
No direito canonico houve o alargamento acerca do conceito de obrigagao alimentar, haja posto a pregagao dos principios de humildade e caridade pela religiao.
No direito portugues , o Codigo Civil deste pais, traz uma definigao do termos alimentos em seu artigo 2.003, conforme nos mostra o doutrinar Silvio de Salvo Venosa (2006, p. 376), "Por alimentos entende-se tudo o que e indispensavel ao sustento, habitagao e vestuario. Os alimentos compreendem tambem a educagao do alimentando no caso de este ser menor".
18 p. 376) usa as palavras do direito trances: '"nourrir, entretenir et elever' (aliviar,
manter e educar) (art. 203)".
Hodiernamente, a obrigagao alimentar, conforme dito, sempre esteve e estara ligada com o principio da dignidade da pessoa humana, no que tange as condigoes dignas de sobreviencia, que por sua vez, tambem se encontra vinculado a diversos outros direitos humanos.
Isto posto, tais direitos, historicamente encontram-se ligados, desembocando, numa rede de declaragoes, assinadas e reconhecidas por inumeras nagoes.
A Convengao Internacional dos Direitos Economicos, Sociais e Culturais (ICESCR) de 1966, que discutiu o direito das pessoas nao sofrerem fome e o direito de todos a alimentagao adequada.
A Declaragao Universal sobre a Erradicagao da Fome e Desnutrigao de 1974, que considerou o direito das pessoas nao sofrerem fome e desnutrigao.
A Convengao da Organizagao Mundial do Trabalho (OIT), que declara o direito a alimentagao adequada aos Povos e Tribos Indigenas.
Conclui-se, portanto, que ha uma especies de ligagao umbilical entre a preservagao dos direitos inerentes a personalidade e dignidade da pessoa humana, historicamente preservadas.
1.3 A perspectiva dos Direitos Humanos
A politica da assistencia social e um espago privilegiado para operar a garantia do atendimento aos direitos humanos, os quais, devem ser entendidos como aqueles direitos que os seres humanos possuem, unica e exclusivamente, por terem nascido e serem parte da especie humana.
19 No entanto, vale lembrar que a definigao de direitos humanos esta em constante construgao, pois esses direitos foram conquistados a partir de lutas historicas e, por essa razao, correspondem a valores que mudam com o tempo, consequencia do processo evolutivo da sociedade e dos problemas sociais que vao surgindo ao longo da historia.
Os direitos humanos a vida, a liberdade, a alimentagao adequada, a saude, a terra, a agua, ao trabalho, a educagao, a moradia, a informagao, a participagao, a liberdade e a igualdade podem ser citados como alguns exemplos de direitos humanos.
Os direitos humanos sao universais, indivisiveis, inalienaveis, interdependentes e inter-relacionados em sua realizagao. Alem disso, tern como base os seguintes principios que devem nortear a sua realizagao: participagao e inclusao, equidade e nao-discriminagao, obrigagao de prestar contas (responsabilizagao) e o Estado de Direito.
Deve ser dito que, muito esforgo foi necessario antes que o direito humano a alimentagao adequada pudesse ser entendido como direito de todos e uma obrigagao do Estado.
Os marcos de referenda da historia do Direito humano a alimentagao
adequada sao os seguintes2:
• 1941: Discurso sobre as Quatro Liberdades
• . 1948: Declaragao Universal dos Direitos Humanos
• . 1966: Pacto Internacional dos Direitos Economicos, Sociais e Culturais
• . 1976: Entrada em vigor do PIDESC
• . 1987: Estudo de Eide sobre o conteudo do artigo 11 referente ao Direito
20 Humano a Alimentagao Adequada
• . 1996: Cupula Mundial da Alimentagao da FAO
• . 1999: Comentario Geral 12 sobre o Direito Humano a Alimentagao Adequada
• . 2000: Designagao do Relator Especial da ONU sobre Direito a Alimentagao Adequada
• . 2002: Cupula Mundial da Alimentagao da FAO: cinco anos depois
• . 2002: Grupo de Trabalho Intergovernamental sobre as Diretrizes Voluntarias em apoio a realizagao progressiva do direito a alimentagao adequada no contexto da seguranga alimentar nacional.
• . 2004: Adogao das Diretrizes Voluntarias em apoio a realizagao progressiva do direito a alimentagao adequada no contexto da seguranga alimentar nacional.
Pode-se afirmar que a Lei Organica de Seguranga Alimentar e Nutricional aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo Presidente da Republica, no dia 15 de setembro de 2006, representa um grande avango para a exigibilidade desse direito, haja vista que, segundo a legislagao internacional de direitos humanos, os individuos sao titulares de direitos e os Estados, portadores de obrigagoes, conforme sera versado adiante.
Assim sendo, para operacionalizar, as politicas publicas que visam garantir uma alimentagao adequada e promover a inclusao social, os Estados enquanto partes, responsaveis por sua implementagao e gestao, passam a ter as seguintes obrigagoes: adogao de medidas, na extensao maxima dos recursos disponiveis, para realizar progressivamente a efetividade desse direito; adogao de medidas necessarias para assegurar o direito fundamental de todos de estar livre da fome; nao discriminagao; e cooperagao internacional.
21 Na elaboracao desse referencial e importante destacar que, o Comite de Direitos Economicos, Sociais e Culturais da O N U , utiliza como marco analitico, os seguintes niveis de obrigagoes do Estado no trato da obrigagao de garantir o direito a alimentagao adequada: obrigagao de respeitar; obrigagao de proteger; obrigagao de promover e obrigagao de prover.
Cabe aqui, a observagao de que, embora apenas os Estados tenham obrigagoes em relagao aos direitos humanos, regulamentadas atraves de i n s t r u m e n t s legais no ambito internacional, todos os membros da sociedade (individuos, comunidades locais, organizagoes nao governamentais, organizagoes da sociedade civil, bem como o setor privado) tambem devem assumir a sua parcela de responsabilidade, no que se refere a realizagao da efetivagao do Direito Humano a alimentagao adequada.
Essa observagao e pertinente, pois o Direito Humano a alimentagao adequada, assim como todos os direitos humanos, possuem multiplas dimensoes, que precisam ser claramente definidas.
Isso se torna compreensivel quando se leva em conta o seguinte aspecto: em cada uma das diferentes dimensoes do Direito Humano a alimentagao adequada, os titulares de direitos sao diferentes, bem como sao multiplos os portadores de obrigagoes e responsabilidades.
1.4 Perspectivas da obrigagao alimentar no Direito Internacional
A ONU (Organizagoes das Nagoes Unidas), possui dentre seus orgaos internos administrativos, a FAO (Organizagao para a Agricultura e Alimentagao), que possui, dentre os seus programas, o Programa Especial para a Seguranga Alimentar (PESA).
22 Trata-se de uma importante iniciativa da FAO, orientada para a meta de reduzir pela metade o numero de pessoas famintas do mundo ate o ano de 2015. O Programa Especial para a Seguranga Alimentar (PESA) e um meio, de uma serie de projetos em mais de 100 paises em todo o mundo, cujas atividades baseia-se em promover solugoes eficazes e palpaveis a fim de eliminar a fome, desnutrigao e pobreza.
As suas atividades produzem um impacto maximo na regiao em que o programa atua. Atraves do PESA, desde 1995, foram investidos 770 milhoes de dolares, valores estes arrecadados atraves de doadores e governos nacionais nos programas de seguranga alimentar desenvolvidos pela FAO.
A iniciativa contribui para que seja alcangada a seguranga alimentar em dois modelos:
a) fazendo com que os governos nacionais criem programas de seguranga alimentar, bem como;
b) um meio para a organizagao economica-regional, para acompanhar o desenvolvimento de programas regionais para a seguranga dos alimentos. O Programa Especial para a Seguranga Alimentar nao e uma iniciativa separada. Os objetivos e as perspectivas que orientam o PESA tern incorporado em maior outras atividades internacionais, como o Programa Geral para o Desenvolvimento Agricola na Africa, ou a Nova Parceria para o Desenvolvimento da Africa (NEPAD/ PGDAA). Programas de seguranga alimentar tambem dao uma importante contribuigao em conformidade com o programa de desenvolvimento do PESA, Millennium Goals (MDGs). Existem, tambem, apoiado pela FAO no mundo o comercio e seguranga alimentar no Caribe.
23 nos paises do Caribe, objetiva-se promover seguranga alimentar, bem como a liberalizagao do comercio e as novas oportunidades que ela traz, para os paises desta regiao.
Mapa da fome no mundo3:
MMMmoutifftKl population
Fonte: http://wwwiao.org/es/ess/faostat/foodsecurity/FSMap/map14_es.htm
Estes projetos buscam reduzir drasticamente a pobreza extrema nas suas multiplas dimensoes, segundo estudos da FAO a fome encontra-se localizada em uma regiao delimitada da Terra, conforme pode ser visto no mapa da fome publicado pela FAO, a seguir:
3 Disponivel e m : http://www.fao.org/es/ess/faostat/foodsecurity/FSMap/map14_es.htm, 03/11/2007, as
24 1.4.1 A Declaragao de Roma
A Declaragao de Roma e uma declaragao redigida em Roma (Italia) em 13 de novembro de 1996 durante a Cupula Mundial da Alimentagao organizada pela Organizagao das Nagoes Unidas para a Alimentagao e a Agricultura (FAO) que visa a diminuigao da fome para as pessoas no mundo.
A declaragao, que conta com o apoio de todos dos 126 paises-membros (em 1996) da FAO, incluindo paises industrializados como Estados Unidos, Japao, Alemanha e Reino Unido afirma o direito das pessoas a terem acesso a um alimento seguro e nutritivo e com o direito fundamental de todos a nao sofrer a fome.
O objetivo final da Declaragao de Roma e:
C o m p r o m e t e m o - n o s a consagrar a nossa vontade politica e o nosso compromisso c o m u m e nacional a fim de atingir uma seguranga alimentar para todos e a realizacao de um esforco permanente para erradicar a fome em todos os paises, c o m o objetivo imediato de reduzir, ate metade do seu nivel atual, o numero de pessoas subalimentais ate, ao mais tardar, o ano 2 0 1 5 . (GRIFO N O S S O ) .
A fome e um flagelo que atinge 863,90 milhoes de pessoas no mundo, dos
quais 216,4 milhoes sao da Africa subsahariana e 314,3 do sul da A s i a4.
E intoleravel o fato que mais de 800 milhoes de pessoas, a nivel mundial, e, particularmente, dos paises em desenvolvimento, nao tenham alimentos suficientes para a satisfagao das suas necessidades nutricionais basicas. Esta situagao e inaceitavel.
A produgao alimentar aumentou substancialmente, contudo, dificuldades no acesso aos alimentos a, insuficiencia de rendimento a nivel familiar e nacional para a compra de alimentos, a instabilidade na oferta e procura, assim como as
25 catastrofes naturais ou as causadas pelo homem, tern impedido a satisfagao das necessidades alimentares basicas.
TABELA5:
Pessoas sub-nutridas no mundo
1995-1997 2001-2003 2002-2004 ... 2100
801,30 milhoes 824,30 milhoes 834,00 milhoes +- 1.774,00 bilhao
Fonte:http://www. fao.org/es/ess/faostat/foodsecurity/Files/NumberUndernourishment_e s.xls
Assim sendo, percebe-se que os problemas da fome e da inseguranca alimentar tern uma dimensao global e sao problemas que tendem a persistir e mesmo a aumentar dramaticamente em algumas regioes, a nao ser que, se tomem medidas urgentes, tendo em conta o crescimento da populagao e a pressao exercida sobre os recursos naturais.
5 Extraidos de: http://www.fao.org/es/ess/faostat/foodsecurity/Files/NumberUndernourishment_es.xls,
CAPITULO 2. A OBRIGAQAO ALIMENTAR NO CONTEXTO DAS POLJTICAS PUBLICAS
As politicas publicas sao geridas, no ambito do papel do Estado, em funcao do pacto federativo vigente no Brasil, entre Uniao, Estados e Municipios.
Em termos estruturais, para FARIAS NETO (2004, p. 73), "as politicas publicas consistem em um conjunto de medidas inter-relacionadas, envolvendo todos os fins e aspiracoes de uma sociedade moderna, bem como os meios empregados para esta finalidade".
Em outras palavras, as politicas publicas geram o provimento necessario para atender todos os agentes economicos da sociedade. No caso do direito a alimentagao adequada, por exemplo, esse provimento passa a ser considerado como parte integrante da infra-estrutura social de bem-estar.
Efetivamente e um assunto que possui entre seus elementos estruturais a legislacao, pois envolve a defesa de interesses coletivos, num Estado Democratico de Direito, regido pelo principio da legalidade.
No entendimento do estudioso Jose Sergio da Silva Cristovao (2005) em um precioso artigo juridico denominado "Breves consideragoes sobre o conceito de politicas publicas e seu controle jurisdicional", publicado no site jusnavegandi.
Pode-se dizer que as politicas publicas representam os instrumentos de acao dos governos, numa clara substituicao dos "governos por leis"
{government by law) pelos "governos por politicas" (government by policies).
Considera-se que, o objetivo das politicas publicas e de reduzir os custos sociais provocados pelo desenvolvimento economico. Decorre, portanto, das imperfeigoes do proprio sistema de economia de mercado que, por sua vez, geram a desigualdade social e a pobreza, aspectos considerados cruciais no contexto da
27 definicao das politicas publicas.
O painel da pobreza e da miseria no Brasil, reflexo do historicismo das politicas publicas, no qual se encontra explicita a gravidade do problema, no tocante a destituigao das condigoes de satisfagao dos direitos humanos, e da situacao de carencia de um grande contingente populacional, atinge diretamente a sua populacao.
Pobreza e destituigao, marginalidade e desprotegao. Destituigao dos meios de sobrevivencia fisica; marginalizagao no usufruto dos beneficios do progresso e no acesso as oportunidades de emprego e renda; desprotegao por falta de amparo publico adequado e inoperancia dos direitos basicos de cidadania, que incluem garantias a subsistencia e ao bem-estar.
Vale salientar que, a destituigao dos meios de sobrevivencia fisica e o primeiro componente que usualmente se toma como ponto de partida, isto e, se toma como referencial empirico, tanto para a mensuragao quanto para a caracterizagao da pobreza, no aspecto das politicas publicas.
O papel do Estado, no contexto de definigao das politicas publicas, a infra-estrutura de governo para a sua gestao politica (sociais e economicas) esta associada ao arcabougo institucional para governo, ou seja, gestao do Estado, configurada pelo Executivo, Legislative e Judiciario, nos ambitos federal, estadual e municipal.
A gestao de Estado visa, portanto, garantir a efetivagao dos direitos e a concepgao politica do direcionamento dado pelo Estado na condugao de politica que visa a inclusao social, conforme exposto no topico que tratara da concepgao politica atual a respeito do direito a obrigagao alimentar.
28 controle do atendimento de bens e/ou servicos publicos, de forma ajustada aos designios apurados da sociedade.
Para Cristovao (2005), em seu estudo Breves consideracoes sobre o conceito de politicas publicas e seu controle jurisdicional:
Ha que se fazer a distingao entre politica publica e politica de governo, vez que enquanto esta guarda profunda relacao c o m u m mandato eletivo, aquela, no mais das vezes, pode atravessar varios mandatos. Deve-se reconhecer, por outro lado, que o cenario politico brasileiro demonstra ser c o m u m a confusao entre estas duas categorias. A cada eleicao, principalmente quando ocorre alternancia de partidos, grande parte das politicas publicas fomentadas pela gestao que deixa o poder e abandonada pela gestao que o assume.
Por conseguinte, a obrigagao alimentar e um tema que deve se fazer sempre presente na agenda politica do governo (frise-se, que nao sao politicas de governo), sendo parte integrante das suas politicas sociais, tendo em vista o objetivo de garantir um dos direitos essenciais do cidadao: o direito a vida, pois sem alimentagao, o seu desenvolvimento humano ficara comprometido.
A fome e um dos grandes desafios a serem vencidos pelo Governo e pela sociedade, situando como conseqiiencia do atual modelo de crescimento economico, pois, no mundo contemporaneo, e a expansao da pobreza que representa o fenomeno de maior crescimento.
Infere-se, portanto, que no mundo dominado pelo capital, a criagao de riquezas esta acompanhada pelo aumento da pobreza, a distribuigao desigual da renda e do acesso a oportunidades de emprego e de informagao leva a disparidade geral.
Essa combinagao entre desigualdade social e crescimento economico, a busca desenfreada por acumulagao de capital, gera tensoes e conflitos sociais que afligem nao so os deserdados, como tambem os ricos e poderosos: epidemias e
29 drogas, fome e violencia, desemprego e marginalidade, dentre outros.
Os mecanismos de mercado geram, como consequencia de sua acao desenfreada e acelerada pelo processo de desenvolvimento global, desemprego em massa e milhoes de famintos e desabrigados, fazendo com que o Estado passe a assumir o papel de protetor da sociedade excluida, contra as condigoes de vida desumanas imposta pelo capital.
Nesse contexto de referenda, e que surgem questoes atinentes aos direitos humanos e a necessidade da existencia de acoes politicas direcionadas para o combate a fome, as quais assumem a caracteristica de medidas socio-assistenciais tendo em vista atenuar a exclusao social decorrente do processo de crescimento economico global.
Nesse particular, a gestao de politicas publicas, necessariamente deve estar associada ao debate politico, o qual de ser direcionado para solucionar questoes tais como referentes ao que e bom para a sociedade, a quern deve ser beneficiado pelas intervengoes do governo, prioritariamente.
Questoes essas que fazem parte da definigao de politicas que garantem o direito de uma alimentagao adequada como uma questao atinente aos direitos humanos, inerentes a satisfagao da necessidade de todas as pessoas, sem que haja qualquer indicio de discriminagao.
2.1 Algumas disposigoes sobre a obrigagao alimentar
O mais importante instrumento sobre o direito humano a alimentagao e o Pacto Internacional dos Direitos Economicos, Sociais e Culturais (PIDESC), do qual extraiu-se as principals disposigoes sobre direitos humanistas que incluem o Direito
30 humano a alimentagao adequada, assegurando que:
Art. 12 Os Estados partes garantirao a mulher assistencia apropriada e m relacao a gravidez, ao parto e ao periodo posterior ao parto, proporcionando assistencia gratuita quando assim for necessario, e Ihe assegurarao uma nutrigao adequada durante a gravidez e o aleitamento.
Esse artigo expressa o reconhecimento da necessidade essencial e especial da mulher em seu papel de mae, enquanto membro de um grupo vulneravel e como provedora de saude, cuidados e alimentagao ao lactente.
Nos artigos 24 e 27 encontra-se destacada a importancia do Direito humano a alimentagao adequada enfatizando os seguintes aspectos: combate a doengas e a desnutrigao; fornecimento de alimentos nutritivos e de agua potavel; que os pais e criangas sejam informados e tenham acesso a educagao, aos conhecimentos basicos de saude e nutrigao das criangas, as vantagens do aleitamento materno, da higiene e do saneamento ambiental, dentre outros.
Cabe observar que, por forga desse tratado, o conceito de Direito humano a alimentagao adequada e articulada com a necessidade de obter boa nutrigao para a crianga. Do mesmo modo que o reconhecimento da necessidade de boa saude para a nutrigao e igualmente enfatizado, como tambem a necessidade de agua potavel e higiene ambiental, elementos essenciais a qualidade de vida.
Importante tambem assinalar, no contexto acima especificado, a referenda ao aleitamento materno e a educagao em saude e nutrigao para a realizagao do direito da crianga de usufruir o padrao maximo de saude possivel.
2.2 Base legal da Obrigagao Alimentar no Direito Brasileiro
31
direito a alimentagao no rol dos direitos individuals e sociais previstos em seus artigos 5° e 6°, esse direito encontra-se implicito em seus principios e em varios dispositivos constitucionais, como por exemplo, no direito a vida, nao tolerancia a discriminagao em qualquer de suas formas de manifestagao, direito a um salario minimo, reforma agraria, assistencia social, educagao e alimentagao escolar.
Faz-se oportuno destacar tambem que, a CF estabelece como um dos fundamentos (pilares) da Republica Federativa do Brasil a dignidade da pessoa humana.
Vale destacar que mais recentemente, por meio de uma Emenda Constitucional, a Constituigao define que os tratados internacionais sobre direitos humanos aprovados por meio de processo legislativo especifico, e dos quais o Brasil faga parte, sao equivalentes as emendas constitucionais (art. 5°, paragrafo 3° da CF).
Tambem e oportuno enfatizar que existe, atualmente, uma proposta de emenda que incorpora o Direito humano a alimentagao adequada a Constituigao em tramitagao no Congresso Nacional, que uma vez aprovada reforgara esta compreensao.
O Direito humano a alimentagao adequada esta explicitamente previsto na Declaragao Universal de Direitos Humanos e o Brasil ratificou, sem reservas, o Pacto Internacional dos Direitos Economicos, Sociais e Culturais (PIDESC), o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Politicos (PIDCP) e demais instrumentos internacionais relevantes para que ocorra a efetivagao desse direito.
Deve-se destacar, nessa abordagem sobre a base legal que institui o Direito a alimentagao adequada, que, o Brasil, possui um dos mais avangados ordenamentos juridicos do mundo, com uma notavel inclusao de direitos economicos, sociais e
32 culturais em suas normas.
A obrigagao do Estado brasileiro em proteger e promover esse direito esta tambem prevista em varias leis vigentes no pais, inclusive a lei que reinstituiu o Conselho Nacional de Seguranga Alimentar e Nutricional (CONSEA), em 2003, no Estatuto da Crianga e do Adolescente (ECA), na Lei Organica da Assistencia Social (LOAS), como sera melhor versado adiante.
Vale ressaltar tambem a Lei Organica de Seguranga Alimentar e Nutricional elaborada em 2005 a partir da atuagao do CONSEA e com ampla participagao de representantes do governo e da sociedade civil.
A Lei Organica, sancionada em 2006, preve a criagao do Sistema Nacional de Seguranga Alimentar e Nutricional (SISAN) com um forte componente do direito em comento.
Ha tambem diversas normas administrativas que fazem mengao a esse direito, a exemplo da Portaria Ministerial que cria a Politica Nacional de Alimentagao e Nutrigao, integrante da Politica Nacional de Saude.
A obrigagao do Estado brasileiro de respeitar, proteger, promover e prover o direito da seguranga alimentar, em articulagao com os outros direitos humanos, foi incorporada a legislagao nacional a partir da ratificagao do PIDESC, sob a forma de decreto legislative em 06 de julho de 1992 (Decreto 591/92).
Outro reflexo do PIDESC no Brasil foi o estatuto da crianga e do adolescente, que veio com o fundamento basico da protegao integral aos menores como pilar principal de sua estrutura. Ela foi construida atraves de um movimento mundial de defesa da infancia, e foi oficialmente adotada pela Organizagao das Nagoes Unidas (ONU) como diretriz a ser seguida por todos os paises do mundo, sobretudo apos a aprovagao da Convengao sobre os Direitos da Crianga, em 20 de novembro de
33 1989.
Determina a Constituigao Federal em seu artigo 227:
Art. 227. E dever da familia, da sociedade e do Estado assegurar a crianga e ao adolescente, c o m absoluta prioridade, o direito a vida, a saiide, a alimentagao, a educagao, ao lazer, a profissionalizagao, a cultura, a dignidade, ao respeito, a liberdade e a convivencia familiar e comunitaria, alem de coloca-la a salvo de toda forma de negligencia, discriminagao, exploragao, violencia, crueldade e opressao.
Diante da deliberagao constitucional acima explicitada, verifica-se o direcionamento da norma para a existencia de disciplinarizagao relativa aos direitos da crianga e do adolescente, constantes atualmente no Estatuto da Crianga e do Adolescente, Lei 8.069/90, porem a responsabilizagao estatal vai mais alem deste rol, conforme vimos acerca dos Idosos e ainda, ha uma tendencia global em ampliar esse arrolamento para todos aqueles que necessitam de cuidados.
Esse ensinamento pode ser resumido em tres pontos principais:
- as criangas e adolescentes sao cidadaos completos, possuem os mesmos direitos dos adultos, e ainda os direitos referentes a sua especial condigao de pessoas em desenvolvimento;
- a atengao a crianga e ao adolescente deve ser integral, ou seja, compreende os aspectos fisico, mental, cultural, espiritual, etc;
- E dever nao so da familia, mas tambem, do Estado e da Sociedade, garantir todos os direitos das criangas e adolescentes, protegendo-os de qualquer forma de sofrimento e discriminagao.
Dessa forma operou-se, em particular, no Brasil, uma mudanga de referencias e paradigmas na agao Politica Nacional com reflexos diretos em todas as areas, especialmente no piano da protegao a crianga e adolescente, com a publicagao da Lei 8.069/90, o denominado corriqueiramente como Estatuto da Crianga e do
34 Adolescente, ECA.
Com a promulgagao do ECA, o legislador sentiu a necessidade de equiparacao dos direitos e garantias aos dois polos da existencia humana. O que era assegurado aos jovens foi estendido, em 2003, aos idosos, atraves da Lei 10.741. As prerrogativas deferidas nas duas leis passaram a contemplar ambos os segmentos, que, em razao da idade, nao dispoem de meios de prover a propria subsistencia. Assim, os direitos e garantias concedidos aos menores serviram de modelo para os chamados "adultos maiores".
No que tange aos idosos, a Lei 10.741/2003 - nominada de Estatuto do Idoso (El) - veio atender ao comando constitucional que veda discriminagao em razao da idade e atribui a familia, a sociedade e ao Estado o dever de amparar as pessoas idosas, defendendo sua dignidade e bem-estar e assim garantindo-lhes o direito a vida.
Via de consequencia, o que foi outorgado aos maiores de 60 anos deve ser alcangado tambem aos menores de 18 anos. Para chegar-se a esta conclusao, basta invocar o principio da igualdade, que nao permite tratamento desigual, principalmente a quern faz jus a protegao diferenciada.
O Estatuto impoe o dever de prestar alimentos primeiro a quern tern, nos termos da lei civil (El, art. 11), tal obrigagao, ou seja, parentes, conjuges e companheiros (CC, art. 1.694).
Ainda que a lei fale, primeiro, nos parentes e, depois, no conjuge ou companheiro, a ordem esta invertida. Sendo o credor casado ou vivendo em uniao estavel, o conjuge e o companheiro sao os primeiros convocados a prestar alimentos.
35 manutengao de quem tiver mais de 60 anos, a obrigagao passa a ser do Poder Publico, no ambito da assistencia social (El, art. 14). Quem chega aos 65 anos de idade sem condigoes de prover sua subsistencia, nem tendo sua familia meio de assegurar-lhe o sustento, fara jus a um beneficio mensal no valor de um salario minimo (El, art. 34).
Tal encargo tern carater claramente alimentar que sequer necessita ser quantificado. Quando o idoso tiver mais de 65 anos de idade, o valor ja esta pre-fixado na lei, ou seja, o Estado tern o dever de prestar alimentos a quem nao tern
meios de sustento nem algum parente a quem recorrer. Ora, se o Estado deve pagar alimentos ao idoso, com muito mais razao e de se reconhecer que tern a mesma obrigagao com relagao a quem assegura, com absoluta prioridade, o direito a vida, a saude, a educagao, etc.: criangas e adolescentes.
Para chegar-se a essa conclusao, tambem basta invocar o principio constitucional da igualdade.
Assim, nao possuindo os pais meios de atender ao dever de sustento imposto pelo poder familiar (CC, art. 1.568, e ECA, art. 22) nem os demais parentes que tern obrigagao alimentar em decorrencia dos vinculos de consanguinidade (CC, arts. 1.591, 1592 e 1.694) de condigoes de prestar alimentos, mister reconhecer a obrigagao do Estado de assegurar o sustento dos jovens carentes no ambito da assistencia social.
Alias, dessa obrigagao ja se vem desincumbindo o Estado, ao menos parcialmente, ao alcangar medicamentos e ao assegurar procedimentos cirurgicos e internagoes hospitalares.
Tambem a educagao vem sendo garantida, pois a Justiga esta impondo que sejam disponibilizadas vagas nos estabelecimentos publicos de ensino, bem como
36 transporte ate a escola.
Porem, isso nao basta. E necessario garantir a vida, a sobrevivencia. Toda crianga ou adolescente tern direito de ser criado e educado no seio de sua familia, sendo-lhe assegurada a convivencia familiar (ECA, Art. 19).
Assim, flagrada a absoluta ausencia de condigoes, nao so dos pais, mas de algum parente com obrigagao para tal, de garantir a sua sobrevivencia, criangas e adolescentes, tern o direito de buscar alimentos do Poder Publico, fazendo jus, aos menores de 14 anos, ao valor igual ao assegurado ao idoso de mais de 65 anos: um salario minimo mensal.
Aquela que tiver entre 14 e 18 anos de idade, a forma de o Estado livrar-se do pagamento dos alimentos e garantir-lhes trabalho como aprendiz. Em relagao a quem tern capacidade laborativa, desonera-se o Poder Publico de tal dever fomentando o desenvolvimento social e o crescimento economico, de forma a garantir trabalho a todos. Por meio do trabalho e que as pessoas conseguem manter a si e a sua familia, com o que se desonera o Estado de pessoalmente alcangar alimentos.
A quem nao tern capacidade laborativa idosos, criangas e adolescentes -este encargo deve ser assumido pelo Estado, que deve, como dever maior, assegurar a dignidade da pessoa humana.
Apesar dos elementos ja comentados demonstrarem um significativo progresso, o que se constata, na realidade, e que esses avangos normativos, nacionais e internacionais, ainda nao foram suficientes para garantir a realizagao pratica e a efetividade desses direitos, razao pela qual o programa Fome Zero e considerado um importante programa de inclusao social e de efetivagao do mesmo, portanto nao se centralizando apenas nos dois polos extremos da vida humana, mas
37 tambem a toda a populacao carente.
2.3 O Programa Fome Zero
O programa fomo zero e a expressao de uma acao estruturada, um programa de governo com o emprego de um instrumento compensator^, cujo objetivo e de atenuar os efeitos geradores da pobreza e da exclusao social.
Desde logo, deve ser dito que o referido programa, embora represente um volume significativo de recursos publicos, o valor do beneficio e considerado infimo para atender as necessidades de uma familia, normalmente composta por cinco, seis pessoas, a maioria delas crianga.
Alem disso, conforme dito anteriormente, o seu objetivo nao e de alterar o quadro social do pais, pois nao atua diretamente na erradicagao das causas da pobreza e da exclusao social.
O programa bolsa familia tornou-se o carro-chefe programa fome zero por ser um instrumento que transfere renda, ao mesmo tempo em que favorece o acesso a direitos universais do cidadao: alimentagao, educagao, saude.
Vale salientar que entre os condicionantes para que a familia possa receber o beneficio, encontram-se explicitos os seguintes aspectos: manter atualizado o cartao de vacinagao das criangas; manter as criangas em idade escolar, freqiientando a escola; caso haja adulto analfabeto na familia, o mesmo deve ser incluido no programa de alfabetizagao de jovens e adultos; e, em caso de gravidez, a gestante deve fazer o pre-natal.
Verifica-se, portanto, que o programa fome zero prioriza agoes envolvendo o atendimento a crianga, no aspecto concernente a obrigagao alimentar, objetivando o
38 cumprimento do artigo 227 da Constituigao Federal e do artigo 4° do Estatuto da Crianga e do Adolescente (Lei n° 8.069/90).
Tal afirmagao leva em conta que o programa fome zero e um instrumento de politica assistencial que garante condigoes minimas de dignidade para quem nao tern asseguradas suas necessidades basicas: alimentagao, abrigo, vestuario e saude, dentre outras.
O programa fome zero e composto por um conjunto de agoes propostas para promover a seguranga alimentar e nutricional e gerar empregos, dentre as quais destacam-se as seguintes: construgao de cisternas no semi-arido, compra da safra agricola atraves do programa de aquisigao de alimentos, incentivo a produgao e consumo de leite, e incentivo para o desenvolvimento de comunidades.
Nessa ultima agao reside, por exemplo, o apoio a agricultura familiar, o incentivo a adaptagao de tecnologias, o fornecimento de assistencia tecnica e outros aspectos que possam, de fato, contribuir para gerar emprego e renda, localmente.
E premissa, portanto, que no contexto da gestao de politicas publicas, se trabalhe com a obrigagao alimentar, uma questao-chave no tocante a justiga social, um dos mais complexos aspectos da realidade social, por ser considerado um dos aspectos perversos promovidos pela politica economica em curso no pais.
CAPITULO 3 RESPONSABILIDADE ALIMENTAR DO ESTADO
Alem dos Pianos de erradicacao da pobreza desenvolvidos pelo Governo Federal (Fome Zero, Bolsa familia, PROUNI, etc.), ainda se tern presente no ordenamento brasileiro a existencia da Lei Organica de Seguranga Alimentar e Nutricional (LOSAN), e com o mesmo intufdo, os beneficios de Assistencia Social disponibilizados pela Lei Organica da Assistencia Social (LOAS).
3.1 A obrigagao alimentar no estado brasileiro
Para o restante do povo brasileiro, poder-se-ia questionar: qual o direito que Ihe e resguardado? Para responder a este quesito e simples o entendimento, pois com a publicagao da Lei Organica da Assistencia Social, em 1993, Lei 8.742/93, averigua-se que aqueles que nao possuem condigoes dignas de se manter, encontrando-se em situagao de pobreza e miserabilidade, podem dispor dos beneficios ali concedidos, bem como pela consecugao da efetividade da dignidade humana.
3.1.1 LOAS - Lei Organica da Assistencia Social
Para a LOAS, e incapaz de prover a sua manutengao a pessoa portadora de deficiencia ou idosa, cuja renda familiar mensal per capita seja inferior a % (um quarto) do salario minimo. No entanto, a jurisprudencia dominante do Conselho de Justiga Federal vem entendendo que a renda per capita familiar superior a % (um quarto) do salario minimo nao impede a concessao dos beneficios assistenciais
40 previstos na LOAS, desde que comprovados por outros meios, a pobreza e a miserabilidade do postulante.
No entendimento do doutrinador Sergio Pinto Martins (2004, p. 147): "A Assistencia Social e prestada a quem dela necessitar. Independe, portanto, de contribuicao do proprio beneficiario a seguridade social".
Pode-se visualizar o compromisso do Estado Brasileiro em tentar garantir as condigoes dignas de sobrevivencia do seu povo, mesmo considerando que nao sao as ideais, mas neste diapasao, consegue-se verificar a tentativa de cumprimento do dispositivo constitucional, haja vista, conforme dito acima, a nao contribuigao do segurado.
Para ter direito aos beneficios da LOAS, o beneficiario tera que requerer junto ao INSS (Instituto Nacional da Seguridade Social), atraves de um procedimento administrative regulamentado pela lei, como tambem, pela propria organizagao interna do orgao.
Porem, negado o pedido de concessao do beneficio requerido, o pleiteante devera utilizar as vias judiciais para atingir o seu objetivo, fazendo-se uso do procedimento determinado pelo Codigo de Processo Civil, especificamente para cada caso concrete
3.1.2 Fontes de custeio dos programas governamentais em face da responsabilidade da obrigagao alimentar do Estado
Os programas nacionais de prestagao de alimentos no Estado brasileiro, atualmente, estao vinculados ao Ministerio da Assistencia Social, da Presidencia da Republica, sendo assim, as fontes de financiamento dos programas governamentais em estudo, sao custeados pela assistencia social e sera realizado com recursos do
41
orcamento da seguridade social, de acordo com o artigo 204 da Constituigao Federal:
Art. 2 0 4 . As acoes governamentais na area da assistencia social serao realizadas c o m recursos do orcamento da Seguridade Social, previstos no artigo 195, alem de outras fontes, e organizadas c o m base nas seguintes diretrizes.
Como um encargo de toda a sociedade, de forma direta ou indireta, nos termos da Carta Magna (art. 195, CF):
Art. 195. A seguridade social sera financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orcamentos da Uniao, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municipios, e das seguintes contribuigoes sociais.
Sintetizando a norma constitucional, o doutrinador Sergio Pinto Martins, em sua obra Fundamentos de Direito da Seguridade Social (2004, p. 149), aduz: "pode-se dizer tambem que uma forma indireta de custeio da assistencia social e a i"pode-sengao de impostos, taxas e contribuigoes para entidades filantropicas que prestam a assistencia social aos necessitados".
O financiamento dos beneficios, servigos, programas e projetos estabelecidos pela Lei 83742/93, LOAS (Lei Organica da Assistencia Social), far-se-a com os recursos da Uniao, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municipios e das demais contribuigoes sociais previstas no artigo 195 da Constituigao, alem daqueles que compoe o Fundo Nacional de Assistencia Social
3.1.3 LOSAN - Lei Organica de Seguranga Alimentar e Nutricional
42 abastecimento de alimentos, a utilizacao sustentavel dos recursos naturais, a promogao de praticas de boa alimentagao por meio de programas educacionais, a distribuicao de agua e alimentos em situagoes de crise, a garantia da qualidade biologica e nutricional dos generos alimenticios.
Estabelece ainda que o direito a alimentagao requer a soberania alimentar do Pais e que a prioridade das agoes publicas sera para a agroindustria brasileira, com base na cultura alimentar. O objetivo e preservar os habitos da populagao da influencia de outras nagoes.
A terminagao seguranga alimentar ou obrigagao alimentar foi introduzida na administragao publica brasileira na decada de 90 e segue orientagoes da Organizagao das Nagoes Unidas (ONU) para o combate a pobreza por meio de politicas alimentares. Outrossim, outras politicas existentes sao de educagao e transferencia de renda, como o Programa Bolsa Familia.
A ONU robustecendo-se atraves do DHAA vem reforgando, a importancia de que os chefes de paises adotem uma lei geral que defina o conteudo normative que estabelega estrategias e instrumentos de exigibilidade e que consagre as obrigagoes de respeitar, proteger, promover e prover o Direito Humano a Alimentagao Adequada.
Essa lei geral, segundo a ONU, seria uma base, a partir de onde derivam de forma coerente, todas as leis, politicas publicas, decisoes e agoes publicas relativas a Seguranga Alimentar e Nutricional e ao Direito Humano a Alimentagao Adequada.
As recomendagoes tambem estao presentes nas Diretrizes Voluntarias e em outros documentos de direitos humanos. Em larga medida, como sera demonstrado abaixo, a LOSAN (Lei Organica de Seguranga Alimentar e Nutricional), atendeu a essas recomendagoes.
43 A lei 11.346/2006 criou o Sistema Nacional de Seguranga Alimentar e Nutricional - SISAN com o objetivo de assegurar o DHAA. Logo no artigo 1° da citada Lei encontramos dispostos os objetivos da norma, bem como a exigencia da participagao popular, o texto e claro:
Art. 12 Esta Lei estabelece as definicoes, principios, diretrizes, objetivos e
composicao do Sistema Nacional de Seguranga Alimentar e Nutricional -S I -S A N , por meio do qual o poder publico, c o m a participagao da sociedade civil organizada, formulara e implementara politicas, pianos, programas e agoes c o m vistas em assegurar o direito h u m a n o a alimentagao a d e q u a d a .
O artigo 2° determina que cabe ao Estado adotar as politicas e agoes que se fagam necessarias para a realizagao do DHAA. O § 2° desse artigo, dispoe, ainda, que e dever do poder publico garantir mecanismos para que ele possa ser exigido perante os orgaos publicos.
A partir dessa norma, reforga-se a obrigagao do Estado brasileiro de char os instrumentos que forem necessarios para esse fim, bem como manter, com boas condigoes de funcionamento, os que ja existem.
O § 2° do artigo 2° reafirmou as obrigagoes de respeitar, proteger, promover e prover o DHAA e explicitou outras obrigagoes que se relacionam com essas, tais como: informar, monitorar, fiscalizar e avaliar a realizagao desse direito.
O artigo 2°, em consonancia com instrumentos internacionais de direitos humanos, conceituou de forma ampla o Direito Humano a Alimentagao Adequada, reafirmando a teoria da indivisibilidade e a relagao estreita entre DHAA e dignidade humana, nos seguintes termos:
Art. 2° A alimentagao adequada e direito fundamental do ser humano, inerente a dignidade da pessoa humana e indispensavel a realizagao dos direitos consagrados na Constituigao Federal, devendo o poder publico adotar as politicas e agoes que se fagam necessarias para promover e garantir a seguranga alimentar e nutricional da populagao.
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§ 1° A adogao dessas politicas e agoes devera levar em conta as dimensoes ambientais, culturais, economicas, regionais e sociais.
§ 2° E dever do poder publico respeitar, proteger, promover, prover, informar, monitorar, fiscalizar e avaliar a realizagao do direito humano a alimentagao adequada, bem c o m o garantir os mecanismos para sua exigibilidade.
0 artigo 3° trata nao apenas dos alimentos comestiveis como essenciais para a seguranga alimentar, haja posto a necessidade do ser humano, de outras fontes de praticas saudaveis para a sobrevivencia, como exemplo a qualidade da diversidade cultura, nos termos da lei:
Art. 3° A seguranga alimentar e nutricional consiste na realizagao do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, e m quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo c o m o base praticas alimentares promotoras de saude que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, economica e socialmente sustentaveis.
O artigo 4° da LOSAN estabelece quais agoes a Politica Nacional de Seguranga Alimentar deve abranger, mencionando desde a garantia de acesso aos recursos necessarios para o exercicio desse direito ate a intervengao em politicas de produgao, comercializagao e consumo de alimentos. Deste modo, faz-se necessario a integralizagao do texto normativo referente ao texto aduzido acima:
Art. 42 A seguranga alimentar e nutricional abrange:
I - a ampliagao das condigoes de acesso aos alimentos por meio da produgao, em especial da agricultura tradicional e familiar, do processamento, da industrializagao, da comercializagao, incluindo-se os acordos internacionais, do abastecimento e da distribuigao dos alimentos, incluindo-se a agua, bem c o m o da geragao de e m p r e g o e da redistribuigao da renda;
II - a conservagao da biodiversidade e a utilizagao sustentavel dos recursos;
III - a promogao da saude, da nutrigao e da alimentagao da populagao, incluindo-se grupos populacionais especificos e populagoes em situagao de vulnerabilidade social;
IV - a garantia da qualidade biologica, sanitaria, nutricional e tecnologica dos alimentos, bem c o m o seu aproveitamento, estimulando praticas alimentares e estilos de vida saudaveis que respeitem a diversidade etnica
45
e racial e cultural da populagao;
V - a produgao de conhecimento e o acesso a informacao; e
VI - a implementacao de politicas publicas e estrategias sustentaveis e participativas de produgao, comercializagao e c o n s u m o de alimentos, respeitando-se as multiplas caracteristicas culturais do Pais.
Essa politica tern como objetivo a garantia do Direito Humano a Alimentagao Adequada, e deve ser formulada e implementada atraves do Sistema Nacional de Seguranga Alimentar e Nutricional (SISAN). De acordo com o artigo 11 da Lei, integram esse sistema:
a) A Conferencia Nacional de Seguranga Alimentar e Nutricional - instancia responsavel pela indicagao ao CONSEA das diretrizes e prioridades da Politica e do Piano Nacional de SAN, bem como pela avaliagao do SISAN;
b) O CONSEA - orgao de assessoramento imediato do Presidente da Republica;
c) A Camara Interministerial de Seguranga Alimentar e Nutricional, integrada por Ministros de Estado e Secretarios Especiais responsaveis pelas pastas afetas a consecugao da Seguranga Alimentar e Nutricional;
d) Os orgaos e entidades de Seguranga Alimentar e Nutricional da Uniao, Estados, Distrito Federal e Municipios e;
e) Instituigoes privadas, com ou sem fins lucrativos, que manifestem interesse na adesao e que respeitem os criterios, principios e diretrizes do SISAN.
A regulamentagao do SISAN, contudo, ainda e um desafio para o governo e a sociedade civil brasileira, pois, apesar desse sistema ter sido constituido, ainda nao foi estruturado. Os desdobramentos da regulamentagao do SISAN e uma tarefa que exige um tempo consideravel para a sua realizagao, diante do fato do pouco tempo de existencia da lei.
46 Municipios brasileiros a participarem do SISAN, obriga os tres Poderes Publicos Executive Legislative e Judiciario a realizar esse direito, da maneira mais eficaz e diligente possivel e de forma coerente com os principios de direitos humanos.
Apesar dos desafios que estao postos, a reafirmacao do compromisso com a realizagao do DHAA e a criagao de um sistema para implementagao de pianos e politicas para esse fim, sem duvidas, sao estrategias importantes para a garantia do desse direito.
Em razao das previsoes dessa lei, e fundamental que membros do governo e da sociedade civil se apoderem desse instrumento para realizar e exigir o DHAA no Brasil.
3.2 Responsabilidade do Estado no que se refere a obrigagao alimentar
Diante de tudo que foi exposto, percebe-se que a LOSAN foi comemorada no cenario brasileiro, mas carece, no entanto, da regulamentagao de seus varios artigos e paragrafos.
No que tange a negligencia administrativa para a publicagao das ditas regulamentagoes, diz o doutrinador Alexandre de Moraes (2006, p. 698) sob a responsabilizagao cabivel ao ente estatal competente:
Declarada, porem, a inconstitucionalidade e dada ciencia ao Poder Legislative fixa-se judicialmente a ocorrencia de omissao, com efeitos retroativos ex tunc e erga omnes, permitindo-se sua responsabilizagao por perdas e danos, na qualidade de pessoa juridica de direito publico da Uniao Federal, se da omissao ocorrer prejuizo.
Diante disso, pode-se afirmar que a negligencia do Estado, na regulamentagao necessaria do dispositivo legal podera vir a ser considerada inconstitucional pelo Poder Judiciario, podendo, consequentemente responsabiliza-lo
47 por perdas e danos.
Necessaria e urgente se faz, entao a regulamentagao da Camara Interministerial de Seguranga Alimentar e Nutricional (CISAN), que devera ser integrada por ministros de Estado e secretaries especiais, com a atribuigao de elaborar e coordenar a politica e o Piano Nacional de Seguranga Alimentar e Nutricional, indicando diretrizes, metas, fontes de recursos e instrumentos de acompanhamento, monitoramento e avaliagao de sua implementagao.
No entanto, para que o citado piano alcance o exito esperado, deve ser elaborado a partir de diagnostico sobre a situagao de inseguranga alimentar e nutricional da populagao.
Nas diretrizes do piano, a articulagao entre orgamento e gestao se configura como pega fundamental do SISAN, forma definida para a consecugao do direito humano a alimentagao adequada, inerente a dignidade e indispensavel a realizagao dos direitos consagrados na Constituigao Federal, conforme o artigo 2° da LOSAN, comentado outrora.
Nesse contexto, foi criado, um ministerio extraordinario, com a tarefa de coordenar as agoes relacionadas a seguridade alimentar, sendo recriado o Conselho Nacional de Seguranga Alimentar e Nutricional (CONSEA), extinto em 1995, pelo entao presidente Fernando Henrique Cardoso, constitui objetivo fundamental deste, assessorar a Presidencia da Republica, com a missao de propor e acompanhar politicas e agoes relacionadas a seguranga alimentar e nutricional.
Na elaboragao do piano, devem ser levados em consideragao, as resolugoes das conferencias nacionais de seguranga alimentar e nutricional, que por sua vez, a regulamentagao do CONSEA tambem devera ser trabalhada adequadamente, a partir de uma experiencia acumulada ao longo de sua existencia; e o
48 desenvolvimento de metodologia de elaboragao do orgamento da seguranga alimentar e nutricional.
A regulamentagao do CONSEA tambem se encontra em compasso de espera, assim como a LOSAN, embora o Conselho ja tenha apresentado proposta que defina sua forma e seu metodo de funcionamento. Insta noticiar que as regras da omissao administrativa para a citada regulamentagao aplicam-se em iguais condigoes neste caso, conforme dito acima.
Outra finalidade do CONSEA trata de atribuir, articular, acompanhar e monitorar, em regime de colaboragao com os demais integrantes do SISAN, para a implementagao e convergencia de agoes inerentes a politica e ao piano de aplicabilidade da LOSAN.
A falta de regulamentagao desses dois componentes do sistema (LOSAN e CONSEA) implica, diretamente, ausencia de condigoes basicas para elaboragao da politica e do Piano Nacional de Seguranga Alimentar e Nutricional, prejudicando o movimento de integragao de programas e agoes e sua articulagao intersetorial.
Se essas medidas forem tomadas, poderao contribuir para a efetividade das politicas publicas, evitando-se agoes isoladas e fragmentadas. O Piano Nacional de Seguranga Alimentar e Nutricional deve estar vinculado ao Piano Plurianual (PPA), e incluido na Lei de Diretrizes Orgamentaria (LDO) e na Lei Orgamentaria Anual (LOA).
Se o Piano Nacional de Seguranga Alimentar e Nutricional for desenhado e aprovado de acordo com a abrangencia e os principios do SISAN - e levando-se em conta, ainda, a nogao de seguranga alimentar e nutricional consagrada na LOSAN - , o Brasil avangara muito na luta para a superagao da fome e da inseguranga alimentar e nutricional, que atinge parcela significativa de sua populagao.
49 Por isso, e urgente a sua regulamentagao e cumprimento, para que, somente dessa maneira, o Estado brasileiro possa cumprir com seus objetivos fundamentals tragados no artigo 3°, CF:
Art. 3°. Constituem objetivos fundamentals da Republica Federativa do Brasil:
III - erradicar a pobreza e a marginalizacao e reduzir as desigualdades sociais e regionais.
Diante do exposto, conclui-se que o governo tern feito diferencial na abordagem da responsabilidade da obrigagao alimentar do povo brasileiro, no entanto, muito ha o que se fazer nas diversas vertentes da populagao nacional, variando desde a consecugao dos objetivos e determinantes das normas positivas, ligadas ao direito da crianga e adolescente, idosos, indios e demais minorias desse pais, para que assim, possa ser cumprido devidamente o objetivo fundamental da Carta Cidada de 1988: o principio da dignidade da pessoa humana.
3.3 Responsabilizagao do estado em face do descumprimento da obrigagao alimentar e da negligencia na sua regulamentagao
Conforme estudado, percebe-se que o Estado possui a responsabilidade de cumprimento da obrigagao alimentar a si designada, sendo assim, diante da falta de uma norma disciplinadora da responsabilizagao estatal para com a populagao que necessita de protegao e auxilio, cabera ao Poder Publico ou orgao administrative regulamentar norma constitucional, como uma maneira de punigao ao Poder negligente.
Nesse caso, ha que se falar na necessidade de representagao junto ao STF constando uma Agao Declaratoria Interventiva por Omissao - ADIN por omissao
