Lia Baker Valls Pereira
construção de um
sistema multilateral
de comércio no
século XXI
COLEÇÃO
DE PAPERS
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As opiniões externadas nessa publicação são de exclusiva responsabilidade de sua autora. Realização:
CENTRO BRASILEIRO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
Lia Baker Valls Pereira
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Coordenação editorial
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Apoio editorial
Gabriella Cavalcanti Henrique Kress
Design gráfico
Este policy paper reflete discussões do Projeto CEBRI-KAS sobre as direções
futuras do multilateralismo. CENTRO BRASILEIRO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
construção de um
sistema multilateral
de comércio no
século XXI
Lia Baker Valls Pereira
Senior fellow do CEBRIN
o campo comercial, o multilateralismo do pós-guerra era identificado como trata-mento não discriminatório nas relações comerciais entre os países e negociação de re-gras por consenso. Exceções a esse princípio e momentos de crises fizeram parte da história da governança do comércio mundial. No entanto, o século XXI assiste a uma crise que traz dúvidas quanto à sobrevivência do princípio multilateral e da funcionalidade da Organização Mundial do Co-mércio (OMC), órgão garantidor desse princípio. As razões para a crise são múltiplas (Pereira, 2020). Uma, parte da identificação do multilateralismo com a ordem econômica liberal ocidental. Nesse caso, a ascensão da China e a sua “não irrestrita adesão a essa ordem” seria a fonte das tensões comerciais. Outra, enfatiza o tema da reforma da OMC para acomodar negociações que envol-vem 164 membros com prioridades distintas e a inclusão de novos temas, como economia digital,e-commerce, e temas pendentes, como serviços.
O atual sistema de governança multilateral não seria adequado para tratar esses novos temas. As questões não são excludentes, mas, se o princípio multilateral for identificado como a institucionali-zação de espaços deliberativos que acomodam a pluralidade de opiniões e identidades, o tema do multilateralismo vai além da questão da reforma da OMC.1 Espaços multilaterais de geometria va-riáveis em número de países e temas podem ser pensados e se farão ou não parte do arcabouço institucional da OMC é uma outra questão. O objetivo do artigo é ampliar alguns pontos ana-lisados na Policy Note escrita pela autora (Pereira, 2020). Foram reproduzidas, portanto, algumas das premissas e análises já descritas no texto ci-tado, como o parágrafo a seguir.
A pandemia da Covid-19 intensificou o debate sobre o tema da cooperação e
gover-nança da economia mundial criada pós II Grande Guerra e institucionalizada através de
organismos internacionais guiados pelo princípio multilateral.
1. Lima e Albuquerque (2020) citam a análise de Milani sobre o papel do multilateralismo.
O sistema multilateral do comércio está em crise desde o final dos anos de 1990. Uma das princi-pais razões está na relação entre a regulação in-ternacional/multilateral e os interesses dos Esta-dos Nacionais (Gilpin, 2001 e Rodrik, 2011). Esse é um tema presente em todo o debate sobre o sistema multilateral. “Como observa Fonseca Jr. (2008), sistema de regras multilaterais pressu-põem um equilíbrio entre o interesse nacional e a regra coletiva. A regra coletiva pode refletir os in-teresses do Estado hegemônico em termos de po-der político e econômico, mas é preciso que haja uma percepção real ou construída de forma que os outros países não a percebam como violadora de seus interesses nacionais” (Pereira, 2020 p. 4). O artigo está estruturado da seguinte forma: são analisadas as principais questões que pautam o debate sobre a crise do multilateralismo. A pri-meira seção trata da governança do comércio mundial entre 1950/2000. A segunda analisa a questão do multilateralismo no século XXI. A ter-ceira destaca os principais temas sobre a reforma da OMC e a quarta seção conclui com a proposta de cenários possíveis e considerações sobre esse debate para o Brasil.
Partimos da premissa de que um olhar sobre o passado ajuda a entender a hipótese, quase con-sensual, de que o sistema multilateral no século XXI requer novos arranjos e pactos negociadores. No entanto, há divergências quanto ao conteúdo dessa proposta. O objetivo desse artigo é analisar essas divergências, e propor os possíveis cenários para o multilateralismo do século XXI.
2. O Congresso Norte-Americano não aprovou a Carta em 1948 e, motivado pela percepção de que era extremamente improvável que a aprovasse, o Executivo anunciou, em 1951, que não mais iria submetê-la para aprovação.
das economias de mercado, seria um mecanismo de defesa contra o possível avanço soviético para novas áreas de influência.
Outro ponto se refere à eleição do princípio do multilateralismo no comércio mundial. Isso pode ser explicado pela própria forma de inserção dos Estados Unidos no cenário político e econômico mundial. Enquanto os países europeus tinham uma longa história de formação de laços prefe-renciais entre si ou com as ex-colônias, a própria consolidação do papel líder dos Estados Unidos requeria, teoricamente, a multilateralização das relações políticas e comerciais.
A proposta de governança do comércio mundial pressupunha a criação de uma organização in-ternacional, International Trade Organization (ITO). Essa, porém, nunca entrou em vigor.2 Na ausên-cia da ITO, o Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT) passou a constituir o marco referencial das relações comerciais multilaterais.
A
s motivações subjacentes aos princípios norteadores na constituição do multilate-ralismo na governança do comércio mun-dial ajudam a entender o seu histórico posterior e suas crises.A criação de um organismo multilateral pautado em princípios liberais, defendida pelos negocia-dores norte-americanos e ingleses, derivava mais de motivações políticas e estratégicas do que de cálculos econômicos pautados nas vantagens ad-vindas do livre comércio (Finger, 1986). Em adi-ção, observa-se que, historicamente, a sociedade norte-americana privilegiava princípios liberais em detrimento de políticas de interferência dire-ta do Esdire-tado na economia. Do ponto de visdire-ta do interesse imediato, porém, a tensão decorrente das relações entre os Estados Unidos e a União Soviética estimulou a posição norte-americana na defesa do liberalismo comercial. A estratégia de consolidar os laços comerciais entre os par-ceiros aliados e, portanto, reforçar o crescimento
Segundo Lavalle (2020), o multilateralismo não é uma aspiração ideológica, mas um
método pragmático para lidar com as questões de interdependência e de convivência
econômica e de segurança entre os países. No entanto, na análise da governança dos
organismos internacionais é preciso partir das observações de Gilpin (2001). Os governos
definem as regras de funcionamento de seus mercados domésticos em função de seus
objetivos, marcos institucionais e demandas dos setores da sociedade quanto ao papel
do Estado. Esses fatores definem os sistemas nacionais de economia política. O sistema
multilateral de Bretton Woods foi uma construção de convivência dos sistemas nacionais
de economia política onde havia um conjunto de interesses e valores comuns entre o
hegemon, Estados Unidos, e as economias ocidentais europeias (Pereira, 2020, p.4). O
breve histórico do sistema multilateral de comércio ilustra essas questões.
A governança do comércio mundial
entre 1950 e 2000
1
A estrutura do acordo evidencia o “pragmatismo” da negociação multilateral. O princípio norteador era a Cláusula de Nação Mais Favorecida que ga-rantia o tratamento não discriminatório nas rela-ções comerciais, o multilateralismo. Ao mesmo tempo, o artigo XXIV do GATT admitia a formação de áreas preferenciais de comércio ao reconhe-cer a possibilidade de os países negociarem áreas de livre comércio e/ou união de aduaneiras. Uma exceção necessária para incluir os interesses dos países europeus e seus laços com as ex-colônias, o multilateralismo pragmático.
Segundo Pereira (2020), “há um relativo consenso na literatura sobre o aparente sucesso do siste-ma multilateral entre 1950 até meados dos anos de 1970. A Guerra Fria subjugava os interesses da política comercial dos Estados Unidos aos interes-ses da política externa. Quando setores domésti-cos politicamente fortes se sentiram ameaçados, soluções foram oferecidas, mesmo que contra-riassem as regras do sistema GATT, como foi a exclusão do setor agrícola das negociações”, que deveria abarcar todo o comércio mundial sem adoção de restrições quantitativas.
Ao mesmo tempo, Estados Unidos e os países europeus acomodavam os interesses dos países exportadores agrícolas em desenvolvimento ao aceitarem um grau de flexibilidade maior do que as regras do GATT permitiam. Um exemplo foi a política de substituição de importações dos paí-ses latinos, que feria a regra da proibição de res-trições quantitativas. Era mais importante asse-gurar a adesão dos países na Guerra Fria do que questionamentos sobre assuntos comerciais. Os países eram participantes com reduzido grau de influência no comércio mundial.
ciais e de investimentos entre os países asiáticos se intensificam, liderados pelo Japão, e os Estados Unidos passam a utilizar sua legislação comercial de forma unilateral para determinar o que consi-derava “comportamentos desleais” dos parceiros.4 O GATT estava em crise e o mundo se fragmentava a partir de três eixos do ponto de vista do comér-cio: Estados Unidos; União Europeia; e o Japão.
N
o final da década de 1970, e durante os anos oitenta, proliferaram nos países de-senvolvidos diversas práticas protecionis-tas de caráter quantitativo aplicadas bilateral-mente.3 O uso desses instrumentos contrariava frontalmente os princípios do GATT.Nesse mesmo período é lançado o projeto do mer-cado comum europeu para 1992, os laços
comer-A CRISE DO MULTILcomer-ATERcomer-ALISMO
NOS ANOS DE 1980
3. O principal instrumento eram os acordos voluntários de restrições às exportações (Pereira, 2018).
4. Crescem o número de investigações sobre dumping e direitos compensatórios, e acordos voluntários de restrição às exportações se dirigem principalmente para o Japão, mas atingem também outros países, como o Brasil, no caso de produtos siderúrgicos. Em adição, a Seção 301 é ampliada e permite ao Executivo impor sanções unilaterais, no caso em que sejam considerados lesados os interesses esta-dunidenses em temas de serviços, propriedade intelectual, investimentos, entre outros.
As motivações subjacentes
aos princípios norteadores
na constituição do
multilateralismo na
governança do comércio
mundial ajudam a entender
o seu histórico posterior e
suas crises.
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5. Antes, o maior déficit foi de US$ 33 bilhões, em 1977.
6. O QUAD, composto pelos Estados Unidos, União Europeia e Japão, era o grupo identificado como o principal eixo para a formação do consenso nas negociações do GATT.
7. Free riders correspondem aos países que se beneficiam do maior acesso a mercados pelas negociações de reduções tarifárias, mas que não oferecem reciprocidade, ou seja, condições mais favoráveis para a entrada em seus mercados.
As razões para o que se convencionou denomi-nar “o novo protecionismo” são diversas. Ressal-tam-se: mudanças na distribuição das vantagens comparativas entre os países; o fraco desempe-nho do nível de atividade da maioria dos países desenvolvidos durante os anos oitenta; desequi-líbrios macroeconômicos; a entrada dos novos países industrializados no comércio mundial de manufaturas; e o fim da posição hegemônica dos Estados Unidos, com a ascensão do Japão no mercado global.
Nesse período, o déficit da balança comercial dos Estados Unidos passou de US$ 25,5 bilhões para US$ 159 bilhões entre 1980 e 1987.5 A valorização do dólar, puxada pela elevação da taxa de juros dos Estados Unidos na primeira metade dos anos de 1980, e a política fiscal expansionista eram as principais razões macroeconômicas para esse re-sultado. No entanto, o discurso do governo Re-agan era a de que o déficit refletia o “comércio
desleal” e a pequena aderência dos parceiros às regras do sistema multilateral. O principal alvo era o Japão, mas países como o Brasil e a Índia eram também identificados como free riders do sistema multilateral.
Ao mesmo tempo, os anos de 1980 marcam o iní-cio da segunda onda de globalização (Irwin, 2020 e Janeway, 2020) impulsionada pelas novas tec-nologias na área de informação, comunicações e o crescimento de novas áreas como a biotec-nologia. Os custos de transporte e comunicações foram reduzidos ampliando o leque de produtos e serviços comercializáveis. Nesse contexto, a pauta para o sistema multilateral proposta pe-los Estados Unidos e endossada pelo QUAD6 era composta de dois temas.
O primeiro se refere à inclusão de novos temas — serviços, investimentos e direitos de propriedade intelectual — nas negociações, que permitissem o avanço da integração do comércio mundial. A questão central era assegurar um cenário de re-gras harmonizadas no comércio mundial para reduzir os custos de transação da nova onda de globalização.
O segundo era que a preservação do sistema multilateral requeria plena adesão pelos mem-bros do sistema às regras acordadas, a fim de serem coibidos comportamentos dos free riders.7 O discurso da política comercial dos Estados Uni-dos nos anos de 1980 não condenava o sistema multilateral, mas demandava uma revisão das re-gras que atendesse aos interesses estaduniden-ses e disciplinasse aqueles entendidos por eles como “concorrentes desleais”. O Japão, embora às vezes descrito como uma ameaça, aceitava as regras estadunidenses e, a partir de 1990, entrou em crise e saiu da agenda prioritária de comércio do país.
O discurso da política
comercial dos Estados
Unidos nos anos de 1980
não condenava o sistema
multilateral, mas demandava
uma revisão das regras que
atendesse aos interesses
estadunidenses e disciplinasse
aqueles entendidos por eles
como “concorrentes desleais”.
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8. Nesse caso, além da negociação do Tratado de Livre Comércio da América do Norte que incluiu Canadá e México, foi proposta a Iniciativa para as Américas, em 1990, e depois a Área de Livre Comércio das Américas, em 1994.
Nos anos de 1990 parecia,
portanto, que havia sido
inaugurada uma nova época
no sistema de governança
do comércio mundial. O
tema dos acordos como
construtores (building blocks)
ou empecilhos (stumbling
blocks) para o sistema
multilateral parecia superado
com a criação da OMC.
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Para Bhagwati (2008), as propostas de acordos preferenciais de comércio dos Estados Unidos, a partir do final da década de 1980, refletem a procura por negociações que atendam de forma mais abrangente os interesses setoriais do país.8 Segundo o autor, especialmente nas áreas dos novos temas (serviços, investimentos e direitos de propriedade intelectual), os acordos preferen-ciais permitiam aos Estados Unidos influenciar as regras que no âmbito multilateral não eram atendidas. O objetivo final seria “multilateralizar” essas regras.
No caso da América Latina, o tema do regionalis-mo aberto passa a constar das novas diretrizes das políticas comerciais. Acordos preferenciais de comércio, como o Mercosul, partiam da premis-sa que o objetivo era fortalecer o espaço regional inserido num contexto de maior integração com o comércio mundial. Os acordos deveriam propi-ciar redução de práticas protecionistas e adesão às regras dos organismos multilaterais.
Nos anos de 1990 parecia, portanto, que havia sido inaugurada uma nova época no sistema de governança do comércio mundial. O tema dos acordos como construtores (building blocks) ou empecilhos (stumbling blocks) para o sistema multilateral parecia superado com a criação da OMC. O mundo, do ponto de vista das regras de mercado, estava integrado com o fim da União Soviética.
Essa, porém, é uma leitura que ignora o final dos anos de 1990, onde as questões no debate do multilateralismo do século XXI já estavam afloran-do no contexto mundial.
S
egundo Pereira (2020), “as negociações da Rodada Uruguai coincidem com a queda do Muro de Berlim, o fim da União Soviética e a adoção de programas de liberalização comercial, financeira e privatizações em vários países em desenvolvimento, como ocorreu na América La-tina. Houve avanços das negociações nos temas regulatórios e foi criada a Organização Mundial do Comércio, que foi saudada como sinal do for-talecimento do multilateralismo”.No entanto, os anos de 1990 já sinalizavam as li-mitações do sistema Bretton Woods para tratar das novas tendências do comércio mundial. O aumento de acordos preferenciais de comércio que começara na década de 1980 é intensificado, mesmo com a criação da OMC que seria um fó-rum permanente de negociações. Como explicar essa tendência?
A
Rodada Doha no âmbito da OMC, lançada em 2001, foi anunciada como a “Rodada do Desen-volvimento” e deveria atender a essa ampla agenda. O impasse nas negociações agrícolas para-lisou as negociações em 2003 e, depois, em 2008. No entanto, a questão central para o sistema multilateral foi o crescente consenso de que o sistema precisava se “modernizar”, o que incorpora diversas interpretações.O debate sobre o multilateralismo no comércio engloba duas perspectivas:
A ideia de que o sistema multilateral de comércio estava defasado em relação às
transformações trazidas pelas novas tecnologias; às novas formas de organização da
produção (as cadeias globais de valor); e, aos novos temas da agenda global já estavam
presentes, desde o final dos anos de 1990. Ao mesmo tempo, compromissos exigidos
pelas regras da Rodada Uruguai foram entendidos como cerceadores do grau de
liberdade das economias nacionais, em especial pelos países em desenvolvimento,
na escolha de estratégias para o seu desenvolvimento. Em adição, os países em
desenvolvimento exportadores de commodities demandavam a conclusão da agenda
pendente da liberalização do comércio agrícola mundial.
O multilateralismo do
comércio no século XXI
2
Uma, parte do enfoque da economia política inter-nacional e analisa o tema a partir das mudanças de posição dos Estados Nacionais na economia mundial e nas formas de organização adotadas para a expansão do comércio e a internacionali-zação da produção.
A PERGUNTA É: As mudanças que ocorrem nos
temas referidos, no século XXI, permitem a cons-trução de um espaço negociador comum multila-teral, como o que vigorou pós II Grande Guerra? Quais são os arranjos possíveis?
A segunda perspectiva foca no tema da reforma da OMC para responder a esses novos desafios, tema da terceira seção.
A PERGUNTA É: O que é preciso mudar, na forma
de negociação da instituição, para acomodar es-sas mudanças?
As questões não são excludentes, mas ajuda — na construção dos cenários possíveis do mul-tilateralismo do século XXI — pensar as duas separadamente.
Unidos, outros analistas defendem a ideia de que o país deve aceitar que não mais lidera todas as áreas de influência no mundo.11 Nesse caso, o sis-tema multilateral é fragmentado por sis-temas e os interesses de Estados.
Xuetong (2019) concorda que a principal questão no tema da bipolaridade Estados Unidos-China não é ideológica. Além disso, nenhum dos dois países apresentam uma narrativa ou uma vi-são global sobre uma nova ordem internacional, como ocorreu no momento da criação do sistema multilateral no pós Guerra. O autor considera que a principal competição entre os dois países é, e continuará sendo por algum tempo, sobre merca-dos consumidores, vantagens tecnológicas, regras sobre investimentos, taxas de câmbio e direitos de propriedade intelectual. Nesse caso, não é ní-tida a bipolaridade em termos de adesão a uma ou outra potência. A China apoia o fortalecimento do sistema multilateral como a União Europeia e outros países, o que não significa que suas pro-postas sejam sempre alinhadas com esses partici-pantes em relação a todos os temas das negocia-ções.12 Segundo o autor, o cenário continuaria o de tensões focadas em pontos específicos.
Os padrões regulatórios
As transformações trazidas pelas novas tecno-logias levam a uma disputa pela liderança tec-nológica e, associado ao tema, pela definição de padrões regulatórios. Não se trata apenas das novas tecnologias, mas de padrões relacionados a temas que passaram a constar da agenda glo-bal, como mudanças climáticas, e, agora, a saú-de pública.
Com a queda das medidas tradicionais de prote-ção na fronteira ao longo dos anos, as
negocia-A ascensão da China
A China entrou na OMC em 2001 e, desde então, tem aumentado a sua participação no comércio mundial, que passou de 4,3% para 13,2% entre 2001 e 2019.9 Nesse mesmo período, a participa-ção dos Estados Unidos caiu de 11,8% para 8,7%. As diferenças nas mudanças das participações mostram que ganhos chineses foram alcançados pela expansão do comércio do país para o mun-do, o que levou o país a ser o principal exportador mundial e o segundo importador.
O tema da ascensão da China tem sido analisado, principalmente, a partir dos conflitos com os Esta-dos UniEsta-dos. Apesar da retórica do governo Trump identificando a China como um inimigo comunis-ta, há um certo grau de consenso entre os estu-diosos de relações internacionais estadunidenses que a questão não é ideológica. Como destacam Colby e Kaplan (2020), mesmo que a China fosse uma democracia, sua ascensão e a possibilida-de possibilida-de o país ser o polo regulador e possibilida- determina-dor dos padrões tecnológicos da Ásia, os Estados Unidos reagiriam. O país não aceita ser alijado do mercado asiático.
Numa outra perspectiva, é criticada a decisão do governo Trump de sair da Parceria Transpacífica que poderia obrigar Pequim a ser um “rule-taker” (tomador de regras) no lugar de um “rule-maker” (criador de regras).10 Ao abandonar esse projeto, os Estados Unidos têm que aceitar conviver com a ideia que esferas de influência fazem parte da nova geopolítica (Allison, 2020). Essa análise pres-supõe que mudanças na orientação da política dos Estados Unidos podem reverter esse quadro. Numa linha similar, porém que demanda uma mudança permanente na posição dos Estados
MUDANÇAS NA DISTRIBUIÇÃO DE PODER
NO COMÉRCIO MUNDIAL E NAS FORMAS DE
ORGANIZAÇÃO DA PRODUÇÃO
9. Base de dados da OMC.
10. A Parceria Transpacífica englobava Brunei, Chile, Nova Zelândia, Singapura, Austrália, Canadá, Japão, Malásia, México, Peru, Estados Unidos e Vietnã. Em 2017, os Estados Unidos se retiraram, mas outros países fecharam as negociações, em 2018.
11. Ver Krasner (2020).
12. O autor faz também uma distinção entre os interesses estratégicos de segurança e comercias no tabuleiro de alianças dos países com a China e os Estados Unidos.
ções comerciais tratam de padrões regulatórios. Esses refletem valores e escolhas da sociedade e exigem negociações que fogem ao “espírito mercantilista” das trocas de acesso a mercados (Lamy, 2015). Uma questão que está presente de forma nítida nas negociações sobre normas fitos-sanitárias no setor agrícola, onde frequentemen-te há uma zona cinzenta para delimitar o uso de alguns tipos de agrotóxicos, por exemplo. No caso de mudanças climáticas, apesar do cres-cente consenso da relevância dessa questão para a garantia de um desenvolvimento sustentável, a sua inclusão em acordos comerciais e na OMC é questionada por alguns países.
No campo das novas tecnologias, o embate en-tre a China e os Estados Unidos espelha a corrida pela definição de novos padrões e normas, como é o caso do 5G. Para Xuetong (2019), à medida que a inovação tecnológica se torna o principal motor de acumulação de riquezas, é inevitável que os países intensifiquem a proteção aos seus direitos de propriedade intelectual e não abram mão da forma como desejam estimular a sua ca-pacidade de inovação.
Rodrik (2020), ao analisar o caso da Huawei, de-fende uma postura compatível com a sua análise sobre o paradoxo da globalização. Para o autor, qualquer sistema de governança do comércio tem que equilibrar os ganhos advindos de harmo-nizações de regras com os ganhos da diversidade reguladora definida pelas políticas nacionais de cada Estado. No caso, os Estados Unidos têm o direito de fechar o seu mercado para a Huawei, mas não podem impor as suas restrições para outros países.
O equilíbrio proposto por Rodrik (2011) parte da sua análise do paradoxo da globalização. A glo-balização plena requer harmonização de regras para facilitar o fluxo dos bens, serviços e marcos regulatórios que assegurem os direitos dos inves-tidores em termos de proteção jurídica e proprie-dade intelectual. O debate não era novo, já existia nos anos de 1990, mas foi intensificado com a ex-pansão das cadeias globais de valor.
Baldwin (2012) defende uma revisão da OMC, pau-tada na adesão dos que assim o desejassem, para um conjunto de regras que minimizasse os custos de transação para a operação das cadeias globais de valor. Para Rodrik, a harmonização de regras limita as opções das políticas nacionais e reduz
o grau de liberdade dos governos de atenderem demandas dos setores de sua sociedade. Num mundo ideal, a harmonização ou maior grau de convergência regulatória deveria vir acompanha-da de uma “governança supranacional” que fizes-se as políticas compensatórias necessárias para atenuar os custos de ajustamento. Como esse ce-nário não faz parte de um horizonte temporal pre-visível, é preciso dosar o quanto de globalização (ou convergência regulatória/harmonização) com os graus de liberdade para os Estados Nacionais. Segundo Pereira (2020), “a pandemia da Covid-19 trouxe à tona de forma abrupta o debate sobre a globalização expresso na interdependência das cadeias globais e regionais de valor. O tema da dissociação (decoupling) das cadeias, em espe-cial, na relação entre os Estados Unidos e a Chi-na ganha prioridade (...). Uma total dissociação da interdependência dos fluxos de comércio nas trocas ao longo das cadeias de produção é pouco provável, no curto ou médio prazo. Há impactos nos custos de produção e exige mudanças nas preferências dos consumidores. Pode ser espera-do, porém, o estímulo a políticas para a diversifi-cação de origem das importações e adensamento das cadeias nacionais em setores que passaram a ser considerados estratégicos como o da saúde pública”.
Consideramos que esse é o principal desafio para a governança do atual sistema multilateral de comércio. A conciliação da regra coletiva com os interesses nacionais não depende apenas da per-cepção que os outros membros não considerem que seus interesses estejam sendo violados pela nação hegemônica. No mundo atual do comércio, a distribuição de poder tende a ser multipolar. Chegar, portanto, a um equilíbrio que assegure a convivência com polos distintos de liderança tecnológica e com presença expressiva no mes-mo espaço da economia mundial não será uma tarefa trivial. O tema dos conflitos comerciais com a China não é exclusivo dos Estados Unidos. Um equilíbrio dos interesses dos Estados Unidos, China e União Europeia no campo do comércio é uma condição necessária. Em adição, é preciso assegurar que os interesses dos países em desen-volvimento estejam representados.
O sistema multilateral de comércio está falido? Nosso argumento é que o debate deve
deslocar o foco sobre “a morte ou não da Organização Mundial de Comércio” para
análises e propostas que subsidiem a atualização da OMC para o século XXI. Partimos
da premissa de que o princípio do multilateralismo deve continuar sendo a base da
governança do comércio. Na mesma linha, Woods (2020) argumenta que as organizações
multilaterais não estão colapsando, mas mudando. Chama atenção que o objetivo da
China é aumentar o seu grau de influência nas organizações, mesmo porque o seu
crescimento se beneficiou das estruturas existentes.
A Reforma da OMC
3
ciação agrícola. Brasil fazia parte, com interesses agrícolas ofensivos, em termos de abertura de mercados, e a China e Índia com interesses de-fensivos. Em comum, traziam uma proposta de liberalização agrícola que contemplasse os inte-resses dos principais países em desenvolvimento. A formação de coalisões com geometria variável de países, em função dos interesses temáticos, passa a coexistir na OMC.
O princípio do single undertaking como garanti-dor de negociações equilibradas precisa ser re-pensado. Na Rodada Doha, as dificuldades nas negociações agrícolas paralisaram o andamento das outras negociações. Na prática, o princípio foi abandonado com a assinatura do Acordo de Faci-litação do Comércio, em 2013.
B) A Cláusula de Nação Mais Favorecida (CNMF) e os acordos plurilaterais.
A proposta de que o sistema multilateral pode prosseguir com acordos plurilaterais é defendida por diversos especialistas. O princípio da CNMF
A governança da OMC está fundamentada em três pilares:
negociador; solução de controvérsias; e monitoramento.
Pilar Negociador
A) Geometria variável de interesses e grupos de países na formação de consensos
O processo negociador da OMC via decisão por consenso não é mais funcional para o sistema multilateral. É difícil formar consenso com 164 membros e supor que regras sejam multilaterali-zadas para países com interesses distintos e graus de desenvolvimento diferenciados. O princípio do
single undertaking, defendido como a garantia do
equilíbrio das negociações, acabou sendo um dos fatores que contribuíram para a estagnação das negociações da Rodada Doha. O que mudou? Na Rodada Uruguai, o QUAD (Estados Unidos, União Europeia, Canadá e Japão) eram os prota-gonistas para a construção do consenso nas ne-gociações. A 5ª Conferência Ministerial da OMC realizada em Cancun, em 2003, marcou o fim do QUAD. A tentativa pelos Estados Unidos e a União Europeia de repetirem o comportamento que ti-veram na Rodada Uruguai com a apresentação de um acordo fechado na área agrícola foi rejeitada por um grupo composto de 20 países em desen-volvimento com diferentes interesses na
não é abandonado, mas são admitidas diferentes formas de negociações plurilaterais (Mesquita, 2020 e Schneider-Petsinger, 2020).
Como destacam as autoras, existem no âmbito da OMC diferentes tipos de acordos plurilaterais. Se-gundo Mesquita (2020), o primeiro garante CNMF para todos os membros da OMC. Nesse caso, para evitar problemas de free riders, os acordos devem ser assinados por uma “massa crítica” de membros, entre 85% e 90%, relativo ao tema ne-gociado. O Acordo de Tecnologia da Informação é um exemplo onde todos os diretos concedidos pelos participantes podem ser estendidos aos não-participantes. Observa-se que, para o cum-primento desses acordos, é fundamental que os principais participantes do mercado negociado façam parte do acordo.13
No segundo tipo de acordo, como o Acordo de Compras Governamentais, os membros, em con-senso, aceitam que os direitos e obrigações ali as-sumidos se limitem aos participantes.
No caso dos acordos plurilaterais em negociação (facilitação do investimento; regulação doméstica em serviços; facilitação do comércio de micro, pe-quenas e médias empresas; ou comércio eletrô-nico), como aponta Mesquita (2020), a questão se coloca de formas variadas em termos de partici-pações da massa crítica, o que poderá influenciar o formato final da negociação.
C) O Tratamento Especial e Diferenciado
Em 1964, foi introduzido um novo capítulo/par-te no Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT) que tratava dos países em desenvolvimento e re-conhecia que esses estavam dispensados de con-cessões recíprocas nas negociações — o princípio do “less than full reciprocity”. Na Rodada Tóquio (1973/1979) foi consagrado o princípio do “Trata-mento Especial e Diferenciado” (TED) para países em desenvolvimento (PEDs).14
Os países têm autonomia para pedir ou abdicar do TED, ou seja, para se declarar como países em desenvolvimento. A heterogeneidade dos membros do grupo dos PEDs, que inclui a China, tem suscitado críticas, em especial dos Estados Unidos, que propõe a definição de regras para a identificação do grupo dos PEDs.
A OMC tem procurado responder a essa questão como mostra o Acordo de Facilitação do Comér-cio de 2013, onde as concessões não são pauta-das em termos de PEDs ou não, mas em ofertas voluntárias que os países membros fazem em re-lação aos termos do acordo: adesão total; prazo de transição; e, tempo para transição e assistên-cia técnica. Nesse caso, tanto a China como o Bra-sil optaram por abdicar do TED.
No lugar de propor classificações gerais, compro-missos por acordos podem ser a solução. Além disso, se a tendência aos acordos plurilaterais persistirem para temas específicos, essa questão tende a ser solucionada em função dos interesses de cada país.
Em suma, a CNMF continua como o pilar negocia-dor da OMC, mas devem ser incentivados acor-dos plurilaterais que permitam destravar as ne-gociações, em especial, no caso de novos temas. Ademais, podem ser distinguidas negociações que necessariamente precisam de adesão plena das obrigações pelos membros da OMC e, logo, supõem CNMF daquelas que poderão ser multila-teralizadas plenamente, mas se iniciem com uma negociação plurilateral.
Pilar da Solução de Controvérsias
O novo desenho do Sistema de Solução de Con-trovérsias é considerado uma das principais con-tribuições das negociações da Rodada Uruguai. Deu a possibilidade para que disputas entre pa-íses com elevado grau de assimetria em termos de poder econômico e participação no comércio mundial resolvessem as suas divergências, tendo como base as regras da OMC.13. Mesquita (2020) chama atenção que no acordo plurilateral sobre comércio eletrônico, ainda que a massa crítica alcance cerca de 90% e 84 membros, a Índia não participa, apesar de sua importância nesse tema.
14. Os Estados Unidos definiram um conjunto de regras para que um país seja excluído do grupo dos países em desenvolvimento: perten-cer à Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento; pertenperten-cer ao G-20 financeiro; estar no grupo de países de alta renda do Banco Mundial; e ter uma participação de pelo menos 0,5% do comércio mundial.
15. Cada membro do Órgão de Apelação tem um mandato de quatro anos e pode ser renovado. Com os bloqueios dos Estados Unidos, em dezembro de 2019, o órgão perdeu o quórum de pelo menos três membros para que pudesse funcionar.
16. Além da União Europeia, endossaram a criação do mecanismo temporário: Brasil; Canadá; China; Chile; Colômbia; Costa Rica; Guate-mala; Hong Kong; México; Nova Zelândia; Noruega; Cingapura; Suíça; e Uruguai.
17. Ver o webinar “Crise e Governança da Economia Global” promovido pelo CEBRI e a Fundação Konrad Adenauer com a participação do representante no Brasil da Comissão Europeia Embaixador Ignacio Ybáñez: https://www.youtube.com/watch?v=glXSXe69z9k.
compromisso da China em acatar regras acorda-das quando da sua entrada na OMC.
Observa-se, porém, que a China tem sido ativa na formulação de propostas para a reforma da OMC, permanecendo, no entanto, como “cláusu-la pétrea” a sua recusa a ser tratada como país desenvolvido, o que lhe confere o direito do tra-tamento especial e diferenciado. Do nosso ponto de vista, e com base na análise de Rodrik, a China quer assegurar maior liberdade na
implementa-O
sistema multilateral tem que caminhar e não ficar paralisado com o embate entre a China e os Estados Unidos, que vai além do escopo da OMC e que deve perdurar num horizonte repleto de incertezas. E, aqui, a União Europeia e as principais economias latinas e asiá-ticas podem liderar esse processo.17Reconhece-se que uma mudança de postura do governo estadunidense a favor do sistema mul-tilateral ajudaria nesse processo, assim como o
A OMC E OS DESAFIOS DO
MULTILATERALISMO DO SÉCULO XXI
Segundo Lafer (2020), “o pilar do sistema de so-lução de controvérsias foi muito bem sucedido. Veio a ter um largo uso e, por via de consequ-ência, propiciou um acréscimo significativo da jurisprudência de “living law” da OMC”. Esse é o problema como apontado por diversos autores (Esserman e Howse, 2003).
Os Estados Unidos paralisaram o funcionamento do Órgão de Apelação ao bloquear, desde mea-dos de 2017, a indicação de novos membros ou sua renovação.15 Cabe ressaltar que a eficiência do sistema de solução de controvérsias pressu-põe que a função normativa da OMC esteja ope-rando para que a “controvérsia” seja solucionada com base no que os membros da OMC acorda-ram em suas negociações. Não é sua função criar jurisprudência e, sob esse aspecto, outros países também demonstram preocupação com o funcio-namento do sistema e propostas para sua refor-ma. Enquanto não se chega a um consenso sobre a reforma do mecanismo, a União Europeia pro-pôs e teve a adesão de 14 países para a criação de um “Acordo multipartidário de arbitragem de apelação provisória” para cumprir a função do Ór-gão de Apelação.16 Observa-se que dos 14 países, sete estão na América Latina, entre eles o Brasil, o que reforça a importância do sistema multilateral para a região.
Pilar do Monitoramento
A OMC não tem função de polícia, mas deve as-sessorar seus membros com a divulgação de in-formes sobre suas respectivas práticas em relação aos temas contemplados pela instituição. O Trade
Policy Mechanism Review cumpre esse papel. É
pre-ciso, porém, que os países membros sejam ativos na notificação de medidas que adotem. Transpa-rência e monitoramento auxiliam para a criação de um cenário estável no comércio mundial.
A OMC não tem função de
polícia, mas deve assessorar
seus membros com a
divulgação de informes sobre
suas respectivas práticas
em relação aos temas
contemplados pela instituição.
“
ção de suas políticas, em especial de estímulos à tecnologia e financiamento. O “rótulo de em de-senvolvimento” no multilateralismo comercial é a sua garantia desse grau de autonomia. Acordos plurilaterais e com geometrias variáveis de temas e componentes poderão viabilizar negociações onde exceções e prazos de transição sejam nego-ciados de forma mais equilibrada.
A crise de 2008 ensejou que as principais enomias do mundo buscassem uma agenda co-mum para mitigar os danos causados pela crise financeira, através do G-20. Naquele cenário, as propostas capitaneadas pelo BRICS (Brasil, Rús-sia, Índia, China e África do Sul) para as reformas nos organismos multilaterais ganharam desta-que, embora pouco avançassem depois de pas-sados os piores momentos da crise. No entanto, os governos honraram os compromissos de não repetir 1929 – quando imperaram políticas prote-cionistas, desvalorizações cambiais competitivas, restrições fiscais e monetárias – durante o auge da crise 2008/10.
A atual crise associada à pandemia da Covid-19 não se compara à de 2008. Além da tragédia das mortes causadas pelo vírus, traz desafios para a formulação de políticas que assegurem uma ren-da mínima para o sustento dos grupos mais frá-geis prejudicados com a paralisia de grande parte das atividades econômicas. Na declaração divul-gada pelo G-20 financeiro na reunião de 26 de março, os países declararam seus compromissos: proteger vidas; garantir os empregos e as rendas das pessoas; preservar a estabilidade financeira; reavivar o crescimento; minimizar as interrup-ções no comércio internacional; dar ajuda aos países que precisam de assistência; e, coordenar medidas de saúde pública e financeiras. A carta de intenções é positiva, mas falta a agenda de como esses objetivos serão executados.
No após II Grande Guerra, a Europa defendeu o tema da segurança alimentar, que permitiu a ex-ceção no texto do GATT em termos de restrições quantitativas para o setor agrícola. Posteriormen-te, os Estados Unidos conseguiram isentar as obrigações de eliminação das cotas do setor de açúcar e, por fim, toda a área agrícola saiu das negociações multilaterais até a Rodada Uruguai. O risco de um acirramento do protecionismo, mesmo após a pandemia, está presente. A pan-demia que é por definição um problema global exige respostas comuns e ambientes cooperati-vos. No entanto, se os esforços de cooperação na área científica ocorrem, não está claro como os países vão entender a ampliação das suas redes de proteção nos setores de saúde e a possível am-pliação do conceito de “segurança estratégica”. O sistema multilateral é crucial para assegurar que restrições temporárias associadas ao com-bate à pandemia sejam eliminadas no futuro e disciplinar o escopo de “novas áreas de seguran-ça estratégicas”. A pandemia expôs as desigual-dades dentro dos espaços domésticos e entre os países. Pacotes de financiamento ao comér-cio e políticas fiscais expansionistas atenuam as crises nos países desenvolvidos. A OMC através dos seus grupos de discussão sobre financia-mento ao comércio e apoio à pequena e média empresa dos países em desenvolvimento (consi-derando a sua heterogeneidade) tem uma nova tarefa a cumprir.
Por último, a OMC tem que entrar no debate sobre a distribuição para todos os países, sem cobran-ça de direitos patentários, quando descoberta a vacina contra a Covid-19. Como serão remunera-dos os laboratórios privaremunera-dos é uma questão a ser enfrentada. Além disso, é preciso apoiar iniciati-vas que visam fortalecer o sistema multilateral, a partir de uma visão atualizada, onde a inclusão de temas como desenvolvimento sustentável e eco-nomia digital estejam presentes.
Q
uestões como os acordos comerciais po-dem contribuir para o desenvolvimento sustentável? Como assegurar um modo de produção que garanta a transição para econo-mias de baixa utilização de carbono? Esses temas devem fazer parte da pauta de comércio?Mesmo que se reduza o ritmo da globalização em termos de trocas comerciais e fluxos de investi-mentos, essas questões fazem parte do comércio global. Os países comercializam o que produzem e, logo, a sua oferta exportável reflete formas de tratamento quanto aos temas do desenvolvimen-to sustentável.
Essas questões estão inseridas nos possíveis ce-nários quanto à nova ordem global. Feroci e ou-tros (2020) propõem três cenários básicos para a ordem global não exclusiva ao tema comercial:
i) Fragmentação da ordem global descrita com um cenário com zonas de influência distintas. Essas zonas tenderão a se voltarem “para den-tro” e usariam um sistema multilateral enfra-quecido quando fosse necessário. O cenário mais provável, segundo os autores.
ii) O ressurgimento do poder ocidental, com mudança de orientação de Washington, re-novando seus compromissos com as orga-nizações multilaterais. No entanto, como os autores ressaltam e da mesma forma Schnei-der-Petsinger (2020), ao analisar o tema do multilateralismo comercial, um alinhamento entre os Estados Unidos e a União Europeia é
A OMC é um espaço de negociações e suas regras refletem o jogo de interesses dos seus
países membros. O mundo vive um período de transformação e de grandes incertezas.
A reforma do pilar negociador da OMC requer um compromisso quanto às regras na
disputa por liderança na definição de padrões tecnológicos e convergência regulatória
em temas como serviços, investimentos, subsídios, entre outros. Em adição, pressupõe
um consenso sobre os novos temas relacionados ao desenvolvimento sustentável para
que questões como mudanças climáticas e medidas de segurança de saúde pública, que
afetem o comércio de bens e serviços, façam parte da agenda multilateral.
Considerações adicionais
4
uma condição necessária, mas não suficiente. Não é possível ignorar o eixo asiático, em es-pecial o papel da China.
iii) Um novo multilateralismo para o século XXI construído a partir de coalisões de estados, or-ganizações não governamentais, independen-temente de suas filiações partidárias, mas com um viés progressista no sentido de pensar o mundo em termos globais. Nesse caso, não há um padrão único, mas acordos de geometrias variáveis dependendo dos diferentes objetivos. Pereira (2020) propôs cenários similares ao anali-sar o tema da governança do comercio mundial:
i) Sistemas fragmentados de marcos regula-tórios
Nesse mundo, China, Estados Unidos e União Eu-ropeia seriam os eixos para a definição de marcos regulatórios de suas regiões. Não se descarta a possibilidade de um acordo entre a União Euro-peia e os Estados Unidos. É suposto que a China consiga a adesão de todos os parceiros na região asiática, o que não é trivial.
Um mundo totalmente fragmentado requer mu-danças nas formas de comunicação e das estraté-gias empresariais. Ganhos de economia de escala seriam revistos e a concentração de renda, em nível global, poderia ser acentuada.
Observa-se que estudos sobre total “decoupling” dos laços chineses e estadunidenses mostram,
porém, que essa estratégia não é fácil e tem cus-tos elevados para ambos, além de não fazer senti-do isolar sistemas de inovação (Farrel e Newman, 2020). Ademais, como analisa Pereira (2020a), no campo financeiro aumentou o grau de interde-pendência entre a China e os Estados Unidos.
ii) Fragmentação seletiva
Um cenário “menos drástico” seria o da fragmen-tação de marcos regulatórios sobre segmentos específicos, como os aplicativos de smartphone, ou outros setores cuja viabilidade pode ser apon-tada pelos especialistas em tecnologia.
Nesse cenário de fragmentação, o sistema mul-tilateral herdado de Bretton Woods é revisto, o que requer o abandono da aplicação irrestrita do princípio da cláusula de nação mais favorecida. Em seu lugar, acordos plurilaterais tenderão a serem utilizados mais frequentemente nas nego-ciações no âmbito da OMC. Concomitantemente, acordos formais e/ou informais multilaterais po-dem ser celebrados em áreas onde o trânsito de pessoas e as externalidades trazidas pela sinergia de trocas de informações e especializações são necessárias.
Esse cenário depende, porém, de uma mudança na política de enfrentamento dos Estados Unidos em relação à China. E supõe maior flexibilidade nas regras da OMC.
iii) Global Commons no sistema multilateral de comércio
Para Rodrik (2020), a pandemia deve favorecer a mudança de um sistema internacional que privile-giava o “fundamentalismo dos princípios de efici-ência dos mercados” para um sistema que refor-ça o papel do Estado na promoção dos interesses nacionais. No entanto, esse papel do Estado não deve ser confundido com o mero intervencionis-mo estatal nos mercados, mas com políticas que privilegiem a economia verde, bons empregos e assegure a melhora na distribuição de renda. É um cenário otimista e pressupõe um esforço co-mum dos Estados para enfrentarem os desafios que já existiam e que a pandemia trouxe para o centro dos rumos da economia mundial. No entan-to, ainda não está claro que a multipolaridade na distribuição do poder econômico consiga se tradu-zir em um conjunto de regras multilaterais que aco-modem os interesses nacionais de todos os países.
Qual o cenário provável? Nesse mundo de incer-tezas, apostas pautadas em probabilidades se aproximam de “adivinhações”. Consideramos, po-rém, que o cenário (ii) é factível, desde que não se acirre a disputa entre os Estados Unidos e a China.
E qual a agenda para o Brasil?
O Brasil precisa de um sistema multilateral de comércio, para assegurar um ambiente favorável para o seu crescimento na economia mundial. Embora a China responda por cerca de 30% das exportações brasileiras, o país tem uma pauta diversificada em termos de interesses e por re-giões. É preciso construir propostas que reflitam os interesses dos setores brasileiros e incentivar o diálogo na OMC. Nesse contexto, o projeto CE-BRI (Centro Brasileiro de Relações Internacionais) e Fundação Konrad Adenauer (KAS) é uma frente importante que se junta aos esforços de preser-vação do sistema multilateral.Alianças com os países latinos, que como o Brasil, possuem pouco poder de barganha no comércio mundial e favorecem o sistema multilateral são bem vindas, além de propiciarem a formação de redes de comércio e de cadeias de produção, num cenário de um possível aumento do prote-cionismo no mundo.
Há uma expectativa de que com a vitória do Par-tido Democrata na eleição dos Estados Unidos, o país voltará a apoiar a OMC. Mesmo que isso ocorra, temas sobre mudança de regras no Sis-tema de Solução de Controvérsias e quais devam ser as diretrizes para o processo negociador da OMC irão continuar na mesa de negociações. Logo, a construção de propostas para a reforma da OMC continuará como tema prioritário para os que entendem a importância do sistema mul-tilateral para o Brasil. Nesse contexto, é preciso identificar os interesses dos setores brasileiros, como já mencionado, e considerar que as alian-ças poderão ter geometrias variáveis. A China é bem-vinda na defesa do sistema multilateral, mas em questões de disciplina das empresas estatais e de subsídios, as maiores afinidades do Brasil es-tão com a União Europeia, por exemplo.
O mundo vive um período de transformação e de grandes incertezas. No momento, é melhor asse-gurar a “OMC do possível” do que a “OMC ideal”.
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O Centro Brasileiro de Relações Internacionais (CEBRI) é um think tank independente, que contribui para a construção da agenda internacional do Brasil. Há mais de vinte anos, a instituição se dedica à promoção do debate plural e propositivo sobre o cenário internacional e a política externa brasileira. O CEBRI prioriza em seus trabalhos temáticas de maior potencial para alavancar a inserção internacional do país à economia global, propondo soluções pragmáticas na formulação de políticas públicas.
É uma instituição sem fins lucrativos, com sede no Rio de Janeiro e reconhecida internacionalmente. Hoje, reúne cerca de 100 associados, que representam múltiplos interesses e segmentos econômicos e mobiliza uma rede de profissionais e organizações no mundo todo. Além disso, conta com um Conselho Curador atuante e formado por figuras proeminentes na sociedade brasileira.
PENSAR
DIALOGAR
DISSEMINAR
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