O Aspecto Espacial do IPTU Interesse Local
Os Municípios receberam da Constituição Federal competência não só para instituir determinados tributos, mas, também, de fazer cumprir normas de interesse local. Tal competência origina-se da autonomia que lhes foi conferida na Carta, a entender como autonomia a capacidade de “dar-se regras a si próprio”, como disse Geraldo Ataliba. Deste modo, por se tratar de assunto de interesse local, pode o Município dele se ocupar, mesmo que já exista interferência de outro ente político sobre o mesmo assunto.
Todavia, surge a redundante pergunta de quais seriam os assuntos que fugiriam ao interesse local, pois não há “vivalma” que não habite um Município, fora, é claro, os brasileiros radicados no exterior. De fato, a Constituição amplia sobremaneira o conceito de “interesse local”, chegando ao ponto de conferir aos Municípios competência para “suplementar a legislação federal e a estadual no que couber”, tendo em vista o interesse local.
Sob as rédeas do grande mestre, Professor Roque Antonio Carrazza, seria preciso visualizar com exatidão a linha que aparta as questões de interesse local dos negócios peculiares dos Municípios. A competência municipal alcança apenas as questões de interesse local, quando estas o diferenciam de outros Municípios ou do País. Ou, então, as questões “que se encontram intimamente ligadas à vida local, em oposição àqueloutras que atendem às necessidades nacionais” (Umberto Borsi). Diz Carrazza: “Os interesses dos Municípios são os que atendem, de modo imediato, às necessidades locais, ainda que com alguma repercussão sobre as necessidades gerais do Estado ou do País”. E neste particular, a delimitação da área urbana e a definição de áreas de desenvolvimento urbano são, sem dúvida, assuntos de características próprias, de essência típica do interesse de cada Município e suas peculiaridades.
Talvez, porém, a melhor solução seria adequarmos às normas constitucionais esse critério de competência e autonomia municipal. Ou seja, não seria de competência municipal tudo aquilo que a Constituição estabelece como assuntos privativos da União ou do Estado, delineados nos artigos 21, 22, 24 e 25 da Carta Magna. Os demais seriam pertinentes aos Municípios.
Política Urbana
Partindo desse pressuposto, vamos tratar, inicialmente, da competência de legislar sobre Política Urbana e Propriedade Urbana.
Ao exame da Constituição, a política de desenvolvimento urbano exige a compatibilização do art. 21, inciso XX, com o art. 182. O primeiro determina de
competência de a União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transporte urbanos. O segundo, que confere aos Municípios competência para traçar o ordenamento do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Haveria, assim, a necessidade de uma lei federal, que estabeleça as diretrizes gerais, para, então, os Municípios legislarem a respeito e cumprirem suas determinações.
De alta relevância observar, de início, que o assunto de Política Urbana é, de forma clara e precisa, da alçada dos Municípios, mas baseada em uma lei federal que defina diretrizes sobre tal matéria. A palavra diretriz significa uma linha, um norte, segundo a qual se traça um plano. Assim, a União dita a diretriz e o Município organiza o seu plano. E neste sentido, foi promulgada a Lei nº 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade.
Todavia, é preciso esclarecer que a lei federal do Estatuto da Cidade não tem, ou não deveria ter propósitos tributários, ou de forma mais clara, não interferir no aspecto espacial permitido ao IPTU, pois o objeto dessa lei deveria ser limitado a oferecer exclusivamente diretrizes à formulação da política de desenvolvimento urbano, assunto em nada relacionado à legislação tributária. Vamos ler a norma prescrita pela CF:
“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”.
Vamos, agora, examinar o § 4º do citado artigo:
“§ 4º. É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I – parcelamento ou edificação compulsórios; II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais”.
Fácil observar que a Constituição está tratando, neste parágrafo, de matéria relacionada à política urbana, e se utiliza do IPTU apenas como forma de estabelecer uma sanção aos proprietários que não promoverem o adequado aproveitamento de seus imóveis. Em outras palavras, a norma diz respeito somente à função social da propriedade, não regulando, de forma alguma, a questão do aspecto espacial do imposto.
Ademais, não é o Município obrigado a cumprir os termos do § 4º, levando em conta a facultatividade expressada na norma (“é facultado ao Poder Público municipal”). Trata-se, deste modo, de um instrumento facultativo, que pode ser aplicado ou não pelo Município, mas, se optar por sua aplicação, será necessário uma lei específica para esse uso. Que lei? Uma lei do próprio Município.
Foi assim, com surpresa, que a Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) estabeleceu regra de aplicação de alíquotas progressivas no tempo, em casos de descumprimento ao que foi previsto no referido § 4º da CF. Ora, não cabe à lei ordinária tecer regras tributárias, matéria específica de lei complementar, conforme preceitua o art. 146 da Constituição Federal. O Professor Carrazza sustenta essa tese: “Por aí vemos que, sem embargo dos eventuais méritos que possa ter a Lei 10.257, de 12.7.2001 (Estatuto da Cidade), ela, por ser uma lei ordinária federal, trata, em seu art. 7º, de matéria sob reserva de lei complementar – sendo, destarte, neste ponto, inconstitucional”.
Contudo, tendo lei municipal a disciplinar expressamente a matéria, a referida progressividade será perfeitamente admitida, consoante os termos do mencionado § 4º do art. 182 da Carta. Neste caso, a regra citada na Lei Federal nº 10.257 é despiciente e dispensável.
Imóvel Urbano e Rural
Antes de comentar o aspecto espacial e a delimitação de urbano do rural, julgamos interessante distinguir o imóvel urbano daquele considerado rural. Entendemos que, ao tempo atual, não há mais que identificar o imóvel urbano quando, dentre as suas finalidades, destina-se à habitação, comodidade e recreio. Vive-se hoje, e com conforto, em fazendas e estâncias nitidamente voltadas à exploração agropecuária. Não deixa de ser um imóvel rural pelo fato de dispor de piscina, quadra esportiva ou até pista de aeronaves, utilidades já comuns em diversas propriedades rurais de grande porte.
Ao mesmo tempo, não é por que se localiza em área considerada rural, que o imóvel, para efeitos tributários, seja “rural”, podendo ser destinada ao lazer, ao descanso, ao recreio, sem qualquer finalidade econômica de produção agropecuária. Pode até ter uma horta, um pomar, um boi no pasto ou cavalos para passear, sem, contudo, ter um objetivo econômico em atividades agrícolas ou de criação animal. Pode o imóvel até possuir um potencial para atividades rurais, porém, se a sua destinação econômica ou social não for essa, inviável seria identificá-lo como rural. Oportuno lembrar aquelas propriedades com destinação econômica diferenciada, como, por exemplo, essas “fazendas” transformadas em hotel, a manter características (fictícias) de uma propriedade de exploração agrícola, mas totalmente voltada à atividade hoteleira.
A nosso ver, portanto, não se distingue área urbana da área rural apenas por sua localização, quando o conceito tem por fim a incidência tributária. Ou seja, inconcebível definir a natureza do tributo levando em conta apenas o traçado de uma linha imaginária que delimite as áreas, a tributar com o IPTU as propriedades de um lado e do ITR as do outro lado dessa linha, apesar de fixada pelo Município no seu plano diretor ou em outra lei. Repetimos, essa delimitação serve para fins de política urbana, nada tendo a ver com objetivos tributários.
Outro aspecto a considerar se refere à potencialidade do imóvel. Ou “suscetíveis de destinação”, como diz Aires F. Barreto. Tal potencialidade é de fundamental importância na identificação da propriedade, a não importar se uma “fazenda”, por exemplo, esteja com suas atividades econômicas paralisadas ou suspensas, sem nada produzir e não ser utilizada para outros fins. Não seria por esse fato que a tal fazenda passaria a ser tributável pelo IPTU, pois sua potencialidade é direcionada às atividades de agropecuária e não de outras.
Do mesmo modo, um terreno localizado no centro urbano, cuja potencialidade seja nitidamente para uso urbano (habitação, comércio, indústria etc.), não fugiria de tal destinação somente porque é subutilizado ou porque o seu proprietário plantou nele uma horta ou cria galinhas, para ter um ganho extra com a exploração do terreno, ou até mesmo com a intenção elisiva de não ser tributado pelo IPTU.
Mais uma questão a levantar diz respeito às chamadas áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana. Fato comum o proprietário de uma fazenda ou gleba transformá-la em loteamento, dando-lhe, assim, outra destinação. Conhecemos Municípios com grandes propriedades rurais praticamente entranhadas ou já absorvidas na região urbana, em decorrência da expansão da vida citadina, a exigir a construção de novos bairros e povoamentos. Em certas situações, o próprio dono da terra vislumbra a oportunidade de auferir receita maior com o seu loteamento, porém, há situações em que o Município, mediante lei, caracteriza aquela área como urbanizável, à revelia do seu proprietário. Observa-se, em tais casos, que a destinação efetiva ou potencial do imóvel pode ser de exploração agrícola ou de pecuária, mas o Município entendeu como impraticável tal destinação em vista de sua localização estratégica e indispensável ao crescimento e ordenamento da cidade. Mais uma vez, o propósito não foi “cobrar mais IPTU” e, sim, de política urbana, sendo a cobrança do imposto uma decorrência do fato.
Estamos, pois, a sustentar que a definição de área urbana e rural, para fins de tributação, deve levar em conta não só a localização, mas também a destinação efetiva ou potencial do imóvel, tendo como ressalva o poder do Município em determinar certas áreas ou propriedades com maior
potencialidade urbana do que rural, ou vice-versa, independentemente de sua localização ou atual destinação.
A definição no texto constitucional
O art. 156, I, da Constituição Federal dispõe:
“Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I – propriedade predial e territorial urbana; (...)”
Não seria, assim, qualquer propriedade a ser tributada pelo IPTU, mas apenas as propriedades urbanas. A palavra “urbana” adjetiva o sujeito “propriedade”, estabelecendo uma delimitação espacial à incidência do imposto.
A palavra ‘urbana’, ao caso, expressa o sentido de caráter de cidade, inserida na cidade ou em “local com características próprias da cidade”, como diz Eduardo Pugliese Pincelli. Vai daí a necessidade de elucidar o termo ‘cidade’, que pode significar “aglomeração humana”, “conjunto de casas destinadas à moradia”, ou, então, conjunto de atividades culturais, mercantis, industriais, financeiras e outras não relacionadas com a exploração direta do solo.
Neste sentido, importante observar que a conotação ‘imóvel urbano’ pode ter o sentido de localização (estar na cidade), mas, também, de destinação (destinada à moradia ou às atividades econômicas ou sociais não relacionadas com a exploração direta do solo).
Já o art. 153, VI, da Carta Magna, dispõe:
“Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: (...)
VI – propriedade territorial rural”.
Observa-se, de início, que o ITR alcança somente propriedades territoriais, e não prediais. E não são todas as propriedades territoriais, mas apenas as rurais, que adjetiva o sujeito propriedade. A palavra rural significa ‘relativa a, ou própria do campo’; ‘situado no campo’; ‘campestre’. E ‘campo’ significa “terreno amplo ou extenso destinado à agricultura ou às pastagens”.
Assim, enquanto a conotação “urbana” nos conduz à expressão ‘cidade’, a palavra ‘rural’ nos direciona ao sentido de ‘campo’.
O § 4º do art. 153 prescreve no seu inciso II: “§ 4º - O imposto previsto no inciso VI do caput: (...)
II – não incidirá sobre pequenas glebas rurais, definidas em lei, quando as explore o proprietário que não possua outro imóvel”.
A palavra ‘gleba’ significa ‘terreno próprio para cultura’. E ‘glebas rurais’, por evidência, seriam, então, terrenos próprios para cultura localizados no campo.
Em outras palavras, se não for gleba rural, com a pretensão de estender o seu significado de modo a alcançar ‘glebas’ urbanas, tal medida conflitaria com os termos da Constituição.
Os contornos da legislação tributária
O Código Tributário Nacional adota a localização do imóvel para incidência do IPTU. Ao tratar do ITR, diz o art. 29:
“Art. 29. O imposto, de competência da União, sobre a propriedade territorial rural, tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel por natureza, como definido na lei civil, localizado fora da zona urbana do Município”.
E o art. 32, ao tratar do IPTU:
“Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana, tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município”.
O § 1º do art. 32 conceitua zona urbana:
“§ 1º - Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal, observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos dois dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:
I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II – abastecimento de água;
III – sistema de esgotos sanitários;
IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do imóvel considerado”.
Ocorre que o Decreto-lei nº 57, de 18 de novembro de 1966, promulgado, portanto, logo após a Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, que instituiu o Código Tributário Nacional, promoveu importantes alterações nos artigos citados. Vejam:
“Art. 14. O disposto no art. 29 da Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966, não abrange o imóvel que, comprovadamente, seja utilizado como ‘sitio de recreio’ e no qual a eventual produção não se destine ao comércio, incidindo assim, sobre o mesmo, o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, a que se refere o art. 32 da mesma Lei”.
“Art. 15. O disposto no art. 32 da Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966, não abrange o imóvel que, comprovadamente, seja utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, incidindo assim, sobre o mesmo, o ITR e demais tributos com o mesmo cobrados”.
No art. 14, temos a sustentação da tese da destinação do imóvel como aspecto definidor da incidência tributária (ITR x IPTU). Aos termos da lei, propriedades para recreio, moradia e lazer, não destinadas, portanto, à exploração agrícola, passam a sofrer a tributação do IPTU, não do ITR.
Ao revés, o art. 15 trata de imóveis localizados em área urbana, mas comprovadamente utilizados em atividades de agropecuária, quando, então, seriam tributados pelo ITR e não pelo IPTU. Em tais casos, necessário se torna o exame das características dos imóveis, e, principalmente, se tais imóveis podem ser considerados como glebas na forma em que a lei as define.
Cabe observar, inicialmente, que poderia causar estranheza um decreto-lei alterar uma lei ordinária, mas tida depois como lei complementar. Ocorre que o Supremo Tribunal Federal entendeu como lei complementar o Decreto-lei 57: “II - O c. Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento no sentido de que a regra do art. 32 do Código Tributário Nacional, na redação dada pelo art. 15 do Decreto-Lei 57/66, foi recepcionada pela Constituição Federal de 1967, pela Emenda Constitucional 01/69 e pela atual Constituição Federal de 1988, como norma com natureza de lei Complementar, por ser regra geral tributária acerca dos tributos ITR e IPTU, assim somente podendo ser alterada por norma desta mesma espécie, pelo que declarou a inconstitucionalidade do art. 6° e seu parágrafo único da Lei 5.868/72 (STF. RE 94.850-8/MG. LEX 46/91. Rel. Min. Moreira Alves) e também do art. 12 da mesma Lei (na parte que revogava o art. 15 do Decreto-Lei 57/66 (STF. RE 140773 / SP. J. 08/10/1998, DJ 04-06-1999, p. 17; EMENT 1953-01/127. Rel. Min. Sydney Sanches; Resolução 09/2005 do Senado Federal), restabelecendo assim a plena vigência do art. 32 do CTN, impondo a regra da prevalência da destinação do imóvel para fins de incidência do ITR ou do IPTU, sujeitando-se o imóvel com destinação rural ao ITR mesmo que esteja na área urbana do município.”
Importante, porém, ressaltar que a norma emanada no art. 15 do DL 57/66 ressalta a exigência de comprovar-se a utilização econômica da propriedade em atividades rurais (“... não abrange o imóvel que, comprovadamente, seja utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial...”). Mas, não explica a forma adequada de ser comprovada a utilização da propriedade, pois, aparentemente, tal comprovação está mais relacionada aos aspectos técnicos de exploração agrícola, e não de critérios puramente tributários quando dirigidos ao bem patrimonial do contribuinte. Em outras palavras, a matéria trata de impostos patrimoniais, a incidir sobre a propriedade, e não sobre tributos oriundos da exploração econômica. Deste modo, faz sentido a lei deixar de definir o que vem a ser exploração de natureza rural, e reservar a matéria para ser cuidada em lei própria.
Dessa maneira, entra em cena a Lei nº 4.504/64, o Estatuto da Terra, que conceitua imóvel rural da seguinte forma:
“Art. 4º Para os efeitos desta Lei definem-se:
I - "Imóvel Rural", o prédio rústico, de área contínua qualquer que seja a sua localização que se destina à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agro-industrial, quer através de planos públicos de valorização, quer através de iniciativa privada;
II - "Propriedade Familiar", o imóvel rural que, direta e pessoalmente explorado pelo agricultor e sua família, lhes absorva toda a força de trabalho, garantindo-lhes a subsistência e o progresso social e econômico, com área máxima fixada para cada região e tipo de exploração, e eventualmente trabalho com a ajuda de terceiros; (...)”.
Observa-se, nas definições acima, algumas particularidades:
a) Imóvel rural é um prédio rústico, ou seja, relativo ao campo; imóvel campestre. Deste modo, deve-se entender como “qualquer que seja a sua localização”, levando em consideração somente a área rural, em vista da própria denominação do imóvel.
b) Propriedade familiar é o imóvel rural explorado diretamente pelo agricultor e sua família, de forma a lhes absorver toda a força de trabalho. Trata-se, portanto, de um imóvel rural, ou seja, localizado fora do perímetro urbano. Merece, também, registro a Lei nº 9.393, de 19 de dezembro de 1996, que dispõe sobre o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ao prescrever: Art. 1º O Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR, de apuração anual, tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel por natureza, localizado fora da zona urbana do município, em 1º de janeiro de cada ano (grifei).
§ 2º Para os efeitos desta Lei, considera-se imóvel rural a área contínua, formada de uma ou mais parcelas de terras, localizada na zona rural do município (grifei).
Incabível, pois, a pretensão de estender o alcance do ITR aos imóveis localizados na zona urbana do Município.
E deste modo, causa profunda estranheza o Superior Tribunal de Justiça tomar decisões da forma abaixo:
“3. O Decreto-Lei n. 57/66, recebido pela Constituição de 1967 como lei complementar, por versar normas gerais de direito tributário, particularmente sobre o ITR, abrandou o princípio da localização do imóvel, consolidando a prevalência do critério da destinação econômica. O referido diploma legal
permanece em vigor, sobretudo porque, alçado à condição de lei complementar, não poderia ser atingido pela revogação prescrita na forma do art. 12 da Lei n. 5.868/72.
4. O ITR não incide somente sobre os imóveis localizados na zona rural do município, mas também sobre aqueles que, situados na área urbana, são comprovadamente utilizados em exploração extrativa, vegetal, pecuária ou agroindustrial.”
5. Recurso especial a que se nega provimento. (REsp n. 472628/RS, STJ, 2ª T., Rel. Min. João Otávio de Noronha, DJ 27.09.2005, p. 310).
“O critério da localização do imóvel é insuficiente para que se decida sobre a incidência do IPTU ou ITR, sendo necessário observar-se o critério da destinação econômica, conforme já decidiu a Egrégia 2ª Turma, com base em posicionamento do STF sobre a vigência do DL nº 57/66.
- Agravo regimental improvido“ (AgRg no Ag n. 498512/RS, STJ, 2ª T., Rel. Min. Francisco Peçanha Martins, DJ 16.05.2005, p. 296).
Conclusões
1 – É possível entender que a incidência do IPTU ou do ITR leve em consideração, não só a localização, mas, também, a destinação do imóvel; 2 – Todavia, o critério da destinação exigiria a observância do tamanho do imóvel, a ser considerado como gleba ou atender o tamanho mínimo do módulo rural estabelecido na região ou no Município;
3 – Além disso, pode o Município determinar como propriedades suscetíveis ao IPTU, independentemente de sua localização, quando destinados à habitação ou às atividades comerciais e industriais, ou, então, quando localizados em áreas de desenvolvimento urbano;
4 – A impossibilidade de fazer incidir o IPTU sobre lotes ou terrenos supostamente destinados à agricultura ou criação, localizados na zona urbana, impediria o cumprimento da regra constitucional de exigir do proprietário o adequado aproveitamento social do imóvel;
5 – Neste contexto, percebe-se, com a máxima vênia, a flagrante inconstitucionalidade do art. 15 do Decreto-lei nº 57, diante do critério eleito na Constituição Federal. O curioso é que a própria Lei Federal nº 9.393, que disciplina o ITR, não ousa invadir a área urbana do Município, apoiando-se nos termos do DL 57. Em decorrência, o Superior Tribunal de Justiça, ao excluir o IPTU, está, na verdade, liberando a propriedade da incidência dos dois impostos.
Roberto Tauil Maio de 2011.
