Problemática dos Sistemas Administrativos

Problemática dos

Sistemas Administrativos

PESSO AL C IV IL DA AD M IN ISTR AÇ ÃO FEDERAL

ARAÚJO CAVALCANTI T écnico de A dm inistração. Diretor da Revista do Serviço Público

SUMARIO: I — Introdução. II — Tem ática dos Sistemas. III — Experiência B rasileira. IV — Conclusões.

I — INTRODUÇÃO Advertência inicial

A p o s s ib ilid a d e de o S istem a de Pessoal C ivil da A d m in is ­ tração Federal fu n c io n a r com o um dos fa to re s d in â m ico s do desenvo lvim e nto p laneja do, in te g ra d o e auto-susten tado da Nação B ra s ile ira é o o b je tiv o das notas ora reunidas que o autor, desde já, reco n h e ce in co m p le ta s e apressadas, ca re ce n d o de

tra ta m e n to m ais so fis tic a d o .

Valem , contudo , a intenção e o e sfo rço de síntese dêstes lig e iro s c o m e n tá rio s e nsejad os pelo recente D ecreto n? 67.326, de 5-10-70, que, dando c u m p rim e n to a d is p o s itiv o s do D ecreto- lei n? 200/67, fo rm a lizo u a o rg a n iza çã o daquele S istem a e te n ­ tou im p la n ta r um a m e câ n ica de fu n cio n a m e n to adequada às a ti­ vidades a d m in istra tiva s de pessoal do S e rviço C ivil do P oder Executivo.

São p o ntos de v is ta o riu n d o s de um a breve c o n su lta às f°n te s b ib lio g rá fic a s fu n d a m e n ta is que o a u to r entendeu de co n fro n ta r com as o p in iõ e s de dive rso s a d m in istra d o re s, chefes e assessores de pessoal.

A través de co n ta to s m antidos no d e c o rre r do e x e rc íc io de Alguns c a rg o s de d ire ç ã o e assessoram ento com a u to rid a d e s e ‘écnicos d ire ta m e n te p re o cu p a d o s com a p ro b le m á tic a dos sis­

tem as a d m inistrativos, é ta re fa sim p le s pôr em relêvo algum as o p in iõ e s m édias nascidas da observação e da viv ê n c ia q u o ti­ diana, reflexos, portanto, de um a e x p e riê n c ia pessoal válida a respeito de tem as que, desde lo n g a data, têm sido alvo do perm anente interêsse dos a d m in istra d o re s b ra sile iro s.

Im põe-se esta a d ve rtê n cia in ic ia l a fim de que ninguém se d ecepcio ne desnecessàriam ente, de vez que o a u to r não tem a veleidad e de apresenta r co n ce p çõ e s o rig in a is nem, muito menos, q u a lq u e r “ s o lu ç ã o ” d e fin itiv a e deseja, apenas, com tô d a hum ildade e exata noção das suas n o tó ria s d e ficiência s, m otivar os m ais entend idos, e s tim u la r os interessado s e prom o­ ve r o indispensável debate — ta n to m ais urgente quanto mais com plexo. M esm o porque o D ecreto n<? 6 7 .3 2 6 /7 0 crio u c o n d i­ ções favoráveis ao ap e rfe iço a m e n to da a d m in istra çã o de pes­ soal em nosso País e, ao m esm o tem po, uma situ a çã o de “ fat0 c o n su m a d o ” que urge a p rim o ra r.

Objetivo-Síntese

Na m edida em que fu n c io n a r e ficie n te m e n te será o Siste­ ma de Pessoal C ivil da A d m in is tra ç ã o Federal (SIPEC) um poderoso instrum ento no arsenal dos m ecanism os disponíveis, para o btençã o d aque le “ O b je tivo -S ín te se ” co lim a d o e d e fin i­ do nas “ M etas e Bases para a A ção de G o vê rn o ” : “ I) Ingresso do Brasil no m undo desenvo lvido, até o fin a l do século. Con­ form e já se esclareceu, c o n stru ir-se -á , no País, um a sociedade efetivam ente desenvolvida, d e m o c rá tic a e soberana, asseguran­ do-se, assim, a v ia b ilid a d e e conôm ica, so cia l e p o lític a do Bra­ sil com o grande p o tê n c ia ” . (D ocum ento d iv u lg a d o em setem bro de 1970, pág. 15.)

A fô rç a de tra b a lh o re presenta da p elos co n tin g e n te s de servidores p ú b lico s, incorporada à massa dos demais trabalha* dores, tem um papel d e cisivo a desem pen har com o um a das com ponen tes e stra té g ica s, cu jo s c o e fic ie n te s de p rodutivida de poderão ser m u ltip lic a d o s através de um a p o lític a de pessoa1 in teligen te, d in â m ic a e hum ana, à a ltu ra da q u e le gra n d e o b je ti­ vo n aciona l. Q ue é exatam ente o que os b ra s ile iro s esperam d ° govêrno e do fu n c io n a lis m o , c u ja m issão fo i recentem ente ca ra c te riz a d a pelo C hefe da Nação com realism o e cJ areZf a

... “ todos os dias, ao longo de um ano já de e xe rcício da

p residência , tenho presente o papel do fu n c io n a lis m o público com o ve rd a d e iro sistema circulatório da ação g o v e r n a m e n t a l

“ . . . e volto-m e, neste gra n d e dia, para o fu n c io n a lis m o púbU' co de meu País onde ve jo o in stru m e n to de tra b a lh o —• d u espero sem pre m ais prestante — e o co n tin g e n te hum ano Qu desejo cada vez m ais m otivado, p a rtic ip a n te e fe liz .”

Patrimônio do Servidor

Pouco de p o is dêsse p ro n u n cia m e n to o P residente G arras- tazu M édici deu um a d e m onstraçã o de alto aprêço pelos se rvi­ dores p ú b lic o s ao assinar, durante a reunião m in iste ria l de 30-10-70 (p rim e iro a n ive rsá rio de seu govêm o), M ensagem ao Congresso N acio n a l p ro p o n d o a aprovação de Lei C om plem en­ ta r que in s titu i o P rogram a de Form ação do P atrim ô n io do S ervi­ dor P úblico, C ivil e M ilita r. O processo de form ação do p a trim ô ­ nio é sem elhante à m e câ n ica do Fundo de P a rticip a çã o S ocial recentem ente aprovado pelo C ongresso N acional, prevendo corre çã o m onetária e ju ro s de 3% ao ano em caderneta s in d i­ vid u a is a serem e xp e d id a s pelo Banco do Brasil. A União, os

Estados, os M unicípios, o D is trito Federal, os T e rritó rio s , as autarquias, em prêsas p ú b lica s, sociedad es de e co n o m ia m ista e fu n d a çõ e s c o n trib u irã o para o re fe rid o P rogram a m ediante re co lh im e n to m ensal ao Banco do Brasil das p arcelas d is c rim i­ nadas no te xto da Lei C om plem enta r.

Ação Administrativa

No qua d ro das “ M etas e Bases para a A ção de G o vê rn o ” (doc. cita d o , 9-70, pág. 10) a p ro b le m á tic a a d m in istra tiva atra­ vés da qual o Estado planeja, vive e atua, foi elevada à cate- Soria de um a das 12 c o n q u ista s e ssenciais a serem alcançad as Por m eio de m edidas e in stru m e n to s c u ja d e fin içã o co n cre ta co n stitu i a fin a lid a d e p rin c ip a l das m encionadas “ Metas e

Bases”.

O re co n h e cim e n to da natureza p rio ritá ria d aque ja p ro b le ­ m ática é a co n te cim e n to a u sp icio so com o dem onstraçã o de uma fo v a m entalidad e. A ação a d m in is tra tiv a do P oder Executivo, 'ntegrada no co n te xto de um a e stra té g ia m ais am pla co n ve rg irá Para a e xecução de um a p o lític a que o pla n e ja m e n to governa­ m ental resum iu em poucas palavras: “ . . . II — C riação de cond içõ e s para o fu n c io n a m e n to de se to r p ú b lic o m oderno e eficiente, revertendo -se a te n d ê n cia , o bservada antes de 1964, Para a d e te rio ra ç ã o dos serviços, a expansão d esm edida de atrib u içõ e s e do núm ero dos s e rvid o re s e o cre sce n te desequ i- *‘brio fin a n c e iro das e n tid a d e s de a d m in istra çã o indireta.

Para c o n s o lid a r os re su lta d o s já a lcançad os pelos dois P rim eiros g overnos da R evolução, m anter-se-á, no se rviço p ú b li- co d ire to e a u tá rq u ic o — para e sta b e le cim e n to de a d m in is tra ­ rã o e fic ie n te e m otivado, um a p o lític a de austera contençã o

disp ê n d io s b u ro c rá tic o s a d m in is tra tiv o s ; de gradual redu- Ção, em ce rto s órgãos, de pessoal exce d e n te ; de c ria ç ã o de s'stem a de assessoram ento de alto nível para os ó rg ã o s de

decisão; de revalorização do sistem a do m é rito ; de co n so li­ dação progressiva da c a rre ira de fu n c io n á rio em tem po integral; de treinam ento intensivo nas áreas p rio ritá ria s , para atualização de conhe cim e n to s e in co rp o ra çã o de novos m étodos de traba­ lho; de equipam ento adequado dos p rin c ip a is ó rg ã o s de deci­ são e execução. Nas em prêsas governam entais, m o d e rn iz a r- se-á a a dm inistração , e stabele cendo-se sistemas de controles de custos e, bem assim, d ire to ria s té c n ic a s relativam ente e stá ­ veis, com o p ro p ó s ito de fazê-las fu n c io n a r tão e fic ie n te m e n te com o as do se to r p riv a d o ” . (D o c . cita d o , pág. 10).

II — TE M Á TIC A DOS SISTEM AS Substância

A p ro d ig io sa fô rç a se m â n tica do vo cá b u lo “ siste m a ” con­ trib u iu para in c o rp o rá -lo ao p a trim ô n io c ie n tífic o , té c n ic o e cu l­ tu ra l d a hum anidade. A s e m e lh a n ç a de inúm eros o u tro s c o n c e i­ tos de u tiliza çã o universal em to d o s os d om ínios do c o n h e c i­ m ento, “ siste m a ” tem as suas rem otas o rig e n s no m undo sur­ preendente da filo s o fia grega.

A análise e tim o ló g ic a e v id e n cia as v irtu a lid a d e s do pode­ roso c o n ce ito ao qual se acham estre ita m e n te v in c u la d a s as idéias de ordem , o rganizaçã o, co n ju n to , com b in a çã o , agrupa­ m ento, reunião, arranjo, plano, m étodo, esquem a, e n tre la ç a ' m ento, re gularida de, sin e rg ia . Em suma, a noção o n to ló g ic a de um com p le xo o rg â n ica m e n te co n stitu íd o , cu ja s partes co m p 0' nentes se entrosam num a te s s itu ra de relações de analogia, cooperaçã o, d e p e n d ê n cia re c íp ro c a e fin a lid a d e e s p e c ífic a .

A natureza e m inentem e nte d in â m ic a e te le o ló g ic a do con­ c e ito de “ siste m a ” p o s s ib ilito u o seu ap ro ve ita m e n to na órbita da filo s o fia , da m etafísica, da ló g ica , das m atem áticas, de onde fo i se irra d ia n d o para as ciê n c ia s n a tu ra is e so cia is, g e n e ra li­ zando-se o seu e m prêgo com o avanço c ie n tífic o e te c n o ló g ic j5’ em plena fase de expansão in c o n tro lá v e l d e c o rre n te do advento da e le trô n ica , da c ib e rn é tic a e da im p la n ta çã o dos sistemas in fo rm á tico s.

Sendo o p ró p rio universo um m a cro -siste m a de dim ensões in fin ita s coube à filo s o fia a te n ta tiv a p io n e ira de com preende- lo e desbravá-lo pela observação dos fenôm eno s da naturez e da vida.

Surgiu, destarte, o co n h e cim e n to dos “ siste m a s” de exis tê n c ia natural o b je tiva m e n te com provada , ou seja, o im ens aglom e ra d o de elem entos, estruturas, e n tid a d e s ou sêres inte ' re la cio n a d o s num em aranhado de p rin c íp io s , fô rç a s e re la ç o e

de afin id a d e e co o rd e n a çã o . É neste se n tid o de co n ju n to de normas, fa to s e re a lid a d e s c o n d icio n a d a s, s o lid á ria s e in te r- relacionadas, que o c o n c e ito de “ siste m a ” tem seu m aior cam ­ po de aplica çã o , o que o co rre , p o r assim dizer, na área de tôdas as ciê n cia s.

Variedade e complexidade

As e n c ic lo p é d ia s e d ic io n á rio s enum eram e definem uma Variedade im p re ssio n a n te de “ siste m a s” o b je tivo s — os galá- x ico s e plan e tá rio s, o solar, o atôm ico, o nervoso, o e n d ó crin o , o c irc u la tó rio , o d ig e stivo , o re p ro d u tivo , os g e o ló g ico s e assim sucessivam ente, no â m bito da astronom ia, da física, da b io lo ­ gia, da fis io lo g ia , da g e o lo g ia , da m ineralogia, da q u ím ica e da to ta lid a d e das ciê n c ia s da natureza e do hom em .

Mas, igu a lm e n te im p o rta n te s são os “ siste m a s” o riu n d o s da ca p a cid a d e c ria d o ra hum ana, de co n ce p çã o a rb itrá ria e sub­ jetiva, ve rd a d e ira s em anações ou p ro je çõ e s do hom em sôbre o m undo em que vive e que se destinam a dom iná-lo, d is c ip li­ ná-lo ou a fe iço á -lo às suas dim ensões e necessidades.

O hom em pensa e age em função das instruções ou com an­ dos que recebe de um cé re b ro cu jo fu n cio n a m e n to obede ce a insondáveis, p ro fu n d o s e inexo rá ve is im pulsos de o rganizaçã o e sistem atização. N ada m ais ló g ico , p o r consegu inte, do que a cria çã o hum ana de “ siste m a s” co n c e itu a is com o b je tiv o s em i­ nentem ente te ó ric o s ou p ra g m á tico s, po r an a lo g ia com os siste ­ mas naturais físicos, o rg â n ic o s ou m ecânicos.

A os “ siste m a s” — n a tu ra is ou a n a ló g ico s — se opõem os co n ce ito s n egativo s de caos, desordem , confusão, inco e rê n cia .

Semântica

A ndré Lalande, no c lá s s ic o “ V o ca b u la ire T e ch n iq u e et C ri­ tique de Ia P h ilo s o p h ie ” , lo g ro u re su m ir o c o n c e ito de “ siste ­ ma” co m o um . . . c o n ju n to de elem entos m ateriais ou não, re cip ro ca m e n te depe n d e n te s uns dos o u tro s de m aneira a fo r­ mar um todo o rg a n iz a d o ... (1962, “ Presses U nive rsita ire s de Prance” , 9ème e d itio n , pág. 1.096).

Para W a lte r B rugger, os “ sistem as” são um a e xig ê n c ia da razão que em tô d a p lu ra lid a d e busca a u nidad e e a ord e m ; ° s “ siste m a s” nascem p o r conexão e são ord e n a d o s p o r um Princípio com um g raças ao qual cada parte tem , no co n ju n to , 0 seu lu g a r e a sua f u n ç ã o . . . C onh e cim e n to s isolados ou des­ conexos não podem c o n s titu ir um “ s is te m a ” . . . que pressupõe articulação e um a id é ia de totalidade (D ic io n á rio de F ilosofia,

P hilosophisches W orterbuch, 1953, trad. E d ito ria l Herder, pá­ gina 360).

O co n ce ito de “ siste m a ” aplica -se sim ultâneam e nte aos agregados naturais e a rtific ia is ou im a te ria is; as respectivas unidades com ponentes se m ovim entam , fu n cio n a m ou operam, em todos os casos, sinèrgicamente, em o b e d iê n c ia a algum a form a de co n tro le im anente, ou de acôrdo com um p rincípio norm ativo indispensável à coesão e co e rê n c ia do conjunto. (System: com bination of parts in a w h o le ; o rd e rly a r r a n g e m e n t a ccording to some com m on law; c o lle c tio n o f rules and p rin c i­ pies; connected body of p rin c ip ie s in scie n ce o r art; m ethod of transacting b u s in e s s ... S iste m a to lo g y: the d o c trin e of sys- t e m s . . . (W ebster’s New S tandard D ictio n a ry, The W ebster s E ncycloped ic D ictionary, 1969).

A conceitua ção tra n s c rita no B rockhaus assem elha-se à n orte-am ericana: co n h e cim e n to s e xp e rim e n ta is in terdepe nden­

tes do ponto de v ista h is tó ric o e ra cio n a l; e stru tu ra ; c o rp o de doutrina: sistem a H egeliano. 2) Plano, o rd e n a çã o : sistem a de adm inistração ; sistem a p arlam enta r; dar sistem a a algu™ 3 coisa. (Das System — zusam m enhaengende E rfahrungse rkennt- nis nach einen vernunftgem aessen G e sictsp u n kt; G liederbau, Lehrgebaeude: das H egelsche System . 2) Plan, O rd n u n g : das Siystem der V erw a ltu n g ; das p a rla m e n ta risch e System ; Systern in etwas bringen. D er S prach — B rockhaus, p. 677 — Deutsches B ildw oerterbu ch fu e r jederm ann. Sechste, ve rbesserte A u fla g e- E berhard Brockhaus. W iesbaden, 1953).

Os le xicó g ra fo s m ais c o n h e cid o s — Larousse, Brockhaus, M orais, C. de Figueiredo, C aldas A ulete, B. de H olanda, Anteno^ Nascentes, entre m uitos — sintetizam e, p o r assim dizer, desj dratam a sem ântica dos “ sistem as” em breves linhas, com lig e ! ras variações: . . . co n ju n to de partes co o rd e n a d a s entre si> corpo de d o u trin a ; com b in a çã o de partes c o n v e rg in d o ou con^ c orrendo para um ce rto resultado; a glom erad o de leis ou P ^n c ip io s que regulam d e term inad a ordem de fenôm eno s; reunia de m eios ou processos em pregad os para a lc a n ç a r um fim d u£|._ quer, plano, m étodo, hábito, uso; fo rm a de govêrno ou cons i tuiçao p o lític a ou social de um E s ta d o ...

S in té tico s no e nuncia do e co n c e itu a ç ã o dos “ sistem as > aqueles a utorizado s d ic io n a ris ta s porfiam , todavia, na e r i u r n e -

çao de um a in fin id a d e de e xem plos c o n c re to s que vão des as galaxias aos sistem as m é trico -d e cim a l e o rto g rá fic o .

Poder-se-ia observar que a p ró p ria desordem se ria passi'v®j ae in stitu cio n a liza çã o com o o c o rre u d u rante m u ito tem po com

o fa m ig e ra d o “ S po ils S ystem ” . Mas, em 1883, a C ivil S ervice C om m ission acabou com o caos e im p la n to u a ordem — o “ M e rit S yste m ” .

Reformulação e aplicabilidade

E videntem ente, no q u a d ro atual dos c o n h e cim e n to s hum a­ nos, a e xplosão c ie n tífic a e te c n o ló g ic a vem co n s o lid a n d o a ó tic a ou enfoqu e in te rd is c ip lin a r e m u ltid im e n s io n a l dos p ro b le ­ mas: tanto no co n ce rn e n te à pesquisa, com o no tra ta m e n to e fo rm u la çã o das so lu çõ e s possíveis.

Em conse q ü ê n cia , q u a isq u e r te n ta tiva s de c la s s ific a ç ã o e no m e n cla tu ra co rre m o p e rig o de um a rá p id a o b so le scê n cia , mas se apresentam , co n tu d o , válidas, pelo se n tid o d id á tic o ou pe d a g ó g ico de que se revestem .

O que im p o rta a ssin a la r no referente à s is te m a to lo g ia não é, co n tu d o , o grande núm ero, as c a ra cte rística s, c o m p le x id a d e e fu n c io n a lid a d e dos “ siste m a s” — ta n to no to ca n te aos o rig i­ nários, ou de 19 grau — co m o no que se refere aos derivados, a nalóg icos, a rtific ia is , p ro ve n ie n te s de um a e la b o ra çã o in te le c ­ tual do hom em .

O esse n cia l é a ce n tu a r a vu ln e ra b ilid a d e , m u ta b ilid a d e e tra n s ito rie d a d e desta ú ltim a ca te g o ria , a dos “ siste m a s” hum a­ nos, ou de 29 grau.

Na esfera das c iê n c ia s s o c ia is a u tiliz a ç ã o dos “ s is te m a s” a d q u iriu p ro p o rçõ e s de le g ítim a obsessão com o in stru m e n to de Pesquisa e fe rra m e n ta de tra b a lh o . D estarte, as c iê n c ia s a d m i­ nistra tiva s em geral e, m u ito e sp e cia lm e n te , a a d m in istra çã o Pública, fo ra m co m p e lid a s à e la b o ra çã o de m odelos p ró p rio s, adequados à sua p ro b le m á tica .

Modelos

E xatam ente no cam po das c iê n c ia s a d m in is tra tiv a s é que a noção de “ siste m a s” se tem ca ra c te riz a d o pela sua extre m a fe cu n d id a d e , e nsejan do m ú ltip la s a p lic a ç õ e s te ó ric a s e p ráticas, M uitas das q u a is im previstas, s o fis tic a d a s e q u iç á insó lita s.

O fa to deve ser e n ca ra d o com n a tu ra lid a d e , e m b o ra o c o rra c ° m m aior d ific u ld a d e e m enos fre q ü ê n c ia nos países p e rifé - r icos do m undo su b d e se n vo lvid o , cu ja s in s titu iç õ e s g e ralm ente tra n sp la n ta d a s de o u tro s povos — c o n stitu e m um re fle xo de c iv iliz a ç õ e s alienígenas.

E ncerrado o p ro ce sso c o lo n ia l, a e m a n cip a çã o daque les Países, sendo h is to ric a m e n te um fa to recente, não p e rm itiu , Pela e x ig ü id a d e do te m p o d e c o rrid o , a e la b o ra çã o de m odelos

autóctones, concepçõ es e e stilo s n a cio n a is indepe ndentes na organização dos serviços públicos.

Poder-se-ia a firm a r que estão co nden ados à im portação do know-how, ao consum o da te c n o lo g ia “ e n la ta d a ” , até o dia em que os respectivos sistem as u n ive rsitá rio s de pesquisa e ensino, no cam po e ducacio nal, c ie n tífic o e te c n o ló g ic o , resol­ vam o problem a c ru c ia l do pessoal q u a lific a d o , sem o qual os planos, os program as e as té c n ic a s perm anecerão no papel, e o p ró p rio desenvolvim ento c a re ce rá de se n tid o pela fa lta de con­ dições m ínim as de e x e q ü ib ilid a d e .

Na m aioria dêsses países, o exasperante prim a d o da casuís­ tic a e da “ paperasserie” , a h ip e rtro fia dos ritu a is b u ro crá tico s, a m entalidade c a rto ria l dos “ c o n tro le s ” redunda ntes e o arte­ sanato bacharelesco dos pareceristas, favorecem a instalação de feudos ou redutos de o b scu ra n tism o que reagem co n tra as inovações m odem izante s e lutam pela m anutenção dos p riv ilé ­ gios e dos interêsses arraigados.

A exceção brasileira

A lgum as notáveis exceções se podem c ita r relativas aos países que queim aram etapas, exatam ente aquelas nações que já ultrapassaram a b a rre ira da arrancada, o d ifíc il take-off rosto- wiano, com o, felizm ente, é o caso do B rasil, que m archa, em ritm o acelerado, no ro te iro de um processo irreversível de desenvolvim ento inte g ra d o e auto-sustentado.

Integração administrativa

Na m aioria dos países, desen vo lvid o s ou p e rifé ric o s , o b ­ serva-se a aceleração do processo e vo lu tivo no se n tid o de uma m elhor integração a d m in istra tiva com o resultado da utiliza çã o dos sistem as” : não há m ais lu g a r para ó rg ã o s ou serviços am ontoados, d e sa rticu la d o s e co n flita n te s na d isp u ta de recur­ sos humanos, fin a n c e iro s e m ateriais, u niversalm en te e s c a s s o s .

A noção generaliza da de “ siste m a s” a d m in istra tivo s, tanto o ponto de vista té c n ic o com o no referente à a p lic a b ilid a d e do co n ce ito , é prà tica m e n te a mesma, em tô d a a parte. W ilburg

im enez C astro escreveu sôbre o assunto: P or “ sistem a se con- preende e l co n ju n to de órganos, p rin c íp io s e norm as sobre una

m a t é r i a , enlazados o c o o rd in a d o s entre s í , tan e s t r e c h a m e n t e ,

que constituyen un to d o in d ivisib le , a pesar de Ia re la tiva inde­ pendência fu n cio n a l u o p e ra tiva que pueden te n e r sus partes com ponentes. Esas partes actuan com una m ism a o r i e n t a c i ó n

y satisfacen un o b je tiv o com ún. El sistem a es así un to d o o rg a ­ nizado y a rticu la d o , no acum ulado, cuyo crecimiento va de

adentro hacia afuera haciendo a cada una de sus partes más fuerte y adecuada a sus finalidades in d iv id u a le s y co le tiva s, sin a lte ra r Ia p ro p o rc ió n que cada una de e lla s tie n e dei c o n ju n to ” (in “ S istem as P rio ritá rio s para Ia a d m in is tra c ió n dei d e s a rro lo ” , docum ento p reparad o pelo Lee. W ilb u rg Jim énez C astro, T é c ­ nico das N ações U nidas, para o S e m inário sôbre A sp e cto s A d ­ m in istra tivo s da E xecução de P lanos para o D esenvolvim en to realizado em S antiago , C hile, 1968. O a u to r é e x -D ire to r do ICAP — In stitu to C entro A m e rica n o de A d m in istra çã o P ública.)

Nova Mentalidade

O que se b usca através de reform as g e n e ra liza d a s em to ­ dos os setores, é o m odêlo dos co n ju n to s o rganizad os, c u ja p ro b le m á tic a se p ro c u ra re so lve r em tê rm o s de p la n ific a ç ã o e stra té g ica , a d m in istra çã o c o o rd e n a d a e e fic á c ia o p e ra tiv a c o n ­ trolada, ou seja, a im p la n ta çã o de novas té c n ic a s de a d m i­

n istração através de sistem as, o b je tiv o s e resultados.

A o invés da tra d ic io n a l p re d o m in â n cia dos co n c e ito s m era­ m ente ju ríd ic o s , pretende -se um a nova m enta lid a d e que se p o ­ d eria s im b o liz a r na “ co s tm in d e d n e s s ” a que se refere M ac-

Namara.

C onform e acentuo u o Prof. C alim eri, em um dos seus m agníficos ensaios: . . . “ A e fic á c ia e a e fic iê n c ia do fu n c io n a ­ m ento dos sistem as, dependem , ca d a vez m ais, do m odo com o são tom adas as decisões. N aqueles m ais avançados, observa-se a te n d ê n c ia a passar das fo rm a s de decisão tra d ic io n a is (basea­ das no hábito, na routine d e cisó ria , em e stru tu ra s o rg a n iza tiva s específicas, na e xp e riê n cia , no parecer, na in stru çã o ) a fo rm a s baseadas em té c n ic a s avançadas (pesquisa o p e ra cio n a l, análise m atem ática, uso dos m odelos, sim u la çã o , e la b o ra çã o e le trô n ic a dos dados, té c n ic a s he u rística s). A n s o ff d istin g u e , no fu n c io n a ­ m ento do sistema-emprêsa, trê s tip o s de d e cisã o : de ordem estratégica, de ordem a d m in is tra tiv a e de ordem o p e ra c io ­ nal” . . . . ( “ L ’e ffic a c ia e l ’e ffic ie n z a dei fu n cio n a m e n to dei s is- tem i d ipend ono, sem pre piü, dal m odo com e vengon o prese le d e c is io n i. In q u e lle piü p ro g re d iti si osserva Ia ten d a n za a Passare d a lle fo rm e di d e c is io n i tra d iz io n a li (basate su lT a b itu - dine, s u lla ro u tin e d e cisio n a le , su p a rtic o la ri stru ttu re o rg a n iz z a - tive, sulTesperienza, s u ll’g iu d ic io , sulT instruzione ) a fo rm e basa-

*e su te c n ic h e p ro g re d ite (ric e rc a ope ra tiva , an a lisi m atem atica, uso dei m o d e lli, sim u la zio n e , e la b o ra zio n e e le ttro n ic a dei dati, te cn ich e e u ris tic h e ). A n s o ff d iffe re n zia , nel fu n zio n a m e n to dei sistem a-azienta, tre cla sse di d e c is io n i: di ordine strategico, di ordine amministrativo e di ordine operativo”. — (M. C a lim e ri, in

Ia R iform a delia P u bblica A m m in istra zio n e v is ta com e E v o lu - zione dei Sistem a, La S cienza e Ia T é cn ica d e lia O rganizzazione nella P ubblica A m m inistrazione, 1969, G ennaio-M arzo, p. 20).

Sistema Integrado de Planejamento, Programação e Orçamento

A contecim en to decisivo na evo lu çã o dos sistem as adm i­ nistrativos foi a intro d u çã o do “ Planning, pro g ra m m in g , budge- ting System ” (P.P.B.S.) pelo govêrno n o rte -a m e rica n o a partir de 1960, com a nom eação de M acN am ara para M in istro da De­ fesa. O correu então um a ra d ica l e p ro fu n d a tra n sfo rm a çã o n ° concernente à con ce itu a çã o , m étodos, té c n ic a s e e stilo s de adm inistração de tal fo rm a que se costum a c a ra c te riz a r como de cisiva e genial a c o n trib u iç ã o de M acN am ara no cam po das ciê n cia s a d m inistrativas. Dêle se a firm a que “ de p o is de haver transform ado a in d ú stria a u to m o b ilística , reform ou a adm inis­ tração norte-am erican a.” apud J . J . Servan S ch re ib e r no “ best-

s e lle r” O Desafio Americano).

Não cabe, no lim ite p re e sta b e le cid o dêstes breves com en­ tários, um a análise d e senvo lvida do “ P lanning, Program m ing.

B udgeting S ystem ” , que os le ito re s p o ssivelm ente interessados encontrarã o na vasta b ib lio g ra fia e sp e cia liza d a a respeito exis­ tente. Devo, porém , ch a m a r a atenção para o fa to de que ° S istem a Integrado de P lanejam ento, P rogram ação e O rçam ento tem sido obje to de sérios estudos nas p rin c ip a is U niversidades e está sendo in tro d u zid o na a d m in istra çã o dos países ma' desenvolvidos com as adapta ções e xig id a s p e la p e cu lia rid a a das con d içõ e s nacionais, grau de desenvo lvim e n to atingido, nível c u ltu ra l e dem ais fa to re s que s in g u la riza m cada situação- Os o b je tivo s co lim a d o s são, substancia lm e nte, a obtençã o elevados índices de e fic iê n c ia , a e sco lh a de a lte rn a tiva s ótim a^ na solução de cada problem a, a cre sce n te u tiliz a ç ã o das té c n 1' cas de q u a n tifica çã o , dete rm in a çã o dos cu sto s e avaliação d desem penho. A través do em prêgo de um a m e to d o lo g ia m ente eficaz, em que se destacam a “ análise dos sistem as . 3 té cn ica s e pesquisas sôbre as relações “ c o s t-u tility ” , “ cost-be n e fits ” , “ c o s t-e ffe ctive n e ss” e “ s e n s itiv ity -a n a ly s is ” , o p e r a - s e .

efetivam ente, um a ra d ica l tra n sfo rm a çã o da m entalidad e do agentes, a par de resultados su b sta n cia lm e n te m elhores. crité rio s novos que perm item a c e le ra r o ritm o de f u n c i o n a m e n

de q ualqu er o rganizaçã o e e sta b e le cim e n to de padrões tativos e q u a n tita tivo s que p o s s ib ilita m a avaliação do desem penho do sistem a com o um to d o o rg a n iza d o e de c a d a uma d suas partes com ponentes.

(Para quem d e se ja r in fo rm a çõ e s m ais porm enorizad as, será de grande u tilid a d e c o n s u lta r: 1) E. S. Q uade, T e cn iq u e s d ’ana- lyses de sistèm es p o u r le P.P.B.S. Rand C o rp o ra tio n , mars, 1966 — trad. fra n ce sa ; 2) R. N. A nthony, S istem i di p ia n ific a z io n e e

c o n tro llo : schem a di analysi, Ed. E. K om pass; 3) H. A. Sim on, The New S cience o f M anagem ent D ecision, in “ The Shape o f A u to m a tio n ” , Ed. H arper and Row, 1965; 4) N. S. M., A M odern Design fo r Defense D e cision — A M cN am ara-H itch-E ntho ven An- thology, Ed. Ind. C oll. A.F., In d u stria l C ollege o f the A rm ed For­ ces, W a shington ; 5) E.S. Q uade, System s A n a lysis: T ech n iq u e s fo r P la n n in g -P ro g ra m m in g -B u d g e tin g . The Rand C o rp o ra tio n , 1966). A m e to d o lo g ia pro ve n ie n te do S istem a in te g ra d o de P la­ nejam ento, P rogram ação e O rçam ento (P.P.B.S.) a plica-se, com as a dapta ções que se fizerem indispen sáveis, aos dem ais s iste ­ mas p rio ritá rio s da a d m in istra çã o : planeja m e nto, orçam ento, m odernizaçã o a d m in istra tiva , pessoal, e statística, c o n ta b ilid a d e p ública, com pras, a b astecim en to e arm azenam ento (m aterial), ou sem pre que se to rn a re m im p e ra tiva s as e xig ê n cia s de c o o r­ denação ce n tra liza d a , fu n c io n a lid a d e e e fic iê n c ia global.

III — EXPERIÊNCIA BRASILEIRA Sistemas embrionários

P aradoxa lm e nte, no caso b ra sile iro , o a p a re cim e n to dos "s is te m a s ” resultou m enos da praxis u n iv e rs itá ria e da atuação dos in te le ctu a is do que da in ic ia tiv a g overnam e ntal, no bôjo de textos legais de p re c á ria e x e q ü ib ilid a d e .

As o rig e n s da im p la n ta çã o de “ siste m a s” m odernos no c o ntexto da a d m in istra çã o b ra s ile ira rem ontam à Lei n9 284, de 1936, que c rio u o C onselho Federal do S e rviço P ú b lico C ivil e. em cada M in isté rio , um a C om issão de E fic iê n c ia in cu m b id a de “ e stu d a r perm anen tem ente a o rg a n iza çã o dos se rviço s afe­ tos ao respectivo M in isté rio , a fim de id e n tific a r as causas que !hes d im inuem o re n d im e n to ” e “ p ro p o r as m o d ific a ç õ e s n eces­ sárias à ra cio n a liza çã o p ro g re ssiva dos s e rv iç o s ” .

Ao re fe rid o C onselho sucedeu o DASP c ria d o pela C o n sti­ tuição de 1937, e o rg a n iza d o pelo D e cre to -le i n<? 579, de 30-7-38. E nglobando as a tivid a d e s de o rça m e n to e o rg a n iza çã o , pessoal, m aterial, e d ifíc io s p ú b lic o s e d ocum enta ção, o DASP surg iu com o um a expressão h ip e rtro fia d a das d o u trin a s de a d m in is ­ tração de W illo u g h b y e Leonard W hite, tra n sp la n ta d a s para o nosso País. O seu a p a re cim e n to no ce n á rio da A d m in is tra ç ã o P ública m arcou o apogeu das te o ria s dos “ d e p a rta m e n to s de a d m in istra çã o g e ra l” .

Enquanto teve o respaldo do p re stíg io que lhe p ro p o rc io ­ nava o Presidente Vargas, prestou im ensos se rviço s ao povo b rasileiro e foi, incontestàvelm ente, um fa to r de m odernização, com m iciativas p ioneiras e a rro ja d a s no c o n ce rn e n te à raciona­ lização adm inistrativa. Mas, com a queda do P residente Vargas, em 1945, sobreveio um a das m uitas reform as que pontilharam de vicissitudes a e xistê n cia da d is c u tid a In s titu içã o : O D ecreto- lei n? 3.323-A , e xtinguiu a D ivisão de O rganização e C oordena­ ção e a Divisão de O rçam ento, cria n d o , em su b stitu içã o , a Djvi- são de O rçam ento e O rganização, além de o u tra s m utilações perpetradas na v ig ê n c ia de um govêrno p ro v is ó rio de três meses.

O fato è que, em bora invocand o p re te xto s de e co n o m ia e m aior coesão entre os processos de o rg a n iza çã o e elaboração orçam entária, a fusão daque las duas D ivisões teve com o resul­ tado exclusivo, a liq u id a çã o do “sistema” e m b rio n á rio de Orga­ nização e Métodos que d everia te r sido cuid a d o sa m e n te preser­ vado.

O cham ado “Sistema” de Material, bem d e lin e a d o no papel, desintegrou-se ao co n ta cto com a rea lid a d e q u o tid ia n a e não resistiu ao “ te ste ” da a p lic a b ilid a d e p rática.

De concepçã o gra n d ilo q ü e n te , abrangendo, de início, 6 cam pos d iferentes de a tividade s e um a p le to ra de órgãos com ­ ponentes, o “Sistema” de Material, não obstante , desbravou o cam inho num a das áreas m ais com p le xa s — v e rd a d e ira zona de som bra da a dm inistração . Prestou a ssinalad os serviços. Mas, à sem elhança dos dem ais “ siste m a s” ensaiad os não resis­ tiu ao “ g o lp e ” de 1945. Foi tam bém m u tila d o e sofreu um colapso: são notórias as lam entáveis co n se q ü ê n cia s do episó­ dio, dispensando com e n tá rio s a d ic io n a is .

No tocante ao “Sistema” de Pessoal o m alo g ro foi com ­ pleto não havendo sido sequer delin e a d o um p ro je to dotado de v ia b ilid a d e co n ce itu a i, té c n ic a e o p e ra cio n a l. A o contrário, ocorreu uma regressão à estaca zero do e m p irism o absoluto, acelerando-se, po r o u tro lado, num a p e rsp e ctiva catastrófica, o ritm o de d e te rio ra çã o da entid a d e e dos se rviço s públicos, em geral, som ente ju g u la d a com o advento do D ecreto-lei n? 200/67.

Nesse rápido e in co m p le to bosque jo percebe-se a m archa lenta das tentativas frustradas, a p ro cissã o so m b ria de suces­ sivos fracassos.

Sistemas de Controle

Q uanto à im p la n ta çã o dos Sistemas de Administração Fi­ nanceira, Contabilidade e Auditoria, som ente de p o is do D ecre­ to -le i n? 200/67 , logrou o P oder E xecutivo situ a r-se na te rra firm e dos fatos, apesar da in fla çã o de leis e norm as que, de há m uito, perturbam a ação a d m in is tra tiv a do Estado nessa im ensa e co m p le xa área e sp e cia liza d a . T rata-se de m atéria que dem an­ da um a análise e sp e cia l porq u e dela depende, notada m e nte da ó tic a dos O rçam entos p ú b lico s, a p ró p ria v ia b ilid a d e de um a p o lític a de pessoal d o ta d a de c o e fic ie n te s de ra cio n a lid a d e , e xe q ü ib ilid a d e e o b je tivid a d e . A p ro b le m á tic a dos a lu d id o s sis­ tem as, no que se re la cio n a m com a a d m in istra çã o de pessoal será o b je to de um a rtig o p o ste rio r.

E nquanto se prom ove em to d o s os setores e níveis da A d m in istra çã o Federal a im p la n ta çã o dos c ita d o s Sistem as, com avanços e re tro ce sso s nos planos da d o u trin a e da e xp e ­ riê n cia fa ctu a l, convém re fle tir a cê rca das co n clu sõ e s que, a respeito dos sistem as de c o n tro le no q u adro da R eform a A d m i­ n istrativa, chegaram dois e m in e n te s e co n o m ista s do M in isté ­ rio da A g ric u ltu ra : “ . . . O im p o rta n te nesta fase é o e s ta b e le c i­ m ento de p rin c íp io s de análise sôbre a a d m in istra çã o em geral, p rin c ip a lm e n te a fin a n ce ira , o que fa c u lta rá v a lio so s subsídios para a e la b o ra çã o de um a estratégia de ação integrada para a co rre çã o dos v íc io s e erros, com a a p lica çã o de m edidas p u n i­ tivas nos casos co m p ro va d a m e n te dolosos, cu m p rin d o -se , po r etapas, as n ecessárias re fo rm u la çõ e s de a titu d e s e hábitos, a fim de fo rja r um a m e n ta lid a d e c o n scie n te e atuante no S erviço P úblico. Pois em sua ausência, m uito m ais do que sim p le s m o d i­ fic a ç õ e s de e stru tu ra s form ais, o rg a n o g ra m a s e flu xo g ra m a s, a R eform a A d m in is tra tiv a im p o rta em um a re fo rm u la çã o de m en­ talidade , de p o n to s-d e -vista e de m odos de s e r” . (R einhold Stephanes e N orival O. K w ia tko w svi, E conom istas, I.G.F. do M i­ n isté rio da A g ric u ltu ra in A R eform a A d m in is tra tiv a e os S iste ­ mas de C o ntrole, R . S . P . , vo l. 105, n° 1 /7 0 ).

A Coordenação Central do Decreto n? 2 0 0 /6 7

A ssim com o a revolução de 1930 p o s s ib ilito u o advento da Lei n<? 284/36, da m esm a fo rm a a re vo lu çã o de 1964 crio u , com o D e cre to -le i n<? 200/67 , c o n d iç õ e s fa vo rá ve is à im p la n ­ tação da R eform a A d m in is tra tiv a — a sp ira çã o perm anen te do Povo b ra sile iro , p re o cu p a çã o absorvente das e lite s u n iv e rs itá ­ rias e do govêrno — mas sem pre p o ste rg a d a co m o e m p re e n ­ d im ento v is io n á rio . O D e cre to -le i n<? 2 0 0 /6 7 co n s titu iu , sem som bra de dúvida, um im pacto, pela re le vâ n cia do conteúd o,

alcance e repercussões das p ro vid ê n cia s d e co rre n te s de sua progressiva aplicação.

Não im porta o fato de c o n te r vá ria s in co rre çõ e s, nem a tim idez de algum as das suas recom enda ções; nem, mesmo, a o co rrê n cia de sérias e im perdoáve is om issões: basta d ize r que não contém uma só palavra a cê rca dos sistemas i n f o r m á t i c o s .

O que se deve proclam ar, a cim a de tudo, é o se n tid o histó­ rico de que se reveste com o a co n te cim e n to d e cisivo na tra je ­ tó ria da A dm in istra çã o P ública. Não som ente ensejou a v ia b i­ lidade de uma reform a — até então rele g a d a à c o n d içã o de m ito ou elefante branco, em v irtu d e das te n ta tiva s m alogradas que a antecederam — com o vem a carretand o um a avalancha de conseqü ências práticas, m edidas c o n cre ta s e profundas repercussões: exem plo co n vin ce n te é, precisam ente , a im plan­ tação dos “ S istem as” p rio ritá rio s da a d m in istra çã o no contexto de um país em fase de d e senvo lvim e nto ace le ra d o e auto-sus- tentado.

O D ecreto-lei n9 200/67, se não logrou in tro d u z ir m uitas e radicais inovações, situando-se nos parâmetros das recomen­ dações cautelosas, conseguiu, no entanto, d in a m ita r e stru tu ­ ras carcom idas e ace le ra r o ritm o da m áquina governam ental e adm inistrativa, d espertan do-a para os avanços c ie n tífic o s e te cn o ló g ico s que, m ais cedo do que se presum e, m odelarão a fisio n o m ia de uma nova a d m in istra çã o adequada às dim ensões, con d içõ e s e p erspectivas da Nação B rasileira.

É possjvel, desde já, m a rch a r g ra d u a lm e n te para uma adm inistração g erm inada pelo co m p le xo tria n g u la r Govêrno* U niversidade-E m prêsa, desp o ja d a do fo rm a lism o su p e rficia l, escoim ada do sadism o dos c o n tro le s irra cio n a is, lib e rta da m entalidade notarial dos p a re ce rista s e da a lienaçã o b u ro crá ­ tic a - em suma, um a a d m in istra çã o va cin a d a c o n tra as sobre- vivências de um a sociedad e tra d ic io n a lis ta p ré -in d u s tria l.

As co n trib u iç õ e s m ais relevantes no ele n co das p ro vid ê n ­ cias do D ecreto-lei n 9 200/67 serão, talvez, as c o n s u b s t a n c i a ­

das nos arts. 30, 94, 115 e 121.

Evidentem ente, a filo s o fia , os p rin c íp io s ge ra is (planeja­ mento, coordenação, d e scentraliza ção, d elega ção de com pe­ tê n cia e controle), a organ iza çã o da A d m in is tra ç ã o Federal e as d ire trize s para a reform a são pressuposto s fundam en tais.

Providências básicas

Todavia são as m edidas e repercussõe s d e co rre n te s dos m encionados a rtigos que asseguram a e x e q ü ib ilid a d e da R efor­ ma A d m in istra tiva e a obtençã o das m etas a serem

progressi-vãm ente a tingida s. N elas en co n tra -se o “ c o re ” , o n ú cle o vita l, o e le n co das p ro v id ê n c ia s básicas, a fo n te de onde prom anará a e n e rg ia v ita liz a d o ra do c o n ju n to :

1) — O rganização, sob a forma de sistema, das atividades de pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e auditoria, serviços gerais, além de o u tra s a tiv i­ dades que, a c rité rio do P oder E xecutivo, necessitem de coor­ denação central, (art. 30).

2) — E stabelecim e nto de um a a u tê n tica política de pessoal sintonizad a com as e x ig ê n c ia s do desen vo lvim e n to naciona l, as co n q u ista s c ie n tífic a s e te c n o ló g ic a s , as a sp ira çõ e s do fu n ­ cio n a lism o e aquelas co n ve n iê n cia s da A d m in is tra ç ã o Federal que atendam , sim ultaneam e nte, aos im p e ra tivo s da m o d e rn i­ zação e da ju s tiç a s o cia l (art. 94).

3) — A in s titu iç ã o do DASP com o órgão central do sistema responsável pelo estudo, fo rm u la ç ã o de d ire trize s, o rie n ta çã o , coordena ção, supervisão e c o n tro le dos assuntos co n ce rn e n te s à a d m in istra çã o do pessoal c iv il da U nião (art. 115).

4) — D im ensionam en to e im p la n ta çã o pelo C entro de A p e r­ feiço a m e n to de um esquem a de assessoram ento s u p e rio r da A d m in istra çã o C ivil através de m edidas re la cio n a d a s com o recrutam ento, seleção, a p e rfe iço a m e n to e a d m in istra çã o d aque­ le assessoram ento (art. 121).

Ressurgimento e maturidade

O re ssu rg im e n to dos “ s is te m a s” em c o n d iç õ e s de v ia b i­ lidade o p e ra tiva no cam po da A d m in istra çã o , de p o is dos m a lo ­ grados ensaios te n ta d o s pelo DASP com relação às a tivid a d e s de pessoal, o rg a n iza çã o e m étodos, m aterial e o rça m e n to é, antes de m ais nada, um a ta rd ia dem o n stra çã o de m aturidade .

Um e sfo rço vá lid o de atualizaçã o te c n o ló g ic a , no se n tid o de c a p ta r as p o te n c ia lid a d e s de um c o n c e ito e xtrem am ente fecundo. Um a coisa, porém , é a in tenção c o n tid a nas re co m e n ­ dações do D e cre to -le i n? 2 0 0 /6 7 ; outra, ain d a m ais d ifíc il, será tra d u zi-la s em tê rm o s de ação co n cre ta , atos p o sitivo s, m edidas Práticas.

O c o n c e ito de “ sis te m a ” em si é um a abstração, um im ­ p onderável: mas as p o s s ib ilid a d e s que nêle se contém são, Por analogia, com o a e n e rg ia in tra -a tô m ica , c u ja ca p ta çã o pode efetuar-se tanto no s e n tid o e xp lo sivo e d e s tru id o r das bom bas, com o, de p re fe rê n cia , no ro te iro p o sitivo do a p ro ve ita m e n to da e n e rg ia para fin a lid a d e s p a c ífic a s gera d o ra s de riqueza.

Panorama do SIPEC

A reform ulação do p ró p rio DASP, através do D ecreto n° 6 6 .2 2 2 /7 0 foi, incontestàvelm ente, um a p re lim in a r im portante no sentido da organizaçã o do S istem a de Pessoal C ivil da A dm i­ nistração Federal (SIPEC).

C desem penho de sua m issão p rio ritá ria com o ó rg ã o Cen­ tral do Sistem a seria inviável sem as m edidas de reorganização levadas a efeito e o in ício de um processo de aparelham ento hum anoL equipam ento té c n ic o e re cuperaçã o do p re stíg io da instituição, — problem a que a “ Revista do S erviço P ú b lic o ” já teve o p o rtunid ade de a b o rd a r (cf. E d ito ria is dos n?s 1 e 2, Vol. 105).

P reparado o terreno, to rn o u -se inevitável o D ecreto n? 67.326, de 5 de o u tubro de 1970, que tra ço u os delineam entos, deu conteúd o o b je tivo e expressão aos d is p o s itiv o s do D ecreto- lei n? 200/67, e organizou, sob a fo rm a de sistem a, as a tivid a ­ des de a dm inistração de pessoal do se rviço c iv il do Poder ■Executivo.

Integrado pelas unidades o rg a n iz a c io n a is que, na A d m i­ nistração D ireta ou nas A utarquia s, exerçam ativid a d e s espe­ c ific a s de pessoal — tem o SIPEC um a e s tru tu ra na qual se entrosam :

"* C DASP, com o ó rg ã o C entral.

. 2 órgãos Setoriais: D epartam entos, D ivisões ou outras

unidades específicas de pessoal c iv il dos M in isté rio s e dos orgaos da P residência da R epública, de m a io r h ie ra rq u ia na respectiva área a d m inistrativa.

^ órgãos Seccionais: D epartam entos, D ivisões ou

outras unidades específicas de pessoal das A u ta rq u ia s .

_ ^ ]

P

a uomissao de Coordenação do Sistema de Pessoal.

ri A tendida s as p e c u lia rid a d e s dos se rviço s poderão ser cria- as U nidades R egiona is” e, em cada ó rg ã o in te g ra n te do Sis- iem a, u n id a d e s de Pesquisa, de O rientação, C oordena ção e ontrole, e de E xecução. Para realiza çã o dos e n ca rg o s espe­ cializados, quando necessário, está p re vista a c ria ç ã o de Gru- pos-Tarefa de duração tem p o rá ria .

Essa, em resum o, a co m p o siçã o do SIPEC. Para os fins o D ecreto n? 6 7 .3 2 6 /7 0 , as fu n çõ e s básicas da adm inistra- çao de pessoal correspond em às d e se n vo lvid a s pelas cinco o ordenações do DASP: C la ssifica çã o e R e trib u içã o de C a rg °s

e E m pregos; R ecrutam ento e S eleção; C adastro e Lotação; A p e rfe iço a m e n to e L egislaçã o de Pessoal. O SIPEC fu n c io n a ­ rá dentro de parâ m e tro s p re e sta b e le cid o s e atuará no lim ite das fro n te ira s a cim a delinea das. A m agn itu d e do e m p re e n d i­ mento a vulta com o e m p o lg a n te desafio à c a p a cid a d e re a liza ­ dora dos dire to re s, ch e fe s e assessores de pessoal. Por isso mesmo ju s tific a -s e um a lig e ira análise do c o n te ú d o do D ecreto n9 6 7 .3 2 6 /7 0 , com a fin a lid a d e e x c lu s iv a de d e te c ta r as vuln e - •"abilidades do S istem a e c o n trib u ir para o seu a p e rfe iç o a ­ mento. Não se tra ta de “ c rític a ” , mas de um n ecessário e xe r­ cício de “ in c o n fo rm ism o c o n s tru tiv o ” a fim de que não se re p ita o m alogro das a n te rio re s te n ta tiva s de im p la n ta çã o de um S is­ tema de Pessoal.

Ligeira Análise

De início, cabe o b se rva r que o D ecreto n9 6 6 .3 2 6 /7 0 , chegou quase um ano d e p o is do e n ce rra m e n to das reuniões de de d ire to re s de pessoal p ro m o vid a s pelo DASP em 1969. A pesar da dem orada e la b o ra çã o do te xto — as p ro vid ê n cia s nêle c o n ­ substanciadas não e q u a cio n a m com realism o a p ro b le m á tic a de um a a d m in istra çã o de pessoal s in to n iza d a com a e stra té - 9ia de desenvo lvim e n to nacio n a l.

Ao lado de in ju s tific á v e is om issões o co rre m red u n d â n cia s ® Postulações im p re cisa s que “ h u rle n t de se tro u v e r e n se m b le ” . Assim, a o rg a n iza çã o do S istem a d e fin id a no § ú n ico do art. 19 como o co n ju n to in te g ra d o de “ tô d a s as u nidad es o rg a n iz a c io ­ nais de q u a lq u e r grau in cu m b id a s e s p e c ific a m e n te das a tiv id a ­ des de a d m in istra çã o de pessoal da A d m in is tra ç ã o D ire ta e das A u ta rq u ia s ” é desnece ssariam ente o b je to de o u tro s d isp o - S|tivos com o os c o n tid o s no art. 59, § 39, e no § 19 do art. 39, III.

Q uanto ao e le n co das fu n çõ e s básicas de a d m in istra çã o de pessoal a enum eraçã o tra n s c rita no art. 29, além de in co m - Pieta, dá a im pressão de um a v in c u la ç ã o te le o ló g ic a do S iste ­ ma à atual e s tru tu ra do DASP. Ora, o fu n c io n a m e n to de q u a l­ quer in s titu iç ã o so fre o im p a cto de fre q ü e n te s m o d ific a ç õ e s —

ato, de resto natural, p o rq u e a a d m in istra çã o é um fenôm eno dinâm ico que não se pode e m p a re d a r no lim ite dos o rg a n o ­ gramas. Daí a in c o n v e n iê n c ia de “ a m a rra r” o S istem a a um a determ inada e stru tu ra .

A te n ta tiv a de fa ze r c o in c id ir as a lu d id a s fu n çõ e s com as “ C oordenações do DASP: CO CLARCE, CODERSEL, CO DASLO , h °D A P E R e COLEPE, c a re ce de im a g in a çã o c ria d o ra . Nos ®rmos do art. 49, p a rá g ra fo ú nico, pretende -se e ste n d e r aos r9ãos S e to ria is e S e ccio n a is, com e vidente in tu ito de p a d ro - l2ação, a e s tru tu ra das a lu d id a s co o rd e n a çõ e s às U nidades

de P lanejam ento, C oordenação, C o n tro le e Execução, bem com o aos G rupos-Tarefa, perm itin d o -se , porém , em caráter ex­ cepcional, que m antenham U nidades de Pesquisa. Esta restrição, no tocante à pesquisa e planeja m e nto, re d u zirá a capacidade d e cisó ria dos órgãos S e to ria is e S e ccio n a is. Os a rtig o s 49 e 79, aliás, não se encontram devidam en te a ju sta d o s.

A e xp e riê n cia dem onstra que os órgãos de planejam ento regional com o a SUDENE e a SUDAM, e o co m p le xo do INPS — para c ita r apenas trê s e xem plos — têm de e s tru tu ra r a ° r9 f ' nização a d m in istra tiva de pessoal em fu nção da e sp e cificid a d e té c n ic a dos seus objetivos, das suas p e c u lia rid a d e s de fu n cio ­ nam ento, dim ensões e co n veniê ncias.

É um a te m eridade e xagerar a p adroniza ção das estruturas em nome das supostas vantage ns de um a u n ifo rm id a d e d e s m e n ­ tid a pelas realidade s q u o tid ia n a s ou para que os organogram as do Sistem a se apresentem com a elegante so fis tic a ç ã o de uma sim e tria im possível.

Cada órgão deverá te r a o rg a n iza çã o m ais adequada aos im perativos de sua m issão p rio ritá ria , necessidades operativas e exig ê n cia s in stitu cio n a is.

A in d a no to ca n te à co m p o siçã o do SIPEC, deverá integrá- 1° o C onselho Federal de A d m in is tra ç ã o de Pessoal, cu ja s a tri­ buições serão fixa d a s em R egim ento aprovado pelo D iretor- G eral do DASP. V ários e sp e cia lista s q uestion am a indispensa- b ilid a d e dêsse ó rg ã o que, inse rid o na co m p le xa e stru tu ra do SIPEC se lim ita ria , p ràticam ente , a re p ro d u z ir as atividades ju ríd ic o -n o rm a tiv a s das C o n su lto ria s Ju ríd ic a s e da própria C onsultoria-G e ra l da R epública (D e cre to -le i n9 200/67 , arts. 118 e 119). A lguns teriam p re fe rid o o C o ntencio so A d m in is t r a ­ tivo ou, quiçá, um T rib u n a l A d m in is tra tiv o e sp e cia liza d o . A ques­ tão fo i porém tra n s fe rid a para o u tra o p o rtu n id a d e . Na verdade, não existe nenhum a in stâ n cia m e lh o r de c o n s u lta e co la b o ra ­ ção, nos assuntos de a d m in istra çã o de pessoal, do que a Pr0" p ria constelaçã o dos órgãos in te g ra n te s do SIPEC.

Q uanto à C om issão de C oordena ção de Pessoal (art. 9° ® §§) co m p lico u -se a sua co m p o siçã o e fu n cio n a m e n to . C uriosa­ m ente foram e xclu íd o s os d irig e n te s dos ó rg ã o s se c c io n a 1 > mas o § 29 do m encionad o a rtig o 99 abriu as p o rta s à P ari,c' r pação de to d o m undo: q u a isq u e r fu n c io n á rio s poderão s convocad os desde que co n trib u a m para m e lh o r apre cia çã o oo assuntos em pauta.

A m anutenção de representa ntes perm anentes ou te m p ° rários do DASP ju n to aos ó rg ã o s S e to ria is ou S e c c i o n a i s

outra interessante in ic ia tiv a : serão os “ p le n ip o te n c iá rio s ” do ó rg ã o C entral. Há p essim istas que reputam p e rig o sa essa in o ­ vação: algo com o um atalho para e xacerbaçã o fis c a liz a d o ra e e n rije cim e n to d o s “ c o n tro le s ” . A lg u n s alegam que reuniões p e rió d ica s a coplad as a um a s im p le s rêde de “ te le x ” in te rlig a n ­ do a to ta lid a d e dos ó rg ã o s do S istem a se ria m edida m ais e fi­ ciente, m ais p rá tic a e m enos one ro sa do que um a e q uipe de interm ediários.

Q uanto ao p ro vim e n to dos ca rg o s ou fu n çõ e s de d irig e n ­ tes, assinale-se que o p ro b le m a abrange a g e n e ra lid a d e das ^h efias do S erviço P úblico, ultra p a ssa n d o as fro n te ira s dos órgãos de pessoal. A té a g o ra o e sta b e le cim e n to de p ré -c o n d i- Ções de q u a lific a ç ã o para o e fic ie n te e x e rc íc io dos c a rg o s de direção tem e n co n tra d o b a rre ira s in transpon íveis. O d is p o s iti­ vo in clu íd o no te xto tem o s a b o r de um e x e rc íc io acadêm ico, de um a d ig re ssã o am ena no cam po das d o u trin a s de a d m in is ­ tração de pessoal. Convém in s is tir no fa to de que p o ste rg a r a solução do p ro b le m a das ch e fia s q u a lific a d a s é tra n s fo rm a r q ualqu er te n ta tiv a de re fo rm a em um a m ito lo g ia e re d u z ir o ‘Sistem a do M é rito ” a um a im p o stu ra . As o rig e n s das queixas e acusações assacadas c o n tra a A d m in is tra ç ã o P ú b lic a se encontram nessa diátese da fa lta de c re d ib ilid a d e : os c o n tri­ buintes e o povo, em geral, se irrita m dia n te das d elong as p ro - telatórias, da “ p a p e ra sse rie ” , e da péssim a q u a lid a d e da m a io ­ ria dos se rviço s p ú b lico s. O fu n c io n a lis m o é c o n sid e ra d o p a ra ­ sitário e in d ig n o de tra ta m e n to sa la ria l c o n d ig n o fa c e aos bai­ xos c o e fic ie n te s de p ro d u tiv id a d e vigentes.

De quem a culpa?

No entanto, a trib u ir ao fu n c io n a lis m o a c u lp a pela situação erri que se e n c o n tra — sem horizontes, sem abertura, sem Perspectivas, co n d e n a d o à e stagna ção e ao desespe ro — é Pe rp e tra r um d aque les sofism as da v e lh a ló g ic a v e s tib u la r: ■Qnoratio elenchi.

A re sp o n sa b ilid a d e e x c lu s iv a é das ch e fia s e ncastela das ^ ° s c a rg o s de com ando para os q uais não estão devidam en te Preparadas, q u e r p e la fa lta de q u a lific a ç ã o u n ive rsitá ria , q u e r Pelas p ró p ria s d e fic iê n c ia s d e co rre n te s dessa v u ln e ra b ilid a d e . ^ e xp e riê n cia universal aí está para c o m p ro v a r a p e ric u lo s id a

-da in c o m p e tê n cia p ro fis s io n a l que, d ia a dia, se agrava com uma p le to ra de co n o ta çõ e s p s ic o ló g ic a s negativa s de n tre as ^uais a m enor, mas não m enos nefasta, é a m e n ta lid a d e c a rto -

la'> ro tin e ira , em paredada.

w Os chefes e seus assessores é que são os c u lp a d o s: em ''Pótese a lgum a os se rvid o re s ressentidos e m a rg in a liza d o s

num a sociedade de consum o que os relega à co n d içã o de sim ­ ples peças da co m p lic a d a engrenagem governam ental.

A va lorização da função p ú b lica , in se rid a nos te xto s legais e objeto de p e rió d ica s re ivin d ica çõ e s afig u ra -se para a imensa m aioria dos servidores um a a bstração irre a lizá ve l.

Mas, à medida em que se fôr acelerando a execução de

um planejamento estratégico da administração de pessoal

—

no contexto do desenvolvimento global do País — aquêle ideal de valorização ganhará perspectivas de viabilidade.

G radualm ente, processar-se-á o re co n h e cim e n to o bjetivo da sua real im portância. Para êsse fim espera-se uma contri­ buição concreta do SIPEC, o b je tiv a n d o a re a b ilita ç ã o dos “ bu­ ro cra ta s” que o Prof. J . C . de O liv e ira Tôrres, S uperinte ndente do INPS em M inas G erais, equacio n o u em breves palavras carregadas de sim p lic id a d e e cla re za :

Reabilitação dos burocratas

" . . . nas o fic in a s de tra b a lh o ad m in istra tivo , o fu n c io n á ­ rio é sem pre o b scu ro e quase anônim o c o n s tru to r do Bem Comum.

Pode p arecer a m uitos m onótona ou ro tin e ira a nossa tare­ fa: o têrm o “ b u ro c rá tic o ” apresenta c o lo rid o p e jo ra tivo e nao faltam os que negam q u a lq u e r v a lo r a nosso tra b a lh o . Mas, se considerarm os os e fe ito s p o sitivo s da ação estatal, seja em que ponto venham a se exercer, devem os te r sem pre em vista que, em to d o s os casos, as leis e planos o fic ia is se tra n s fo r­ mam em realidade graças ao tra b a lh o do s e rv id o r p ú b lic o q ue’ silenciosam ente, m odestam ente, obscuram en te, faz com que as intenções se m udem em fa to s to rn a n d o as a sp ira çõ e s p o p ^ ' lares concretizada s nas m edidas g o ve rn a m e n ta is” (João Canfiil*0 de O live ira Tôrres, S upe rin te n d e n te R egional do INPS em M inas G erais. In JB, C aderno E special, 28-10-70).

O SIPEC: Um desafio

O G overno Federal, atento ao significado estratégico da política de pessoal no campo da ação administrativa, deu-lhe relêvo exce p cio n a l destacando, com o um dos seus objetivos p rio ritá rio s : “ A atuação d in â m ica e p la n e ja d a do se rviço 'Py'0 co federal, cria n d o -se na a d m in istra çã o d ireta, um funcionalisrin e ficie n te e de alto nível té c n ic o , e, na a d m in istra çã o indireta, um corpo relativam ente estável de a d m in is tra d o re s de e m p re' sas, operand o em níveis de e fic iê n c ia pelo m enos equivalentes aos do setor p riv a d o ” (cf. M etas e Bases para a A ção de Govei"' no, setem bro, de 1970).

C om o se vê, os p ro b le m a s estão s u ficie n te m e n te e q u a c io ­ nados, com d ia g n ó s tic o s p re ciso s que perm item acionar, de im ediato, o S istem a in cu m b id o de resolvê-los.

Os ca m in h o s estão ilu m in a d o s pelas e xp e riê n cia s, e rro s e ensinam entos de passado recente: já com eçou a contage m regressiva para o d esfecho de um a o fe n siva d e fin itiv a — a hora d ecisiva da ação, os p re cio so s m in u to s dos “decision makers”.

C ertam ente, é m uito cedo, ainda, para a fo rm u la ç ã o de quaisqu er p ro g n ó s tic o s a respeito do SIPEC: essa é um a ta re ­ fa para os a rú sp ice s da fu tu ro lo g ia .

É lícito , porém , d e lin e a r algum as c o n c lu sõ e s a cê rca dos fatores e p ré -c o n d iç õ e s im p re scin d íve is ao pleno ê xito do re- cé m -in stitu íd o SIPEC ao qual, não som ente cumpre abrir um crédito de confiança proporcional às dimensões do desafio que representa, com o, sobretudo , com êle co o p e ra r, c o a d ju va n d o -o no desem penho de sua tra n sce n d e n ta l m issão.

À G U ISA DE CONCLUSÕES Fortalecimento dos órgãos Periféricos

Em p rim e iro lugar, urge p ro m o ve r o re vig o ra m e n to da ca p a cid a d e d e cisó ria , da a u to rid a d e e do p re stíg io da co n s te ­ lação dos ó rg ã o s p e rifé ric o s — se to ria is, se c c io n a is e re g io ­ nais, do Sistem a.

O a trofiam ento , a m a rg in a liza çã o e o d e sapa re lham ento dos ó rg ã o s de pessoal co m p ro m e te ria m , irrem e d ià ve lm e n te , o P róprio de stin o do Sistem a, anulando, de saída, a p o s s ib ilid a ­ de de re su lta d o s s a tis fa tó rio s e a p ró p ria ca p a cid a d e e m p re e n ­ dedora do c o n ju n to .

De to d o s os problem as, o da o b te n çã o de pessoal q u a lific a ­ do é pre d o m in a n te . O ve lh o p ro v é rb io “ L’A d m in is tra tio n ce sont les H om m es” — expressão gaulesa do ó b vio a d m in is tra ­ tivo — é a xio m á tico .

S ôbre o assunto, o Prof. G la u co Lessa de A breu e S ilva teceu o p o rtu n a s c o n sid e ra çõ e s e n fa tiza n d o a te m á tic a das chefias: — “ A questão da e sc o lh a dos d ire to re s de pessoal nos parece, tam bém , m uito im p o rta n te . Um c a rg o de tal nível de s ig n ific a ç ã o e d ific u ld a d e exige, efetivam ente, a atuação de Urr> esp e cia lista , a êsses asp e cto s de um órgão de d ire ç ã o de Pessoal nem sem pre têm sid o co n sid e ra d o s no seu p re e n c h i­ m ento. Não estam os p u gna ndo pela s u b s titu iç ã o dos atuais W ulares, mas entend em os que se lhes deve d isp e n sa r a n eces­ sária a ssistê n cia té c n ic a para que possam in te g ra r-se no fu n ­ cionam ento do sistem a, assegurando-se, p o r êsse m odo, co n - l| nuidade à p o lític a e sta b e le cid a , e m ais, que se deve e stabe­

lecer, daqui po r diante, c rité rio s adequados de e s c o lh a ” . (“ A Nova P olítica de Pessoal do S erviço P ú b lico — Sua F ilosofia e E stru tu ra çã o ” , in “ Revista do S e rviço P ú b lic o ” .)

O pronuncia m ento do D ire to r-G e ra l do DASP é provavel­ m ente um reflexo de sua e x p e riê n c ia com o a d m in istra d o r, mas c o rro b o ra as pesquisas e ensinam en tos m ais recentes leva­ dos a efeito na ó rb ita das c iê n cia s a d m in istra tiva s.

Nem contestação, nem subserviência

As relações entre os co m ponen tes do Sistem a, sobretudo a postura dos órgãos s e to ria is e se ccio n a is, dia n te do ó rg ã o C entral, não devem ser ja m a is contestatá ria s, e m ocionais, ou, sim plesm ente, de um a apá tica subserviência .

Não há clim a nem condiçõe s, em um sistem a, para p ro je ­ ção de com plexo de ressentim ento, in su b o rd in a çã o ou in fe rio ­ ridade, sem pre que as supostas a u to rid a d e s “ s u p e rio re s ” invo­ quem p rin cíp io s de auto rid a d e e h ie ra rq u ia que são pro vé r­ bios típ ico s das organ iza çõ e s line a re s e do “ e s ta b lis h m e n t” . As decisões fin a is caberão, em q u a lq u e r hipótese, à ló g ica suprem a da verdade, aos c rité rio s da evid ê n cia , de ju s tiç a , do m érito, ou da destinaçã o de u tilid a d e — im p e ra tivo s do realism o im anente que com anda a e x is tê n c ia hum ana, q u e r se trate das pessoas, q u e r das in stitu içõ e s.

S eria de to d o in conceb ível a esta a ltu ra s u p o r que os órgãos^ p e rifé ric o s tenham de receber, num a b ande ja e em “ posição de s e n tid o ” , d ire triz e s alienadas, d esatua lizadas ou d istantes do “ teatro das o peraçõe s de c o m b a te ” — isto é, da situação local e da rea lid a d e dos casos co n cre to s.

A observação é proceden te, mas nada tem a v e r a atual co n ju n tu ra do DASP que e n co n tro u no Prof. G lauco Lessa o intérprete das tra n sfo rm a çõ e s necessárias à p ró p ria s o b re vi­ vê n cia da In stitu içã o (Dec. n9 6 6 .2 2 2 /7 0 ).

Missão do órgão Central

Q uanto ao fu n cio n a m e n to do ó rg ã o C entral, convém insis­ tir nas suas v irtu a lid a d e s e natureza p e c u lia r com o peça, seg­ m ento ou parte integrante do Sistem a. Pelo fa to de ser, ao m esm o tem po, cérebro e dínam o p ro p u lso r, não se esgota nessa função o papel em inentem e nte a n cila r, fe cu n d a n te e g e rm in a tivo do DASP; quem diz ó rg ã o C entral, não q u e r dizer, necessariam ente, ó rg ã o p re pond erante — ou seja, a regressão à o d io sa e superada fig u ra do “ c a rro -c h e fe ” dos p ré stito s c a r­ navalescos. M iste r se faz de sp o já -lo de q u a is q u e r encargos ca suísticos, sendo aconselhável a supressão das re s p o n s a b ili­ dades executivas dêsse tip o , p o rve n tu ra rem anescentes.