O desafio na regulação do transporte hidroviário intermunicipal no Amazonas
The challenge in regulating intermunicipal water transport in Amazonas
DOI:10.34117/bjdv6n3-447
Recebimento dos originais: 10/02/2020 Aceitação para publicação: 27/03/2020
Evelinn Flores de Oliveira Cunha
Mestre em Direito Ambiental pela Universidade do Estado do Amazonas-UEA/2007. Assessora Jurídica na Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado do
Amazonas-ARSAM. Advogada e Professora Universitária.
Endereço: Avenida Boulevard Álvaro Maia, n.º 2.357, Edifício Corporate Trade Center, 11º Andar - Bairro: Adrianópolis/Manaus/Amazonas - CEP.: 69.057-035 – Brasil – Tel.: +55 (092)3301-5100
E-mail: evelinnflores@hotmail.com
Acram Salameh Isper Jr.
Doutorando Direito e Acesso a justiça - Fadisp. Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Autónoma De Lisboa Luiz de Camões – UAL/2017. Especialista em Direito Civil e Processual Civil pela Escola Superior de Advocacia – ESA/2009. Especialista em Direito Penal e Processual Penal – Escola Superior de Advocacia – ESA/2009. Presidente da Agência Reguladora
de Serviços Públicos do Amazonas – ARSAM.
Endereço: Avenida Boulevard Álvaro Maia, n.º 2.357, Edifício Corporate Trade Center, 11º Andar - Bairro: Adrianópolis/Manaus/Amazonas - CEP.: 69.057-035 – Brasil – Tel.: +55 (092)3301-5100
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RESUMO
O transporte hidroviário no Amazonas consiste em um dos principais meios de transporte coletivo de passageiro. Isso decorre da nossa extensa malha hidroviária, da ausência de rodovias interligando a maioria dos municípios, ao baixo custo desse tipo de transporte para população e a inexistência de aeroportos em todos os municípios, ou então, quando existentes, ao elevado valor das passagens aéreas. As características naturais da região amazônica influenciam a vocação natural para o uso do transporte fluvial em maior escala em comparação às demais modalidades de transportes. Todavia, desde os primórdios da colonização na Amazônia até os tempos atuais, regulamentar devidamente essa modalidade de transporte continua sendo um enorme desafio, seja por questões políticas, pela própria complexidade do tema, pelo custo com a implantação da infraestrutura portuária adequada, incluindo a sinalização apropriada ou, até mesmo, devido às divergências relacionadas com a competência administrativa e legislativa entes os entes políticos. Nesse sentindo, o presente artigo visa abordar alguns desses entraves à efetiva regulação do transporte hidroviário intermunicipal no Estado do Amazonas, além de prever a implantação de um aplicativo apto a facilitar a navegação nos rios da Amazônia, intitulado, a princípio, de Waze dos Rios.
Palavras-Chave: Transporte Hidroviário Intermunicipal. Amazonas. Agência Reguladora.
Competência Legislativa. Competência Regulatória.
ABSTRACT
Waterway transportation in Amazonas is one of the main means of public passenger transport. This is due to our extensive waterway network, the absence of highways connecting most municipalities, the low cost of this type of transport for the population and the lack of airports in all municipalities, or, when they exist, the high value of air tickets. The natural characteristics of the Amazon region
influence the natural vocation for using river transport on a larger scale compared to other modes of transport. However, from the beginning of colonization in the Amazon to the present, properly regulating this mode of transport remains a huge challenge, whether for political reasons, the complexity of the issue itself, the cost of implementing the appropriate port infrastructure, including signaling appropriate or even due to divergences related to administrative and legislative competence between political entities. In this sense, this article aims to address some of these obstacles to the effective regulation of intercity waterway transportation in the State of Amazonas, in addition to providing for the implementation of an application capable of facilitating navigation in the rivers of the Amazon, entitled, in principle, Waze dos Rios
Keywords: Intermunicipal Waterway Transport. Amazonas. Regulatory agency. Legislative
Competence. Regulatory Competence.
1 INTRODUÇÃO
O transporte aquaviário pode ser definido como aquele que movimenta cargas e/ou passageiros por meio de embarcações – tais como navios e barcaças – utilizando-se, como “vias”, os corpos d’água: oceanos, mares, rios, lagos, lagoas e canais artificiais. Esse modal possui características de grande capacidade de transporte de carga e baixo custo da tonelada transportada por quilômetro. Porém, apresenta reduzida velocidade e flexibilidade, sendo a sua utilização adequada para grandes volumes de carga a serem transportados por longas distâncias. Outras vantagens são relacionadas aos aspectos ambientais, uma vez que tem reduzidos índices de emissões de poluentes.
O transporte hidroviário é o tipo de transporte aquaviário realizado nas hidrovias para transporte de pessoas e mercadorias, podendo ser realizados em rios, lagos, lagoas navegáveis, canais, baías, angras, enseadas e áreas marítimas consideradas abrigadas, que são naturalmente navegáveis ou que adquiriram condição de navegabilidade por meio de intervenções de dragagem, sinalização, balizamento, implantação de sistemas de controle operacional etc.,
Dadas as suas características, o transporte aquaviário tem importante papel no comércio internacional de mercadorias. No Brasil, o modal respondeu por 98,7% das exportações e 91,3% das importações totais do país em 2017 (em toneladas). Do mesmo modo, é relevante para a integração regional, com destaque para a sua utilização na Região Norte do país, onde os rios viabilizam os deslocamentos e o abastecimento de grande parte da população1. No presente trabalho, o termo hidrovia é utilizado para designar as vias interiores navegáveis ou potencialmente utilizáveis pelo transporte.
Considerando-se, adicionalmente, a origem e o destino do transporte, tem-se, também, a subdivisão em tipos de navegação: longo curso, cabotagem, navegação interior, apoio marítimo e apoio portuário. A navegação de longo curso é aquela realizada entre portos brasileiros e estrangeiros.
A navegação de cabotagem é a realizada entre portos ou pontos do território brasileiro, utilizando a via marítima ou esta e as vias navegáveis interiores. A navegação interior é realizada em hidrovias interiores, em percurso nacional ou internacional. A navegação de apoio marítimo é a realizada para o apoio logístico a embarcações e instalações em águas territoriais nacionais e na Zona Econômica que atuem nas atividades de pesquisa e lavra de minerais e hidrocarbonetos. Por sua vez, a navegação de apoio portuário é realizada exclusivamente nos portos e terminais aquaviários, para atendimento a embarcações e instalações portuárias2.
A navegação interior utiliza-se de rios e lagos que, muitas vezes, não possuem condições naturais ideais para sua realização, seja por sua profundidade, largura e/ou extensão, seja pela presença de obstáculos, tais como desníveis. Ademais, as vias interiores estão submetidas a variações dos seus níveis de água nos períodos de cheia e seca e, também, devido ao processo natural de assoreamento. operação.
Conforme estabelecido no Sistema Nacional de Viação (SNV), o conjunto de vias navegáveis no território brasileiro compreende cerca de 42 mil km de extensão. Desse montante, apenas 19,5 mil km são economicamente navegados – cerca de 47% da extensão do SNV. Desse total, mais de 80% estão concentrados na Região Hidrográfica Amazônica3.
É importante destacar que, além da participação no transporte de carga, a navegação interior possui um importante papel no transporte de passageiros, em especial na Região Norte do país: em 2017, estima-se que 9,8 milhões de passageiros tenham sido transportados pelas linhas estaduais e interestaduais nas vias interiores dessa região4.
Apesar do potencial de utilização do transporte aquaviário no país, existem entraves que dificultam a ampliação do seu uso. Cabe destacar as deficiências nas infraestruturas das hidrovias e dos terminais portuários, bem como dos seus acessos, a falta de integração modal, os baixos níveis de investimento público no setor e os conflitos com outros segmentos pela utilização dos corpos hídricos. Além disso, há outros obstáculos de infraestrutura, operação, burocráticos etc.
2 MATERIAL E MÉTODOS
A pesquisa bibliográfica foi realizada em teses, dissertações, artigos científicos, livros, revistas, jornais, boletins e banco de dados de órgãos e organizações diretamente envolvidos no processo, que detinham informações relacionadas ao assunto abordado nesse artigo. Dessa forma, além de permitir o levantamento das pesquisas referentes ao tema, a pesquisa bibliográfica permitiu ainda o aprofundamento teórico necessário para o desenvolvimento do artigo. A coleta de dados visou
2 Atlas CNT do Transporte. 2ª Edição. Junho de 2019. 3 Idem.
à geração de novas informações, a partir de registros em diversas fontes, com informações confiáveis e úteis para aplicação prática no processo de levantamento das informações justificadores da urgência em se regulamentar o transporte hidroviário intermunicipal no Amazonas. Ademais, a vivência na assessoria jurídica da Agência Reguladora do Estado do Amazonas permitiu a reflexão necessária, através de dados e conversas com os técnicos acerca da necessidade, das dificuldades e formas de promover a adequada regulação nesse setor.
3 RESULTADOS E DISCUSSÃO
Após a análise do acervo documental existente, identificou-se a ausência de programas de governo no sentindo de legislar e regulamentar o transporte intermunicipal de passageiros no Amazonas. Ademais não se pensou no transporte hidroviário como indutor do desenvolvimento econômico. Uma vez que este tipo de transporte possui inúmeras vantagens, destacando-se a grande capacidade de carga, o baixo custo de manutenção e na melhoria do valor comercial dos produtos, deixando-os mais competitivos no mercado, uma vez que o custo do transporte influencia no custo final do produto. Porém, é necessário destacar também, as desvantagens, que estão relacionadas com o longo tempo das viagens e as distâncias dos centros de produção, que muitas vezes requer o auxílio de outro modal de transporte para a chegada e saída da mercadoria, devido à dependência de terminais especializados para o transporte fluvial.
O serviço que executam assume na Região enorme importância pelo atendimento dos núcleos populacionais situados às margens dos grandes rios, e seus afluentes, como resultado de ocupação do espaço Amazônico com vistas a integração e ao desenvolvimento regional. Acresce considerar ainda, a realidade de que, ainda hoje muitos desses núcleos não têm nenhuma alternativa que não o sistema hidroviário.
Ademais, ainda que já se observem algumas melhoras recentes em apenas algumas linhas, o sistema de transporte hidroviário de passageiros e cargas têm como configuração geral a carência de condições mínimas de eficiência, conforto, regularidade e segurança inerentes à prestação de todo serviço público. Com um expressivo número de embarcações de pequeno e médio porte, predominantemente construídas com casco de madeira, que navegam em rios de grande e médio porte, e que, pela frequência de utilização e falta de atualidades, são consideradas de alto risco, devido à superlotação e ao carregamento desordenado (passageiros e cargas) das embarcações, gerando sobrecarga e aumentando as estatísticas de acidentes fluviais e naufrágios com vítimas fatais.
Como destacado anteriormente, um dos problemas centrais que impedem a melhor execução do serviço de transporte de passageiros, no modelo hidroviário do estado do Amazonas, é justamente a ausência da regulação que garanta a adequada operacionalização do serviço e atuação coordenada
dos órgãos públicos. Nesse sentido, um dos motivos que “justificam” a falta de regulação até os dias atuais seria a incompetência legislativa e administrativa dos Estados-Membros. Contudo, tal justificativa não se sustenta, conforme demonstrado ao longo desse artigo.
4 O CENÁRIO DO TRANSPORTE HIDROVIÁRIO NO AMAZONAS
Desde o início da efetiva ocupação pelos portugueses no século XVII, a navegação fluvial interior sempre teve destaque como o principal meio de escoamento de produção e de deslocamento de pessoas, permanecendo até hoje como o meio de transporte mais importante da região.
Segundo o levantamento das vias economicamente navegadas, realizado pela ANTAQ5, as principais hidrovias do país são: Amazônica (17.651 quilômetros), Tocantins-Araguaia (1.360 quilômetros), Paraná-Tietê (1.359 quilômetros), Paraguai (591 quilômetros), São Francisco (576 quilômetros), Sul (500 quilômetros). Sendo que 80% das hidrovias estão na região amazônica, especificamente no complexo Solimões-Amazonas. Ainda segundo a pesquisa, o transporte hidroviário é bem mais barato, se comparado ao transporte rodoviário e ferroviário, em termos de custo, capacidade de carga e impacto ambiental.
Conforme dados do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte – DNIT, a hidrovia do Amazonas é a principal via de escoamento de cargas na Região Norte, responsável por cerca de 65% do total de material transportado. Apresenta extensão de 1.646 km, atravessando as bacias dos rios Foz do Amazonas, Jatapu, Madeira, Negro, Paru, Tapajós, Trombetas e Xingu. Esta hidrovia encontra continuidade na hidrovia do Solimões. Entre suas características está o fato de ser navegável em praticamente todos os seus afluentes, devido a boa profundidade da calha dos rios e a inexistência de corredeiras na planície amazônica. Na hidrovia são realizados os deslocamentos de passageiros, transporte de pequenas cargas e praticamente todo o transporte cargas direcionados aos grandes centros regionais – Belém (PA) e Manaus (AM).
5 Caracterização da oferta e da demanda do transporte fluvial de passageiros e cargas na região Amazônica. ANTAQ. Belém, 2018.
Figura 1 – Mapa Multimodal/Anuário Estatístico de 2019
O Amazonas e Solimões são os principais rios da bacia, com extensão total de 6.880 km, sendo 3.108 km em território nacional. O rio Solimões soma, no Brasil, 1.700 km desde Benjamim Constant até a confluência do rio Negro em Manaus. Estes rios admitem uma vasta rede de afluentes navegáveis pelas embarcações regionais6.
Nessa hidrovia, pequenas cargas e passageiros se deslocam para localidades ribeirinhas e grandes volumes são transportados em tráfego de cabotagem e de longo curso. Em estudo realizado pela ANTAQ em parceria com a Universidade Federal do Pará intitulado “Caracterização da Oferta e da Demanda do Transporte Fluvial de Passageiros e Cargas na Região Amazônica”, foi estimado, por ano, o transporte de 9,8 milhões de passageiros e 3,4 milhões de toneladas de cargas distribuídos pelos transportes longitudinais estadual e interestadual, além do de travessia, na Região Amazônica.
Em dados divulgados em novembro de 2018, pelo 9º Comando do Distrito Naval da Marinha do Brasil, nos últimos quatro anos, 354 acidentes aquaviários foram investigados e a maioria ocorreu devido à imprudência dos condutores. Os especialistas apontam que a principal causa de acidentes navais é o descumprimento das normas de segurança da navegação, como por exemplo, embarcação
6 Caderno setorial de recursos hídricos: transporte hidroviário / Ministério do Meio Ambiente,
Secretaria de Recursos Hídricos. – Brasília: MMA, 2006. Disponível em:http://www.mma.gov.br/estruturas/161/_publicacao/161_publicacao23022011031906.pdf
com o número de passageiros acima da capacidade, ausência de equipamentos obrigatórios exigidos, falha de habilitação dos tripulantes, documentação incompleta das embarcações, dentro outros. Vale ressaltar que a região também apresenta dificuldades no que tange às condições estruturais de seus portos.
Segundo dados divulgados pelo Sindicato das Empresas de Navegação Fluvial no Estado do Amazonas – Sindarma, estima-se que por ano, aproximadamente, 2,5 milhões de pessoas utilizem embarcações como meio de transporte. Em complemento, de acordo com a ANTAQ, a média anual de movimentação de cargas desde o início da década tem sido de cerca de 50 milhões de toneladas por ano. Atualmente, o transporte de cargas concentra cerca de 60% dos insumos e alimentos7.
Todavia, as embarcações eu trafegam na Região não são regulamentadas. Infelizmente a regulação desse modal vem sendo engavetada por diversos governos e se arrasta há mais de 10 anos. A minuta de um projeto de lei tramita na Comissão de Transporte, Trânsito e Mobilidade da Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas desde 2008.
Por se tratar de população de baixa renda e com importantes problemas sociais, muitas vezes estas viagens são realizadas em condições precárias de segurança e conforto. As demais embarcações, mesmo não clandestinas, geralmente são inadequadas e não atendem as mínimas condições de segurança. Ocorrem inúmeros acidentes em função da superlotação e da precariedade da maior parte da frota. Verifica-se que, na maioria, são construções artesanais de madeira que percorrem as vilas ribeirinhas transportando passageiros e comercializando os mais diversos tipos de produtos.
Em audiência pública realizada no começo do mês de julho na Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas, vários setores deste segmento de transporte puderam debater sobre a premente necessidade de regular este setor, principalmente em razão dos acidentes ocorridos e da falta de organização na prestação do Serviço. Dentre os participantes, encontrava-se o Presidente da Superintendência Estadual de Portos e Hidrovias (SNPH), João Barroso, e para ele “nossa cultura é o transporte hidroviário, nossa história de navegação é aquaviária e não temos nenhuma regulação. Isso não acontece no transporte rodoviário em que, para se ter uma linha de ônibus urbana ou interurbana, é necessário ter uma concessão pública e estar alinhado às normas ditadas pelo governo. No transporte aquaviário no Amazonas, qualquer um pode pegar um barco e fazer linha para Tabatinga, Tefé e pronto. Ele se alinha com a tarifa usual do momento e começa a navegar e, assim angariar passageiros e cargas8”.
Outro participante foi o ex-Presidente e atual Conselheiro do Sindicato das Empresas de Navegação Fluvial no Estado do Amazonas (SINDARMA), Dodó Carvalho, que afirmou: “para nós
7 Jornal Acrítica. Manaus, 09 de julho de 2019. Página A3 8 Jornal Acrítica. Manaus, 09 de julho de 2019. Página A3
do setor, a regulação é bem vinda. Queremos. Sem essa regulação não teremos ordenamento jurídico, acesso à linhas de crédito e não sabemos que é quem no setor”.9
Alguns estudos apontam (MEDEIROS) que a estrutura portuária em vários pontos do Amazonas não dependeria de grandes estruturas, exceto as de segurança, em seu entorno, tendo em vista o número reduzido de população em alguns locais da região.
Figura 210 –
Porto de Careiro da Várzea/AM Figura 3 Porto de São Raimundo–Manaus/AM
Nesse contexto, não obstante a preponderância dessa via de transporte no Estado, a modalidade apresenta alguns problemas que interferem na qualidade e segurança do serviço, o que se constata pela precariedade em alguns portos situados no município de Manaus, dentre eles estão os portos de São Raimundo e Porto da Ceasa, ilustrados nas figuras acima.
O Porto de São Raimundo está entre os principais portos de Manaus e a estimativa do SINDARMA é que seis mil toneladas de cargas e 20 mil pessoas embarcam e desembarcam por mês no local. Por sua vez, quanto ao Porto da Ceasa, localizado no Distrito Industrial, a estimativa do SINDARMA é de que 89 mil veículos embarcam e desembarcam nas balsas que operam no porto, dirigindo-se a diversos municípios do interior do Estado.
Figura 4. Passageiros embarcando de forma inadequada no Porto da CEASA-Manaus/AM, sem qualquer tipo de estrutura
portuária.
Figura 5. Porto da Manaus Moderna–Manaus/AM, onde se observa a unificação das embarcações e falta de estrutura
para embarque de passageiros e cargas.
9 Jornal Acrítica. Manaus, 09 de julho de 2019. Página A3
10 Conforme podem ser observados na figura 1 e 2, os portos como o do município de Careiro da Várzea (AM) e São Raimundo (em Manaus), carecem de estrutura adequada e segura de acessibilidade.
Quanto ao Porto de Manaus (Roadway), aproximadamente 71 embarcações operam por mês. A estimativa é a de que circulam, diariamente, cerca de 2.500 (dois mil e quinhentos) passageiros, chegando a 75 mil ao mês. Na Manaus Moderna, não há levantamentos precisos do número de passageiros e embarcações que atracam nas balsas na orla, todavia estima-se que o local concentra 50% do embarque e desembarque de passageiros que utilizam barcos recreio, segundo o SINDARMA.
No Amazonas, o transporte hidroviário é primordialmente fluvial e utiliza-se na sai grande maioria de embarcações mistas como principal meio de movimentação nos percursos intermunicipal para o transporte de passageiros e cargas, contudo esse sistema vem funcionando até hoje sem regulação, com a prestação do serviço público inadequada, deixando de garantir por exemplo, condições de segurança, conforto, higiene e acessibilidade nas embarcações, além do cumprimento dos requisitos essenciais na prestação dos serviços públicos, quais sejam, a regularidade, continuidade e pontualidade.
Não obstante a importância do transporte fluvial na região, não há atuação de nenhum órgão do Estado exercendo o Poder de Polícia sobre essa atividade. O certo é que, a atuação do Estado do Amazonas vem ocorrendo de maneira pontual e repressiva, sobretudo após a ocorrência de acidentes e averiguando as constantes reclamações de passageiros, em especial os idosos e deficientes, que não conseguem obter o direito à gratuidade nas passagens. Soma-se a isso, o fato de que nenhuma das embarcações que operam nas “linhas regulares” conseguem garantir condições mínimas de acessibilidade aos passageiros idosos e aos portadores de deficiências11.
Diante desse cenário, surge a imperiosa necessidade na elaboração de uma legislação que regulamente o setor no âmbito Estadual, com a definição das atribuições dos diversos órgãos envolvidos na fiscalização do transporte, com destaque ao papel da Agência Reguladora do Estado do Amazonas, e assim implantar e disciplinar a prestação desse serviço imprescindível à população do Amazonas, vetor para o desenvolvimento econômico e social do Estado do Amazonas.
11 Semanalmente chegam à ARSAM ofícios com denúncias oriundas do Ministério Público, do Poder Judiciário, da Defensoria Pública, além das reclamações feitas diretamente à ouvida da ARSAM.
5 DA CONSTITUCIONALIDADE DA REGULAÇÃO DO TRANSPORTE HIDROVIÁRIO INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS
A Constituição Federal de 1988 previu no artigo 175 que ao Poder Público incumbe, diretamente, ou mediante concessão e/ou permissão, a prestação de serviços públicos. E as competências para a prestação dos diversos serviços públicos encontram-se, como regra, inseridas na Constituição Federal de 1988 na medida em que, convencionalmente, pode-se conceituar o serviço público como atividade que foi retirada, pela Constituição ou pela lei, do regime de total liberdade de iniciativa para inseri-la em um regime total ou parcialmente de direito público12.
A importância de se definirem as competências legislativas para dispor sobre serviços públicos ganha relevo na medida em que consequência imanente à titularidade do serviço é a atribuição de competência ao ente político (União, estados e/ou Distrito Federal e municípios) para sua regulação.
No que diz respeito ao serviço público de transporte, a CRFB/88 estabeleceu expressamente competências para a União Federal e para os municípios, respectivamente no artigo 21, inciso XII, alíneas “d” e “e”, e no artigo 30, inciso V:
“Art. 21. Compete à União: [...]
XII – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: [...]
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
Art. 30. Compete aos municípios:
I – legislar sobre assuntos de interesse local; [...]
V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial”.
No que toca à competência dos Estados, a CRFB/88 foi silente – ‘excetuando o serviço público de fornecimento de gás canalizado’ –, atribuindo a tais entes federativos competência residual, isto
12 Por todos os doutrinadores pátrios, traz-se à colação o conceito clássico de serviço público cunhado por Hely Lopes Meirelles, para quem o “serviço público é todo aquele prestado pela Administração Pública ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniência do Estado”. In: Direito Administrativo brasileiro. 23.ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 285.
é, competência para atuações em todas as áreas que não lhe foram vedadas pela Carta Política. Essa é a regra que ecoa do artigo 25, § 1o, da CRFB/88:
“Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.
§1º – São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.”
As constituições estaduais, entretanto, não ficam impedidas de estabelecerem as competências dos estados da federação desde que não colidam com às da União e dos municípios. A propósito, a Constituição do Estado do Amazonas, utilizando-se da competência residual atribuída pela CF/88, previu no artigo 253 que:
ART. 253. O transporte coletivo, independente da categoria e do meio onde opera, é uma atividade essencial de interesse público.
§ 1º. Para fins do disposto neste artigo, considera-se transporte coletivo aquele que é utilizado pela coletividade para seus deslocamentos e transposição de cargas, independente do meio em que isso ocorra.
§ 2º. Respeitadas as instâncias e reservas de competência da União , o Estado e os Municípios agirão cooperativamente, para que a operação desses serviços ocorra dentro de padrões satisfatórios de qualidade e de segurança.
A fim de analisar tal premissa, faz-se necessário apontar brevemente os traços distintivos entre a competência legislativa e a competência material (administrativa). A competência legislativa, como o próprio nome induz, trata-se de competência para elaborar leis, inovar a ordem jurídica. Por outro lado, a competência material, conhecida como a competência administrativa, regulamenta o exercício de funções puramente governamentais, notadamente pelo poder executivo.
Feita essa análise, insta mencionar o posicionamento acerca da competência legislativa dos Estados sobre o transporte intermunicipal, não importando o tipo de modal. Conforme as lições de Alexandre de Moraes: “O artigo 22, inciso IX e XI da Constituição Federal, confere à união,
privativamente, competência para legislar sobre as diretrizes da política nacional de transporte: trânsito e transporte. Quanto ao transporte coletivo municipal, o artigo 30, inciso V, faz referencia expressa à competência municipal. Noutro giro, quando o transporte ultrapassar a circunscrição de um município, a competência para controlar, regular e fiscalizar será dos Estados membros. Caberá a união a organização das diretrizes básicas sobre a política nacional de transporte e ao município as regras de interesse local, restando a competência remanescente aos estados membros”.
Ademais, vislumbrar-se-ia a constitucionalidade de regulação do transporte hidroviário por intermédio de atos normativos, porquanto, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (MORAES), no julgamento do RE 201.865/SP, Rel. Min. Carlos Velloso, firmou o entendimento no sentido de que a “regulamentação pelo ente estatal de transporte coletivo sob o regime de fretamento, no seu exercício
do poder de polícia, não ofende a competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte”. Portanto, a entidade reguladora atuaria no regular exercício do Poder de Polícia com a
edição de atos normativos.
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 224 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO AMAPÁ. GARANTIA DE "MEIA PASSAGEM" AO ESTUDANTE. TRANSPORTES COLETIVOS URBANOS RODOVIÁRIOS E AQUAVIÁRIOS MUNICIPAIS [ARTIGO 30, V, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL] E TRANSPORTES COLETIVOS URBANOS RODOVIÁRIOS E AQUAVIÁRIOS INTERMUNICIPAIS. SERVIÇO PÚBLICO E LIVRE INICIATIVA. VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NOS ARTIGOS 1º, INCISO IV; 5º, CAPUT E INCISOS I E XXII, E 170, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. A Constituição do Brasil estabelece, no que tange à repartição de competência entre os entes federados, que os assuntos de interesse local competem aos Municípios. Competência residual dos Estados-membros - matérias que não lhes foram vedadas pela Constituição, nem estiverem contidas entre as competências da União ou dos Municípios. 2. A competência para organizar serviços públicos de interesse local é municipal, entre os quais o de transporte coletivo [artigo 30, inciso V, da CB/88]. 3. O preceito da Constituição amapaense que garante o direito a "meia passagem" aos estudantes, nos transportes coletivos municipais, avança sobre a competência legislativa local. 4. A competência para legislar a propósito da
prestação de serviços públicos de transporte intermunicipal é dos Estados-membros. Não há inconstitucionalidade no que toca ao benefício, concedido pela
Constituição estadual, de "meia passagem" aos estudantes nos transportes coletivos intermunicipais. 5. Os transportes coletivos de passageiros consubstanciam
serviço público, área na qual o princípio da livre iniciativa (artigo 170, caput, da Constituição do Brasil) não se expressa como faculdade de criar e explorar atividade econômica a título privado. A prestação desses serviços pelo setor privado dá-se em regime de concessão ou permissão, observado o disposto no artigo 175 e seu parágrafo único da Constituição do Brasil. A lei estadual deve dispor sobre as condições dessa prestação, quando de serviços públicos da competência do Estado-membro se tratar. 6. Ação direta julgada procedente para
declarar a inconstitucionalidade da conjunção aditiva "e" e do vocábulo "municipais", insertos no artigo 224 da Constituição do Estado do Amapá (ADI 845, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 22/11/2007, DJe-041
DIVULG 06-03-2008 PUBLIC 07-03-2008 EMENT VOL-02310-01 PP-00031 RTJ VOL-00205-01 PP-00029 LEXSTF v. 30, n. 352, 2008, p. 43-56, grifos nossos).
Em outro julgado o STF reafirmou a competência administrativa e Legislativa do Estado no transporte aquaviário:
ADI 845 / AP - AMAPÁ
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Relator(a): Min. EROS GRAU
Julgamento: 22/11/DJe-041 DIVULG 06-03-2008 PUBLIC 07-03-08
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 224 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO AMAPÁ. GARANTIA DE "MEIA PASSAGEM" AO ESTUDANTE. TRANSPORTESCOLETIVOS URBANOS RODOVIÁRIOS E AQUAVIÁRIOS MUNICIPAIS [ARTIGO 30, V, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL] E TRANSPORTES COLETIVOS URBANOS RODOVIÁRIOS E AQUAVIÁRIOS INTERMUNICIPAIS. SERVIÇO PÚBLICO E LIVRE INICIATIVA. VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NOS ARTIGOS 1º, INCISO IV; 5º, CAPUT E INCISOS I E XXII, E 170, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. A Constituição do Brasil estabelece, no que tange à repartição de competência entre os entes federados, que os assuntos de interesse local competem aos Municípios. Competência residual dos Estados-membros --- matérias que não lhes foram vedadas pela Constituição, nem estiverem contidas entre as competências da União ou dos Municípios. 2. A competência para organizar serviços públicos de interesse local é municipal, entre os quais o de transporte coletivo [artigo 30, inciso V, da CB/88]. 3. O preceito da Constituição amapaense que garante o direito a "meia passagem" aos estudantes, nos transportes coletivos municipais, avança sobre a competência legislativa local. 4. A competência para legislar a propósito da
prestação de serviços públicos de transporte intermunicipal é dos Estados-membros. Não há inconstitucionalidade no que toca ao benefício, concedido pela
Constituição estadual, de "meia passagem" aos estudantes nos transportes coletivos intermunicipais. 5. Os transportes coletivos de passageiros consubstanciam serviço público, área na qual o princípio da livre iniciativa (artigo 170, caput, da Constituição do Brasil) não se expressa como faculdade de criar e explorar atividade econômica a título privado. A prestação desses serviços pelo setor privado dá-se em regime de concessão ou permissão, observado o disposto no artigo 175 e seu parágrafo único da Constituição do Brasil. A lei estadual deve dispor sobre as condições dessa prestação, quando de serviços públicos da competência do Estado-membro se tratar. 6. Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da conjunção aditiva "e" e do vocábulo "municipais", insertos no artigo 224 da Constituição do Estado do Amapá. (grifei)
O Tribunal, por maioria, julgou parcialmente procedente pedido formulado em ação direta proposta pelo Governador do Estado do Amapá para declarar a inconstitucionalidade da expressão “municipais e”, constante do art. 224 da Constituição estadual, que estabelece a gratuidade de metade da passagem nos transportes coletivos urbanos, rodoviários e aquaviários, municipais e intermunicipais, ao estudante de qualquer grau. Entendeu-se que a norma impugnada invadiu a competência municipal para legislar sobre transporte coletivo local (CF, art. 30, V). Considerou-se, não obstante, que os Estados-membros possuem
competência residual para legislar sobre transporte intermunicipal de passageiros (CF, art. 25, § 1º). Vencido, em parte, o Min. Marco Aurélio que julgava
o pleito improcedente. Precedentes citados: ADI 1191 MC/PI (DJU de 26.5.95); ADI 2349/ES (DJU de 14.10.2005). ADI 845/AP, rel. Min. Eros Grau, 22.11.2007. (ADI-845)
Nesse contexto, não haveria impedimento para legislação e a consequente regulação do transporte hidroviário no estado do Amazonas, ante a inexistência de violação material ou formal, visto que o assunto encontra-se no âmbito da competência (legislativa e material) dos estados-membros. É dizer, a atuação do Estado-Membro, na hipótese, tem base no seu poder de polícia administrativa, que se inclui na competência remanescente que lhe é conferida pelo art. 25, §1º da Constituição Federal.
Importante destacar que por muitos anos, a falta de regulamentação no Estado do Amazonas ocorreu devido a um entendimento de que não caberia ao Estado-Membro regular o transporte hidroviário, porquanto tal competência legislativa e administrativa encontrar-se-iam inseridas no âmbito de competência da União. Todavia, com respaldo na doutrina e jurisprudência acima transcritas, demonstra-se que entendimento não se sustenta.
6 A CRIAÇÃO DO WAZE DOS RIOS
Além do contexto jurídico, é necessária a utilização de tecnologias de sistemas de informação voltados à fiscalização da prestação de serviços e das condições de navegabilidade das hidrovias do Amazonas. Sendo assim, com a regulamentação, teremos uma melhor definição das atribuições dos órgãos responsáveis, o que permitiria o avanço a uma segunda etapa com a implantação de um projeto intitulado “Waze dos Rios”, que a semelhança do que já é desenvolvido no transporte terrestre, far-se-ia sua adaptação agora para o transporte hidroviário. Nesse sentido, o sistema permitiria a localização certeira da rota e a disponibilidade de interação com os usuários, que poderiam acrescentar informações fundamentais ao órgão fiscalizador, com a inclusão por exemplo, de vídeos e fotos.
O desenvolvimento de tal tecnologia seria possível por meio de uma parceria institucional e científica entre as Agências Reguladoras Federal e Estadual e órgãos de monitoramento dos rios da Amazônia como a Agência Nacional de Águas (ANA), o Serviço Geológico do Brasil (CPRM), o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e o Sistema de Proteção da Amazônia (SIPAM), integrando as informações sobre os rios, as hidrovias, sua navegabilidade e segurança, resultando, dessa forma, em um tipo de monitoramento pioneiro no Brasil: o WAZE DOS RIOS.
7 CONCLUSÃO
Em razão de todo o exposto, pode-se concluir que a regulação do transporte intermunicipal de passageiros é uma necessidade social presente no Amazonas, que deveria contar, há tempos, nos programas de governo. O poder público precisa compreender a importância do transporte hidroviário da mesma maneira que valoriza, regula e investe nos demais tipos de transporte.
A realidade das pessoas, muitas delas ribeirinhos, que utilizam diariamente esse meio de transporte e que enfrentam inúmeras dificuldades e prejuízos advindos de um sistema que não possui uma referência legislativa para se apoiar, causa uma disfunção estrutural no Estado e consequentemente gera prejuízos para o desenvolvimento social, econômico e estrutural.
Nesse contexto, busca saber em síntese, a respeito da constitucionalidade da competência do Estado do Amazonas, em regular o transporte hidroviário, frente aos grandes problemas existentes no transporte fluvial intermunicipal no Estado do Amazonas, para em seguida pensar em instrumentos aptos a facilitar a navegabilidade com a implantação de um aplicativo para dispositivos móveis: o Waze dos Rios, por exemplo.
REFERÊNCIAS
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