FUNDAÇÃO
GETULIO VARGAS
EPGE
Escola de Pós-Graduação em Economia
Centro de Estudos dc
Reforma do Estado
TEXTO PARA DISCUSSÃO
N° 015
REGULAÇÃO DO SISTEMA
FINANCEIRO BRASILEIRO
Joe Akira Yoshino
Outubro de 1998
Coordenação Geral
Prof Rubens Penha Cysne
Diretor de Pesquisas da
Regulação do Sistema Financeiro Brasileiro
Joe Akira Yoshino*
Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas - FIPE/USP
AV. Professor Luciano Gualberto, 908 - Cidade Universitária
CEP: 05508-900 - São Paulo - SP
TeL: (011) 818-5913
Outubro de 1998
Professor da FEA (Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade) da USP (Universidade de São Paulo), Departamento de Economia, e pesquisador da FIPE (Fundação Instituto de Pesquisas
Econômicas). Ph.D. em Economia e Visiting Scholar. Ambos pela University of Chicago.
O autor agradece as contribuições, criticas e sugestões feitas por Celso Martone, Eduardo
índice
1.0 Introdução 3
2.0 Condições de Entorno do SFN (Sistema Financeiro Nacional) 3
2.1 Marco Legal 6
2.1.1 Mercado Bancário 6
2.1.2 Marco Legal: Mercados de Capitais J 2
2.1.3 Seguros
2.1.4 Sistema Previdenciário Brasileiro ]8
2.2 Marco Regulatório 20
2.2.1 Bancos
20
2.2.2 Marco Regulatório no Mercado de Capitais Brasileiro 22
2.2.3. Marco Regulatório: Seguros 24
2.3 Marco Institucional 25
2.3.1 Supervisão 25
2.3.2 Sistema de Seguro Depósito 26
3.0 CONCLUSÕES 27
APÊNDICE 29
1.0 Introdução
Apresentamos neste artigo as principais regulamentações do SFN (Sistema
Financeiro Nacional), comprendendo a legislação dos mercados bancário, de capitais,
seguro e previdência. Para tanto, faremos inicialmente uma breve análise do desempenho
do SFN.
2.0 Condições de Entorno do SFN (Sistema Financeiro Nacional)
O SFN vem
passando por um intenso processo de restruturação, resultante de três
fenômenos recentes: 1) a estabilização monetária
pós-Real; 2) a abertura externa da
economia tanto no comércio de bens e serviços; e 3) a inserção nos fluxos de capital
internacional, após a crise da dívida externa em 1981. Esta inserção tem deixado o País
mais sucetivel ao efeito contagio oriundo de crises cambiais nos paises emergentes ou de
mudanças no
juro internacional.
Num ambiente inflacionário,
pré-Real, o SFN havia se tomado no maior e mais
complexo da América Latina. No maior, devido a provisão de serviços
"gratuitos"
(remuneração implícita)
para compensar a coleta de imposto inflacionário dos clientes. No mais complexo, de modo a administrar o caixa das empresas e clientes de maiores rendas,
através dos fundos remunerados. Este overban/cing ficou ainda mais grave dada a baixa
relação depósitos/PIB no Brasil relativamente às economias estáveis.
Para complicar o cenário bancário, no ano de 1988, com a adoção do modelo de
bancos múltiplos, o número de intermediários dobrou no regime inflacionário Pré-Real
(1989-93). Os novos bancos de pequeno enfatizavam as operações de tesouraria, que
diminuiu com a estabilidade.
O SFN tem sido um sorvedor da
poupança nacional para financiar a despoupança do
setor público, através dos fundos de renda fixa. Com a remonetizaçâo da economia
brasileira, no período pós-Real, com aumento dos depósitos, e com o aquecimento da
demanda efetiva, via aumento do
poder aquisitivo da população, houve um boom no crédito
ao consumidor. Devido ao juro elevado e mudanças no lado real da economia, decorrente
da estabilidade,
globalização e abertura comercial, os bancos não souberam antecipar o
atingindo 15,3% (Março de 1997). Os setores críticos foram: rural, indústria, comércio,
serviços e
pessoas físicas. Esta inadimplência decorre também do aumento do compulsório
pelo BC para desaquecer a demanda agregada.
Com intervenção do Banespa e Banerj (Dez. 94) e em função dos boatos sobre as
dificuldades de alguns
grandes bancos privados ocorreram corridas localizadas. O mercado
interbancário se retraiu e o BC/Banco do Brasil/Caixa Econômica Federal acabaram
financiando todos os problemáticos bancos privados e públicos. Depois, para acalmar o
mercado foi criado um seguro de crédito natimorto - segurou-se "carro-batido", ao se
incluir na garantia depósitos dos clientes de bancos anteriormente insolventes.
Nesta oportunidade, tivemos a pior crise bancária brasileira, envolvendo a
liquidação/intervenção/RAET de 40 instituições financeiras e o socorro do Tesouro ao
Banco do Brasil. Somente, de Jun. 94 a Ag. 96, foram fechados 11 bancos, 100
cooperativas de crédito, 21 corretoras, 74 distribuidoras e 213 agências bancárias. As
instituições
problemáticas representavam quase dois terços do ativos total do SFN.
O SFN vem-se tornando cada vez mais competitivo. A abertura financeira ao
exterior deu acesso direto às
grandes empresas brasileiras ao mercado internacional, em
condições de custo e prazo mais favoráveis do que no mercado interno. Novos bancos
estrangeiros têm entrado no mercado brasileiro, adquirindo o controle de bancos nacionais. Instrumentos de intermediação de recursos via mercado de capitais,
portanto fora do
sistema bancário tradicional, começam a ser desenvolvidos. Não há sinais de
queda da
participação dos bancos depositários no SFN, na medida que os ativos do SFN ainda são
intermediados
pelos bancos. O aumento da competição entre os ofertantes de crédito vem
ocorrendo
pela entrada de novas instituições financeiras (inclusive estrangeiras) no
mercado, pela captação direta de recursos no exterior por
parte de instituições não
financeiras e, mais recentemente,
pelo início de operações de securitização de crédito, a
exemplo do que ocorre no resto do mundo. Nos dois últimos casos, trata-se de canais de
intermediação de recursos
que não passam necessariamente pelo sistema financeiro.
A reestruturação tem três dimensões distintas. Primeiro, a queda da taxa de inflação reduziu a receita de floaíing das instituições financeiras. Em apenas dois anos, a
instituições a ampliar a escala das operações, reduzir custos e cobrar tarifas de serviços no intuito de tornarem-se rentáveis.
Significativas perdas
patrimoniais vêm ocorrendo, desde então, com a crise de
inadimplência. Nos últimos três anos, a inadimplência passou de 6% para 17% dos
empréstimos totais. Segundo, vem ocorrendo um intenso
processo de fusões, aquisições e
liquidação de instituições financeiras mais vulneráveis. Este processo tem sido facilitado
pelo Programa de Reestruturação do SFN - PROER. Terceiro, o mercado financeiro e de
seguros tornou-se cada vez mais competitivo. A abertura facilitou às grandes empresas
brasileiras captarem no exterior. Novos bancos e seguradoras estrangeiras têm entrado no
Brasil. Novos instrumentos no mercado de capitais começam a ser desenvolvidos. Como
resultado, tem ocorrido um forte
queda nos spreads bancários.
Ao contrário do sistema financeiro tradicional, inclusive o BC, o segmento de
seguro e
previdência foi beneficiado em função da estabilidade e da mudança no tratamento tributário das contribuições. A instabilidade macroeconômica induziam os agentes
econômicos a fazer aplicações diárias, desestimulando as aplicações incertas de maior
maturidade no mercado de seguros, especialmente no ramo vida e previdência
privada.
Ademais, há seis anos tivemos o confisco do Plano Collor. A receita de prêmios de seguro que mal passava de 1% do PIB (1990) já supera 2% do PIB, com perspectivas de continuar crescendo dependendo do cenário macroeconômico. Os bancos múltiplos puderam
aproveitar do desempenho deste segmento mas não os bancos comerciais.
Mais recentemente, com a crise cambial asiática ocorreram
perdas tanto nos fundos
de renda fixa como nos fundos de renda variável por conta da realocação dos
portofolios
dos investidores nacionais e estrangeiros. No mercado de renda fixa, muitos bancos
estavam
posicionados short em Bradies de países emergentes e long em Global bonds. Até a crise asiática, esta operação era a
principal vedete. Muitas instituições sofreram crise de
liquidez, requerendo
que o BC resgatasse títulos públicos. Paradoxalmente, esta medida foi feita com a elevação do juro interno
para tornar mais atrativas as aplicações em Reais.
Obviamente, o risco Brasil somente será reduzido se o Governo tomar iniciativas para a
revisão constitucional de modo a termos efetivamente as reformas fiscal
(redução de gastos,
privatização), administrativas e previdenciária. Obviamente, tanto na area fiscal como na
area externa a situação atual é insustentável, fazendo que o País sofra ataques especulativos
até termos sinais concretos de correção dos desequilíbrios macroeconômicos.
2.1 Marco Legal
O SFN é composto de: 1) órgãos regulamentadores e fiscalizadores, e.g., CMN
(Conselho Monetário Nacional), BC (Banco Central do Brasil), CVM (Comissão de
Valores Mobiliários), SUSEP
(Superintendência de Seguros Privados) e SPC (Secretaria de Previdência Complementar); e 2) participantes do mercado na forma de instituições
financeiras, entidades ligadas ao sistema de previdência e seguros, entidades
administradoras de recursos de terceiros, bolsas de valores e de mercadorias, e sistemas de liquidação e custódia1.
O CMN é o órgão cúpula do SFN, ditando as diretrizes
para as políticas monetária e
cambial, bem como expedindo, através de resoluções, a regulamentação
prudencial básica
de funcionamento das instituições e mercados financeiros. O BC é o órgão responsável pela execução das política monetária e cambial, assim como pela supervisão e fiscalização das
instituições financeiras. A CVM é o órgão de supervisão e fiscalização do mercado de
capitais; a SUSEP, dos mercados e instituições de seguro e previdência privada aberta; e
cabendo à SPC a supervisão e fiscalização das entidades fechadas de previdência privada.
2.1.1 Mercado Bancário
Inspirado no modelo norte-americano,
particularmente no (Glass Steagal Act), a
legislação financeira no Brasil (Leis 4.595/64 e 4.728/65) estabeleceu inicialmente um
modelo de especialização das instituições financeiras2. Entretanto, não foram criadas
restrições legais às participações societárias. Ademais, nas décadas de 70 e 80, haviam
incentivos, através da Reserva Monetária, para as fusões e aquisições de bancos
Vide tabela 1 no apêndice,
que mostra o organograma do SFN e as instituições financeiras componentes.
A Lei 4.595. de 31.12.1964. dispõe sobre a política e as instituições monetárias, bancárias. Criou o Conselho Monetário Nacional e Banco Central do Brasil e dá outras
providências. Esta Lei previa originalmente um BC independente. A Lei 4.728. de 14.07.65. disciplina o mercado de capitais e estabelece medidas para o seu desenvolvimento. A Lei 6.024, de 13.03.74. dispõe sobre a intervenção e liquidação extrajudicial de instituições financeiras e dá outras providências. A Lei 6.045, de 15.05.74 altera a constituição e a competência do CMN e dá outras providências. A Lei 6.385, de 7.12.76, dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e cria a Comissão de Valores Mobiliários. A Lei 6.404, de 15.12.76, dispõe sobre a Lei das Sociedades por Ações. A Lei 7.450, de 23.12.85 altera a legislação tributária federal e dá outras
problemáticos. Assim, acabaram predominando os conglomerados financeiros bancários,
onde um mesmo grupo econômico utiliza suas subsidiárias para atuar em todos os
segmentos do mercado financeiro, de capitais e de seguro. Em 1988, admitiu-se a figura do
banco múltiplo com carteiras de banco comercial, de investimento, de desenvolvimento,
financeira e de crédito imobiliário3. O surgimento destes conglomerados, sob a liderança
dos bancos comerciais nacionais, apesar de terem surgido à margem do espírito original da
lei, acabou dando ao SFN grande solidez e confiabilidade. Não obstante os problemas
recentes de overbanking, o SFN é complexo e pujante.
Um segundo importante instrumento recentemente criado para a atuação do BC no
saneamento e reordenação do SFN é o PROER (Programa de Estímulo à Restruturação e ao Fortalecimento do SFN)4. Depois foram editadas: 1) a Medida Provisória n° 1.334/96 que
providências.
Os bancos múltiplos devem ter as seguintes capitalizações por carteiras (R$ milhões): Comercial (7); Investimento (6); Crédito Imobiliário e Poupança (6); Financeiras (3) e Arrendamento Mercantil (3).
O
PROER foi instituído pelo Conselho Monetário Nacional, por intermédio da Resolução n.° 2.208, de 3.11.95. Com o Proer. o BC volta a dispor de instrumental que permitirá atuação preventiva e recuperadora das instituições financeiras, ante eventuais problemas organizacionais ou de liquidez, viabilizando reorganizações administrativas, operacionais e societárias de instituições, inclusive através de transferências de controle acionário e modificação de objeto social. Nesse sentido, foi também editada a Medida Provisória n.° 1.179/95 (última republicação sob o n.° 1.507-11, em 17.9.96). que estabelece o tratamento tributário a ser dado ao programa. Segundo essa medida provisória, as instituições participantes do Proer, no caso de incorporação, poderão: contabilizar como perdas os valores dos créditos de difícil recuperação e deduzir essas perdas da base de cálculo da contribuição social sobre o lucro líquido; registrar como ágio a diferença entre o valor da aquisição e o valor patrimonial da participação societária adquirida, adicionando referido ágio com o valor dos
prejuízos fiscais de anos anteriores, até o limite de 30% do lucro líquido, e deduzindo esse total para efeito de determinação do lucro real e da base de cálculo da contribuição social. Em outras palavras, foi estabelecido incentivos fiscais para incorporação de instituições financeiras (MP no. 1.179/95), permitindo que a instituição incorporadora contabilizasse como perda créditos de difícil recuperação da instituição incorporada. Os estímulos fiscais pelo Proer que não podem ultrapassar 30% do lucro líquido. Com efeito, o Decreto-lei n.° 1.303, de 31.12.73, dispunha que, nos casos de aquisição do controle acionário, fusão ou incorporação de instituições financeiras, poderia o Conselho Monetário Nacional autorizar a dedução como prejuízo do valor da diferença entre o valor da aquisição e o valor patrimonial líquido, bem como sua amortização em mais de um exercício financeiro. O mesmo decreto-lei autorizava a dedução, como despesa, de valores que o BC considerasse como encargos de instituições financeiras no fortalecimento do SFN, e, ainda, a isenção do imposto de renda incidente sobre o lucro e sobre a valorização do ativo das instituições fusionadas ou incorporadas. Posteriormente, o Decreto-lei n.° 1.337. de 23.7.74, autorizou a dedução do lucro sujeito ao imposto de renda de quantias
pagas por instituições financeiras na aquisição de cartas-patentes, medida também destinada a estimular a reorganização do SFN. mediante fusões e incorporações. Ambos os decretos-lei foram, depois, substituídos pelo Decreto-lei n0 2.075. de 20.12.83, que consolidou o tratamento fiscal concedido às instituições financeiras que promovessem fusão, incorporação, reestruturação, reorganização ou modernização de suas estruturas administrativas e operacionais, autorizando o diferimento de amortização de custos e despesas para fins de apuração do lucro real, a dedução como prejuízo do ágio na aquisição de ações e a isenção do imposto de renda sobre a valorização do ativo da instituição fusionada ou incorporada ou sobre o lucro verificado em poder dos acionistas. Os benefícios tributários assim instituídos vigoraram até 21.12.87, quando foram derrogados pelo Decreto-lei n.° 2.397. Dificultou-se a constituição de novas instituições financeiras e criou-se incentivo para os processos de fusão, incorporação e transferência de controle acionário (Resolução n° 2.212 de 16/11/95). Essa norma aumentou a exigência mínima de capital para a constituição de novos bancos, sem alterar o limite mínimo exigido nos casos de fusão, incorporação e transferência de controle acionário. A Circular no. 2.633/95 trata da autorização para as instituições financeiras obterem financiamento do Proer, conforme caso a caso, quando houver mudança no controle acionário. Essa mesma Circular, no seu art. 4o. especifica que os administradores das instituições financeiras que tivessem o controle acionário transferido não ficariam livres de responsabilidades nas esferas penal e administrativa. Esta medida visa penalizar os antigos banqueiros ineptos (administradores de bancos insolventes). As instituições financeiras que viessem a participar do (PROER) (Resolução no. 2.208/95) teriam acesso a uma linha de
instituiu a responsabilidade das empresas de auditoria contábil ou dos auditores contábeis
independentes em casos de irregularidades na instituição financeira. O objetivo dessa
medida é forçar
que os auditores externos informem o BC sempre que sejam identificados
problemas ou que o banco esteja negando a divulgação de informações; 2) A Resolução n° 2.302 de 25/07/96. Alterou a legislação
que trata da abertura de dependências dos bancos brasileiros no exterior e consolidou as demonstrações financeiras dos bancos no Brasil com suas participações no exterior5; 3) A Resolução n° 2.303 de 25/07/96
permitiu a cobrança
de tarifas
pela prestação de serviços6; 4) A Resolução n° 2.390 de 22/05/97 criou a Central de Risco de Crédito7; 5) Abertura do SFN ao capital estrangeiro com a entrada do HSBC,
Korea Exchange Bank, Banco Santander, Banco Bilbao Bisca, etc.8; 6) Os bancos ficaram dispensados de provisionar, nos balanços do primeiro semestre de 1997, créditos de
liquidação duvidosa de empréstimos de Antecipação de Receita Orçamentária e de dívida
fundada feitos aos Estados e Municípios; e 7) Foi elevada a exigência de capital mínimo de 8% para 10% dos ativos
ponderados pelo risco conforme o Acordo de Basiléia. Este índice
é de 11.5% na Argentina e 10% na Bolívia.
credito especial;
poderiam diferir em até dez semestres os gastos com a reestruturação, reorganização e modernização, e poderiam ficar temporariamente fora das exigências do limite operacional do acordo de Basiléia.
Essa medida estabeleceu:
(i) aumento do capital mínimo exigido para a constituição de bancos com dependências (agências, escritórios de representação, filiais) no exterior;
(ii) aumento do capital mínimo exigido para a constituição de dependencias no exterior;
(iü) que o BC passe a fiscalizar as operações das dependências e empresas em que o banco tenha participação no exterior (" Supervisão Global Consolidada"). Caso essa fiscalização não seja permitida ou garantida pelo país estrangeiro, implicará dedução de todas as participações do banco no exterior do seu patrimônio líquido para fins de apuração dos limites operacionais; e (iv) consolidação das demonstrações financeiras no Brasil com as demonstrações financeiras do banco no exterior (incluindo dependências e participações em empresas financeiras e não financeiras das
quais participe com. pelo menos, 25% do capital social) para efeitos de cálculo dos limites operacionais do "
Acordo de Basiléia". Esta Resolução
permite que as instituições financeiras possam cobrar tarifas pela prestação de serviços, desde a emissão de um segundo talonário de cheque no mês até a prestação de serviços mais sofisticados. Antes do Plano Real, devido ao alto valor da receita inflacionaria, os bancos não costumavam cobrar tarifas de seus clientes, o que representava, portanto, um beneficio implícito para todos os depositantes.
Atualmente,
as entidades credenciadas
podem acessar esta Central via Internet. Esta foi a medida mais recente adotada pelo Conselho Monetário Nacional referente à mudanças na legislação do SFN. De acordo com esta medida, as instituições financeiras deverão identificar e informar ao BC os clientes (pessoas físicas e jurídicas) que possuam saldo devedor igual ou superior a R$ 50.000,00. Este sistema vai
permitir também que as instituições financeiras tenham acesso ao saldo devedor de cada cliente
junto ao SFN. desde que ao cliente conceda autorização específica para esse fim. Esta medida vai ao encontro da maior eficiência na fiscalização das operações bancárias e na análise de risco nas operações de empréstimo.
Apesar
do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (Art. 52, incisos I e II) vedar a instalação, no País, de novas agências de instituições financeiras domiciliadas no exterior e o aumento do percentual de participação no capital de instituições financeiras com sede no País, de pessoas físicas ou jurídicas residentes ou domiciliadas no exterior, até
que esta matéria seja definida
por lei complementar, o parágrafo único do Art. 52 estabelece que essa vedação não se aplica às autorizações resultantes de acordos internacionais, de reciprocidade ou de interesse do Governo brasileiro. Desta forma foi permitida a entrada de bancos estrangeiros
Com a Medida Provisória n.° 1.182/95 (última reedição sob o n.° 1.470-10/96),
foram introduzidas importantes alterações nos poderes atribuídos ao BC atuar no
fortalecimento e no saneamento do mercado, prevenindo e solucionando crises de liquidez
e/ou solvência de instituições financeiras9.
As
principais instituições de mercado que operam no SFN são:
a) Instituições financeiras captadoras de depósitos à vista: bancos comerciais e bancos
múltiplos com carteira comercial; b) Instituições financeiras não bancárias: bancos
múltiplos sem carteira comercial; bancos de investimento; bancos de desenvolvimento;
sociedades de crédito, financiamento e investimento (financeiras); sociedades de crédito
imobiliário; cias. hipotecárias; cias. de arrendamento mercantil; associações de poupança e empréstimo; e Caixas Econômicas
(Federal e Estaduais); c) Outros intermediários:
sociedades corretoras de títulos e valores mobiliários; sociedades distribuidoras de títulos e valores mobiliários; sociedades de arrendamento mercantil; sociedades corretoras de
A medida Provisória n° 1.182/95
permitiu ao BC exigir das instituições com problemas de liquidez: (i) novo aporte de recursos: (ii) transferência do controle acionário; e/ou (iii) reorganização societária, através de incorporação, fusão ou cisão. Os art. 1o e 2o da MP especificam que nos regimes de intervenção e liquidação extrajudicial de instituições financeiras, os controladores podem ser responsabilizados, mesmo que não participem da administração direta da instituição. Até então, constatada a crise de alguma instituição financeira, submetendo a risco anormal os seus depositantes e investidores, o BC tinha como alternativas apenas a aplicação dos regimes especiais disciplinados na Lei n.° 6.024/74, e no Decreto-lei n.° 2.321/87, respectivamente intervenção ou liquidação extrajudicial e administração especial temporária. Quando ocorrida situações que autorizem a decretação de regime de liquidação extrajudicial, o art. 4o prevê que o BC, objetivando sempre a normalidade do mercado financeiro e a proteção dos interesses de depositantes e investidores, pode decretar não o regime extremo (liquidação) mas, sim, o regime de administração especial temporária. Essa sistemática coaduna-se não apenas com as alternativas possibilitadas pela Medida Provisória n.° 1.470, como, também, com o disposto no parágrafo primeiro do art. 15 da Lei n.° 6.024. O artigo 5o faculta ao BC
que, ainda antes da decretação do regime especial, determine aos próprios controladores a adoção de medidas de capitalização da sociedade, transferência do controle acionário e reorganização societária mediante incorporação, fusão ou cisão. O dispositivo é inovador porque impõe aos responsáveis pela crise da instituição o dever de solucioná-la em tempo e, mais ainda, faz com que o próprio mercado atue como parceiro na conjuração da crise de liquidez ou de solvência. Pelo regime legal anterior, a superação da crise ou a liquidação da instituição se fazia apenas e exclusivamente pela ação administrativa do Poder I úblico. ao decretar o regime especial de intervenção, liquidação extrajudicial ou administração especial temporária. O interventor, o liquidante ou os membros do conselho diretor, nomeados pelo BC, é que passavam a responsabilizar-se pela condução do processo e, assim, expunham-se aos ônus e desgastes invariavelmente envolvidos em missões desse tipo. enquanto os verdadeiros responsáveis pela situação ticavam confortavelmente à espera, muitas vezes torcendo pelo insucesso da atuação saneadora do Poder Público. Com o advento dessa medida provisória, ainda que os controladores da instituição em crise não adotem medidas saneadoras a tempo, o liquidante. o interventor ou o conselho diretor que forem nomeados pelo BC poderão fazê-lo. Este o sentido do art. 6o da MP. que autoriza, na vigência da intervenção, liquidação extrajudicial ou administração especial temporária, medidas saneadoras. dentre elas: transferência da atividade bancária, bens. direitos e obrigações: alienação ou cessão de bens e direitos a terceiros em contrapartida à assunção de obrigações perante credores; constituição ou reorganização de sociedades para as quais sejam transferidos bens, direitos e obrigações, objetivando a continuação
geral ou parcial do negócio ou atividade, tudo sem interrupção ou suspensão do andamento do inquérito destinado a apurar as responsabilidades dos controladores e administradores. Por último, a medida provisória estabelece que as ações desapropriadas na vigência do regime de administração especial temporária, na forma do Decreto-lei n.° 2.321/87. serão objeto de
privatização, visando evitar que a instituição permaneça indefinidamente sob controle do estado. No caso, o decreto expropriatório deverá fixar prazo para alienação do controle acionário da instituição sob regime de administração especial temporária.
câmbio; agentes autônomos de investimento e companhias de fomento comercial10; d)
Entidades administradoras de recursos de terceiros: fundos mútuos e clubes de
investimento; carteiras de investidores estrangeiros; e administradoras de consórcios11; e, e) Entidades de previdência e seguros: previdência privada (aberta e fechada); sociedades de
seguros e sociedades de capitalização.12
Descreveremos a seguir as restrições operacionais.
Por exigência da Lei 4595, as instituições financeiras são proibidas de realizar
operações de crédito com empresas ligadas, sujeitando os infratores a penalidades. São
definidas como empresas ligadas as pessoas físicas que participem com mais de 10% do
capital da instituição financeira, bem como a empresas jurídicas cujo capital participem
com mais de 10%13.
O limite de concentração de risco definidos pelo CMN, na realização de suas
operações ativas e de prestação de garantias, é de 30% do PLA (patrimônio líquido
ajustado) da instituição financeira
por cliente.14
Segundo a Lei 4595, a participação acionária em outras empresas só
pode ser feita
mediante expressa autorização do BC. Atualmente, os recursos aplicados no ativo
permanente não podem ultrapassar a 90% do PLA, limite que deve ser reduzido, de forma escalonada,
para 60% até junho de 2002 (Res. CMN 2283/96).
10 As faciorings não são regulamentadas no Brasil pois não são consideradas instituições financeiras e funcionam à margem do mercado financeiro tradicional, sem supervisão e fiscalização governamental. Esta inovação permitiu escapar do compulsório no crédito ao consumidor via desconto de cheque pré-datado.
"
Os consórcios são constituídos de
grupos de pessoas que se organizam para mobilizar recursos para a compra de bens ou serviços especificados. Mensalmente, as contribuições dos consorciados são agrupadas para que um (ou mais) dos contemplados (por lance ou sorteio) possa fazer a compra do bem objeto do contrato.
12 Quantidades (participação percentual no ativo total do SFN) de instituições bancárias: bancos de varejo: 5 (24%); bancos de atacado: 27 (10%); bancos oficiais: 35 (48%); bancos estrangeiros (10%): 24; e demais instituições: 124 (8%). Total de bancos 240. Estes bancos dominam mais de 95% dos ativos do SFN. Demais tipos de instituições financeiras são insignificantes.
É interessante observar
que a vedação é taxativa, mas incompleta, na medida em que admite a realização de outras transações, que não empréstimos e adiantamentos.
Para efeito desse limite, considera-se cliente qualquer pessoa, física ou jurídica, ou grupo de pessoas agindo isoladamente ou em conjunto ou representando interesse econômico comum e, em se tratando do setor público, define-se como tal a União, o Estado e o Município, cada qual em conjunto com suas entidades direta ou indiretamente vinculadas (empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias e fundações. Não obstante esta limitação, as instituições financeiras públicas não a tem respeitado, notadamente os bancos estaduais,
que é uma das razões principais de suas dificuldades.
Outra deficiência da legislação refere-se ao risco de descasamento. Não existem
limites: entre operações ativas e passivas; de prazos, taxas e moedas. Como resquício de
controles cambiais, ainda existem limitações nas operações cambiais das instituições
financeiras. Existem limites ou restrições às
posições compradas e vendidas em câmbio.
Em termos de divulgação de informações, os bancos devem publicar
semestralmente balanços auditados nos jornais. As instituições financeiras e
administradoras de fundos devem reportar mensalmente seus balancetes ao BC. A
fiscalização do BC tem meios e poderes para obter as informações. Entretanto, face a falta
de maior autonomia
política, o BC tem retardado decisões mais tempestivas relativamente a
bancos oficiais estaduais e
grandes bancos.
A fiscalização do BC atua em campo
(on site) e indiretamente (offsite). Em campo são feitas avaliações das carteiras de crédito, câmbio, leasing, crédito imobiliário,
tesouraria, derivativos, fundos, auditorias de sistemas eletrônicos de processamento de
dados, conglomerados econômico não financeiro, de agências de bancos brasileiros no
exterior, de controles e de trabalhos das auditorias interna e externa. A supervisão trabalha com o conceito de supervisão
global consolidada. Os trabalhos indiretos compreendem o
acompanhamento dos limites operacionais (calculados eletronicamente), análise indireta
dos demonstrativos financeiros remetidos mensalmente ao BC, identificação de situações
atípicas (sistema sentinela) e análise dos indicadores econômico-financeiros
(sistema
INDICON)
por segmento e bancos relativamente ao segmento.
Os encaixes legais, encargos quasi-fiscais e impostos são elevados em função da
política monetária restritiva. Os compulsórios são de 75% nos depósitos à vista, 20% sobre os depósitos a prazo e 60% sobre os depósitos judiciais. Sobre os fundos de investimento
de curto
prazo há compulsório de 50%, 5% sobre os fundos de investimento de 30 dias e
30% sobre o montante não utilizado de crédito de financiamento ao comércio exterior
(ACC). Ademais, as instituições financeiras sofrem de direcionamentos de créditos (15%
das cadernetas de poupança ao crédito imobiliário e 25% dos depósitos à vista ao crédito
rural). Incidem ainda os seguintes impostos sobre a atividade financeira: a) Imposto sobre
ganhos financeiros: 15% sobre rendimentos nominais das aplicações em renda fixa; b) IOF
(Imposto sobre operações financeiras) no crédito
9
CPMF (contribuição provisória sobre movimentação financeira) de 0,2% sobre o valor
nominal das transações financeiras; d) IRPJ (imposto de renda pessoa jurídica) dos bancos:
25%; e) COFINS: 2% da receita operacional nominal. Cabe destacar que no s\pread entre
juros ativos e passivos, 40% deve-se à cunha fiscal e dos restantes 60%, 35% incidem no
cliente e 25% no banco - em termos de custo operacional na captação.
O Artigo 192 da Constituição Federal prevê a regulamentação de todo o SFN, em lei
complementar. O Governo não tem se empenhado na aprovação desta lei pois necessitaria
explicitar a lei da Usura via teto no juro real em 12% ao ano. A posição do governo é fazer
uma revisão constitucional deste Artigo de modo a deconstitucionalizá-lo, retirando-se o
tabelamento do juro, e que a regulamentação seja feita por lei ordinária. Desde 1988, têm
havido diversos projetos de lei no Congresso. O assunto está pendente e não se
vislumbram novidades, apenas meros aperfeiçoamentos operacionais na legislação vigente.
2.1.2 Marco Legal: Mercados de Capitais.
A regulamentação do mercado de capitais é feita por entidades governamentais: o
CMN aprova resoluções
para o sistema financeiro, conforme a Lei 4.595 e 4.728; o Banco
Central é responsável pela edição de normas e
portarias e pela fiscalização das instituições
financeiras - bancos comerciais, de investimento e múltiplos-, corretoras, distribuidoras e
fundos (de capital estrangeiro e mútuo nacional); a CVM autoriza as emissões públicas e
registros de transações secundárias); a SPC (Secretaria de Previdência Complementar) é
responsável
pela fiscalização dos fundos de pensão fechados; e a SUSEP fiscaliza a área de
seguros vida e não vida15. A Lei 6.404/76 dispõe sobre as Sociedades por Ações, descreve
suas características e os instrumentos financeiros (ações ordinárias e preferenciais, partes
beneficiárias, dívidas, debêntures conversíveis em ações,
garantias, fianças...)16.
A CVM é a agência governamental encarregada de zelar pela integridade do
funcionamento do mercado de capitais17. A ela cabem as atividades de regulação e
' ^ Apenas o BC funciona efetivamente, sendo que as demais instituições carecem de recursos e infra-estrutura, recrutando normalmente funcionários do BC.
'6
São especificadas as responsabilidades dos acionistas controladores, do conselho administrativo, dos executivos e os detalhes sobre os balanços e divulgação de informações ao público. Especifica-se também as normas nos casos de
alteração estatutária ou fechamento de um companhia aberta.
17 As principais leis e regulamentos do mercado de capitais brasileiro, postos em ordem cronológica são: 1) Lei no. 4728/65 - Disciplina o mercado de capitais e estabelece diretrizes para seu desenvolvimento; 2) Lei no. 6385/76 - Cria a CVM. principal órgão fiscalizador do mercado de capitais brasileiro; 3) Lei no. 6404/76, "Lei das Sociedades Anônimas"
fiscalização da atuação dos investidores, intermediários financeiros, bolsas de valores e
companhias abertas. Assim como o BC, a CVM também age como órgão executor das
Resoluções do CMN. A CVM regula o mercado de valores mobiliários e seus derivativos,
tais como: opções de compra e venda, futuros e operações a termo com ações, índices e
IO m
outros valores mobiliários. As entidades auto-reguladoras são as bolsas de valores e de
mercadorias. A estas, os organismos reguladores delegam as tarefas de normatizaçâo,
acompanhamento e fiscalização das atividades de seus membros.
O trabalho de enforcement da CVM compreende a identificação de práticas
irregulares, a identificação de indícios de violação das leis ou outros normativos, a
realização de inspeções nas instituições envolvidas e, se for o caso, instauração de
inquéritos administrativos e a aplicação de penalidades aos infratores.
Apesar da CVM ser o órgão supervisor do mercado de capitais, o BC é de fato o
órgão líder na supervisão desse mercado, face sua melhor estrutura e
por deter o poder de
autorizar o funcionamento e fiscalizar as instituições financeiras. Ademais, as normas de
sigilo bancário (Artigo 38 da Lei 4595) não prevêem o adequado acesso da CVM às
informações necessárias às investigações de ilícitos praticados no mercado de capitais.
Com relação ao investimento de capital estrangeiro no mercado de capitais
brasileiro a regulação é feita pelo CMN. No caso de remessas de lucros e dividendos há um
- Regulamenta a constituição das empresas de capital aberto; 4) Resolução do CMN no. 1190/86 - Dispõe sobre
negociação em Bolsas de Mercadorias ou de Futuros - Sujeição a aprovação do BC ou da CVM; 5) Resolução do CMN no. 1289/87 - Aprova os regulamentos anexos I, II e III. que disciplinam a constituição e funcionamento das sociedades de investimento - capital estrangeiro, fundos de investimento - capital estrangeiro e carteiras de títulos e valores mobiliários, respectivamente; 8) Resolução do CMN no. 1645/89 - Dispõe sobre normas de fiscalização operacional nas Bolsas de Mercadorias e de Futuros sujeito a aprovação e intervenção do BC e da CVM; 9) Resolução do CMN no. 1655/89 -Regulamenta a constituição, organização e funcionamento das sociedades corretoras de valores mobiliários; 10)
Resolução do CMN no. 1656/89 - Regulamenta a constituição, organização e funcionamento das bolsas de valores; 11) Resolução do CMN no. 1832/91 - Aprovação do regulamento anexo IV. à resolução 1289, regendo a constituição e administração de carteiras de valores mobiliários por investidores institucionais constituídos no exterior; 12) Resolução do CMN no. 1927 /92 - Aprova o regulamento anexo V, à resolução 1289. regulando o investimento estrangeiro através do mecanismo de Depositary Receipts'. 13) Resolução do CMN no. 2099/94 - Dispõe sobre as condições relativas ao acesso
ao SFN. aos valores mínimos de capital e patrimônio líquido ajustado, à instalação de dependências e à obrigatoriedade de
manutenção de patrimônio líquido ajustado em valor compatível com o grau de risco das operações ativas das instituições autorizadas a funcionar pelo BC (Acordo da Basiléia); 14) O CMN aprovou, em Jun. 97, novas medidas para facilitar a captação de recursos externos para repasse doméstico. Os recursos externos podem ser aplicados em Notas do Tesouro Nacional cambial. Outro incentivo foi que os ganhos de capital dos fundos de investimento de capital estrangeiro em empresas emergentes estão agora isentos do Imposto de Renda.
18
A legislação brasileira define os títulos que são considerados valores mobiliários: Ações; Debêntures; Bônus de
Subscrição; Notas Promissórias (Commercial Paper); Quotas de Fundos Imobiliários; Certificados de Investimento Audio-Visual; Recibos de Depósito de Ações (Depositary Receipts)-, Warrants; índices Representativos de Ações; Fundos de investimento cuja maioria (51%) dos ativos encontram-se entre os itens acima.
IOF (imposto sobre operações financeiras) de 15%, que é retido na fonte. A alíquota varia
dependendo do prazo e da necessidade de financiamento do déficit em transações correntes.
Desde 1987 tem sido facilitado o acesso do capital estrangeiro ao mercado de
capitais e foi autorizada a constituição de diversos fundos de investimento estrangeiros, tais como, investimento em empresas, fundos mútuos de capital estrangeiro, portfolios de ações transacionadas na NYSE através do Brazil Fund;
portfolios administrados por investidores
institucionais; e ADR/IDR emitidas no exterior.
O BC requer
que os investidores estrangeiros registrem as entradas e saídas de
capital estrangeiro. No Brasil não existem títulos ao portador e os títulos negociados são
escriturais, demandando sofisticação operacional das empresas de custódia de títulos.
Todos os negócios em bolsa são efetuados através de corretoras. Mesmo outras instituições devem se utilizar dessas entidades. As comissões
praticadas no Brasil são estabelecidas de
forma competitiva e todos os negócios são executados em nome do cliente final.
As Bolsas de Valores são de: São Paulo - BOVESPA; Rio de Janeiro - BVRJ;
Extremo Sul - BVES; Bahia, Sergipe e Alagoas - BVBSA; Minas Gerais, Espírito Santo e
Brasília - BOVMESB; Paraná - BVPR; Pernambuco e Paraíba - BVPP; Regional - BVRg;
e, Santos - BVSt.
Um importante fator inibidor do mercado de capitais tem sido o tratamento
tributário. Os ganhos de capital têm imposto de 25% e os dividendos não são tributados nas
pessoas físicas e jurídica, constituindo num incentivo para as empresas distribuírem lucro e não reinvesti-lo. Uma causa para a incipiência do mercado segurador (ramo vida) é o viés
tributário. As contribuições individuais aos fundos de pensão e das empresas
para a
previdência privada são dedutíveis do imposto de renda, porém isto não ocorre com os
prêmios de seguro de vida.
Uma outra distorção no mercado acionário é a intervenção
governamental através
das ações das empresas/bancos estatais. A sua
privatização provoca grandes volatilidades.
As suas ações representam 70% da capitalização das bolsas. Somente a Telebrás tem um
O mercado de derivativos brasileiro, de formação posterior à estrutura legal de
regulação dos mercados financeiros, é regulado, dependendo da natureza do ativo derivado,
por uma composição de até quatro entidades reguladoras: CMN, BC, CVM e entidades
auto-reguladoras.19
A indústria de fundos de investimentos no Brasil é regulada através da Lei 4728,
que estabelece a estrutura básica sobre registro, reembolso de investidores, tarifas e práticas de administração. A CVM detém a responsabilidade pela regulação de fundos de renda
variável e o BC regula os fundos de renda fixa. Atualmente as diversas categorias de fundos
de investimento são reguladas através de Resoluções do CMN e disciplinadas através de
Circulares do BC e Instruções da CVM. Atualmente existem 30 diferentes modalidades de mecanismos de investimentos coletivos, sendo 25 destinados a investidores residentes e 5
para estrangeiros. A CVM supervisiona um total de 13 diferentes fundos e o BC
responsabiliza-se
pelo controle dos 17 restantes20.
Finalizando, cabe destacar
que importantes mudanças estruturais no aparato
regulatório foram sugeridas e parcialmente implementadas pelo Plano Diretor do Mercado
de Capitais, Seguro e Previdência Privada, Ministério da Fazenda, Julho de 199221.
19 A
regulamentação do mercados de derivativos, pode ser sumariada da seguinte forma: 1) O CMN é responsável pelo estabelecimento das diretrizes gerais do mercado de derivativos, tais como a definição das esferas de atuação da CVM e do BC e a autorização para que estrangeiros possam operar com derivativos; 2) A CVM regula todas as atividades do mercado de derivativos ligadas a valores mobiliários. Somente aqueles cujo ativo-objeto encontra-se relacionado entre os títulos descritos acima estão sob jurisdição da CVM; 3) BC: a) regula os mercados de instrumentos derivativos não disciplinadas pela CVM. ou seja. contratos futuros e de opções sobre futuros referenciados em taxas de juros, moedas estrangeiras, commodities agrícolas e ouro. bem como o mercado de swaps de balcão; b) Regula a participação de investidores estrangeiros no mercado de derivativos, de acordo com as diretrizes estabelecidas para as políticas cambial e monetária; c) Autoriza o funcionamento de todas as instituições financeiras e participantes do mercado de capitais, e regula as operações das instituições financeiras do pais; 4) Bolsas de Valores e de Futuros: Regulam todas as atividades que ocorrem em seu recinto de negociações ou nos sistemas de negociação eletrônica por elas administrados.
20 As
principais modalidades de fundos para investidores domésticos são: Fundos de Investimento em Ações. Fundos de Investimento em ações - Carteira Livre. Fundos de Investimento Financeiros em Renda
Fixa - 60 dias, Fundo de Investimento Financeiro em Dl - 60 dias. Fundos de Investimento Financeiro em Renda Fixa - 30 dias, e Fundos de Investimento Financeiro em Renda Fixa - Curto Prazo. Para os estrangeiros, o mercado doméstico dispõe de: Fundos de Renda Fixa. Fundos de Privatização. Fundos de Conversão e o mecanismo do Anexo IV. Além destes, ao longo de 1996. ganharam impulso os Fundos de Investimento Cultural e Artístico, Fundos de Investimentos em Empresas Emergentes e os Fundos de Investimento Imobiliário.
21 Cabe destacar: 1) as distribuidoras e corretoras anteriormente autorizadas
para funcionar pelo BC não necessitaram mais aprovação da CVM; 2) a regulamentação dos fundos mútuos passaram do BC para a CVM; 3) as comissões de
corretagem foram liberalizadas: 4) a privatização foi incentivada através do uso de ações ordinárias; 5) novos membros foram admitidos nas Bolsas; 6) investidores institucionais estrangeiros foram autorizadas a administrar portfolio
diretamente no mercado de capitais; 7) fundos mútuos (renda fixa) foram requeridos de ter também aplicações em ações; 8) o auto- registro foi desburocratizado; 9) emissões de ADR/IDR no exterior foram regulamentadas; 10) um sistema
eletrônico para transações nacionais/liquidação/custódia foi implantado (Bovespa reluta em participar); 11) fundos mútuos foram autorizadas para empresas incentivadas; 12) fundos específicos foram aprovados para investimentos em cultura.
2.1.3 Seguros
A sua regulamentação é protecionista e baseada no monopólio estatal do resseguro
de modo a minimizar a contratação de seguros no exterior. Não obstante uma modificação
constitucional de 1996, suprimindo esse monopólio
governamental, a legislação ordinária
(Decreto Lei 73/66) ainda não foi modificada, e o Instituto de Resseguros do Brasil (IRB) ainda detêm de fato o monopólio das operações de resseguro. Seguros não podem ser
contratados no exterior, exceto através da intermediação do IRB. Os excedentes de risco do
mercado segurador brasileiro só são contratados pelo IRB junto ao mercado ressegurador
externo após o repasse interno, via retrocessões obrigatórias, às cias. seguradoras nacionais.
A estrutura legal básica do mercado segurador é dada
pelo Decreto-Lei 73, de 1966,
onde o Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP), órgão colegiado presidido pelo
Ministro da Fazenda, é a principal instância normativa. Respeitadas as normas básicas do
CNSP, o IRB tem competências normativas e de fiscalização nas operações de resseguro. A
supervisão e fiscalização das instituições de seguro, capitalização e de previdência privada aberta é competência da SUSEP. As entidades de previdência privada fechada (fundos de
pensão) estão fora da área de supervisão do CNSP e SUSEP, sendo normatizadas pelo
Conselho de Gestão da Previdência Complementar (CGPC) e fiscalizadas pela Secretaria
de Previdência Complementar (SPC), ambos no âmbito do Ministério da Previdência e
Assistência Social. As regras para a aplicação das reservas técnicas das instituições de
seguro, capitalização e previdência
privada (abertas e fechadas) são normatizadas pelo
CMN.
No mercado de seguros privados brasileiro existem os seguintes tipos de
instituições: a) cias. de seguro, onde a mesma instituição pode operar em vida (inclusive
para operar planos de pecúlio e de previdência privada aberta) e ramos elementares (não
vida), que obrigatoriamente devem se organizar na forma de sociedades anônimas; b) cias.
de capitalização
(sociedades anônimas), que se destinam a emitir títulos para a formação de um patrimônio a longo
prazo; e c) instituições de previdência privada, onde operam
sociedades anônimas
(abertas) e entidades sem fins lucrativos (abertas e fechadas).
arte. mineração e imobiliário: 13) transações no Mercosul foram autorizadas envolvendo negociações sobre equalização tributária e de normas entre os
O capital mínimo para funcionamento de uma cia. seguradora (Res. CNSP 23/92),
que opere em todos os ramos, em todo o território nacional, é de US$ 7,2 milhões. O capital
mínimo
para o funcionamento de uma cia. de previdência privada aberta (Res. CNSP
25/92) situa-se entre US$ 660 mil e US$ 3,6 milhões. Exige-se apenas US$ 280 mil para o fundo de constituição
para a abertura de uma entidade de previdência privada sem fins
lucrativos22. A lei básica do setor de seguros (DL 73/66), ao contrário de outros países, não
prevê margem de solvência para o controle da alavancagem operacional e de riscos dessas instituições. Apenas, em 1989, via Res. CNSP 08, foi exigida margem de solvência das
seguradoras, mas somente para o ramo não vida. Ainda não é exigida margem de solvência
para as operações do ramo vida. Para maiores detalhes, vide tabelas 4-7 no apêndice.
O único controle exigido das seguradoras é com relação à diversificação de riscos
individuais, através do controle de limites operacionais
(LO) e limites técnicos (LT),
conforme o art. 32 do DL 73/66. O LO é fixado num valor máximo de 3% do ativo líquido da seguradora, devendo as seguradoras encaminhar semestralmente à SUSEP,
proposta de
LT (entre 10 e 100% do LO) para suas diversas modalidades operacionais,
que podem ser
modificadas por esse órgão, a seu exclusivo critério (Circ. SUSEP 45/82). Além do
provisionamento dos prêmios de seguros não ganhos e dos valores relativos a sinistros,
entre outras reservas técnicas, as seguradoras devem manter obrigatoriamente uma reserva
suplementar de garantia de suas operações, no valor equivalente a 50% de seu capital
social.
As regras
para aplicação das provisões técnicas das sociedades seguradoras,
sociedades de capitalização e entidades abertas de previdência
privada envolvem limites
máximos
por tipo de bem ou haver financeiro (Res. CMN 2286/96 e 2324/96). Os bens
garantidores das provisões técnicas das cias. seguradoras, de capitalização e previdência
privada aberta devem ser registrados em nome da SUSEP, não podendo ser alienados ou
gravados sem sua autorização (art. 85 do DL 73/66). Se as cias. de seguro, capitalização ou
previdência privada aberta estiverem em situação regular, particularmente no tocante à
FEA-USP tem curso específico: 15) aprimoramentos foram feitos no sistema contábil denominado COSIF, envolvendo os novos multibancos.
"
Para a abertura de uma entidade de previdência privada fechada exigia-se uma dotação inicial mínima equivalente a 7% da folha de salários dos
participantes do ano anterior, exigência que foi substituída pelo valor a ser determinado pelo atuário responsável como sendo necessário para garantir a liquidez do plano (Decreto 2.111/96).
cobertura e adequação das reservas técnicas, a SUSEP poderá autorizar a livre
movimentação das aplicações, liberalidade
que pode ser suspensa a qualquer tempo.
Não há impedimentos aos investimentos estrangeiros no setor23. Comparativamente
aos padrões internacionais, é pobre a disponibilidade de informações ao público. Só é
obrigatória a
publicação das demonstrações financeiras semestrais, com base na lei das
sociedades anônimas, tomando por referência um plano de contas padronizado pela
SUSEP. A estrutura da SUSEP é deficiente para o exercício de suas funções. O CNSP, que
deveria reunir-se
pelo menos mensalmente, nos últimos anos, tem se reunido a uma média de uma vez ao ano.
Formalmente, o modelo de supervisão é o de acompanhamento a distância, com
recebimento regular e padronizado de demonstrações financeiras, e fiscalizações diretas. O
problema era a falta de estrutura da SUSEP
para solicitar e processar as informações, bem
como a falta de fiscais para fazer as inspeções regulares. Esta situação vem
paulatinamente
sendo revertida, com a reestruturação do órgão.
No tocante a seguros, há um consenso em rever o modelo fechado do setor,
acabando com o monopólio estatal no resseguro. O IRB já vem sendo reestruturado e
preparado para essa mudança, tendo sido transformado em sociedade anônima este ano. Há consenso também
quanto à necessidade dos órgãos de supervisão do SFN serem dotados de
maior autonomia, através de mandatos a seus dirigentes.
2.1.4 Sistema Previdenciário Brasileiro
O Sistema
garante aposentadorias generosas, iníquas e precoces (por tempo de
serviço), em regime de caixa, sem que tenha condições de honrar estes benefícios. Com o
envelhecimento da população e redução das taxas de natalidade, a tendência é de
agravamento do problema. O sistema de
previdência privada, sob regime de capitalização,
além de incipiente, tem muitas deficiências. O Sistema Previdenciário carece de reformas,
sendo uma das
prioridades do Governo junto ao Congresso Nacional.
Até o ano passado, havia o entendimento de que a participação estrangeira em instituições de seguro, capitalização e previdência privada estavam limitados pelo Art. 52 das Disposições Constitucionais Transitórias, até a regulamentação do Art. 192. Entretanto, um parecer de 1995 da Procuradoria do Ministério da Fazenda reviu esse entendimento,
que só se aplica às instituições financeiras.
O Sistema Previdenciário abrange: 1) INSS (Instituto Nacional de Seguridade
Social) - sistema público que garante aposentadorias e pensões até 10 salários mínimos; 2)
sistemas de pensão e aposentadoria dos servidores públicos (União, Estados e Municípios);
3) EFPP (Entidades Fechadas de Previdência Privada) - fundações ligadas a empresa
privada ou pública para complementar pensões e aposentadorias de seus funcionários. Não
há portabilidade entre empresas; e 4) Entidades Abertas de Previdência Privada
-organizadas por entidades financeiras e com associação voluntária de seus associados.
O INSS é a previdência oficial e compulsória aos trabalhadores contratados pelas
empresas privadas e por aquela parte do setor público contratados conforme a Consolidação
das Leis do Trabalho. O financiamento do INSS é feito pelas empresas, seus funcionários e
ocorre no regime de distribuição de caixa (pay-as-you-go). As fontes são as seguintes: as
empresas
pagam 23% sobre a folha total de salários; os trabalhadores, de 8 a 11% sobre
seus salários, até o limite de 10 salários mínimos; do setor rural, há o pagamento de 1,2%
sobre o faturamento de sua produção. O INSS não chega a ser um sistema de
previdência
social típico, porque abrange, também,
gastos com assistência social, já que muitos de seus
beneficiários, em
particular os inválidos, os idosos e aposentados e pensionistas que vieram do setor rural, nunca contribuíram
para o sistema. Suas despesas são crescentes em função
da ampliação da sua cobertura, das aposentadorias cada vez mais precoces em termos de
idade, e de aumento do valor dos benefícios. Tudo isso foi determinado
pela Constituição
Federal de 1988.
Com relação aos inativos/pensionistas da União, Estados e Municípios, os
benefícios são muito maiores e garantidos pela Constituição. Os funcionários públicos
aposentam-se com salários integrais ou até superiores aos da ativa, e suas contribuições só cobrem uma pequena parte das despesas. O setor público acaba cobrindo os déficits
que se
sucedem a cada ano.
As EFPP são hoje o segmento majoritário da previdência privada no Brasil,
congregando a maior parte de seus ativos. As EFPP são fundos baseados em sistema de
capitalização e ligadas, na sua maioria, às empresas estatais. As EFPP constituídas pelo
setor
privado adotam o regime de contribuições definidas, enquanto que as EFPP ligadas às
residem déficits técnicos, não adequadamente definidos e quantificados, que são estimados entre R$ 20 a 25 bilhões. Estes déficits devem-se às: a) contribuições sem normas atuariais
adequadas; b) administrações deficientes (muitas vezes
por indicações políticas); e, c)
intervenções governamentais no direcionamento das aplicações de suas reservas técnicas.
As entidades abertas de previdência privada são incipientes, sem déficits atuariais
mas unicamente
promissores. Inflação e incerteza contribuíram significativamente para a
incipiência e
perda de credibilidade destas instituições. Dada que a legislação brasileira
privilegiava o regime de benefícios definidos e com a deterioração dos valores reais pela
inflação nos antigos contratos feitos
pelos chamados
"montepios",
surgiram frustações
quanto aos benefícios de milhares de contribuintes voluntários à essas entidades, levando
ao descrédito nos planos previdenciários no Brasil.
A solução para os problemas dos vários sistemas previdenciários no Brasil, só terão
solução definitiva no contexto de amplas reformas no sistema. Várias medidas, até duras,
como o limite de idade e outras previstas no substitutivo do Senador Beni Veras de
reformas constitucionais, podem aliviar o problema das previdências públicas, mas não
resolvem seu déficit, como foi no caso chileno com o pagamento da herança ligada aos
pensionistas e aposentados já existentes. No âmbito da
previdência privada, este
substitutivo diminui os problemas das EFPP das empresas estatais, disciplinando melhor o
segmento, mas está longe de resolvê-los.
2.2 Marco Regulatório
2.2.1 Bancos
As normas prudenciais no Brasil são as usuais. As instituições financeiras são
fiscalizadas pelo BC e, para funcionar, requer-se uma licença para funcionamento do BC,
que analisa as solicitações por critérios de capital, idoneidade e competência. O início da
implantação dos critérios de Basiléia foi em 1994. A Resolução 2099/94 aumentou a
exigência de capital mínimo
para o funcionamento das instituições financeiras, tratou do
risco da carteira de crédito e estabeleceu a exigência de
patrimônio líquido das instituições
financeiras24. A fórmula básica
para determinação de capital agrega as exigências relativas
24 Conforme o Acordo de Basiléia, o
