UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
A APLICABILIDADE DO SIAFI NA REALIZAÇÃO DE
AUDITORIAS DE GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA EM
UNIDADES DO EXÉRCITO BRASILEIRO.
Por: Vinícius Severo Botino
Orientador Prof. Luciana Madeira
Rio de Janeiro 2014
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
A APLICABILIDADE DO SIAFI NA REALIZAÇÃO DE
AUDITORIAS DE GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA EM
UNIDADES DO EXÉRCITO BRASILEIRO.
Apresentação de monografia à AVM Faculdade Integrada como requisito parcial para obtenção do grau de especialista em Auditoria e Controladoria. Por: . Vinícius S. B.
AGRADECIMENTOS
...a Deus e aos meus pais, que sempre me mostraram que é através da educação que se constrói um futuro.
DEDICATÓRIA
...dedico a presente obra à minha esposa, companheira de todas as horas e principal encorajadora deste trabalho. A ela, meu reconhecimento, carinho e amor por tudo que faz por mim e pela certeza de um futuro sempre feliz ao seu lado.
RESUMO
Diante da crescente cobrança da população brasileira em relação à melhoria da utilização dos recursos públicos e a saber como esses recursos são aplicados, os relatórios de auditorias são uma das principais fontes de informação possíveis de atender a esses anseios da sociedade.
O Exército Brasileiro, por ser órgão integrante da Administração Pública Federal, subordinado ao Ministério da Defesa, submete-se às exigências relativas aos entes públicos, tendo o dever de prestar contas dos recursos que gerencia aos cidadãos brasileiros. Também, por ser órgão público, utiliza-se do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), que é um sistema informatizado que processa e controla a execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil da União.
Então, dentro do tema auditoria na Administração Pública, o estudo enfocou como o SIAFI pode ser utilizado em auditorias, tendo como objetivo analisar a importância, a validade e a viabilidade da utilização do SIAFI em auditorias das unidades do Exército Brasileiro. Para isso foram estudados o Exército Brasileiro, as auditorias relacionadas aos Órgãos Públicos, o SIAFI e suas características e como esse sistema pode ser utilizado em auditorias nas áreas de gestão orçamentária e financeira.
O método utilizado foi a pesquisa bibliográfica. Foram levantados dados e informações através da consulta a livros e documentos eletrônicos. Após este levantamento, foi feita uma análise dos dados, permitindo, então, que se construíssem as bases cognitivas para a conclusão do trabalho.
Observou-se, ao fim deste estudo, que é importante, válido e viável a utilização do SIAFI pelas auditorias nas áreas de gestão orçamentária e financeira dos órgãos públicos, em particular no Exército Brasileiro, desde que, em complementação, sejam realizadas inspeções físicas dos documentos externos referenciados nesse sistema.
METODOLOGIA
A metodologia utilizada destinou-se a analisar a importância, a validade e a viabilidade da utilização do SIAFI em auditorias das unidades do Exército Brasileiro. Para isso, buscou-se descrever sobre o Exército Brasileiro, sobre as auditorias relacionadas aos Órgãos Públicos, sobre o SIAFI e suas características, e como ele pode ser utilizado em auditorias nas áreas de gestão orçamentária e financeira.
Inicialmente, foram coletadas informações sobre o SIAFI e sobre auditorias, especificamente as realizadas na Administração Pública, através de pesquisa bibliográfica e consultas a artigos e outros trabalhos acadêmicos já publicados, bem como pesquisas à internet. Nesta fase, as principais bases e referências foram os autores: Domingos Poubel de Castro, Leice Maria Garcia, Ana Paola de Morais Amorim Valente, Renato Santos Chaves e Daniel Gerhard Batista. Outra importante fonte de consulta foi o portal eletrônico do Tesouro Nacional.
Em um segundo momento, foi realizada uma visita à 1ª Inspetoria de Contabilidade e Finanças do Exército (1ª ICFEx), um dos órgãos de controle interno do Exército, localizada na cidade do Rio de Janeiro. Lá, foram colhidas informações sobre como são realizadas as auditorias em unidades do Exército, obtendo-se dados sobre como o SIAFI é utilizado nas mesmas e como ele auxilia e favorece suas execuções.
Após obtidas tais informações, foi realizada uma análise de tudo que foi coletado, para que, enfim, se pudesse chegar a uma conclusão sobre o tema estudado.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 08
CAPÍTULO I - O Exército Brasileiro 11
CAPÍTULO II - Auditoria no Setor Público 14
CAPÍTULO III – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal (SIAFI) 22
CAPÍTULO IV – Aplicação do SIAFI em Auditorias nas Áreas de Gestão
Orçamentária e Financeira 32 CONCLUSÃO 42 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 45 ÍNDICE 48 ÍNDICE DE FIGURAS 50
INTRODUÇÃO
É crescente a cobrança da população brasileira em relação à melhoria da utilização dos recursos públicos e a saber como esses recursos são aplicados, se estão tendo a destinação devida e o emprego correto, auxiliando, assim, o combate à corrupção.
O Exército Brasileiro, como integrante da esfera pública federal (BRASIL, 1999), gere recursos públicos da União e, assim, torna-se alvo dessa cobrança e deve prestar contas à sociedade dos montantes por ele geridos.
As auditorias, realizadas por seus órgãos de controle interno, são as principais fontes de informação dos órgãos de controle externo e da população sobre a correção da utilização dos recursos públicos empregados. Elas vão alimentar os sistemas de transparência, que são implementados cada vez mais pelo Governo em todas as suas esferas. Para isso, dentre outras, as auditorias se utilizam das informações presentes em um sistema nomeado SIAFI, que é a principal ferramenta orçamentária, financeira, patrimonial e contábil da Administração Pública (VALENTE, 2004), para realizar seus trabalhos. Então, dentro do tema auditoria na Administração Pública, eis que surge o seguinte questionamento: o SIAFI é uma ferramenta importante, válida e viável para ser utilizada em auditorias de Órgãos Públicos, especificamente em Unidades do Exército Brasileiro, nas áreas de gestão orçamentária e financeira?
Parte-se do pressuposto que se o SIAFI é corretamente utilizado pelos Entes Públicos, estando todos os registros da execução da despesa ali inseridos e contabilizados, então se torna importante, válido e viável que as auditorias se valham deste sistema para a obtenção de informações que auxiliarão na realização de seus trabalhos de maneira clara, objetiva e sem interferências, tendo em vista que todas as informações contábeis já estão ali lançadas e disponibilizadas com fácil acesso.
A justificativa para o estudo ora proposto dá-se pelo fato de que quando se tem uma ferramenta que alimenta sistemas de informação
essenciais para atender aos atuais e crescentes anseios da população brasileira em relação à aplicação dos recursos públicos, surge a necessidade de um estudo que verifique a validade e a viabilidade da aplicação desta ferramenta. Soma-se a isto, o fato da escassa literatura acerca do SIAFI e da falta de conhecimento sobre este sistema, inclusive por parte de membros da própria Administração Pública (VALENTE, 2004).
Quanto ao fato do trabalho estar voltado às unidades do Exército Brasileiro, tal situação justifica-se por este ser um Órgão Público Federal, integrante do Ministério da Defesa (BRASIL, 1999), e que poucas vezes foi alvo de estudos relacionados a este tema. Também pelo fato de, como todo Órgão Público, utilizar o SIAFI na sua rotina orçamentária e financeira e ser financiado, em sua grande parte, pelas contribuições e impostos pagos pelos cidadãos brasileiros, os quais fazem jus a uma prestação de contas de qualidade.
O estudo possui como objetivo geral analisar a importância, a validade e a viabilidade da utilização do SIAFI em auditorias das unidades do Exército Brasileiro. Tal objetivo será alcançado através da conquista dos seguintes objetivos específicos: descrever o SIAFI e seu funcionamento, descrever sobre as características das auditorias no setor público e, por fim, verificar como o SIAFI é utilizado em auditorias nas unidades do Exército Brasileiro.
Por delimitação, o trabalho enfocará como o SIAFI é utilizado em auditorias de unidades do Exército Brasileiro, especificamente as abrangidas pelo Comando Militar do Leste (CML), localizadas na cidade do Rio de Janeiro.
Para atingir aos objetivos propostos e responder à questão levantada, corroborando ou não a hipótese em voga, o presente estudo foi elaborado da forma a seguir apresentada.
No primeiro capítulo, abordou-se o Exército Brasileiro, com uma breve passagem sobre suas origens. Detalhou-se, também, o fato deste órgão ser integrante da Administração Pública e como está estruturado seu Sistema de Controle Interno.
No capítulo seguinte, estudou-se a auditoria aplicada ao setor público, definindo-se seus conceitos, finalidades, classificações, procedimentos,
técnicas e áreas de atuação. Em áreas de atuação da auditoria, apenas as áreas de gestão orçamentária e financeira foram aprofundadas, tendo em vista serem o foco do trabalho.
No terceiro capítulo, explorou-se o SIAFI, sendo demonstrado o histórico de sua criação, suas características e vantagens.
No último capítulo, após estudado cada assunto atinente ao presente trabalho, foi verificada a relação entre eles, através da análise de como o SIAFI pode ser aplicado em auditorias nas áreas de gestão orçamentária e financeira do Exército Brasileiro. Levantou-se, para isto, como é possível obter as informações necessárias às auditorias destas áreas por meio do SIAFI.
Após o acima exposto, pôde-se chegar à etapa da conclusão, em que ficou respondida a pergunta da pesquisa proposta, que tratou em verificar a importância, a validade e a viabilidade da utilização do SIAFI em auditorias nas áreas de gestão orçamentária e financeira do Exército Brasileiro.
Explicado os fundamentos deste trabalho, pode-se passar ao capítulo inicial: O Exército Brasileiro.
CAPÍTULO I
O EXÉRCITO BRASILEIRO
Força Armada de maior efetivo da América do Sul (PORTAL BRASIL, 2012), o Exército Brasileiro integra a Administração Pública Federal e, como tal, seu estudo é de grande importância e é um dos pilares do presente trabalho.
1.1 - Origens
As origens do Exército Brasileiro remontam ao período colonial, considerando-se a 1ª Batalha dos Guararapes, ocorrida no Estado de Pernambuco em 19 de abril de 1648, como o início dessa Organização, tendo em vista a formação de um contingente majoritariamente brasileiro formado por brancos, negros e índios em luta contra o invasor holandês (EXÉRCITO BRASILEIRO, 2014). Por essa razão, esta data é considerada o aniversário do Exército Brasileiro. Porém, a história desta Organização inicia-se oficialmente com a proclamação da Independência do Brasil e o surgimento do Estado Brasileiro.
1.2 – O Exército como integrante da Administração Pública
Integrante das Forças Armadas, que está subordinada ao Ministério da Defesa, conforme consta no artigo 1º e 3º, caput, da Lei Complementar nº 97, de 09 de junho de 1999 (BRASIL, 1999), o Exército Brasileiro é, portanto, um órgão da Administração Pública e, como tal, recebe recursos da União e deve se submeter às exigências relativas aos entes públicos. Uma dessas exigências, conforme descreve o parágrafo único, do artigo 70, da Constituição Federal é o de prestar contas:
“Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária” (BRASIL, 1988).
Para que estes bens públicos sejam administrados de maneira satisfatória e a prestação de contas ocorra de maneira adequada, faz-se necessário a implantação de controles internos. Desta forma, ficou instituído pela Lei nº 10.180, de 06 de fevereiro de 2001, o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal (BRASIL, 2001). Atendendo a este dispositivo, o Exército Brasileiro possui em sua estrutura o Centro de Controle Interno do Exército (CCIEx), o qual será abordado a seguir.
1.3 – O Sistema de Controle Interno do Exército
Como citado acima, o Exército Brasileiro possui como órgão de seu Sistema de Controle Interno, o CCIEx, que “tem por finalidade planejar,
coordenar e executar as atividades de Controle Interno no âmbito do Comando do Exército, utilizando como técnicas de trabalho a auditoria e a fiscalização”
(Centro de Controle Interno do Exército, 2014). Estes trabalhos de auditoria e fiscalização, sob a coordenação técnica do Centro de Controle Interno do Exército (CCIEx), são realizados pelas Inspetorias de Contabilidade e Finanças do Exército (ICFEx), que são Unidades Setoriais de Contabilidade e de Controle Interno. Além disso, as ICFEx, no âmbito do Comando do Exército, realizam a contabilidade analítica sob a coordenação técnica da Diretoria de Contabilidade (D Cont), conforme revela a 11ª Inspetoria de Contabilidade e Finanças do Exército (2012).
Percebe-se, portanto, que as auditorias são atividades pertencentes ao controle interno e executados pelo Exército Brasileiro. Porém, tais atividades, devido à sua relevância para a conclusão do presente estudo, serão exploradas, posteriormente, no próximo capítulo deste trabalho.
Ao todo, existem doze ICFEx, localizadas em diferentes cidades do país, sendo cada uma responsável por um número de Unidades Gestoras (UG) distintas localizadas próximas as suas respectivas sedes. Na cidade do Rio de Janeiro, está localizada a 1ª ICFEx, que é responsável pela fiscalização e auditoria de 41 UGs vinculadas, todas sediadas no Estado do Rio de Janeiro e do Espírito Santo (Centro de Controle Interno do Exército, 2014).
Com isso, pode-se passar ao próximo capítulo, em que será estudada a auditoria no setor público e suas peculiaridades.
CAPÍTULO II
AUDITORIA NO SETOR PÚBLICO
“Toda organização precisa encontrar formas para atingir seus objetivos, cumprir sua missão ou melhorar seus resultados para justificar ou preservar sua existência. E esse caminho passa, necessariamente, pela utilização do orçamento e manutenção dos mecanismos de controle de suas ações” (BATISTA, 2011, p. 7).
2.1 – Conceito e finalidade
Seguindo o enfoque do presente trabalho, que visa estudar as auditorias no setor público, mais, especificamente, as realizadas pelos órgãos de controle interno do Exército Brasileiro, as definições apresentadas neste capítulo, referem-se às auditorias no âmbito do Sistema de Controle Interno, que, segundo Castro (2011), é o:
“conjunto de técnicas que visa avaliar a gestão pública, pelos processos e resultados gerenciais, bem como a aplicação de recursos públicos por entidades de direito público e privado, mediante a confrontação entre uma situação encontrada e determinado critério técnico, operacional ou legal. Trata-se de uma importante técnica de controle em busca da melhor alocação de recursos, atuando não só para corrigir os desperdícios, mas para inibir a improbidade, a negligência e a omissão e, principalmente antecipando-se a essas ocorrências, buscando garantir resultados pretendidos e contribuir para agregar valor ao corpo gerencial” (p. 376).
Quanto à finalidade das auditorias, Castro (2011) explica que esta foi definida através do artigo 74 da Constituição Federal de 1988, e consiste em:
“comprovar a legalidade e legitimidade dos atos e fatos administrativos e avaliar os resultados alcançados, quanto aos aspectos de eficiência, eficácia e economicidade da gestão orçamentária, financeira, patrimonial, operacional, contábil e finalística, bem como na aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado” (p. 377).
Portanto, resumindo o que foi definido por Castro (2011), tem-se que auditoria, no âmbito da Administração Pública, é um tipo de controle, que reúne um conjunto de técnicas que avaliam a gestão pública, com a finalidade de comprovar a legalidade e legitimidade dos atos e fatos administrativos e avaliar os resultados alcançados. Ainda, a auditoria busca corrigir falhas e inibir a improbidade, a negligência e a omissão, para que os objetivos pretendidos pela organização sejam alcançados.
2.2 – Classificações
As auditorias no setor público são classificadas em cinco grupos, segundo Chaves (2011), que coincidem com a classificação apresentada pelo Manual de Auditoria do Exército Brasileiro e são explicitadas a seguir.
2.2.1 - Auditoria de gestão
Objetiva emitir opinião, visando certificar-se da regularidade das contas de um gestor. (CASTRO, 2011) Entre outros aspectos, compreende o exame de peças que instruem os processos de tomada ou prestação de contas; o exame da documentação comprobatória dos atos e fatos administrativos; verificação do cumprimento da legislação pertinente vigente; verificação dos sistemas de controles administrativos e contábil; e avaliação dos resultados
operacionais e da execução dos programas de governo quanto à sua economicidade, eficácia e eficiência. (CHAVES, 2011)
2.2.2 - Auditoria de acompanhamento de gestão
Conforme Castro (2011, p. 377), “antecipa os trabalhos da auditoria de
gestão, sendo realizada ao longo do exercício, atuando em tempo real sobre os atos efetivos e os efeitos potenciais de uma unidade ou entidade federal”.
Ainda, segundo o mesmo autor, “busca evidenciar melhorias e economias no
processo, prevenindo gargalos no desempenho da instituição”. (2011, p. 377)
Logo, pode-se perceber que sua principal diferença entre as demais é que ela ocorre concomitantemente com as ações desenvolvidas no desenrolar de um processo, agindo tempestivamente e, não ao final de cada gestão.
2.2.3 – Auditoria contábil
Segundo Chaves (2011), esta auditoria é utilizada no exame dos registros e documentos e na coleta de informações e confirmações, mediante procedimentos específicos, pertinentes ao controle do patrimônio de uma unidade, entidade ou projeto, objetivando obter elementos comprobatórios suficientes que permitam opinar se os registros contábeis foram efetuados de acordo com os princípios fundamentais de contabilidade e se as demonstrações deles originárias refletem, adequadamente, a situação econômico-financeira do patrimônio, os resultados do período administrativo examinado e as demais situações nelas demonstradas.
2.2.4 – Auditoria operacional
Para Castro (2011), este tipo de auditoria consiste em “avaliar as ações
gerenciais, bem como os procedimentos operacionais das unidades ou entidades, programas, projetos, atividades ou segmento destes”. Seguindo o
público, com o objetivo de aprimorar as práticas administrativas e os sistemas operacionais ou informatizados, isto é, melhorar as operações que estão sendo examinadas (CASTRO, 2011).
2.2.5 – Auditoria especial
Chaves define a auditoria especial como aquela que:
“objetiva o exame de fatos ou situações consideradas,
relevantes, de natureza incomum ou extraordinária, sendo realizadas para atender à determinação expressa de autoridade competente” (2011, p. 23).
Os demais trabalhos de auditoria, não inseridos em outras classes desta atividade, classificam-se como auditoria especial (CASTRO, 2011).
Portanto, após o relatado por Castro (2011), pode-se concluir que a auditoria especial é aquela que, inicialmente, não estava prevista para ocorrer. Porém, devido a algum fator relevante, tem-se a necessidade de ser executada, mediante ordem de agente competente para tal.
2.3 – Procedimentos e técnicas
Procedimentos e técnicas de auditoria são investigações técnicas que permitem a formação fundamentada de opinião do auditor, quando tomadas em conjunto. (CASTRO, 2011)
Em relação aos procedimentos de auditoria, estes representam o conjunto de verificações e averiguações previstas num programa de auditoria. Permitem obter evidências ou provas suficientes e adequadas que formularão e fundamentarão a opinião do auditor. (CASTRO, 2011). Segundo Castro (2011, p.379), “são as ações necessárias para atingir os objetivos nas normas
auditoriais”, abrangendo, para isso, testes de observância e testes
Por testes de observância, tem-se a definição de Castro (2011), que explica que estes “visam à obtenção de razoável segurança de que os
procedimentos de controle interno estabelecidos pela Administração estão em efetivo funcionamento e cumprimento” (p. 380). Já os testes substantivos
objetivam obter evidências quanto à suficiência, exatidão e validação dos dados produzidos pelos sistemas administrativo e contábil da entidade. (CASTRO, 2011) Significa dizer que os testes de observância verificam se os controles estão sendo executados, enquanto os substantivos, se os dados gerados pelos sistemas são válidos.
Quanto às técnicas de auditoria, verifica-se que são um:
“conjunto de processos e ferramentas operacionais de que se serve o auditor para a obtenção de evidências, as quais devem ser suficientes, adequadas, relevantes e úteis para conclusão dos trabalhos” (CASTRO, 2011, p.
380).
Castro (2011) enumera dez técnicas de auditoria: indagação escrita ou oral, análise documental, conferência de cálculos, confirmação externa, exame de registros, correlação das informações obtidas, inspeção física, observação das atividades e das condições, corte das operações ou cut-off e rastreamento. Por indagação escrita ou oral, tem-se que é a técnica de se utiliza de questionários e entrevistas para funcionários da unidade auditada para a obtenção de dados e informações. (BATISTA, 2011)
A análise documental é a técnica que realiza exame de processos, documentos avulsos e atos formalizados. (CASTRO, 2011)
A conferência de cálculos é a “revisão das memórias ou a confirmação
de valores por meio do cotejamento de elementos numéricos correlacionados, de modo a constatar a adequação dos cálculos apresentados” (BATISTA,
2011, p. 63).
Através da confirmação externa, verifica-se, junto a fontes externas da entidade auditada, por meio da circularização, a fidedignidade das informações e dados obtidos internamente. (BATISTA, 2011)
O exame de registros faz a verificação dos registros constantes de controles regulamentares, relatórios sistematizados, mapas e demonstrativos formalizados, quer sejam elaborados por sistemas informatizados ou manualmente. (CASTRO, 2011)
Quanto à técnica de correlação das informações obtidas, esta consiste em realizar um “cotejamento de informações obtidas de fontes independentes,
autônomas e distintas, no interior da própria organização. [...] procura a consistência mútua entre diferentes amostras de evidência” (BATISTA, 2011, p.
64).
A inspeção física é o exame utilizado para testar a efetividade dos controles, em particular dos relativos à segurança das quantidades físicas ou qualidade de bens tangíveis. (CASTRO, 2011)
Em relação às observações das atividades e das condições, segundo Batista (2011), tem-se que é a verificação das atividades que exigem testes flagrantes, com o objetivo de revelar erros, deficiências ou problemas que seriam de difícil constatação de outra maneira. Castro (2011, p. 381) define os elementos da observação como sendo: “(a) a identificação da atividade
específica a ser observada; (b) a observação da sua execução; (c) comparação do comportamento observado com os padrões; e (d) avaliação e conclusão”.
O corte das operações ou cut-off consiste em uma interrupção das operações ou das transações para que se possa apurar, de maneira seccionada, o dinamismo de um procedimento. (BATISTA, 2011)
Por fim, o rastreamento é a técnica que promove uma:
“investigação minuciosa, com exame de documentos, setores, unidades, órgãos e procedimentos interligados, visando dar segurança à opinião do responsável pela execução do trabalho sobre o fato observado” (CASTRO,
2011, p. 381).
Visto os procedimentos e técnicas, pode-se concluir que, devido as suas peculiaridades, cada um desses pode ser mais adequado para determinada atividade ou não. Assim, para uma melhor escolha dos
procedimentos e técnicas a serem adotados nas auditorias a serem realizadas, estas foram divididas em áreas, como se verá a seguir.
2.4 – Áreas de auditoria na Gestão Pública
Segundo Chaves (2011), a Administração Pública realiza suas tarefas em diferentes áreas a fim de produzir seu bem final à sociedade. Isso se dá pela execução do orçamento que foi destinado aos diversos órgãos públicos pela Lei Orçamentária Anual, para que possam realizar suas atividades da área meio (gastos com energia elétrica, limpeza, manutenção de computadores, etc) e da área fim (gastos voltados para o cumprimento da missão institucional desses órgãos).
Ainda, segundo Chaves (2011), o conjunto dessas atividades e sua execução ordenada são denominados gestão pública e para que se possa aplicar procedimentos e técnicas de auditoria para melhor avaliar tais atividades, a gestão pública foi dividida em sete áreas. São elas: controle de gestão; gestão orçamentária; gestão financeira; gestão de recursos humanos; gestão patrimonial; gestão de suprimento de bens e serviços e gestão operacional.
Tendo em vista o enfoque do presente trabalho, analisar-se-ão somente as áreas de gestão orçamentária e de gestão financeira.
2.4.1 – Gestão orçamentária
Na área de gestão orçamentária, a auditoria irá verificar se as receitas e despesas, correntes e de capital, foram executadas de acordo com sua programação inicial, pois uma despesa corrente não pode ser executada como se fosse uma despesa de capital, como também não se pode aplicar recursos públicos em programação diferente da planejada inicialmente. Tal verificação deve observar se a execução da despesa estava de acordo com a finalidade do Programa de Trabalho e compatível com o objeto da despesa empenhada. (CHAVES, 2011)
Uma das falhas mais encontradas nessa área relaciona-se à utilização incorreta de suprimento de fundos, em que o agente suprido aplica os recursos disponibilizados em aquisições de objetos ou serviços diferentes em natureza de despesa diferente da que foi autorizada. (CHAVES, 2011)
Para Chaves (2011, p. 40), “as ações de controle na área da gestão
orçamentária visam fortalecer os controles internos para o fiel cumprimento do planejamento público traduzido por meio das leis orçamentárias”. Ainda,
segundo o mesmo autor, “o não cumprimento da execução orçamentária
configura uma ilegalidade do gestor, pois o orçamento público é uma lei” (2011,
p. 41). Ou seja, o que mais importa, em auditorias nesta área, é verificar se o que foi determinado pelas leis orçamentárias está sendo seguido.
2.4.2 – Gestão financeira
As análises realizadas na área de gestão financeira atentam para os recursos disponíveis, realizáveis, exigíveis e para a análise das demonstrações contábeis. (CHAVES, 2011)
Chaves (2011) aponta alguns fatores a serem observados pelas auditorias nesta área. Entre eles constam: verificar se o pagamento realizado corresponde ao objeto registrado anteriormente no empenho; se os tributos e contribuições foram retidos e recolhidos; se as notas fiscais estão atestadas (liquidadas), já que o pagamento é o terceiro e último estágio da despesa; e se os demonstrativos contábeis estão de acordo com as escriturações realizadas pela administração. Logo, fica evidenciada, em auditorias de gestão financeira, a importância em se verificar, principalmente, como ocorreu a execução da despesa.
Estudadas as peculiaridades das auditorias aplicadas ao setor público, no próximo capítulo será abordado o SIAFI, último assunto que formará a base para que se possa analisar a relação entre eles.
CAPÍTULO III
SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO
FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL (SIAFI)
Implantado em 1987, o SIAFI resgatou a importância da contabilidade como suporte à informação gerencial, através da utilização de suas técnicas, como base de sustentação das operações financeiras e de execução orçamentária no Governo Federal. Para este fim, tal sistema automatizou os lançamentos contábeis, transformando a contabilidade em fonte oportuna de informações (CASTRO, 2011, p. 131).
3.1 – Histórico sobre a criação do SIAFI
Castro (2011) cita que, na segunda metade da década de 80, eram vislumbradas reformas no campo das finanças, exigindo um conjunto de medidas para resolver vários problemas. Para o Tesouro Nacional (2014), tais problemas, que dificultavam a adequada gestão de recursos públicos, eram:
“- Emprego de métodos rudimentares e inadequados de trabalho, onde, na maioria dos casos, os controles de disponibilidades orçamentárias e financeiras eram exercidos sobre registros manuais;
- Falta de informações gerenciais em todos os níveis da Administração Pública e utilização da Contabilidade como mero instrumento de registros formais;
- Defasagem na escrituração contábil de pelo menos, 45 dias entre o encerramento do mês e o levantamento das
demonstrações Orçamentárias, Financeiras e
Patrimoniais, inviabilizando o uso das informações para fins gerenciais;
- Inconsistência dos dados utilizados em razão da diversidade de fontes de informações e das várias interpretações sobre cada conceito, comprometendo o processo de tomada de decisões;
- Despreparo técnico de parte do funcionalismo público,
que desconhecia técnicas mais modernas de
administração financeira e ainda concebia a contabilidade como mera ferramenta para o atendimento de aspectos formais da gestão dos recursos públicos;
- Inexistência de mecanismos eficientes que pudessem evitar o desvio de recursos públicos e permitissem a atribuição de responsabilidades aos maus gestores;
- Estoque ocioso de moeda dificultando a administração de caixa, decorrente da existência de inúmeras contas bancárias, no âmbito do Governo Federal. Em cada Unidade havia uma conta bancária para cada despesa. Exemplo: Conta Bancária para Material Permanente, Conta bancária para Pessoal, conta bancária para Material de Consumo, etc”.
Resumindo, os problemas relacionados pelo Tesouro Nacional nada mais são do que a falta de um controle adequado e a demora na obtenção de informações que, quando obtidas, não se podia dar credibilidade às mesmas, corroborando com o que pensa Castro. Para Castro (2011), o principal e mais urgente dos problemas era a falta de informações confiáveis sobre as finanças públicas do país.
Assim, para dar suporte à reformulação das finanças públicas no Brasil, buscando transparência e controle dos gastos públicos e equilíbrio sustentado da economia, Castro (2011) julga necessário que se tivesse uma instituição com esta finalidade, uma carreira de servidores estáveis e um sistema informatizado dando agilidade e confiabilidade às informações. Para tanto, foi criada para ser esta instituição a Secretaria do Tesouro Nacional (STN),
através do Decreto nº 92.452/86. A carreira – de Finanças e Controle - ficou instituída pelo Decreto-Lei nº 2.346/87 e, por fim, o sistema informatizado para dar suporte às informações e ao controle dos dados foi concebido em 1986 e implementado a partir de 1º de janeiro de 1987, nomeado de Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), sendo posteriormente transformado em sistema oficial de dados e informações do Governo Federal, pelo Decreto nº 347/91.
Desta forma, segundo o Tesouro Nacional (2014), os problemas de administração dos recursos públicos ficaram solucionados. Ainda, segundo a mesma fonte, “hoje o Governo Federal tem uma Conta Única para gerir, de
onde todas as saídas de dinheiro ocorrem com o registro de sua aplicação e do servidor público que a efetuou”.
O SIAFI trata-se, portanto, de uma ferramenta poderosa para executar, acompanhar e controlar com eficiência e eficácia a correta utilização dos recursos da União (Tesouro Nacional, 2014).
3.2 - Características do SIAFI
Para o estudo das características do SIAFI, Valente (2004) fez uma subdivisão em sete modalidades: definição, objetivos, abrangência, uso, funcionamento, transações e acesso.
Por definição tem-se que o SIAFI é:
“o sistema informatizado que processa e controla a execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil da União, através de terminais instalados em todo o território nacional. Tem como premissa básica a contabilização de todos os atos e fatos praticados pelos gestores públicos” (SALDANHA apud VALENTE, 2004, p.
169).
“a) prover mecanismos adequados ao controle diário da execução orçamentária, financeira e patrimonial aos órgãos da Administração Pública;
b) fornecer meios para agilizar a programação financeira, otimizando a utilização dos recursos do Tesouro Nacional, através da unificação dos recursos de caixa do Governo Federal;
c) permitir que a contabilidade pública seja fonte segura e tempestiva de informações gerenciais destinadas a todos os níveis da Administração Pública Federal;
d) padronizar métodos e rotinas de trabalho relativas à gestão dos recursos públicos, sem implicar rigidez ou restrição a essa atividade, uma vez que ele permanece sob total controle do ordenador de despesa de cada unidade gestora;
e) permitir o registro contábil dos balancetes dos estados e municípios e de suas supervisionadas;
f) permitir o controle da dívida interna e externa, bem como o das transferências negociadas;
g) integrar e compatibilizar as informações no âmbito do Governo Federal;
h) permitir o acompanhamento e a avaliação do uso dos recursos públicos; e
i) proporcionar a transparência dos gastos do Governo Federal” (TESOURO NACIONAL, 2014).
Quanto à abrangência do SIAFI, este atinge e é utilizado, segundo Valente (2004), por todos os órgãos da administração direta e a maior parte da administração indireta, com exceção das empresas públicas e sociedades de economia mista (já que não compõem o Orçamento Geral da União) e as instituições financeiras oficiais.
O uso do SIAFI pode se dar através de duas modalidades: a total e a parcial, como mostra Valente (2004). Na primeira modalidade, os órgãos cadastrados podem processar todos os atos e fatos, incluindo eventuais receitas próprias, realizar todas as disponibilidades financeiras através da conta única do Governo Federal e tornam-se sujeitas aos procedimentos orçamentário-financeiros do órgão ao tratamento padrão SIAFI. Já o uso parcial se distingue do total por não permitir o tratamento de recursos próprios da entidade e por não substituir a contabilidade do órgão, tornando obrigatório o envio de balancetes para a incorporação de saldos. (VALENTE, 2004)
Referente ao seu funcionamento, Valente (2004) explica que a STN lança no SIAFI, através da Nota de Dotação (ND), o Quadro de Detalhamento de Despesas (QDD). Este Quadro, enviado pela Secretaria de Orçamento Fiscal, detalha os créditos e suas especificações e os vincula a cada Unidade Orçamentária (UO) correspondente, responsáveis pela gestão dos programas de trabalho. O SIAFI, a partir disso, vincula tais créditos das Unidades Orçamentárias às respectivas Unidades Gestoras responsáveis pela execução dos créditos recebidos. Com isso, as UOs fazem as movimentações dos créditos e inicia-se a execução orçamentária e financeira, que seguem as etapas do processo orçamentário, que são: o empenho, a liquidação e o pagamento. O empenho “é o ato emanado de autoridade competente que cria
para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição” (BRASIL, 1964). A liquidação “consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito” (BRASIL, 1964). Já o pagamento “é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga” (BRASIL,
1964). Importante citar que o SIAFI é programado para recusar o registro de qualquer uma dessas etapas do processo orçamentário caso a anterior não tenha sido registrada adequadamente. (VALENTE, 2004).
Por transações, tem-se “ao todo 195 tipos de consultas que podem ser
feitas através do SIAFI, dependendo do critério de consulta que se pretende utilizar e do tipo de informação que se busca” (VALENTE, 2004, p. 174).
Quanto ao acesso, as consultas à base de dados do SIAFI se dividem basicamente em consulta analítica (permite acesso aos documentos registrados até o momento da pesquisa) e sintética (permite informações atualizadas até um dia útil anterior à pesquisa), como explica Valente (2004). Ainda, segundo a autora, somente usuários autorizados e credenciados pela STN tem acesso a esta base de dados, sendo que este acesso está subdividido em nove níveis que se diferenciam pelos documentos e informações que cada usuário pode consultar de acordo com suas responsabilidades e o órgão a que pertence.
Além das características citadas acima, o SIAFI estrutura-se, segundo o Tesouro Nacional (2014), por exercício financeiro, ou seja, cada ano equivale a um sistema diferente que, por sua vez, está organizado por subsistemas (ao todo 21, conforme disposto na figura 1, em sequência) e estes, por módulos. Em cada um desses módulos estão agregadas inúmeras transações que apresentam entre si características em comum. Ainda, “Nesse nível de
transação é que são efetivamente executadas as diversas operações do SIAFI, desde entrada de dados até consultas” (TESOURO NACIONAL, 2014).
Para a entrada de dados, ou seja, para todo o ato ou fato que deva ser registrado contabilmente pelo SIAFI, existe um evento, que nada mais é que um código associado a um roteiro de contábil (uma lista de contas de débito e crédito que devam ser afetadas com tal lançamento). Desta maneira, ainda que os operadores deste sistema nada saibam sobre contabilidade, estes conseguem efetuar os lançamentos, sabendo o evento relacionado ao ato ou fato a ser registrado (SALDANHA apud VALENTE, 2004, p. 173).
A lista de contas de débito e crédito citada acima, integram o Plano de Contas da União utilizado pelo SIAFI que, em sua estrutura básica, apresenta-se, em nível de classe/grupo, da seguinte maneira, exposta na figura 2:
Figura 2 – Plano de Contas da União (Fonte: Tesouro Nacional, 2014)
Outra característica é a forma como o SIAFI cuida da segurança de suas informações. Segundo Castro e Garcia (2008, p. 132), tal segurança é tratada:
“[...] através da responsabilização dos usuários pela identificação de uso do sistema e das transações por ele executadas, pela utilização da contabilidade como base das informações, pela utilização do sistema bancário com
a Conta Única e pela escolha de uma empresa especializada em segurança de arquivos eletrônicos. [...] sob a responsabilidade do Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO), que é uma empresa pública especializada em banco de dados [...]”.
Significa dizer que o SIAFI é um sistema seguro, pois nele se identifica o responsável por cada transação, utiliza-se a contabilidade como base e uma conta única, onde ocorrem as transações, e, além disso, o SERPRO realiza a guarda e a segurança do banco de dados.
Ainda, no aspecto segurança da informação, no que tange a exatidão dos documentos que o sistema disponibiliza para consulta e sua correta contabilização, Castro e Garcia (2008) destacam o fato do SIAFI impedir a produção de documentos caso os dados sejam insuficientes ou apresentem incorreções.
Observadas as características, segue-se o próximo tópico, que trata sobre as vantagens trazidas pelo SIAFI.
3.3 – Vantagens do SIAFI
Segundo o Tesouro Nacional (2014), o SIAFI representou grande avanço para a Contabilidade Pública, sendo reconhecido no mundo inteiro e recomendado pelo Fundo Monetário Internacional. Vários países e organismos internacionais enviam delegações à STN para absorverem tecnologia para a implantação de sistemas similares.
Tal excelência do SIAFI trouxe inúmeras vantagens para a Administração Pública Federal, dentre elas o Tesouro Nacional (2014) evidencia:
“Contabilidade : o gestor ganha rapidez na informação, qualidade e precisão em seu trabalho;
Finanças : agilização da programação financeira, otimizando a utilização dos recursos do Tesouro Nacional,
por meio da unificação dos recursos de caixa do Governo Federal na Conta Única no Banco Central;
Orçamento : a execução orçamentária passou a ser realizada dentro do prazo e com transparência, completamente integrada a execução patrimonial e financeira;
Visão clara de quantos e quais são os gestores que executam o orçamento : são mais de 4.000 gestores cadastrados, que executam seus gastos através do sistema de forma “on-line”;
Desconto na fonte de impostos : no momento do pagamento, já é recolhido o imposto devido;
Auditoria : facilidade na apuração de irregularidades com o dinheiro público;
Transparência : detalhamento total do emprego dos gastos públicos disponível em relatórios publicados no site.
Fim da multiplicidade de contas bancárias : os números da época indicavam 3.700 contas bancárias e o registro de aproximadamente 9.000 documentos por dia. Com a implantação do SIAFI, constatou-se que existiam em torno de 12.000 contas bancárias e se registravam em média 33.000 documentos diariamente. Hoje, 98% dos pagamentos são identificados de modo instantâneo na Conta Única e 2% deles com uma defasagem de, no máximo, cinco dias” (grifo do autor).
Além disso, ainda cita:
“-Sistema disponível 100% do tempo e on-line;
-Sistema centralizado, o que permite a padronização de métodos e rotinas de trabalho;
-Utilização por todos os órgãos da Administração Direta (poderes Executivo, Legislativo e Judiciário);
-Utilização por grande parte da Administração Indireta; e -Integração periódica dos saldos contábeis das entidades que ainda não utilizam o SIAFI, para efeito de consolidação das informações econômico-financeiras do Governo Federal - à exceção das Sociedades de Economia Mista, que têm registrada apenas a participação acionária do Governo - e para proporcionar transparência sobre o total dos recursos movimentados”.
Em resumo, o SIAFI trouxe tempestividade da informação, agilidade na execução dos recursos, identificação dos gestores responsáveis por cada registro, auxílio no recolhimento dos impostos e nas atividades de auditoria, transparência e padronização de métodos e rotinas de trabalho.
Verificada as vantagens do SIAFI, chega-se ao fim do presente capítulo. A seguir, observar-se-á a relação entre os três elementos já estudados (Exército Brasileiro, auditoria e SIAFI) para se poder, mediante tal análise, verificar a aplicabilidade do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal em auditorias nas áreas de gestão orçamentária e financeira do Exército Brasileiro.
CAPÍTULO IV
APLICAÇÃO DO SIAFI EM AUDITORIAS NAS ÁREAS
DE GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA
Após abordados, nos capítulos anteriores, os assuntos relativos ao presente estudo, é possível iniciar uma análise sobre como o SIAFI pode ser utilizado em auditorias nas áreas de gestão orçamentária e financeira do Exército Brasileiro.
4.1 – Obtendo informações por meio do SIAFI
Como foi apresentado no capítulo II (Auditoria) deste trabalho, Chaves (2011) aborda alguns aspectos relevantes a serem observados em auditorias nas áreas de gestão orçamentária e financeira no setor público. Dentre tais aspectos, está presente o ato de verificar:
• se as receitas e despesas, correntes e de capital, foram executadas de acordo com sua programação inicial, pois uma despesa corrente não pode ser executada como se fosse uma despesa de capital, como também não se pode aplicar recursos públicos em programação diferente da finalidade planejada inicialmente e incompatível com o objeto da despesa empenhada; • se houve utilização incorreta de suprimento de fundos, em que o agente suprido aplica os recursos disponibilizados em aquisições de objetos ou serviços diferentes em natureza de despesa diferente da que foi autorizada;
• se o pagamento realizado corresponde ao objeto registrado anteriormente no empenho;
• se os tributos e contribuições foram retidos e recolhidos;
• se as notas fiscais estão atestadas (liquidadas), já que o pagamento é o terceiro e último estágio da despesa; e
• se os demonstrativos contábeis estão de acordo com as escriturações realizadas pela administração.
Viu-se, também, que o SIAFI é um sistema informatizado que contabiliza os atos e fatos da Administração Pública (SALDANHA apud VALENTE, 2004) e possibilita ao todo 195 tipos de consultas (VALENTE, 2004). Resta saber, se existem consultas em que os aspectos levantados por Chaves possam ser verificados e se estas consultas atendem às verificações propostas. Em sequência, será feita esta análise. Evidencia-se aqui que será exemplificada, dentre todas as opções de consultas, apenas algumas delas para cada item levantado por Chaves. Isto porque, no SIAFI, existem inúmeras maneiras de se obter uma mesma informação. Porém, como o foco deste trabalho não é ensinar como operar o SIAFI, mas sim demonstrar como ele pode fornecer dados às auditorias, adotou-se esta linha de pensamento.
Para a primeira verificação proposta (recursos aplicados de acordo com o inicialmente previsto), algumas consultas podem ser realizadas para se fazer esta confrontação. A primeira delas é a transação consulta nota de crédito (>CONNC). Nota de crédito (NC), segundo Castro e Garcia (2008), é o documento que registra a transferência de créditos orçamentários entre unidades do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social. A transação >CONNC permite “[...] consultar as movimentações de créditos NC emitidas por
determinada UG” (TESOURO NACIONAL, 2014). Nessa transação poderão ser
observados todos os detalhes da nota de crédito que determinam como o recurso deve ser aplicado, como, por exemplo, o programa de trabalho resumido (PTRES), a natureza de despesa (ND) e o plano interno (PI), conforme pode ser visto na figura 3 a seguir, que representa o momento da confecção de uma NC.
Figura 3 – Nota de crédito (Fonte: Tesouro Nacional, 2014)
O PTRES é uma codificação resumida do programa de trabalho (PT), que nada mais é do que uma estrutura codificada do orçamento ao nível da Lei Orçamentária, que possibilita identificar as ações executadas, como também o controle e o acompanhamento dos programas definidos pela Unidade para um período determinado. (CASTRO e GARCIA, 2008) A ND é um conjunto de informações que compõem um código que informa a categoria econômica da despesa, o grupo a que ela pertence, a modalidade de aplicação e o elemento, ou seja, todas as definições de aplicação do crédito. (BRASIL, 2012) Por fim, o PI é um código alfanumérico, usado como forma de detalhamento de Projetos/Atividades, sendo, portanto, instrumento de planejamento e acompanhamento da ação planejada. (CASTRO e GARCIA, 2008).
Após consulta à nota de crédito, a outra transação a ser realizada é a consulta nota de empenho (>CONNE), para verificar se o que foi empenhado está de acordo com o que estava na finalidade da NC. Isto porque neste documento estão todos os detalhes a respeito do bem a ser adquirido ou do serviço a ser prestado, como, por exemplo, “o nome do credor, a especificação
e a importância da despesa e a dedução desta do saldo da dotação própria”
(VALENTE, 2004, p. 281).
A figura 4, em sequência, representa o momento da confecção de uma nota de empenho (NE).
Figura 4 – Nota de empenho (Fonte: Tesouro Nacional, 2014)
Observa-se que os dados do PTRES, ND e PI, também estão presentes na NE, daí a possibilidade da confrontação com os dados obtidos na NC.
Em relação à segunda verificação sugerida (utilização de suprimento de fundos de acordo com o que foi autorizado), outras consultas ao SIAFI podem ser feitas. A Controladoria Geral da União (2014) define o suprimento de fundos como:
“[...] uma autorização de execução orçamentária e financeira por uma forma diferente da normal, tendo como meio de pagamento o Cartão de Pagamento do Governo Federal, sempre precedido de empenho na dotação orçamentária específica e natureza de despesa própria, com a finalidade de efetuar despesas que, pela sua excepcionalidade, não possam se subordinar ao processo normal de aplicação, isto é, não seja possível o empenho direto ao fornecedor ou prestador.”
Logo, ainda que seja uma forma de execução orçamentária um pouco diferente da norma, o suprimento de fundos é precedido de um empenho, que por sua vez é precedido por um crédito (dotação orçamentária). Portanto, as
transações citadas para o caso anterior também poderão ser utilizadas para o suprimento de fundos. Porém, outras transações deverão ser acrescentadas, pois neste momento, pretende-se verificar se o que foi efetivamente gasto pelo agente suprido está de acordo com o que foi autorizado. Para tanto, através da transação consulta razão por conta contábil (>CONRAZAO), poderá ser verificada detalhadamente toda a movimentação relativa à conta de suprimento de fundos desde o registro que o gerou, pois tal transação tem a finalidade de
“detalhar uma conta contábil e contas correntes, bem como o demonstrativo sintético do Razão” (TESOURO NACIONAL, 2014). Assim, é possível
comprovar se os recursos tiveram a destinação e aplicação correta de acordo com o autorizado. Em verdade, a partir desta definição da transação >CONRAZAO, percebe-se que é possível verificar todos os itens aqui propostos, sabendo apenas a conta contábil que se pretende analisar, pois esta transação equivale ao Livro Razão de uma empresa, onde estão registrados todos os atos e fatos administrativos. A seguir, a figura 5 apresenta a tela do SIAFI em que aparece a execução da transação >CONRAZAO.
Figura 5 – Consulta razão (Fonte: Tesouro Nacional, 2014)
Quanto à verificação do pagamento realizado corresponder ao objeto empenhado, pode-se valer da transação consulta ordem bancária (>CONOB), em que fica demonstrada a ordem bancária (OB), que é o registro do
pagamento de compromissos (TESOURO NACIONAL, 2014). Neste documento estão todos os detalhes do pagamento, sendo os campos “INSCRIÇÃO” e “CLASSIFICAÇÃO”, os indicadores do empenho e da natureza de despesa a que o pagamento se refere, como pode ser visto na figura 6, logo abaixo:
Figura 6 – Ordem bancária (Fonte: Tesouro Nacional, 2014)
Para checar os recolhimentos e retenções dos tributos, a transação consulta Documento de Arrecadação de Receitas Federais (>CONDARF), visualizada na figura 7, permite “consultar DARF emitido por uma UG, através
do documento que originou o registro, bem como o espelho contábil do lançamento” (TESOURO NACIONAL, 2014).
Figura 7 – DARF (Fonte: Tesouro Nacional, 2014)
Em relação ao penúltimo quesito (se as notas fiscais pagas estão atestadas – liquidadas – já que o pagamento é o último estágio da despesa, após a liquidação), é válido atentar para dois aspectos. O primeiro deles é que, como já foi visto no capítulo anterior, no relato de Valente (2004), o SIAFI não permite o registro de qualquer etapa do processo orçamentário sem que a anterior não tenha sido registrada corretamente. Logo, se houve pagamento, é porque houve antes uma liquidação. Assim, pode-se concluir que as notas fiscais pagas já estão devidamente liquidadas no sistema. Porém, existe a possibilidade da liquidação dada no sistema ter sido feita sem a efetiva liquidação atestada no verso na nota fiscal, com assinatura do gestor competente, comprovando o recebimento do material ou a prestação do serviço. É isso, portanto, que deve ser verificado. Pois, um dos elementos que dão base à liquidação de uma despesa, conforme consta no inciso III, do parágrafo 2º, do artigo 63 da Lei 4.320/64, são “os comprovantes da entrega de
material ou da prestação efetiva do serviço” (BRASIL, 1964). Para o Exército
Brasileiro (2013), no parágrafo 4º, do artigo 13, de suas Normas para a Prestação de Contas dos Recursos Utilizados pelas Unidades Gestoras do Exército Brasileiro, esses comprovantes nada mais são do que as notas fiscais ou documento equivalente em que no verso conste a declaração de que o material tenha sido recebido ou serviço tenha sido prestado. Portanto, embora
se possa comprovar a liquidação através da consulta ao SIAFI, deve-se, também, fazer a verificação desta transação, mediante análise física de documentos, já que não é disponibilizada pelo sistema a imagem destes.
Ainda em relação a este quesito, sua análise pelo sistema dá-se pela transação consulta nota de lançamento de sistema (>CONNS), que é idêntica em seu formato à nota de lançamento por evento, com a diferença de que a nota de lançamento de sistema (NS) registra eventos contábeis de forma automática, por estar vinculada a documentos específicos, enquanto a de lançamento (NL), não, ou seja, seu registro é por inserção manual no sistema. (TESOURO NACIONAL, 2014). A figura 8, em sequência, refere-se ao momento de confecção de uma NL.
Figura 8 – Nota de lançamento (Fonte: Tesouro Nacional, 2014)
No campo “OBSERVAÇÃO”, deve constar, dentre outros elementos, o número da nota fiscal e a síntese do produto ou serviço a que ela se refere, conforme orienta o Exército Brasileiro (2013), em suas normas para prestação de contas. Desta forma, é possível comprovar o ateste das notas fiscais auditadas.
Finalizando a verificação dos itens propostos, para aferir se os demonstrativos contábeis estão de acordo com as escriturações realizadas, tem-se a transação balancete contábil (>BALANCETE) que, como relata o Tesouro Nacional (2014), permite:
“[...] consultar o movimento analítico e os saldos contábeis em diferentes tipos de agregação, para todos os níveis de desdobramento do Plano de Contas, permitindo ainda, a particularização dos totais das contas por classe, o Balanço Geral da União, os saldos invertidos e somente os diferentes de zero.”
Ainda, informa o Tesouro Nacional (2014), que na transação >BALANCETE:
“[...] podemos consultar as informações detalhadas das contas, primeira fonte de dados para a Contabilidade. Muitas situações nem sempre podem ser observadas nas informações sintéticas apresentadas nos Demonstrativos
Contábeis e também não tem sua verificação
contemplada pelos Auditores, devendo ser verificadas diretamente no balancete, que traz informações analíticas. Dentre elas podemos citar:
2.4.1 - A análise de saldos invertidos;
2.4.2 - Classificações inadequadas de despesas e receitas;
2.4.3 - Saldos transitórios não cobertos pelos auditores; 2.4.4 - Utilizações indevidas de contas contábeis;
2.4.5 - Saldos irrisórios ou residuais; e
2.4.6 - Saldos invertidos em contas correntes, etc.”
Ou seja, através da transação >BALANCETE, visualiza-se o detalhamento da movimentação de cada conta do Plano de Contas, permitindo uma verificação mais aprofundada dos registros.
Concluída a análise das principais consultas que podem ser realizadas para a comprovação de cada aspecto a ser abordado nas auditorias nas áreas de gestão orçamentária e financeira proposto por Chaves, é válido ressaltar mais duas transações que facilitam este processo. A primeira é a transação
gera arquivo de auditoria (>GERAARQAUD), que tem a finalidade, segundo o Tesouro Nacional (2014), de “Permitir a extração de arquivo padronizado pela
RFB, ADE COFIS nº 34/2012, de dados referentes à execução da receita, da despesa e os balancetes orçamentários de exercícios encerrados”. A outra
transação é a consulta movimentação documento hábil (>CONMOVDOC), que possibilita consultar a movimentação dos documentos gerados dentro do subsistema de contas a pagar e receber (CPR) do SIAFI, tornando possível, ainda, recuperar:
“[...] - a partir de um documento hábil, as informações sobre a quais documentos ele se refere, por quais documentos ele é referenciado e por quais documentos ele foi recebido/pago; e
- a partir de um documento SIAFI, as informações sobre
que documento ele recebeu/pagou” (TESOURO
NACIONAL, 2014).
Outro fator relevante a acrescentar ao término deste capítulo é que, embora as auditorias possam se valer de consultas às transações do SIAFI, não se deve deixar de atentar para a inspeção física dos documentos que motivaram os lançamentos efetuados neste sistema e que tenham tido origem externa ao SIAFI, como, por exemplo, as notas fiscais. Isto porque, conforme alerta Tonelli apud Valente (2004, p. 233), a documentação pode ser falsa. Portanto, ainda que no sistema tudo possa estar registrado corretamente, a documentação que motivou estes registros pode não ser válida, prejudicando toda retidão do processo.
Terminada a análise da aplicação do SIAFI em auditorias nas áreas de gestão orçamentária e financeira do Exército Brasileiro, tem-se as bases necessárias para que se possa chegar à conclusão do presente estudo, que ocorrerá a seguir.
CONCLUSÃO
O Exército Brasileiro é um órgão integrante da Administração Pública Federal subordinado ao Ministério da Defesa e, como tal, se submete às exigências relativas aos entes públicos, como, por exemplo, o dever de prestar contas dos recursos que gerencia. Por sua vez, esta prestação de contas deve ser avaliada e julgada, inicialmente, por órgãos de controle interno de cada instituição pública. Para isso, o Exército Brasileiro conta com seu Centro de Controle Interno (CCIEx), que coordena tecnicamente as atividades de fiscalização e auditoria desempenhada por suas doze Inspetorias de Contabilidade e Finanças do Exército (ICFEx).
Uma das ferramentas utilizadas por esses órgãos de controle são as auditorias, que tem por objetivo comprovar a legalidade e legitimidade dos atos e fatos administrativos e avaliar os resultados alcançados nas gestões orçamentária, financeira, patrimonial, operacional, contábil e finalística, como também na aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado. As auditorias no setor público classificam-se em cinco grupos (auditorias de gestão, de acompanhamento de gestão, contábil, operacional e especial) e possuem procedimentos (realizados através de testes substantivos e qualitativos) e técnicas (indagação escrita ou oral, análise documental, conferência de cálculos, confirmação externa, exame de registros, correlação das informações obtidas, inspeção física, observação das atividades e das condições, corte das operações ou cut-off e rastreamento) que permitem obter evidências ou provas adequadas para fundamentar a opinião do auditor.
Para melhor realização e resultado de seus trabalhos, as atividades de auditoria no setor público são desenvolvidas de acordo com a área auditada. Essas áreas são: a de controle de gestão; a de gestão orçamentária; gestão financeira; gestão de recursos humanos; gestão patrimonial; gestão de suprimento de bens e serviços e gestão operacional. O presente estudo focou apenas as áreas de gestão orçamentária e financeira, a fim de delimitar a pesquisa.
O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) é um sistema informatizado que processa e controla a execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil da União, através de terminais instalados em todo o território nacional, contabilizando todos os atos e fatos praticados pelos gestores públicos. Portanto, o SIAFI torna-se uma ferramenta possível de ser utilizada em auditorias no setor público nas áreas de gestão orçamentária e financeira, tendo em vista os dados nele inseridos.
Quanto aos aspectos a serem observados em auditorias nas áreas de gestão orçamentária e financeira (se os recursos foram aplicados de acordo com o inicialmente previsto; se a utilização de suprimento de fundos está de acordo com o que foi autorizado; se o pagamento realizado corresponde ao objeto empenhado; se os recolhimentos e retenções dos tributos foram efetuados corretamente; se as notas fiscais pagas estão atestadas – liquidadas – já que o pagamento é o último estágio da despesa, após a liquidação; e se os demonstrativos contábeis estão de acordo com as escriturações realizadas), comprovou-se que todos eles podem ser verificados mediante consultas ao SIAFI, com exceção da comprovação da liquidação da nota fiscal antes do pagamento. Isto é devido ao fato que, no âmbito do Exército Brasileiro, um dos critérios para se considerar uma despesa como liquidada, é o ateste do recebimento do material ou da prestação do serviço, no verso da nota fiscal, com assinatura do gestor responsável para tal. Como o SIAFI não disponibiliza a imagem dos documentos externos ao seu sistema que originam seus lançamentos, estes devem ser inspecionado fisicamente, para que se tenha certeza em relação da validade do registro.
Outro elemento relevante, levantado durante o presente estudo, foi o fato de que, embora as auditorias possam valer-se de consultas às transações do SIAFI, essas por si só não bastam para a formulação da opinião do auditor. Deve-se realizar para isso, a inspeção física dos documentos que motivaram os lançamentos efetuados nesse sistema e que tenham tido origem externa ao SIAFI, como, por exemplo, as notas fiscais. Tal fato justifica-se, pois ainda que no sistema tudo esteja adequadamente registrado, as documentações externas que motivaram estes registros podem não ser válidas, prejudicando toda
retidão do processo e a opinião do auditor que optar apenas por consultar o SIAFI, sem realizar a inspeção física de tais documentos, que é uma das técnicas de auditoria.
Portanto, verifica-se que o SIAFI é uma importante e válida ferramenta para as auditorias nas áreas de gestão orçamentária e financeira do setor público, especificamente, em unidades do Exército Brasileiro, obterem informações que auxiliarão nos seus trabalhos. Isto porque todos os atos e fatos administrativos estão lançados neste sistema informatizado, padronizado, seguro e tempestivo, sem interferências pessoais e com a identificação dos responsáveis pelos registros. Apesar disso, comprovou-se, também, que em auditoria de registros que tenham sido originados por documentos externos ao SIAFI, estas devem ser complementadas com a inspeção física da documentação para serem fundamentadamente válidas.
Contudo, conclui-se que é importante, válido e viável que as auditorias nas áreas de gestão orçamentária e financeira dos órgãos públicos, em particular do Exército Brasileiro, utilizem-se do SIAFI para a execução de suas atividades, já que através deste sistema conseguem obter informações de maneira clara, objetiva e sem interferências, tendo em vista que todas as informações contábeis já estão nele lançadas e disponibilizadas com fácil acesso. Entretanto, devem, em complementação, realizar a inspeção física dos documentos externos referenciados nesse sistema. Deste modo, as chances dos auditores incorrerem em erro nas suas opiniões sobre as unidades auditadas ficam reduzidas; os controles internos, fortalecidos e a transparência e a boa gestão da coisa pública, favorecidos.
