Território e gestão da política nacional de assistência social PNAS 2004 : as experiências de Maceió e Arapiraca

Texto

(1)0. UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO DEPARTAMENTO DE SERVIÇO SOCIAL PÓS-GRADUAÇÃO EM SERVIÇO SOCIAL DOUTORADO EM SERVIÇO SOCIAL. MARGARIDA MARIA SILVA DOS SANTOS. TERRITÓRIO E GESTÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – PNAS 2004: as experiências de Maceió e Arapiraca. Recife, abril de 2010.

(2) 1. MARGARIDA MARIA SILVA DOS SANTOS. TERRITÓRIO E GESTÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – PNAS 2004: as experiências de Maceió e Arapiraca. Tese apresentada ao Programa de Pósgraduação em Serviço Social da Universidade Federal de Pernambuco como requisito para obtenção do título de doutora em Serviço Social.. Orientadora:. Profa.. Albuquerque Costa. Recife, abril de 2010. Dra.. Anita. Aline.

(3) 2. Santos, Margarida Maria Silva dos Território e gestão da política nacional de assistência social – PNAS 2004 : as experiências de Maceió e Arapiraca / Margarida Maria Silva dos Santos . – Recife : O Autor, 2010. 170 folhas : tab. Orientadora: Profa. Dra. Anita Aline Albuquerque Costa. Tese (doutorado) – Universidade Federal de Pernambuco. CCSA. Serviço Social, 2010. Inclui bibliografia e anexos. 1. Estado. 2. Proteção social. 3. Assistência social. 4. Território. 5. Gestão territorial. I. Título. 361. CDD (22.ed.). UFPE (CSA 2011-012).

(4) 3. MARGARIDA MARIA SILVA DOS SANTOS. TERRITÓRIO E GESTÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – PNAS 2004: as experiências de Maceió e Arapiraca. Data da defesa: 23 de abril de 2010. Banca examinadora:. Examinadores titulares: Dra. Anita Aline Albuquerque Costa - Orientadora Dra. Maria Carmelita Yazbek – Avaliadora externa Dra. Rezilda Rodrigues Oliveira – Avaliadora externa Dr. Denis Antonio de Mendonça Bernardes – Avaliador interno Dra. Ana Cristina Brito Arcoverde – Avaliadora interna. Examinadores suplentes: Dr. José Nascimento de França – Avaliador externo Dra. Maria Alexandra Monteiro Mustafá – Avaliadora interna.

(5) 4.

(6) 5. DEDICATÓRIA. Aos meus pais – um misto de prudência e ousadia – com quem aprendi os valores que orientam a minha vida; Ao meu filho, com quem espero continuar tendo uma relação cheia de desafios, descobertas e esperanças; Aos meus irmãos, companheiros de viagem, exemplos de diferentes formas de enfrentar o mundo; Aos profissionais sérios que encontrei pelo caminho e cujos trabalhos me estimulam a continuar em uma luta que nos provoca cotidianamente; À população brasileira credora de proteção social – “os homens lentos de nosso tempo” – conforme pensa Milton Santos, cujo silêncio, apatia, rebeldia, destruição ou autodestruição, ainda não aprendemos a decodificar e muito menos a transformar em elementos de construção de uma sociedade justa..

(7) 6. AGRADECIMENTOS. Ao CNPq, pelo apoio institucional indispensável à produção desta tese; Ao Departamento de Serviço Social da Universidade Federal de Pernambuco e seus professores pelo convívio e as muitas lições; À Universidade Federal de Alagoas e, em especial à Faculdade de Serviço Social, devedoras e credoras da minha pós-graduação crepuscular; À professora Anita Aline Albuquerque Costa, orientadora e, acima de tudo, companheira nos momentos de dificuldade e devaneios; Aos professores Carmelita Yazbek, Denis Bernardes, Ana Arcoverde, Cristina Amélia Carvalho e Rezilda Rodrigues, pelas importantes contribuições a este trabalho; À Secretária Estadual de Assistência e Desenvolvimento Social, Solange Bentes Jurema, pela aceitação do estudo e pela disponibilidade de seus profissionais; Ao Conselho Estadual de Assistência Social e seus conselheiros pela respeitosa acolhida; Às secretárias municipais de assistência social de Maceió e de Arapiraca pela acolhida de suas titulares Sandra Maria Arcanjo e Adélia Lúcia de Almeida; Às profissionais que, em Arapiraca ou em Maceió, facilitaram as nossas tarefas: Rainilda, Valéria, Adalúsia, Arabela, Sheyla, Simone, Mércia, Irany, Bia Quirino, Taís e Dina; Aos profissionais – assistentes sociais, psicólogos(as), pedagogos(as) – sujeitos da nossa pesquisa, cuja disponibilidade e confiança foram fundamentais para a sua realização; Aos colegas de turma, testemunhas da nossa construção: Elza, Lúcia, Mara, Marcelo, Márcia Iara e Raquel; A Priscila Santos Alves que ouviu e transcreveu horas de gravação e traduziu garranchos, transformando-os em algo legível; A Maria Quitéria pela revisão do trabalho; Aos amigos abandonados, mas fiéis nas minhas dificuldades: Janne, Carlos, Therezinha, Margarete, Betânia, Rita Luiza, Roque, Socorro, João Honório e Vera Rocha..

(8) 7. “Há sempre o perigo de confundir as mudanças transitórias e efêmeras com as transformações de natureza mais fundamental da vida político-econômica”. David Harvey.

(9) 8. RESUMO. A presente tese situa-se na área temática de estudo sobre gestão da política de assistência social e tem como objeto a perspectiva socioterritorial assumida pela Política Nacional de Assistência Social – PNAS, em sua versão de 2004. Objetiva identificar a direção social assumida pela referida política e, para tanto, analisa especificamente o conceito de território, como é expresso em documentos oficiais e como é interpretado e incorporado à prática dos profissionais atuantes nos Centros de Referência de Assistência Social – CRAS. A análise fundamenta-se na compreensão de que a assistência social desenvolve-se em um campo de tensão entre projetos societários antagônicos mediados pelo Estado que, em tempos recentes, teve o seu papel redimensionado, mantendo-se, entretanto, como regulador das relações econômicas e sociais, em um claro compromisso com o capital. Por se tratar de uma pesquisa qualitativa, o trabalho privilegiou a utilização dos seguintes procedimentos metodológicos:. pesquisas. bibliográfica. e. documental,. observação. e. entrevista. semiestruturada. A tese trata sobre a trajetória da proteção social; a construção da assistência no Brasil; diferentes concepções de território; território e gestão territorial de políticas sociais e, finalmente, sobre território e gestão da política de assistência social, enfocando as experiências de Maceió e de Arapiraca. O trabalho conclui sobre a persistência de práticas nas quais é restrita a possibilidade do desenvolvimento de uma política em que o território adquira uma posição de centralidade. Práticas de orientação exógena, quando efetivadas conjuntamente à cultura da não-participação desenvolvida no Brasil em toda a sua história, devem ser consideradas como desafios a serem enfrentados, ante a possibilidade de uma política de assistência social que se pretenda territorial.. Palavras-chave: Estado, proteção social; assistência social; território; gestão territorial..

(10) 9. ABSTRACT. The present thesis deals with the management of the social assistance politics and its subject matter is the socio-territorial perspective adopted by the National Politics of Social Assistance – PNAS, in its version of 2004. It aims at identifying the social direction adopted by the above mentioned politics and, for that purpose, analyzes specifically the concept of territory as referred to in official documents as well as interpreted by and incorporated to the praxis of professionals working in the Social Assistance Reference Centers – CRAS. The analysis grounds on the comprehension that social assistance develops in a tension field among antagonistic corporate projects mediated by the State which recently had its role remodeled, however keeping itself as official controller of the economical and social relations in a clear commitment to the capital. Since it is concerned with qualitative research, this thesis favored the use of the following methodological procedures: bibliographical and documental researches, observation and semi-structured interview. It deals with the trajectory of social protection; the construction of assistance in Brazil; different conceptions of territory; territory and territorial management of social politics and, finally, with territory and management of social assistance politics focusing the experiences of Maceió and Arapiraca. The work concludes about the persistence of practices in which the possibility of developing politics where the territory gains a position of centrality is restricted. Practices of exogenous orientation if carried out together with the culture of non-participation developed in Brazil throughout its history, should be considered as challenges to be confronted facing the possibility of social assistance politics which pretend to be territorial.. Key words: state, social protection; social assistance; territory; territorial management..

(11) 10. RESUMEN. La presente tesis doctoral se sitúa en el área temática de estudio sobre la gestión de la política de asistencia social y tiene como objeto la perspectiva socio-territorial asumida por la Política Nacional de Assistência Social – PNAS, en su versión 2004. Objetiva identificar la dirección social asumido por la referida política y, para ello, analiza específicamente el concepto de territorio, como se expresa en documentos oficiales y como el mismo es interpretado y incorporado a la práctica de los profesionales actuantes en los Centros de Referência de Assistência Social – CRAS. El análisis se fundamenta en la comprensión de que la asistencia social se desenvuelve en un campo de tensión entre proyectos societarios antagónicos mediados por el Estado que, en tiempos recientes, ha tenido su papel redimensionado, manteniéndose, sin embargo, como regulador de las relaciones económicas y sociales, en un claro compromiso con el capital. Por se tratar de una investigación cualitativa, el trabajo ha privilegiado la utilización de los siguientes procedimientos metodológicos: investigación bibliográfica y documental, observación y entrevista semiestructurada. La tesis trata sobre la trayectoria de la protección social; la construcción de la asistencia en Brasil; diferentes concepciones de territorio; territorio y gestión territorial de políticas sociales y, finalmente sobre territorio y gestión de la política de asistencia social, enfocando las experiencias de las ciudades de Maceió y de Arapiraca. El trabajo concluye sobre la persistencia de prácticas en las cuales se presenta restricta la posibilidad de desarrollo de una política en la cual el territorio adquiera una posición de centralidad. Prácticas de orientación exógena, cuando realizadas juntamente con una cultura de no participación desarrollada en Brasil a lo largo de su historia, deben ser consideradas como desafíos a enfrentarse, ante la posibilidad de una política de asistencia social que se proponga territorial.. Palabras clave: Estado, protección social; asistencia social; territorio; gestión territorial..

(12) 11. LISTA DE TABELAS. Tabela 1 – Número de secretarias dos estados do Nordeste em 2005 Tabela 2 – Divisão do estado de Alagoas e distribuição dos municípios em mesorregiões e microrregiões Tabela 3 – Aspectos demográficos do estado de Alagoas Tabela 4 – Destinação das terras ocupadas com plantações em Alagoas Tabela 5 – Efetivo de animais no estado de Alagoas Tabela 6 – Classificação dos municípios de Alagoas segundo sua população Tabela 7 – Dinâmica da implantação dos CRAS em Alagoas Tabela 8 – Composição dos territórios dos CRAS.

(13) 12. LISTA DE SIGLAS. - APL – Arranjos Produtivos Locais - ASCOM – Assessoria de Comunicação - BB – Banco do Brasil - BPC – Beneficio de Prestação Continuada - CEAL – Companhia Energética de Alagoas - CEAS – Conselho Estadual de Assistência Social - CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina - CIB – Comissão Intergestores Bipartite - CMAS – Conselho Municipal de Assistência Social - CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social - CNT – Conselho Nacional do Trabalho - CRAS – Centro de Referência de Assistência Social - CREAS – Centro de Referência Especializada de Assistência Social - DILC – Distrito Industrial Governador Luiz Cavalcante - EBCT – Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ETR – Estatuto do Trabalhador Rural - FCBIA – Fundação Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência - FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FHC – Fernando Henrique Cardoso - FLBA – Fundação Legião Brasileira de Assistência - FMI - Fundo Monetário Internacional - FNAS – Fundo Nacional de Assistência Social - HIV – Human Imunodeficiency Virus - IAPM – Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Marítimos.

(14) 13. - IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IDH – Índice de Desenvolvimento Humano - IES – Instituição de Ensino Superior - INPS – Instituto Nacional de Previdência Social - IPASE – Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado - IPASE – Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado - IPFU – Instituto de Previdência dos Funcionários da União - IPH – Índice de Pobreza Humana - LBA – Legião Brasileira de Assistência - LOAS – Lei Orgânica de Assistência Social - LOPS – Lei Orgânica da Previdência Social - MDS – Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MEC – Ministério da Educação e Cultura - MPAS – Ministério da Previdência e Assistência Social - MP – Medida Provisória - MPC – Medida de Privação de Capacidade - MT – Ministério do Trabalho - NIS – Número de Inscrição Social - NOB – Norma Operacional Básica - ONG – Organização não-Governamental - ONU – Organização das Nações Unidas - OPEP – Organização dos Países Produtores de Petróleo - OTAN – Organização do Atlântico Norte - PBF – Programa Bolsa Família - PDV – Plano de Demissão Voluntária - PIB – Produto Interno Bruto.

(15) 14. - PNAS – Política Nacional de Assistência Social - PND – Plano Nacional de Desenvolvimento - PNLCC – Programa Nacional de Leite para Crianças Carentes - PNOT – Programa Nacional de Ordenamento Territorial - PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PROALCOOL – Programa do Álcool - PRODUBAN - Banco da Produção do Estado de Alagoas - PRORURAL – Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural - RH – Recursos Humanos - SAS – Secretaria de Assistência Social - SEAC – Secretaria Especial de Ação Comunitária - SEAS – Secretaria de Estado de Assistência Social - SEADES – Secretaria de Estado de Assistência de Desenvolvimento Social - SEIAS – Secretaria de Estado de Inserção e Assistência Social - SEPLAN – Secretaria de Estado de Planejamento - SERPRO – Serviço de Processamentos de Dados - SETAS – Secretaria do Trabalho e Ação Social - SIAS – Sistema de Informação de Assistência Social - SUAS – Sistema Único de Assistência Social - TCLE – Termo de Consentimento Livre e Esclarecido - UFAL – Universidade Federal de Alagoas - UFPE – Universidade Federal de Pernambuco - USAID – United States Agency for International Development.

(16) 15. SUMÁRIO Resumo...........................................................................................................................8 Abstract...........................................................................................................................9 Resumen .......................................................................................................................10 Lista de tabelas..............................................................................................................11 Lista de siglas................................................................................................................12 INTRODUÇÃO............................................................................................................17 1 – Proteção social: do pleno emprego ao desemprego estrutural................................20 Introdução..........................................................................................................20 1.1 – Proteção social e o Estado de bem-estar...................................................20 1.2 – A crise do Welfare State e a reconfiguração da proteção social ............. 29 2 – Proteção social e assistência social no Brasil.................................................... .... 44 Introdução.......................................................................... ...............................44 2.1 – Proteção social e políticas sociais na América Latina............................. 44 2.2 – A construção de um sistema de proteção social no Brasil....................... 46 2.3 – A construção de uma política de assistência social no Brasil: avanços e retrocessos.........................................................................................................50 2.4 – Assistência social:política pública, dever do Estado, direito do cidadão.53 2.5 – A PNAS em sua primeira versão: tempo de consolidação.......................55 2.6 – A PNAS em sua segunda versão: a exigência de um redesenho..............68 3 – Território e gestão de políticas sociais no Brasil.....................................................75 Introdução..........................................................................................................75 3.1 – Situando a questão ...................................................................................75 3.2 – Espaço local, poder local e desenvolvimento local..................................76 3.3 – Território: conceitos e abordagens...........................................................85 3.4 - Território e territorialidade das políticas sociais no Brasil.......................92.

(17) 16. 4 – Território e gestão da política de assistência social: as experiências de Maceió e Arapiraca.....................................................................................................................108 Introdução........................................................................................................108 4.1 – A construção do território alagoano.......................................................108 4.1.1 – Sobre o município de Maceió..................................................119 4.1.2 – Sobre o município de Arapiraca..............................................120 4.2 – Gestão da política de assistência social em Alagoas..............................121 4.3 – Percurso e recursos metodológicos da pesquisa.....................................124 4.4 – O território e os CRAS em Alagoas.......................................................126 4.4.1 – O território e o desafio da localização dos CRAS...................128 4.4.2 – O território e o seu conceito.....................................................133 4.4.3 – O território e o seu conhecimento............................................134 4.4.4 – Território e gestão em rede......................................................135 4.4.5 – Território e atuação intersetorial..............................................137 4.4.6 – Território de participação da população..................................139 4.4.7 – Território e informação: vias e infovias..................................143 4.4.8 – Território e controle social......................................................145 CONSIDERAÇÕES CONCLUSIVAS..................................................................................148 REFERÊNCIAS.................................................................................................................... 155 ANEXOS................................................................................................................................164 Anexo 1 – Decálogo dos direitos socioassistenciais........................... ......................165 Anexo 2 – Parecer do Comitê de Ética em Pesquisa da UFAL..................................167 Anexo 3– Termo de Consentimento Livre e Esclarecido..........................................168 Anexo 4 – Variáveis consideradas para a definição de vulnerabilidade............170.

(18) 17. INTRODUÇÃO. Desde o ano 2000, temos dedicado nossa atenção ao estudo sobre a gestão da política de assistência social. Desse modo, em 2003, defendemos como trabalho final do nosso mestrado a dissertação intitulada “Assistência social em Alagoas: a gestão estadual em questão”, o que nos autorizou a contribuir com algumas reflexões em seminários, conferências municipais e estaduais de assistência social; com a produção de textos que circularam no ambiente acadêmico e com a participação em discussões promovidas por secretarias municipais de assistência, ou junto ao Conselho Estadual de Assistência Social. Logo em seguida, em 2004, a gestão da assistência social foi alterada, o que se explicitou com a redefinição da Política Nacional de Assistência Social - PNAS, trazendo um elemento novo – o Sistema Único de Assistência Social – SUAS que, por sua vez, tornou imperativa a elaboração de uma nova Norma Operacional Básica, a NOB/SUAS, aprovada em 2005 pelo Conselho Nacional de Assistência Social. No conjunto das modificações daquele momento, três delas chamaram nossa atenção pelo impacto potencial que sinalizavam na implementação da política de assistência social: a matricialidade sociofamiliar e a perspectiva socioterritorial, além da definição da política de recursos humanos para o setor, objeto de uma Norma Operacional Básica específica, a NOB-RH/SUAS aprovada em 2006 e publicada em 2007. Sem prejuízo do nosso interesse pelos outros aspectos, dedicamo-nos ao estudo do enfoque socioterritorial assumido pela PNAS. Transformamos nossas preocupações em um projeto de pesquisa que nos habilitou na seleção para o curso de doutorado na Universidade Federal de Pernambuco em 2006. Do processo vivenciado durante o curso resultou o presente trabalho que se inscreve no campo temático da gestão de políticas sociais e tem como objeto a perspectiva socioterritorial assumida como eixo estruturante da PNAS 2004. A tese é resultante da realização de uma pesquisa qualitativa e privilegiou a utilização dos seguintes recursos metodológicos: pesquisas bibliográfica e documental, observação, entrevista e reunião. A pesquisa bibliográfica permitiu a construção do estado da arte em relação à temática, o que tornou possível a identificação de importantes produções teóricas e das tendências atuais do estudo do tema. A pesquisa documental teve como principais fontes as publicações e o site do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS, documentos relativos às reuniões do Conselho Estadual de Assistência Social.

(19) 18. e documentos relativos às conferências de assistência social – nacional, estadual e municipais de Maceió e Arapiraca, realizadas durante o período de estudo. A observação, a entrevista e a reunião tiveram fundamental importância para o nosso acesso à realidade. A pesquisa realizada trata sobre a assistência social, uma política social desenvolvida em uma estrutura capitalista, em um país marcado por históricas desigualdades econômicas e sociais. Ao assumir a territorialização como eixo estruturante de sua gestão, a assistência social coloca-se diante de duas possibilidades. Primeira: a perspectiva socioterritorial incorporada à PNAS – como às demais políticas sociais – sendo antes de tudo, um imperativo de um momento de reestruturação do capitalismo estaria respondendo a: (1) necessidade de exercer um efetivo controle sobre os recursos destinados à sua realização; (2) possibilidade de garantir acesso a novos mercados, o que seria possível com a identificação de potencialidades locais e; (3) possibilidade de manter a inércia das populações credoras de proteção social, mediante uma política de transferência de renda que lhes assegura a condição de consumidoras. A segunda possibilidade que se apresenta, implica a superação de uma visão unilateral e considera a permanente tensão entre projetos societários antagônicos. Nesse caso, supomos que, além dos interesses do mercado, a perspectiva socioterritorial – ao possibilitar a maior aproximação já experimentada entre a assistência social e seus usuários – pode fortalecer a participação popular e o controle social, possibilitando, pois, o fortalecimento de um projeto de interesse da população alcançada por essa política em uma sociedade de desemprego estrutural. A partir dessa reflexão, a tese é construída orientando-se pela seguinte questão: Qual a direção social que orienta a assistência a partir da perspectiva socioterritorial assumida pela PNAS em 2004? Para responder a essa questão, desenvolve-se uma análise que inclui elementos como: a proteção social em diferentes expressões; a proteção social e a assistência social no Brasil; território e a perspectiva territorial assumida pela assistência social no Brasil e, finalmente, a expressão dessa perspectiva em experiências vivenciadas em Alagoas. Constroem-se, a partir daí os elementos centrais abordados nos quatro capítulos que compõem a tese. O primeiro capítulo – proteção social: do pleno emprego ao desemprego estrutural – faz uma análise sobre a dinâmica recente do capitalismo e os correspondentes sistemas de proteção social. O percurso realizado resulta em uma reflexão sobre o papel do Estado, o desenvolvimento de teorias e soluções macroestruturais ou de âmbito local. Discute-se também o papel dos organismos supranacionais no desenvolvimento de projetos.

(20) 19. infranacionais. O capítulo oferece as condições para a análise sobre a assistência social no Brasil, que se faz em seguida. O segundo capítulo – proteção social e assistência social no Brasil – desenvolve, como ponto de partida, uma reflexão sobre a proteção social e as políticas sociais na América Latina, buscando identificar os fundamentos em que se alicerça, no Brasil, a construção de seu sistema de proteção social e do seu modelo de assistência social. O capítulo recupera elementos históricos dessa construção e detém-se na análise sobre as metamorfoses experimentadas por essa política a partir da Constituição de 1988. Para tanto, o texto inclui elementos normativos e legais, dados decorrentes das Conferências Nacionais, permitindo a compreensão do caminho percorrido até a incorporação da vertente territorial (PNAS 2004), iniciando uma discussão que motiva a elaboração do capítulo seguinte. O terceiro capítulo é dedicado ao estudo sobre território e gestão de políticas sociais no Brasil. Para essa análise, o texto desenvolve um percurso que se inicia com uma reflexão sobre espaço local, poder local e desenvolvimento local e se detém no que representa o seu interesse central: o território. A análise contempla conceitos e diferentes abordagens no tratamento da questão, sendo enriquecida com a introdução de alguns elementos históricos relativos à constituição do território brasileiro. Finalmente, são analisados alguns requisitos para a garantia de uma gestão territorial no campo das políticas sociais. O quarto capítulo é o ponto para o qual convergem todas as análises que se fizeram necessárias à percepção do sentido e da direção social resultantes da perspectiva socioterritorial assumida nas experiências desenvolvidas em Alagoas, nos municípios de Maceió e de Arapiraca. Destaca importantes elementos relativos à construção do território alagoano, evidenciando os fundamentos das desigualdades econômicas e sociais sedimentadas desde a sua condição colonial e tem como ponto culminante a análise que se faz a partir dos dados obtidos com a pesquisa de campo. Esses dados são apresentados e analisados, permitindo a apreensão da forma e do conteúdo assumidos pela perspectiva socioterritorial na realidade estudada. A tese tem a pretensão de contribuir para uma discussão que vem se ampliando e que interessa a diferentes profissionais atuantes no campo da assistência social. Isso lhe assegura o valor requerido a uma produção comprometida com a ciência e com os desafios da realidade de profissionais, gestores e usuários da assistência social, particularmente os que vivenciam essa experiência no estado de Alagoas..

(21) 20. 1 – Proteção social: do pleno emprego ao desemprego estrutural Introdução A necessidade de recuperar a trajetória recente da proteção social motiva a elaboração deste capítulo que é tomado como condição para um melhor entendimento sobre a definição da política de assistência social no Brasil. A reflexão que se desenvolve destaca a trajetória da proteção social, partindo de um momento em que o trabalho se apresentava como uma obrigação, ultrapassando um outro em que se almejava o pleno emprego, chegando, finalmente, a uma situação de desemprego em massa. Em cada um desses momentos, registrase a construção de estratégias de proteção social cujas especificidades decorrem de uma série de fatores como a economia, a política, a cultura dos diferentes Estados e, em tempos recentes, com mais intensidade, da conjuntura econômica e política internacionais. Em vista disso, o capítulo termina enfocando a construção da proteção social em sua configuração atual, o que oferece os fundamentos requeridos para o capítulo seguinte em que se trata sobre a assistência social e suas recentes metamorfoses no Brasil. 1.1 – Proteção social e o Estado de bem-estar 1. Todas as sociedades criam mecanismos de proteção social e estes se diferenciam conforme a complexidade da formação econômica e social a que se referem. Busca-se, dessa forma, amparar os grupos humanos mais suscetíveis às adversidades, sejam elas de ordem biológica, social ou originárias de fenômenos da natureza, como as calamidades. A definição dos grupos a serem atendidos explicita interesses, valores e limites estabelecidos pelos que possuem o poder de decisão nas mais diferenciadas formas de organização humana. Nas sociedades contemporâneas, registra-se a atuação do Estado, no sentido de assegurar – direta ou indiretamente – a devida proteção social a segmentos populacionais como crianças, idosos, portadores de deficiência, desempregados, populações moradoras de rua; às vítimas de guerras, calamidades ou outras situações em que a possibilidade de solucionar suas dificuldades ultrapassa a capacidade individual ou grupal dos que se encontram nessas situações. No entendimento de Giovanni, os sistemas de proteção social são:. 1. Estado de bem-estar ou Welfare State é a expressão utilizada para denominar a forma de intervenção do Estado no pós-guerra. Concebido com o objetivo de assegurar proteção social, representa a experiência de maior aproximação entre as políticas econômica e social já vivenciada no mundo capitalista ocidental em que o trabalho é trazido para uma situação de centralidade na sua relação com o capital..

(22) 21. Formas – às vezes mais, às vezes menos institucionalizadas – que as sociedades constituem para proteger parte ou o conjunto de seus membros. Tais sistemas decorrem de certas vicissitudes da vida natural ou social, tais como a velhice, a doença, o infortúnio e as privações. [Incluem-se] neste conceito também tanto as formas seletivas de distribuição e redistribuição de bens materiais (como a comida e o dinheiro), quanto de bens culturais (como os saberes), que permitirão a sobrevivência e a integração, sob várias formas, na vida social. [Incluem-se], ainda os princípios reguladores e as normas que, com o intuito de proteção, fazem parte da vida das coletividades. Isto significa que as sociedades sempre alocaram recursos e esforços em suas atividades de proteção social ( GIOVANNI, 2008, p.1).. Admite o autor a existência de um núcleo duro no campo da proteção social, sendo o mesmo composto pelas seguintes políticas: emprego e renda, educação, saúde, previdência e assistência. Segundo sua análise, há uma relação direta entre essas políticas, o que explica a necessidade de se entender que nenhuma política social tratada de forma isolada será capaz de assegurar o atendimento das necessidades humanas a que se referem as políticas sociais em seu conjunto. Outra importante observação do autor é para o fato de ser utilizada – em situações específicas – a política de assistência social como uma forma de compensar a não realização das demais políticas requeridas pela população para a garantia de proteção social em determinado Estado. O financiamento é um fator de fundamental importância para uma política de proteção. social assegurada pelo Estado. Além da garantia dos recursos e da definição de sua fonte, a proteção social também exige um aparato legal e um suporte administrativo, cuja definição decorre de uma correlação de forças políticas capaz de legitimar/ampliar/minimizar ou mesmo impedir o cumprimento de decisões que objetivem o atendimento às populações demandatárias das políticas de proteção social. É oportuno observar que, nem sempre, as definições das políticas econômicas são favoráveis às exigências das políticas sociais. Em muitas situações, observa-se que, não podendo se furtar ao imperativo dever de assegurar proteção social, muitos Estados assumem mínimas políticas sociais, enquanto responsabilidade pública e, por outro lado, expandem sua atuação no campo da política econômica, entendida como capaz de oferecer um retorno rápido e positivo, expresso sob a forma de lucro das operações realizadas. Isso se torna evidente quando observamos a trajetória da proteção social no mundo contemporâneo. Desde o final do século XIX, com o incremento da industrialização e a transição do capitalismo para um formato monopolista, definiram-se novas exigências no campo da.

(23) 22. proteção social. Desenvolveu-se uma nova dinâmica na economia mundial em que se tornava clara a tensão entre o crescente operariado, o fortalecimento das organizações corporativas, o comportamento competitivo do empresariado, a possibilidade do desenvolvimento de Estados democráticos ou autoritários, além da ameaça do comunismo e do fascismo. Estavam postas as motivações necessárias à concepção de um modelo de proteção social capaz de inovar e responder à questão social, conforme se explicitava naquelas circunstâncias2. Neste trabalho, estamos entendendo questão social como: O conjunto das expressões das desigualdades da sociedade capitalista madura, que tem uma raiz comum: a produção é cada vez mais coletiva, o trabalho torna-se mais amplamente social, enquanto a apropriação dos seus frutos mantém-se privada, monopolizada por uma parte da sociedade (IAMAMOTO, 1999, p. 27).. Alguns dos sistemas de proteção social experimentaram a condição de Welfare State. A situação objetiva dos países centrais e dos periféricos, na organização capitalista mundial definiu a possibilidade e a configuração dos seus sistemas de proteção social. Essa definição também foi condicionada pelo projeto político dos diferentes Estados nacionais. Contribuiu para essa definição a crise de 1929, com repercussões por toda a década de 1930. Disso resultou a construção de três formas de reação: o surgimento do Estado de bem-estar em países desenvolvidos da Europa e nos Estados Unidos; a possibilidade do Estado desenvolvimentista e protecionista nos países em desenvolvimento e, finalmente, o fortalecimento do Estado soviético, o que provocaria outras experiências em Estados com a mesma perspectiva político-ideológica. Concentramos, inicialmente, essa análise na experiência de países centrais no capitalismo mundial nos quais se desenvolveu a experiência do Estado de bem-estar – Welfare State – que, entre o final da Segunda Guerra Mundial e o início dos anos setenta, respondeu a questões como pobreza, desemprego e desigualdades econômicas e sociais. Esse é o período conhecido como “anos dourados do capitalismo”. O Welfare State é um fenômeno do século XX, mas suas raízes podem ser localizadas no século XIX, se não quisermos ir mais longe, podendo chegar à Lei dos Pobres ou às workhouses, experiências que se desenvolveram entre os séculos XIV e XIX, em que os pobres eram responsabilizados pelas suas precárias condições de vida e o trabalho lhes era 2. Questão social não é um fenômeno novo. Netto afirma que “a questão social surge para dar conta do fenômeno mais evidente da história da Europa Ocidental que experimentava os impactos da primeira onda industrializante, iniciada na Inglaterra no último quartel do século XVIII: trata-se do fenômeno pauperismo” (NETTO, 2001, p. 42). O autor esclarece ainda que, em diferentes estágios do capitalismo, são produzidas diferentes manifestações da “questão social” (Op. cit. p. 45)..

(24) 23. imposto em condições desumanas, como solução para as injustiças sociais da época. Há, portanto, uma pré-história a ser considerada na construção dessa forma específica de proteção social. No final do século XIX, desenvolveu-se na Alemanha, sob a inspiração do Chanceler Otto Von Bismarck, uma reforma legislativa, dela resultando importante experiência de intervenção pública no campo da proteção social. No início dos anos 1880, criou-se o Sistema de Seguridade Social que passou a garantir um conjunto de seguros compulsórios para situações como enfermidades, acidentes de trabalho, velhice e invalidez. As reformas bismarckianas fundamentavam-se em um modelo conservador e autoritário e limitavam-se ao atendimento a trabalhadores ativos. Era uma outorga de um governo autoritário que, além de responder a necessidades da população, também objetivava se antecipar a qualquer movimento de trabalhadores em reivindicação de seus direitos. Apesar de seus limites, a experiência alemã representava uma inovação, pelo fato de realizar uma ruptura com a antiga mentalidade que admitia ser a pobreza, ou a incapacidade, uma situação de preguiça. Além disso, o modelo alemão inspirou outras iniciativas e serviu de base para o que viria a ser o Welfare State. Ainda na construção dessa pré-história, cumpre registrar o desenvolvimento do que se convencionou chamar de constitucionalismo social, expresso da Constituição Mexicana de 1917 e na Constituição de Weimar, Alemanha, de 1919, o que exerceu uma forte pressão no sentido de assegurar conquistas sociais requeridas à época. A necessidade de esvaziar qualquer iniciativa de cunho anti-capitalista justificava as soluções que se apresentassem, e esse era o caso, dentro do limite do próprio capitalismo. Outras fontes de inspiração para o Welfare State foram o Plano New Deal (nova política) e o Relatório Beveridge. O primeiro, representou um suporte para a política de seguridade social que se inaugurava nos Estados Unidos. Desenvolvendo-se entre 1933 e 1940, sob o comando do governo do Presidente Franklin Delano Roosevelt, objetivava garantir a prosperidade daquele país no processo de superação de uma grande depressão econômica. O segundo, datado de 1942, inova ao propor a universalização da proteção social, dispensando as contribuições características do modelo bismarckiano. Com o Estado de bem-estar, ficava evidente a crítica e a tentativa de superação de concepções da economia liberal clássica, pois, admitia-se a possibilidade de ser restringido o poder do mercado. Dessa forma, o Estado passava a assumir a responsabilidade de conceder proteção social aos seus cidadãos, devendo garantir a edificação de uma sociedade menos desigual, o que exigia o enfrentamento da estratificação experimentada naquele momento..

(25) 24. O Estado de bem-estar resultava de um pacto entre o capital, o trabalho e o Estado, sendo uma possibilidade própria dos Estados capitalistas industrializados, o que não significou o registro de sua existência em todos eles. Tratava-se de um Estado regulador3, claramente intervencionista, envolvido em questões relativas tanto à esfera econômica, quanto à esfera social. Segundo Pereira, o Welfare State é “aquele moderno modelo estatal de intervenção na economia de mercado que, ao contrário do modelo liberal que o antecedeu, fortaleceu e expandiu o setor público e implantou e geriu sistemas de proteção social” (PEREIRA, 2008, p. 23). O Welfare State representa a expectativa de um capitalismo democrático4. Admitir a possibilidade do Estado regulador é, por consequência, negar a existência de um mercado autorregulador, que se expressa através da tese da “mão invisível” de Adam Smith. O desenvolvimento das estruturas do Welfare State apenas foi possível pela presença dos seguintes fatores condicionantes: a) lógica industrial moderna que, ao aprofundar a exploração dos trabalhadores, estimulou a organização sindical; b) democracia de massa capaz de definir uma nova forma de interação entre classes sociais e o seu acesso a benefícios e serviços públicos, além da sua representação em diferentes poderes, iniciando-se pelo legislativo; c) a ameaça de um modelo de sociedade socialista e, finalmente; d) a estruturação de uma sociedade salarial fundamentada no pleno emprego. Não existe um modelo único de Welfare State, são incontáveis as classificações e elas são elaboradas considerando-se fatores como a fonte de recursos, a forma de acesso aos benefícios, a relação Estado/mercado/sociedade, a definição dos segmentos sociais a serem atendidos, dentre tantos fatores. Esping-Andersen, por exemplo, afirma a existência de três tipos de Estado de bem-estar: liberal, conservador-corporativo e social-democrata. No tipo liberal, proposto por Esping-Andersen, predomina a assistência aos comprovadamente pobres, o que significa renunciar ao seu caráter universal e privilegiar o atendimento aos trabalhadores mais pobres e aos dependentes do Estado. Esse regime de proteção social assenta-se mais sobre os modestos benefícios em lugar do trabalho. O acesso aos benefícios reforça a estigmatização porque “edifica uma ordem de estratificação que é uma mistura de igualdade relativa da pobreza, entre os beneficiários do Estado, serviços. 3. O papel de regulação do Estado, claramente assumido nesse momento de crise do capitalismo, refere-se à interferência do Estado nas relações econômicas e sociais. Essa interferência pode ser exercida em proteção à acumulação capitalista e/ou no sentido do atendimento às necessidades dos trabalhadores. Trata-se de buscar saída para os problemas do capitalismo dentro do capitalismo. 4 Referimo-nos aqui a uma expectativa do Welfare State. Por isso, não discutimos sobre a incompatibilidade existente entre capitalismo e democracia..

(26) 25. diferenciados pelo mercado entre as maiorias e um dualismo político de classes entre ambas as camadas sociais” ( ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 108) O segundo regime de Welfare State, conforme o autor, é o conservador-corporativista, aquele que, fundamentado no corporativismo, preserva a diferença de classe e de status. O Estado substitui o mercado ao assegurar benefícios sociais a determinados grupos ocupacionais ou religiosos. Nesse modelo de Welfare State, a preocupação com a família está sujeita a severos limites, pois, o apelo ao princípio da subsidiariedade5 justifica o entendimento de que a intervenção do Estado só se justifica se a capacidade da família não for suficiente para resolver os problemas de seus membros. O terceiro tipo de Welfare State, na classificação de Esping-Andersen, desenvolveu-se em países de regime social-democrata, aqueles “onde os princípios de universalismo e desmercadorização dos direitos sociais estenderam-se também às novas classes médias” (Op. cit. p. 109). Nesse caso, buscou-se promover a igualdade com os melhores padrões de qualidade e não uma igualdade das necessidades mínimas. Os programas são desmercadorizados e universalizados e os direitos são assegurados independentemente da forma de inserção no mercado de trabalho, “mas, mesmo assim, os benefícios são graduados de acordo com os ganhos habituais [de quem os recebe]” ( Ibidem, p. 110). O modelo opera uma fusão entre o liberalismo e o socialismo e, “ao contrário do modelo corporativistasubsidiador, o princípio aqui não é esperar até que a capacidade de ajuda da família se exaura, mas sim de socializar antecipadamente os custos da família” ( Ibidem, p.110). Há, nesse regime de Welfare State uma fusão entre proteção social e trabalho, de forma que o direito ao trabalho tem o mesmo status que o direito de proteção à renda. Há o entendimento de que a melhor forma de minimizar os problemas sociais e maximizar os rendimentos é “obviamente com o maior número possível de pessoas trabalhando e com o mínimo possível vivendo de transferência de renda” ( Id. p. 110). Em sua análise sobre o assunto, Pereira afirma a existência de três marcos orientadores que, combinados, formaram o que ela reconhece ser o paradigma dominante do Estado de Bem-Estar: a) o receituário keynesiano de regulação econômica e social, a partir dos anos 1930; b) as postulações do Relatório Beveridge sobre seguridade social (1942) e; c) a teoria da cidadania, uma elaboração de W. T. Marshall (1940). Segundo a autora, formam-se dessa maneira, as “colunas mestras (teóricas, políticas e ideológicas) modernas do Welfare. 5. Entenda-se subsidiariedade como um princípio segundo o qual é de responsabilidade da instância mais próxima a solução dos problemas dos indivíduos. Portanto, o Estado apenas deve ser acionado na condição de última instância..

(27) 26. State e de suas políticas: pleno emprego (Keynes); seguridade econômica e de existência (Beveridge) e direitos de cidadania” (Marshall) [...] (PEREIRA, 2008, p. 90). O keynesianismo6 se contrapôs ao entendimento de que o sistema capitalista tendia espontaneamente, pelas leis do mercado, para um crescimento mais ou menos seguro. O pensamento keynesiano é, portanto, o componente econômico que serve de suporte à concepção do Estado de bem-estar. Keynes defendia a idéia de que a possibilidade de consumir estava limitada pela taxa de poupança, mais alta para as rendas mais elevadas. Entendia, também, que o nível da renda nacional, em grande parte, decorria do nível de emprego. Portanto, uma política de crescimento econômico continuado está diretamente relacionada a uma política de pleno emprego. Sob inspiração keynesiana desenvolveram-se iniciativas sobre bases econômicas e culturais bastante diversificadas. Em vista disso, pode-se afirmar que o keynesianismo assumiu duas expressões: uma comercial, da qual a experiência dos Estados Unidos pode ser tomada como exemplo e uma outra forma de expressão, classificada como social – o modelo sueco – orientado por uma concepção social-democrata. Podemos, pois, falar em dois tipos de keynesianismo: o comercial e o social. A contribuição beveridgiana para a constituição do Welfare State tem origem em um relatório sobre seguro social e serviços afins, elaborado por um comitê, sob a coordenação de William Beveridge. O relatório foi publicado em 1942 e apontava a necessidade de se realizar uma profunda modificação no sistema de proteção social da Grã-Bretanha que, apesar de oferecer um esquema de pensão, saúde e seguro desemprego, não superava a situação de pobreza que submetia as pessoas a humilhantes testes para obtenção de assistência pública. O novo sistema de proteção aboliu a exigência de condicionalidades e assumiu um caráter universal, distributivo e não contributivo, superando a lógica bismarkiana. O pensamento de T. H. Marshall, no final dos anos quarenta, quando da elaboração de sua teoria sobre os direitos de cidadania foi de fundamental importância, enquanto suporte ideológico e possibilitou a difusão, no mundo acadêmico, das propostas de Keynes e de Beveridge. Marshall admite que a cidadania7 é composta por três tipos de direito: civis, políticos e sociais e afirma que “o método normal de assegurar os direitos sociais é o exercício do poder político, pois os direitos sociais pressupõem um direito absoluto a um. 6. Termo derivado do nome de John Maynard Keynes (1883 – 1946). Marshall entende cidadania como um “status concedido àqueles que são membros integrais de uma comunidade. Todos aqueles que possuem status são iguais com respeito aos direitos e obrigações pertinentes ao status” (MARSHALL, 1967, p. 76). 7.

(28) 27. determinado padrão de civilização que depende apenas do cumprimento das obrigações gerais da cidadania” ( MARSHALL, 1967, p. 96). O Welfare State, como já afirmamos, desenvolveu-se como uma forma de enfrentamento das crises experimentadas pelo capitalismo, devendo-se entender que as crises são próprias à dinâmica desse modo de produção. Braz e Netto afirmam que “entre uma crise e outra, decorre um ciclo econômico e nele podem distinguir-se, esquematicamente, quatro fases: a crise, a depressão, a retomada e o auge” (BRAZ; NETTO, 2006, p. 159); constatam ainda os autores o encurtamento do prazo que separa as crises do capitalismo que estão se tornando cada vez mais frequentes. As crises acontecem tendo como causas a anarquia da produção, a queda da taxa de juros e o subconsumo das massas trabalhadoras. É sobre esses fatores que incide a atuação do Estado quando assume o papel de regulador. As crises são construídas durante um período, decorrem de uma série de fatores e são desencadeadas por algum acontecimento econômico e/ou político. Os anos de ouro do capitalismo desenvolveram-se entre grandes crises, mas também contiveram algumas delas. As transformações registradas na economia no período compreendido entre o final do século XIX e o início do século XX integravam um conjunto do qual também faziam parte importantes transformações de ordem científica, econômica, política e social. O desenvolvimento de ciências como a Biologia, a Física e a Química; o desenvolvimento industrial – reconhecido como a segunda revolução industrial – o uso de novas fontes de energia (o petróleo e a energia elétrica), o surgimento dos monopólios e a redefinição do papel dos bancos, são responsáveis pelo estabelecimento de uma nova conjuntura na Europa e, de resto, no mundo. Não deve ser ignorado, nesse conjunto de transformações, o movimento de urbanização que se contrapôs à ocupação dos campos, inicialmente na Europa Central e que depois se propagou junto com o processo de industrialização alcançando o espaço global. No final do século, a concentração urbana atingiria 25% em todo o continente [europeu]. Isto significou uma revolução nas necessidades de segurança das populações citadinas. Em primeiro lugar, tornando crônicos e agravados os chamados problemas urbanos, tais como saneamento, higiene, etc. Em segundo lugar – e isto é de extrema importância – abriu-se espaço para uma nova forma de sociabilidade, impessoal e desraigada das instituições tradicionais, como a família, a vizinhança, os laços corporativos. Gerou-se, portanto, uma grande debilidade nos vínculos de.

(29) 28. proteção social vigentes até então. Desmoronavam-se o parentesco e a assistência mútua, típicas das pequenas comunidades rurais (GIOVANNI, 2008, p. 5).. Tão profundos quanto as modificações tecnológicas que respondiam às exigências do capital, foram os seus impactos sobre a vida das pessoas e as reações dos trabalhadores em defesa de seus direitos, o que provocou o fortalecimento do movimento sindical sob inspiração de uma teoria e de um movimento socialistas, cuja força foi capaz de traçar uma linha divisória entre os Estados-nação, criando-se blocos que se confrontaram de forma direta ou em tensões que compuseram a Guerra Fria. Conforme percebemos, definiu-se um outro norteamento teórico, tecnológico e gerencial que passou a conduzir a ordem mundial. O Estado passou a assumir uma ampla proteção social e a indústria adotou novas orientações capazes de intensificar a produção. Esses foram elementos capazes de provocar um novo ciclo de crescimento econômico, talvez o mais promissor e de duração mais extensa dos anos recentes do capitalismo no mundo. Essa etapa de crescimento teve o automóvel como símbolo, sendo o mesmo tão importante que Gounet chega a afirmar que “tudo o que acontece no setor automobilístico, acontece a todos. Tem o valor de exemplo, de ilustração, do que nos espera, dos processos que opõem as empresas umas às outras, de disputas fundamentais para o futuro de nossa sociedade” (GOUNET, 1999, p.51). É, pois, na indústria automobilística, que se evidenciam as expressões das teorias a que vimos nos referindo e mais, os efeitos do fordismo e do toyotismo. Admitindo-se o pensamento de Gounet, a partir da análise desse espaço de produção industrial, torna-se possível entender as suas repercussões sobre os diferentes países. Pela importância dessa análise, passamos a assumi-la como base para o entendimento de um período em que se estabeleceram os limites ao Welfare State e emergiram novas formas de proteção social. Estamos falando sobre o fordismo e o momento que o sucede, tratado como pós-fordismo ou de produção flexível. Inicialmente é necessário registrar o desafio enfrentado por Henry Ford8 para produzir automóveis e atender a um consumo de massa, o que fez com que ele se apropriasse. 8. Henry Ford (1863 - 1947). De seu nome deriva a expressão fordismo. Inventor e empreendedor nos Estados Unidos. Fundou a Ford Motor Company e, buscando maior racionalidade – menos tempo, menor custo e mais resultados – no trabalho, introduziu a montagem em série na produção de automóveis. Esse artifício ficou conhecido como “linha de montagem”. O sucesso do fordismo também incluiu um sistema de franquias que extrapolou o espaço norteamericano..

(30) 29. da concepção metodológica de Taylor9, em que um rígido controle da produção ocupa lugar de destaque. Há, nessa proposta, a preocupação em evitar o desperdício, em reduzir o custo de produção e o preço de venda. Para isso, os operários executam tarefas específicas; limita-se o estoque; controla-se o transporte; padronizam-se as peças. Com essas medidas, implanta-se uma nova forma de organização da produção cujas repercussões irão ultrapassar o espaço das fábricas. Apesar dos positivos resultados obtidos no que se refere à produtividade, essa proposta não foi capaz de convencer os operários, conscientes da possibilidade de ser alargada a margem de exploração exercida sobre eles. As novas e estressantes condições de trabalho definidas pela Ford, aperfeiçoando a proposta de Taylor, afastaram os trabalhadores que, posteriormente, se renderam, diante da oferta de uma remuneração correspondente ao dobro do que lhes era pago por outros fabricantes, uma vantagem perdida posteriormente. Conquistados. os. operários,. o. fordismo. também. conquistou. o. mercado. norteamericano e depois o mundial, até que, em função da queda da taxa de lucros, se desenvolvessem novas idéias e tecnologias, capazes de iniciar um novo ciclo na economia, o que aconteceu na segunda metade da década de setenta, quando se consolidou um novo modo de organização da produção, desenvolvido a partir da experiência japonesa. E, do automóvel para o mundo, registrou-se um novo momento na indústria e na organização social não somente de alguns países, mas da economia e da política mundiais. 1.2 – A crise do Welfare State e a reconfiguração da proteção social 10 Na década de 1970, diante de uma nova crise de proporções mundiais em que se evidenciava o esgotamento das pretensões do Welfare State e o fortalecimento do monopólio do capital financeiro, ressurgiu a exigência de novas respostas no campo da proteção social. A crise dessa década foi marcada por mudanças profundas e rápidas e por um clima de incertezas. Tratava-se do colapso do sistema keynesiano-fordista e do estabelecimento de um novo momento, conhecido como pós-fordista ou de produção flexível. Harvey, analisando essa crise, afirma que:. 9. Frederick W. Taylor (1856 – 1915). Considerado “pai” da administração científica. O taylorismo, como ficou conhecida a sua produção, é uma proposta de utilização de métodos científicos, visando a eficiência e a eficácia operacionais na produção industrial, o que exige um rígido controle e um comportamento repetitivo e mecanicista obtido através de treinamento. 10 Utilizamos a expressão “crise do Welfare State”, mesmo sabendo das críticas que incidem sobre ela. Alegam alguns estudiosos ser a expressão eivada de um componente ideológico cuja intenção é desqualificar a experiência assim denominada. A idéia da existência de uma crise teria sido fabricada pelos que se interessavam pela falência do Welfare State..

(31) 30. Não está claro se os novos sistemas de produção e de marketing, caracterizados por processos de trabalho e mercados mais flexíveis, de mobilidade geográfica e de rápidas mudanças práticas de consumo garantem ou não o título de um novo regime de acumulação nem se o renascimento do empreendimento e do neoconservadorismo, associado com a virada cultural para o pós-modernismo, garantem ou não o título de um novo modelo de regulamentação (HARVEY, 2003, p. 119).. Nessa perspectiva, entende-se que, apesar da sua dimensão, não havia clareza sobre a profundidade das consequências da crise dos anos 70. A humanidade poderia estar diante de mudanças superficiais, de ajustes necessários ao projeto do capital ou diante de profundas transformações, capazes de possibilitar o fortalecimento e a realização de um projeto de interesse do trabalho. O certo é que as mudanças atingiriam muitas esferas da vida humana, desde a sua dimensão ideológica até a sua organização geográfica. No conjunto dessa crise, registraram-se importantes acontecimentos como o desenvolvimento de uma nova base tecnológica com a microeletrônica; a definição de um novo padrão produtivo, com o estabelecimento de uma lógica de produção e de competição em redes mundiais, próprias de uma economia intercapitalista; a desregulamentação da economia; a flexibilização do mercado, com o consequente redimensionamento de conquistas alcançadas pelos trabalhadores, em seu prejuízo; o abandono da política de pleno emprego; a precarização das condições de trabalho; o crescimento da desigualdade de renda, do desemprego e da pobreza no mundo, além do estabelecimento de novas formas de interação dos trabalhadores, alicerçadas em um capital transnacionalizado. Conforme assinalamos anteriormente, a partir da análise de Braz e Netto (2006), as crises no capitalismo decorrem de um conjunto de fatores e são desencadeadas por acontecimentos de ordem política e/ou econômica. No caso da crise dos anos setenta podem ser indicados como fatores que a compuseram os seguintes: queda da taxa de lucro localizada entre os anos 1968 e 1973; declínio do ritmo de crescimento econômico; pressão dos trabalhadores através dos seus sindicatos; pressões de movimentos sociais emergentes provocadas por segmentos populacionais como mulheres, estudantes, tratados como minorias e que iniciaram no final dos anos sessenta um movimento de contracultura11. Dois importantes acontecimentos de ordem econômica e política desencadearam essa crise: a decisão unilateral dos Estados Unidos de desvincular o dólar do ouro, rompendo com 11. Nesses movimentos registra-se a influência do pensamento de Michel Foucault, sinalizando um redirecionamento das lutas para espaços menores; é a perspectiva do micropoder. Abandonam-se bandeiras de interesse da Humanidade em função do interesse pelos problemas das pessoas. São sinais da pós-modernidade..

(32) 31. o acordo de Bretton Woods12, o que foi capaz de gerar um colapso financeiro, e o choque do petróleo, causado pelo aumento do preço do produto determinado pela Organização dos Países Produtores de Petróleo – OPEP, provocando uma crise energética. Entre 1974 e 1975 agravou-se a recessão, atingindo as grandes potências econômicas mundiais e decretando o fim dos anos dourados do capitalismo. Diante de uma crise global, o capital monopolista, sob a égide dos Estados Unidos definiu estratégias igualmente globais para superá-la e, em seu movimento de restauração, construiu respostas a serem operacionalizadas através da reestruturação produtiva e da financeirização do capital, fundamentando-se na ideologia neoliberal e em uma concepção pós-moderna da realidade. A conexão entre esses fatores que caracterizam o atual processo de mundialização do capital em sua versão financeira nem sempre é percebida. Atenta a isso, Iamamoto afirma que: [...] a mundialização financeira sob suas distintas vias de efetivação unifica, dentro de um mesmo movimento, processos que vêm sendo tratados pelos intelectuais como se fossem isolados ou autônomos: a ‘reforma’ do Estado, tida como específica da arena política; a reestruturação produtiva referente às atividades econômicas empresariais e à esfera do trabalho; a questão social, reduzida aos chamados processos de exclusão e integração social, geralmente circunscritos a dilemas da eficácia da gestão social; à ideologia neoliberal e concepções pós-modernas, atinentes à esfera da cultura ( IAMAMOTO, 2007, p. 114. Grifos da autora).. Em sua análise, a autora evidencia o importante papel da ideologia que explica e justifica o mundo que, por sua vez, em sua dinâmica, provoca alterações nas diferentes construções ideológicas. Por isso, diante de uma nova crise, é exigida uma construção ideológica capaz de sustentar as mudanças que se desenvolvem em um determinado modo de produção ou em um movimento que objetive a sua substituição. Para melhor entendimento desse complexo de transformações, passamos a analisar alguns pontos, começando pela reestruturação produtiva que muito bem se expressa com o desenvolvimento do toyotismo.. 12. Em 1944, realizou-se a Conferência de Bretton Woods e, na ocasião, foram criados algumas instituições financeiras como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional – FMI, do qual o Brasil é membro fundador. Havia, naquela ocasião, a preocupação de criar um sistema monetário internacional capaz de assegurar o pleno emprego e a estabilidade dos preços. Nessa Conferência, aprovou-se uma proposta que resultou na implantação de um padrão ouro-dólar, como padrão monetário internacional. Isso significava o estabelecimento de um regime de paridade fixa e a conversibilidade do dólar em ouro com base em uma taxa estável. A partir de então os países que estivessem em situação deficitária poderiam obter recursos, mediante condições definidas pelo sistema internacional. Em 1970, os Estados Unidos romperam com esse acordo, provocando o fim do padrão ouro-dólar e a definição de um novo sistema monetário internacional em que as taxas de câmbio passaram a ser flutuantes..