UNIJUÍ- UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSU EM DESENVOLVIMENTO LINHA DE PESQUISA POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO SOCIAL
TACIANA ANGÉLICA MORAES RIBAS
CONTROLE SOCIAL DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL À LUZ DA GESTÃO SOCIAL NO ÂMBITO DO COREDE MISSÕES
IJUÍ 2016
TACIANA ANGÉLICA MORAES RIBAS
CONTROLE SOCIAL DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL À LUZ DA GESTÃO SOCIAL NO ÂMBITO DO COREDE MISSÕES
Dissertação apresentada como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Desenvolvimento junto ao Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Desenvolvimento da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, na linha de pesquisa de Políticas Públicas e Gestão Social. Orientador: Prof. Dr. Sérgio Luís Allebrandt
IJUÍ 2016
Catalogação na Publicação
Jusélia Paula da Silva CRB10/2341 R582c Ribas, Taciana Angélica Moraes.
Controle social do desenvolvimento regional à luz da gestão social no âmbito do Corede Missões / Taciana Angélica Moraes Ribas. – Ijuí, 2017. –
167 f. : il. ; 29 cm.
Dissertação (mestrado) – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (Campus Ijuí). Desenvolvimento.
“Orientador: Sérgio Luís Allebrandt”.
1. COREDE. 2. Gestão Social. Controle Social. 3. Cidadania Deliberativa. 4. Desenvolvimento Regional. 5. Participação Social e Conselhos. I. Allebrandt, Sérgio Luís. II. Título.
CDU: 314.04
UNIJUÍ - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento – Mestrado
A Banca Examinadora, abaixo assinada, aprova a Dissertação
CONTROLE SOCIAL DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL À LUZ DA GESTÃO SOCIAL NO ÂMBITO DO COREDE MISSÕES
elaborada por
TACIANA ANGÉLICA MORAES RIBAS
como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Desenvolvimento
Banca Examinadora:
Prof. Dr. Sérgio Luís Allebrandt (UNIJUÍ): ________________________________________
Prof. Dr. Vilmar Antônio Boff (URI/SA): _________________________________________
Prof. Dr. Airton Adelar Mueller (UNIJUÍ): ________________________________________
Dedico este trabalho ao meu filho João Vitor, pois com ele conheci o verdadeiro significado da palavra Amor. Um amor tão puro, tão sincero e tão profundo, que se tornou um dos pilares da minha vida.
AGRADECIMENTOS
Primeiramente a Deus que nos criou e foi criativo nesta tarefa. Seu fôlego de vida em mim me foi sustento e me deu coragem para questionar realidades e propor sempre um novo mundo de possibilidades, pois fazemos nossas escolhas e nelas sempre devemos pedir a Ele que nos ajude a decidir!
Ao meu filho João Vitor e ao meu esposo José Cláudio, por sempre acreditarem em mim, me dando forças mesmo quando eu achava que não conseguiria e por entenderem às horas por mim dedicadas ao mestrado, nas quais me ausentei muitas vezes do convívio familiar.
A minha irmã Elaine e a minha mãe Eva, pois sem a ajuda delas no decorrer, não apenas destes últimos 2 anos, mas sim, por toda a vida, pois sempre estiveram presente, me encorajando e poiando sempre que precisei. Sei que sempre estarão ao meu lado.
A minha tia Terezinha Ávila pelo carinho.
A minha sobrinha Daiane, pelo apoio na elaboração do projeto para o processo seletivo do mestrado
Ao colega Hed Vilson, pelo apoio na logística das viagens para a realização das entrevistas, que foi fundamental para este estudo.
Aos entrevistados pela oportunidade de diálogo.
A Luiza bolsista do GPDeC, as minhas sobrinhas Eveline e Tatiana, à minha prima Cátia, ao meu filho João Vitor, ao meu esposo José Claudio, à minha irmã Elaine, ao meu cunhado Régis Rath, pelo apoio nas transcrições das entrevistas.
Aos colegas do mestrado pela excelente convivência, em especial aos colegas do grupo de pesquisa: Adriano, Daniel e Thiago.
Aos colegas, componentes do grupo GPDeC, pois todos os debates realizados foram primordiais no auxílio da elaboração deste estudo.
Aos professores do Programa do Mestrado em desenvolvimento: Dilson, David, Daniel, Dieter, Denize, Sandra, Lurdes, Gerd, Tenório, Martinho, Sausen, Neslon, Airton, por ter nos proporcionado debates e discussões que contribuíram para nossa formação.
Agradeço principalmente ao professor Sergio Allebrandt, meu orientador por suas colocações sempre estimulantes que me ajudaram a encarar os desafios; pelas discussões e reflexões que foram fundamentais ao longo deste percurso, pois contribuíram para o meu crescimento como investigadora me proporcionando um amplo conhecimento. Obrigada pelas críticas construtivas, pela orientação, pela disponibilidade e apoio, até mesmo nos momentos de ansiedade e aflição, mostrando o caminho certo a percorrer. Aqui manifesto o meu reconhecimento, muito Obrigada!
A professoraVanderléia Haiski, pelas aulas de inglês.
Ao Ulrich Dressel, pois foi fundamental nas traduções das aulas em alemão do Professor Gerd.
Agradeço a UNIJUÍ – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul por disponibilizar aos alunos um corpo docente de alto nível, que não mediram esforços para que pudéssemos ter o máximo de aprendizado na construção do conhecimento.
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - Capes, pelo auxílio financeiro que possibilitou o desenvolvimento desta pesquisa.
É difícil em tempos como estes: ideais, sonhos e esperanças, permanecerem dentro de nós, sendo esmagados pela dura realidade. É um milagre eu não ter abandonado todos os meus ideais, eles parecem tão absurdos e impraticáveis. No entanto, eu me apego a eles, porque eu ainda acredito, apesar de tudo, que as pessoas são realmente boas de coração. (Anne Frank)
[...] Não é sobre chegar ao topo do mundo e saber que venceu; é sobre escalar e sentir que o caminho te fortaleceu [...] (Ana Vilela)
RESUMO
Este estudo tem por tema central compreender as experiências participativas de controle social à luz da gestão social, por meio da análise da participação da sociedade nas ações e definições dos gestores públicos, no que tange a aplicação de recursos e definição de políticas públicas que visem o desenvolvimento local/regional no Corede Missões(RS/Brasil). Salienta-se que os Coredes (Conselho Regional de Desenvolvimento) e Comudes (Conselho Municipal de Desenvolvimento) propiciam a intermediação da sociedade civil com o gestor público (municipal, estadual ou federal) permitindo aos cidadãos atuarem em conjunto com os governantes articulando ações que sejam importantes para o desenvolvimento harmônico e sustentável. Essa formatação (sociedade e gestor público) é importante uma vez que o indivíduo, por ter uma noção real do local em que vive, tem condições de propor o que realmente é necessário e imprescindível para o progresso de sua comunidade, região ou território. Esta pesquisa justifica-se pelo fato de que esta investigação sobre a prática de controle social em conselhos gestores de desenvolvimento poderá contribuir para disseminar a discussão sobre a importância da participação dos diferentes atores da sociedade, junto ao Gestor Público na articulação dos processos e práticas de elaboração de políticas públicas que objetivem a promoção do desenvolvimento. A metodologia utilizada para este estudo se categoriza quanto à sua natureza, como crítica e realista, de abordagem interpretativa e qualitativa e quanto aos objetivos e fins, considera-se como descritiva, exploratória, circular e iterativa. Quanto aos meios, buscou-se a análise de dados com base na matriz de categorias e critérios de análise. Também foi utilizado o método de observação participante, pois se aplicou o método observacional durante as entrevistas e a participação em reuniões/fóruns realizadas no âmbito do Corede Missões. Sendo assim este estudo inscreve-se no paradigma da teoria crítica e está ancorado nos pressupostos da hermenêutica de profundidade (HP) proposta por Thompson que serviu como apoio à análise dos dados que foram coletados por meio de entrevista, em que o questionário foi baseado pela matriz de Categorias (processo de discussão, inclusão, pluralismo, igualdade participativa, autonomia, bem comum e controle social) e seus respectivos critérios de análise. Concluiu-se que as práticas de controle social no Corede Missões, de modo geral estão contempladas em todas as categorias e critérios analisados, no entanto, não do modo que se almeja quanto à participação legítima da sociedade nos processos de poder e decisão, uma vez que se encontraram várias adversidades quanto ao tema e objetivos propostos. Apesar disto, se constatou um grande potencial para a efetivação do controle social, na medida em que houver o fortalecimento dos conselhos municipais de desenvolvimento – Comudes, e uma maior publicização acerca das dinâmicas, para que se dissemine mais esta temática junto a sociedade, para que os cidadãos possam ter um entendimento maior sobre este importante espaço de participação que efetiva a democracia, propiciando o controle social no desenvolvimento regional.
Palavras chave: Gestão Social; Controle Social, Cidadania Deliberativa, Desenvolvimento Regional, Participação Social e Conselhos.
ABSTRACT
This study aims to understand the participative experiences of social control in the light of social management, by analyzing society participation in the actions and definitions of public managers, regarding the application of resources and definition of public policies that aim at the local and regional development at Corede (Regional Development Council) Missões (RS/Brazil). It should be noted that both Coredes and Comudes (Municipal Development Council) facilitate the intermediation of civil society with the public manager (municipal, state or federal) allowing citizens to work together with government leaders articulating actions, which are important for the harmonious and sustainable development. This format (society and public manager) is important since the citizen, who has a real sense about place in which he lives in, is able to propose what is really necessary and essential for the progress of his community, region or territory. This research is justified by the investigation on the practice of social control in development management councils, which can contribute to disseminate the discussion about the importance of participation of the different society actors with the Public Manager, in the articulation of the processes and practices of public policies drafting that aim at promoting development. The methodology used in this study is categorized as critical and realistic, with an interpretive and qualitative approach. In respect to the objectives and purposes, it is considered as descriptive, exploratory, circular and iterative. As for the means, we sought data analysis based on the matrix of categories and analysis criteria. The participant observation method was also used, since the observational method was applied during the interviews and participation in meetings/forums, carried out in the framework of Corede Missões. Thus, this study is inscribed in the paradigm of critical theory and it is founded in the assumptions of depth hermeneutics proposed by Thompson that served as support for the data analysis that were collected through interviews, in which the questionnaire was based on matrix categories (discussion process, inclusion, pluralism, participatory equality, autonomy, general interest and social control) and their respective criteria of analysis. It was concluded that the social control practices in Corede Missões, in general, are contemplated in all the categories and criteria analyzed. However, the legitimate participation of the society in the processes of both power and decision was not provided in the way that it was desired, once that there were several adversities related to the proposed theme and objectives. Despite this, there was a great potential for establishing a social control, as far as there is a strengthening of Municipal Development Councils - Comudes, and a greater publicity about the dynamics, so that this theme can be disseminated closer to society, in order to provide citizens with a greater understanding about this important space of participation that makes democracy effective, fostering social control in regional development.
Keywords: Social Management, Social Control, Deliberative Citizenship, Regional
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1: Interfaces entre gestão social, cidadania deliberativa e controle social ... 15
Figura 2– Mapa dos municípios que compõem o Corede Missões. ... 20
Figura 3– Quadro representativo da matriz de categorias e critérios de análise ... 26
Figura 4– Mapa das Regiões Funcionais e dos Coredes que as integram ... 56
Figura 5– Mapa –do Corede Missões e respectivos municípios ... 64
Figura 6 – Gráfico da densidade demográfica dos Municípios do Corede Missões em 2010 ... 66
Figura 7– Gráfico do IDH-M dos municípios do Corede Missões ... 68
Figura 8– Importância dos Comudes ... 78
Figura 9– Atuação dos Comudes no Corede Missões ... 79
Quadro 1 – Hermenêutica Profunda (HP): etapas metodológicas ... 24
Quadro 2 – Datas de criação dos Coredes no RS ... 55
Quadro 3 - Coredes e respectivas Regiões Funcionais ... 57
Quadro 4 – Critérios de Análise da Categoria Processo de discussão ... 90
Quadro 5 – Categoria inclusão e seus critérios de análise ... 104
Quadro 6 – Categoria pluralismo e seus critérios de análise ... 109
Quadro 7 – Categoria igualdade participativa e seus critérios de análise ... 112
Quadro 8 – Categoria autonomia e seus critérios de análise ... 117
Quadro 9 – Categoria bem comum e seus critérios de análise ... 124
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – População do Corede Missões - Censo 2010 ... 65
Tabela 2 – IDH-M dos municípios do Corede Missões - 2010 ... 69
Tabela 3– Idese dos municípios do Corede Missões: 2008 a 2013 ... 70
Tabela 4 – Resultados da consulta popular no Corede Missões (2010/2016) ... 74
Tabela 5 – Eleitores e votantes na Consulta Popular de 2016 por município no Corede Missões ... 75
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AMM – Associação dos Municípios das Missões
CAPES – Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CASEPEs - Comissão Municipal de Avaliação dos Serviços Públicos Estaduais CE – Constituição Estadual
CF – Constituição Federal
COREDE – Conselho Regional de Desenvolvimento COMUDE – Conselho Municipal de Desenvolvimento CP – Consulta Popular
EBAPE – Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas FEE – Fundação de Economia e Estatística
FGV – Fundação Getúlio Vargas
GPDeC - Grupo Interdisciplinar de Estudos em Gestão e Políticas Públicas, Desenvolvimento Comunicação e Cidadania
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDHM – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal IDESE – Índice de Desenvolvimento Sócioeconômico IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
PEDR - Programa Estadual de Descentralização Regional PEGS – Programa de Estudo em Gestão Social
RS – Rio Grande do Sul RF – Região Funcional
SEPLAN – Secretaria de Planejamento do Estado do Rio Grande do Sul
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 12
2 ESFERA PÚBLICA, PARTICIPAÇÃO CIDADÃ E CIDADANIA DELIBERATIVA ... 30
3 GESTÃO SOCIAL E ESPAÇOS PÚBLICOS ... 39
4 CONTROLE SOCIAL, UM CONCEITO EM CONSTRUÇÃO ... 43
5 DESENVOLVIMENTO REGIONAL ... 48
6 EMERGÊNCIA E PAPEL DOS COREDES NO DEBATE SOBRE O DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO RIO GRANDE DO SUL ... 53
7 CARACTERIZAÇÃO E PERFIL DO LÓCUS DA PESQUISA: O COREDE MISSÕES . 64 8 A DINÂMICA DA GESTÃO SOCIAL E DO CONTROLE SOCIAL NO COREDE MISSÕES ... 77
8.1 PERCEPÇÃO DE AGENTES E ATORES SOCIAIS SOBRE O CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL. ... 80
8.2 A PERCEPÇÃO DE ATORES E AGENTES SOBRE O CONTROLE SOCIAL DO DESENVOLVIMENTO COM BASE NAS CATEGORIAS E CRITÉRIOS DE ANALISE ... 89 8.2.1 Processos de discussão ... 90 8.2.2 Inclusão ... 104 8.2.3 Pluralismo ... 108 8.2.4 Igualdade participativa ... 112 8.2.5 Autonomia ... 116 8.2.6 Bem comum ... 124 8.2.7 Controle social ... 126 9 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 143 REFERÊNCIAS ... 158 APÊNDICES ... 163
Apêndice 1 – Roteiro de entrevista com integrantes de Corede e Comudes ... 163
1 INTRODUÇÃO
A sociedade humana vem passando ao longo dos séculos por várias transformações no que tange à concepção de ser cidadão, dotado de direitos e deveres, na busca incessante de ser sujeito capaz de participar das decisões que possam acarretar a melhoria de qualidade de vida de todos, de forma que o coletivo esteja incluso no processo de democratização dos bens comuns, como acesso à educação, saúde, moradia, lazer, entre outros.
Deste modo, percebe-se que o Brasil nos finais dos anos 80, após o fim da ditadura militar1 passou por momentos de transição na política e a palavra democracia entrou em voga, ganhando força em uma sociedade ávida por mudanças e com desejos absolutos de participar de um processo democrático, que efetivamente pudesse garantir os direitos de cidadania pelos quais vinham lutando no decorrer dos acontecimentos históricos.
Democracia e cidadania eram as palavras que norteavam o clima de mudança na sociedade neste período, e apesar de não ser possível datar o surgimento do termo cidadania2, sabe-se que no Brasil este tema passou a ser debatido com ênfase a partir do advento da promulgação da Constituição Federal3 de 1988, que introduziu questões e diretrizes de democracia participativa, aliando a participação da comunidade na gestão de políticas públicas. Logo, cabe destacar o primeiro artigo, que em seu parágrafo único, afirma que “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.
Percebe-se que vários mecanismos estão sendo implantados a fim de incentivar a participação da sociedade nos processos de decisão. Entende-se que esta participação deveria ocorrer em todo o ciclo de uma política pública, ou seja, desde a identificação do problema, formação de
1 Durante o período da ditadura, observou-se que existiu um forte controle do Estado autoritário sobre o conjunto
da sociedade, forma que a classe dominante encontrou para exercer sua hegemonia, dando suporte para a consolidação do capitalismo monopolista (BRAVO, 2012, p. 127).
22“A cidadania é notoriamente um termo associado à vida em sociedade. Sua origem está ligada ao
desenvolvimento das polis grega, entre os séculos VII e VIII a.C. A partir de então, tornou-se referência aos estudos que enfocam a política e as próprias condições de seu exercício, tanto nas sociedades antigas quanto nas modernas. “[...] É difícil datar com precisão o aparecimento do conceito de cidadania. Sabe-se que o seu significado clássico se associava à participação política. O próprio adjetivo ‘político’, por sua vez, já remete-nos a ideia de polis (Cidade-Estado Antiga)” (REZENDE FILHO; CÂMARA NETO. 2001).
3 A constituição de 1988 foi promulgada no dia 05 de outubro. É a atual carta magna da República Federativa do
Brasil e recebeu quase que imediatamente o apelido de constituição cidadã, por ser considerada a mais completa entre as constituições brasileiras pode-se evidenciar os vários aspectos que garantem o acesso à cidadania. Para saber e/ou ver a constituição compilada, olhe em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm.
agenda, formulação de alternativas, tomada de decisão, implementação, avaliação e extinção (SECCHI, 2012).
Desta forma, tem se notado no cenário político/público, um forte discurso acerca da participação da sociedade nos processos de planejamento, principalmente no que se refere à aplicação de recursos que visem o desenvolvimento, e dentro desta temática, todos os fatores que influenciam (ou venham a influenciar) no desenvolvimento, gerando o bem estar da coletividade.
Com isto, percebe-se que os gestores públicos estão sentindo a necessidade em adaptar-se (e gerir) para uma sociedade heterogênea, que tem se apresentado mais atuante e ciente de seus direitos e deveres, sendo sujeitos importantes no processo da cidadania deliberativa.
No entanto, antes de ser usado o termo de cidadania deliberativa, cabe lembrar, que apenas tinha-se o entendimento de cidadania, como se pode ver claramente no conceito de Marshall (1967, apud TENÓRIO, 2012), que embasado nas experiências inglesas, sugeriu que a cidadania deveria ser entendida a partir de três aspectos: civil, relacionado à liberdade individual; político, referente à participação no exercício do poder político; e social focado no bem-estar social e econômico.
No contexto do século XXI há uma multiplicidade de maneiras para caracterizar a prática da cidadania, em que o cidadão deve atuar em benefício de todos, a partir das manifestações de interesses plurais em busca do benefício de toda a sociedade a fim de garantir-lhe os direitos básicos à vida, como moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, trabalho, entre outros.
É neste ambiente que se percebe a proximidade do conceito de cidadania deliberativa com o de gestão social, pois ambos têm como base os princípios de participação e interação entre sociedade e governo. Na percepção de Cançado (2012a, p. 15) é por meio da dialogicidade e do bem comum que o cidadão encontra um espaço democrático de tomada de decisão.
Cançado, Tenório e Pereira (2011 apud TENÓRIO, 2013), entendem a gestão social como tomada de decisão coletiva, sem coerção, baseada na inteligibilidade da linguagem, na dialogicidade e no entendimento esclarecido como processo nas transparências como pressuposto e na emancipação enquanto fim último.
Com isto, a gestão social é um processo dialético, de organização social própria da esfera pública, fundado no interesse bem compreendido, e que tem por finalidade a emancipação do homem (CANÇADO 2011 apud TENÓRIO, 2013, p. 20).
Com isto, aliado aos temas de cidadania deliberativa e gestão social, acrescenta-se o termo controle social, de modo que quando se fala acerca de controle social do desenvolvimento regional refere-se ao controle de políticas públicas locais, estaduais e federais, porque o desenvolvimento regional é impactado por todas as políticas de ações do gestor público.
O conceito de controle social é um elemento da gestão social e indica, portanto, a participação da sociedade civil na elaboração, acompanhamento e verificação (ou monitoramento) das ações de gestão pública. Na prática, significa definir diretrizes, realizar diagnósticos, indicar prioridades, definir programas e ações, avaliar os objetivos, processos e resultados obtidos.
A participação dos atores sociais ocorre por meio dos instrumentos de controle social, que são muito importantes, pois possibilitam a atuação efetiva nos processos de decisão, em que o indivíduo passa a ter um papel como fiscalizador das ações dos gestores públicos.
Deste modo, para construir este entendimento, neste estudo foram estabelecidos como principais instrumentos de controle social o Corede Missões e seus respectivos Comudes, uma vez que estes foram instituídos no Rio Grande do Sul com o intuito de favorecer o entendimento da sociedade com o Estado.
Salienta-se que os Coredes e Comudes são considerados arranjos institucionais que se constituem enquanto espaços públicos orientando a intermediação da sociedade civil com o Estado local, estadual e federal.
Esses arranjos permitem que a sociedade participe das decisões para além do voto, exercendo assim sua cidadania participava que na visão de Büttenbender, Siedenberg e Allebrandt (2011b, p. 99) são “processos de construção contínua cujos espaços precisam ser conquistados e, sobretudo, ampliados pela população, desacostumada da atividade em função de um centralismo político vigente no Brasil por várias décadas”. Ainda complementam que ter a sociedade participando no planejamento do desenvolvimento regional é uma grande conquista,
uma vez que, até então, tais decisões eram realizadas exclusivamente no circuito técnico e político representativo tradicional.
Deste modo, a Figura 1 aponta que o termo gestão social vem do conceito de cidadania deliberativa e norteia o conceito de controle social, que por meio de arranjos institucionais como os Coredes e Comudes, possibilitam que a sociedade seja um ator importante, trabalhando em conjunto com o gestor público nas discussões e elaborações de políticas públicas que visem o desenvolvimento.
Essa formatação é importante uma vez que o indivíduo, por ter uma noção real do local em que vive, tem condições de propor o que realmente é necessário para que haja o desenvolvimento.
Figura 1: Interfaces entre gestão social, cidadania deliberativa e controle social
Fonte: elaboração da autora
No entanto, mesmo que esses modelos democráticos representativo-participativos tenham sido veementemente abordados como imprescindíveis à sociedade contemporânea, os mesmos não são desprovidos de impasses.
Observa-se que o déficit de governabilidade, no Brasil, é historicamente um dos maiores problemas da gestão do setor público, pois os agentes políticos normalmente não priorizam uma formação adequada para trabalhar com a Administração Pública, elencando suas ações de forma que pudessem garantir a permanência de seu partido no poder, ou seja, popularmente falando
GESTÃO SOCIAL CIDADANIA DELIBERATIVA CONTROLE SOCIAL Desenvolvimento Regional
Coredes / Comudes e outros espaços públicos
“com fins eleitoreiros”, e não com interesse em resolver os problemas sociais e econômicos tão agudizados pela má gestão.
Ao olhar para o contexto histórico, e para a conjuntura atual em que os noticiários mostram as sérias denúncias de corrupção que acabam gerando a má aplicabilidade de recursos e o desvio da verba pública, ocasionando o afastamento de uma parte da população, que por estarem descrentes na política, optam por ficar fora das discussões.
Por outro lado, nota-se que uma parcela da população está ciente de seu papel, no que tange vislumbrar sua participação por meio dos instrumentos de políticas públicas voltadas para a gestão e controle social, que oportunizam a população participar das decisões juntamente com o gestor público para a aplicação de recursos. Isto corrobora para que a sociedade perceba sua força e entre fortemente nos debates acerca de sua participação no âmbito dos governos, levando os gestores a governar para uma sociedade cada vez mais complexa.
Contudo, ao olhar para este cenário, imagina-se que a implantação e/ou a continuação de processos que possam contribuir para a participação atuante da sociedade nas decisões públicas é urgente e imprescindível, pois a população vem se preocupando mais com os temas voltados à coesão social, inclusão no mercado de trabalho e melhoria das condições de vida nas cidades de pequeno e grande porte, bem como no meio rural.
Por isso, é importante ressaltar a necessidade de ampliar o processo de empoderamento dos diferentes atores, sejam locais, estaduais ou federais, para fortalecer o exercício do controle social, buscando conscientizar os gestores públicos de que as políticas de desenvolvimento precisam ter um objetivo voltado para o bem comum.
E é nesse contexto que se nota a importância do controle social. Este termo foi, concebido a partir da participação direta da sociedade civil nos processos de gestão dos recursos públicos, refletindo a apropriação, pela sociedade organizada, dos meios e instrumentos de planejamento, fiscalização e análise das ações e serviços. Esta participação está atribuída pela existência de uma democracia participativa e à institucionalização dos canais de participação, como exemplo, os conselhos setoriais, e no caso do Rio Grande do Sul, os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes) e os Conselhos Municipais de Desenvolvimento (Comudes).
Deste modo, constata-se a importância de estudar os mecanismos/instrumentos que contribuem para a participação da sociedade, de forma que esta pesquisa terá os Coredes não só como uma instituição provedora do controle social, mas como demarcador de espaço/locus para a observação de cidadania de todos os municípios integrantes dos Coredes estudados, no qual se buscará mapear quais as estruturas existentes acerca do controle social (Comudes, entidades, instituições, conselhos, associações, etc).
No entanto, o conceito de controle social está implícito na gestão social e apesar de ser um tema que vem sendo debatido desde o início dos anos 90, ainda há lacunas a serem preenchidas. Sendo assim, se percebe a importância da continuidade dos estudos para que cada vez mais os cidadãos possam participar do processo de participação nos espaços públicos de poder e decisão, aumentando sua atuação tornando-a mais efetiva nas implementações das políticas públicas, que possam contribuir para o desenvolvimento regional.
Deste modo, o problema da pesquisa visou responder a seguinte questão de estudo: Como
ocorre o controle social do desenvolvimento regional à luz da gestão social no âmbito do Conselho Regional de Desenvolvimento Missões (Corede Missões)?
Sendo assim, para responder a questão de estudo foi apontado como objetivo geral da pesquisa: “compreender e analisar as experiências participativas de controle social de desenvolvimento regional no âmbito do Corede Missões” e para assegurar a obtenção desse objetivo, definiram-se os definiram-seguintes objetivos específicos: a) aprofundar o conhecimento teórico e prático sobre gestão social e controle social; b) mapear, descrever e analisar dinâmicas de controle social e de desenvolvimento regional existentes no âmbito do Corede Missões; c) contribuir no desenvolvimento de dinâmicas e instrumentos de avaliação das práticas de gestão social em espaços públicos voltados ao controle social das políticas públicas; d) compreender e analisar qual a percepção que os agentes e atores sociais tem acerca do que é desenvolvimento regional e dos instrumentos de controle social.
Constata-se que a temática acerca da participação da sociedade vem sendo trabalhada fortemente desde 1999 quando se iniciou as pesquisas em relação ao conceito de cidadania deliberativa que norteou os estudos sobre gestão social, encabeçado pelo grupo de pesquisa PEGS – Pesquisa em Gestão Social, que apontaram que a participação social é o caminho para que ocorra o controle social.
Ressalta-se que a gestão social e controle social são apontados como um ramo de atuação estratégica para a capes, uma vez que se verifica a publicação de editais de incentivo à pesquisa na configuração de rede em programas de pós graduação ancorando a realização de estudos que abordem essa temática com o enfoque nas políticas públicas, propostas/programas governamentais e condutas de participação social.
Agora, em novo projeto, os estudos seguem aliando aos temas de cidadania deliberativa e gestão social o conceito de controle social. Por controle social pode-se entender como o poder de envolvimento e a capacidade que os movimentos sociais organizados na sociedade civil têm de interferir na gestão pública, direcionando as ações do Estado e as aplicações dos recursos baseados nos interesses/demandas da maioria da população. (CORREIA, 2002)
Observa-se que a sociedade civil é apontada como crucial e relevante na construção da esfera pública democrática e participativa e possibilita apontar com mais clareza as demandas e os problemas do cidadão comum ao mesmo tempo em que apresenta um menor grau de influência pela lógica instrumental. (TENÓRIO, DUTRA e MAGALHÃES, 2004)
É importante que estudos se solidifiquem para que se amplie este conhecimento por parte da sociedade, para que esta compreenda sua relevância nos processos participativos de nos espaços de poder e decisão.
Sendo assim, com base em estudos anteriores, que fizeram apontamentos importantes, e sob essa nova temática acerca do controle social, esta pesquisa está vinculada ao Grupo Interdisciplinar de Estudos em Gestão e Políticas Públicas, Desenvolvimento Comunicação e Cidadania (GPDeC/UNIJUÍ), na linha de gestão social e políticas públicas, que integra o projeto de pesquisa “gestão social e cidadania: o controle social do desenvolvimento regional no noroeste gaúcho”, mantêm um financiamento através da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes).
Este grupo está inserido em um projeto “mãe”, coordenado pelo Programa de Estudos em Gestão Social (PEGS) da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (Ebape) da Fundação Getúlio Vargas (FGV). O objetivo principal é analisar experiências participativas de controle social de desenvolvimento territorial à luz da discussão da gestão social em quatro países: Brasil, Equador, Chile e Argentina.
No caso do Brasil, no Estado do Rio Grande do Sul, determinou-se investigar a práxis da gestão social e controle social nos Conselhos Regionais de Desenvolvimento. No caso específico desta dissertação, optou-se pelo Conselho Regional de Desenvolvimento Missões – Corede Missões e seus respectivos Comudes – Conselhos Municipais de Desenvolvimento.
Esta definição se deu por ser os Coredes e Comudes um canal/fórum de discussão, decisão e integração de políticas, ações, liderança e recursos orientados à efetivação do desenvolvimento regional e tem como elemento fundamental promover a participação da sociedade civil junto ao Gestor Público, indicando as necessidades para a definição e implementação das políticas integradas de desenvolvimento.
A oportunidade em realizar uma investigação sobre a prática de controle social em conselhos gestores de desenvolvimento possibilitará abordar a questão social e ajudará a disseminar a discussão sobre a importância da participação dos diferentes atores da sociedade, junto ao Gestor Público na articulação dos processos e práticas de elaboração de políticas públicas que visem o desenvolvimento, além de clarificar mais acerca do entendimento dos conceitos de gestão social e controle social.
Nesta perspectiva, esta pesquisa se categoriza quanto à sua natureza, como crítica e realista, de abordagem interpretativa e qualitativa e quanto aos objetivos e fins, considera-se como descritiva, exploratória, circular e iterativa, pois é característico que se retorne aos dados inúmeras vezes. Quanto aos meios, buscou-se a análise de dados com base na matriz de categorias e critérios de análise (Figura 2). Também foi utilizado o método de observação participante, pois se aplicou o método observacional durante as entrevistas e nas reuniões/fóruns realizadas no âmbito do Corede Missões com integrantes de seus respectivos Comudes.
Além da pesquisa de campo, foi realizada a busca de documentos como Leis, Decretos, diretrizes que foram substanciais para a análise do discurso oficial e delineado sobre a organização e a sistematização de funcionamento do Corede e dos Comudes, complementando a análise deste estudo.
Para melhor compreender estes processos, a pesquisa teve como locus os 25 municípios que estão inseridos no Coredes Missões (Figura 2): Bossoroca, Caibaté, Cerro Largo, Dezesseis de
Novembro, Entre-ijuís, Eugênio de Castro, Garruchos, Giruá, Guarani das Missões, Mato Queimado, Pirapó, Porto Xavier, Rolador, Roque Gonzales, Salvador das Missões, Santo Ângelo, Santo Antônio das Missões, São Luiz Gonzaga, São Miguel das Missões, São Nicolau, São Paulo das Missões, São Pedro do Butiá, Sete de Setembro, Ubiretama e Vitória das Missões. Estes municípios totalizam 251.709 habitantes (conforme estimativa da FEE para 2015), dispostos em um espaço de 12.855,5 km².
Figura 2– Mapa dos municípios que compõem o Corede Missões.
Fonte: FEE
Os sujeitos escolhidos para nortear esta pesquisa, são pessoas que estão envolvidas na gestão do processo de desenvolvimento regional, gestores públicos (prefeitos) e os representantes que atuam no âmbito dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento- Comudes destes 25 municípios, bem como o representante do Corede Missões.
Foram entrevistados 24 representantes de Comudes, 01 representantes do Corede e 20 representantes do poder público. As entrevistas foram realizadas com base em roteiro semiestruturado (Apêndice 1 e 2), que foi elaborado bom base na matriz de categorias e critérios de análise (Figura 3). Para Alves-Mazzotti (2004, p.168), a entrevista permite tratar temas complexos que dificilmente poderiam ser investigados adequadamente por meio de questionários, explorando-os em sua profundidade.
Para a realização deste estudo a pesquisadora percorreu mais de 3.157 Km, e compilou os dados coletados em mais 25 horas de áudio de gravação das entrevistas.
Como se constatou que os Comudes atuam fortemente durante o processo da Consulta Popular do Estado, a pesquisadora baseou-se na observação não participante entre maio e julho de 2016, período em que ocorreram as assembleias municipais e regionais da consulta popular, acompanhando e vivenciando a sua dinâmica de funcionamento que garantiu subsídios que proporcionaram complementos palpáveis para atingir os objetivos propostos.
Por este estudo ter como objetivo principal compreender as práticas de controle social no desenvolvimento regional se verifica que este conceito – o de controle social está implícito na gestão social, de modo que o referencial teórico está fundamentado numa epistemologia crítica, na qual é primordial o conhecimento da práxis social que questione as estruturas sociais, políticas e econômicas.
A gestão social é uma teoria brasileira e foi compreendida a partir da teoria social crítica, por ser esta que na visão de Tenório (2015)4 se preocupa mais em mostrar as condições da
sociedade.
Para se compreender a gestão social, pode-se olhar por meio de algumas possibilidades teóricas. Uma é a partir de uma base epistemológica, em que se faz uma leitura para além de uma visão positivista de mundo, que entende que o social não tem ligação com o natural. Assim, a questão social deve ser debatida de forma que o cidadão seja visto como um indivíduo/sujeito que tem seus direitos, tais como os de moradia, alimentação, transporte, saúde, educação, ou seja, deve ser visto como um cidadão ante as desigualdades sociais. (TENÓRIO, 2015)
Deste modo, este estudo inscreve-se no paradigma ou enfoque da teoria crítica, que enfatiza o papel da ciência na transformação da sociedade cuja abordagem é essencialmente relacional, já que procura investigar o que ocorre nos grupos e instituições relacionando as ações humanas com a cultura e as estruturas sociais e políticas, visando compreender como as redes de poder
4 Dr. Fernando Guilherme Tenório. Professor da FGV/RJ e PHD em Administração Pública pela Universitat
Autónoma de Barcelona – UAB. Apontamentos de aula expositiva de Gestão Social, Unijuí. Ijuí/RS.28,29/10/2015.
são produzidas, mediadas e transformadas (ALVES-MAZZOTTI, 1998 apud ALEBRANDT, 2010).
No que se refere à dimensão da natureza do objeto a ser conhecido, a Teoria Crítica caracteriza-se por uma ontologia crítico-realista, a crença em uma realidade objetiva que deve caracteriza-ser desvelada (ALEBRANDT, 2010).
A teoria crítica é a mais indicada para balizar os estudos da pesquisa proposta, que tem como intuito agregar ao conceito de gestão social e cidadania deliberativa, o conceito de controle social. Entende-se que o conceito de crítica é inseparável do conceito de razão, portanto a crítica é a habilidade de alcançar, por meio do pensamento racional, conhecimentos e resultados justos e corretos.
Na dimensão metodológica, referente ao processo de construção do conhecimento, a Teoria Crítica adota uma metodologia dialógica, transformadora, coerente com o objetivo de aumentar o nível de consciência dos sujeitos com vistas à transformação social (GUBA, citado por ALVES-MAZZOTTI, 1998).
Assim, esta teoria vem ao encontro do entendimento de controle social, que pressupostamente sugere o debate acerca da questão social na busca pela consciência de luta pelo reconhecimento dos direitos sociais e políticos dos sujeitos de modo democrático e participante a partir de uma visão social contemporânea.
O referencial metodológico está ancorado nos pressupostos da hermenêutica de profundidade (HP) proposta por John Thompson (2011), (Quadro 1).
Por ser este o campo que trata acerca da observação preliminar em que o campo da interpretação é o objetivo principal, é que a hermenêutica da profundidade – HP discute sobre as formas simbólicas de interpretação, levando em conta “[...] as maneiras em que as formas simbólicas são interpretadas pelos sujeitos que constituem o campo-sujeito-objeto”. (THOMPSON, 2011, p. 363).
Deste modo, esta pesquisa está balizada na HP, pois é por meio deste enfoque que se pode observar a hermenêutica da vida quotidiana, que fornece subsídios para a interpretação das
formas simbólicas que traduzem as visões das pessoas que estão inseridas no contexto do estudo da pesquisa, sendo possível uma melhor compreensão acerca de suas visões e entendimento do tema proposto.
[...] Através de entrevistas, observação participante e outros tipos de pesquisa etnográfica, podemos reconstruir as maneiras como as formas simbólicas são interpretadas e compreendidas nos vários contextos da vida social. [...]. (THOMPSON, 2011, p. 363)
As formas simbólicas são concepções importantes que requerem uma compreensão e interpretação; “elas são ações, falas, textos que, por serem construções significativas, podem ser compreendidas” (THOMPSON, 2011, p. 357). Os processos de compreensão e interpretação são fundamentais uma vez que complementam as análises formais ou objetivas. (THOMPSON, 2011)
No entanto, Thompson elucida que:
O mundo sócio histórico não é apenas um campo-objeto que está ali para ser observado; ele é também um campo-sujeito que é construído, em parte, por sujeitos que, no curso rotineiro de suas vidas quotidianas, estão constantemente preocupados em compreender a si mesmos e aos outros, e em interpretar as ações, falas e acontecimentos que se dão ao seu redor. (THOMPSON, 2011, p. 358)
Isto é o que o autor sugere como interpretação da doxa, que é a compreensão da interpretação das opiniões, crenças e compreensões que são mantidas e compartilhadas pelos sujeitos que formam o mundo social. “[...] A interpretação da doxa é um ponto de partida indispensável da análise”. (THOMPSON, 2011, p. 364)
No entanto, Thompson (2011) aponta que as formas simbólicas são concepções que são desenvolvidas de maneira diferente pelos indivíduos de modo que fatores plurais podem dar visões múltiplas a cada um, sendo definida pela estrutura e cultura da localidade e/ou comunidade a qual estão inseridos.
Neste sentido, é importante que o pesquisar olhe para além da interpretação da doxa,
[...] Para se levar em consideração as maneiras como as formas simbólicas estão estruturadas, e as condições sócio históricas em que elas estão inseridas, devemos ir além da interpretação da doxa e engajar-nos em tipos de análise que se enquadram dentro do referencial metodológico da HP. (THOMPSON, 2011, p. 365)
O Quadro 1 aponta sobre quais fatores são importantes analisar, para que se faça uma avaliação mais detalhada dos dados coletados da pesquisa, tendo por base o referencial metodológico da HP, mensurada por meio de três enfoques elencado por Thompson (2011): análise sócio histórica, análise formal ou discursiva e interpretação/reinterpretação dos dados.
Quadro 1 – Hermenêutica Profunda (HP): etapas metodológicas
Fonte: Allebrandt (2016), adaptado de Thompson (2011)
O objetivo da análise sócio histórica é reconstruir as condições sociais e históricas de
produção, circulação e recepção das formas simbó1icas (THOMPSON, 2011, p. 366) por
meio da compreensão das situações espaço-temporais, os campos de interação, as
instituições sociais, estrutura social e os meios técnicos de transmissão. (grifos nossos)
[...] A produção, circulação e recepção de formas simbólicas são processos que acontecem dentro de contextos ou campos historicamente específicos e socialmente estruturados. A produção de objetos e expressões significa desde falas quotidianas até obras de arte - é uma produção tornada possível pelas regras e recursos disponíveis ao produtor, e é uma produção orientada em direção à circulação e recepção
CONTEXTUALIZAÇÃO GERAL
Hermenêutica da vida cotidiana Interpretação da doxa
Referencial metodológico da hermenêutica de profundidade Análise sócio histórica Análise formal discursiva Situações espaço-temporais Campos de interação Instituições sociais Estrutura social Meios técnicos detransmissão
Análise semiótica Análise da conversação Análise sintática Análise narrativa Análise argumentativa Interpretação/reinterpretação
antecipada dos objetos e expressões dentro do campo social. (THOMPSON, 2011, p.368) (grifos nossos)
A análise formal discursiva está pautada nas suas subdivisões: análise semiótica , análise da
conversação, análise sintática, análise narrativa e análise argumentativa. Neste conjunto
não foi utilizado neste estudo a análise semiótica e a sintática.
Esse método de análise deve ser compreendida juntamente com a análise sócio histórica, uma vez que, se discutida separadamente, a mesma pode perder sua correta interpretação, tornando-se abstrata, tornando-sem muita importância ao que ela pode desvelar. (THOMPSON, 2011).
Acerca da interpretação/reinterpretação, Thompson (2011, p. 375) elucida que a interpretação “implica num movimento novo de pensamento, ela procede por síntese, por construção criativa de possíveis significados”. Este método de análise é viabilizado pela formal ou discursiva, no entanto, é singular. A interpretação se constitui a partir da análise formal ou discursiva, bem como dos resultados da análise sócio histórica. (Thompson, 2011)
O método da reinterpretação trabalha concomitantemente ao processo de interpretação, ambos permeados pela perspectiva da HP. Neste sentido, Thompson (2011, p. 376), menciona que,
[...] as formas simbólicas que são o objeto de interpretação são parte de um campo pré-interpretado, elas já são interpretadas pelos sujeitos que constituem o mundo sócio histórico. Ao desenvolver uma interpretação que é mediada pelos métodos do enfoque da HP, estamos reinterpretando um campo pré-interpretado; estamos projetando um significado possível que pode divergir do significado construído pelos sujeitos que constituem o mundo sócio histórico. (THOMPSON, 2011, p. 376)
Assim, a pesquisadora, trabalhou a análise à luz da teoria, da fala e da interpretação.
A metodologia da HP sugere que diversas opções de análise podem ser incorporadas de modo metódico e coesivo. A HP proporciona uma estrutura racional, que permite que as formas simbólicas de análise, sejam compreendidas por meio de algo que foi dialogado ou representando no meio em que os sujeitos estão inseridos. “O referencial metodológico da HP nos possibilita avaliar os méritos de métodos específicos de análise - seja da análise sócio histórica, formal ou discursiva - enquanto nos possibilita ao mesmo tempo determinar seus limites” (THOMPSON, 2011, p.377).
Deste modo, a HP, é basilar para a análise dos dados coletados neste estudo, uma vez que, o
lócus da pesquisa é amplo e heterogêneo, com uma multiplicidade de demandas e prioridades,
que foram elencadas/apontadas por diversos agentes e atores, possibilitando uma visão mais clara sobre as percepções que os mesmos têm acerca do meio em que vivem, e neste foco, a respeito da percepção da dinâmica da gestão social e do controle social no Corede Missões. Neste sentido, Thompson corrobora afirmando que,
[...] a tradição da hermenêutica interessada primariamente com problemas de significado e compreensão, com as maneiras como o mundo sócio histórico é criado por indivíduos que falam e agem, cujos discursos e ações podem ser compreendidos por outros que partilham desse mundo [...] (THOMPSON, 2011, p. 361).
Deste modo, a metodologia da HP, serviu como apoio à análise dos dados que foram coletados por meio de entrevista, em que o questionário foi baseado pela matriz de Categorias e critérios de análise (Figura 3). O roteiro de entrevista (Apêndice 1 e 2) foi orientado conforme matriz de categorias e critérios de análise elaborada a partir dos estudos de Tenório (2007/2008). O capítulo 8 desta dissertação discorre sobre essa matriz, em que se buscou alinhar um diálogo com a teoria e os resultados obtidos nas entrevistas.
Figura 3– Quadro representativo da matriz de categorias e critérios de análise
Fonte: Adaptado pelo GPDeC a partir de diversas matrizes, em especial Tenório (2007), Tenório et al. (2008), Allebrandt (2002, 2010, 2016), Villela et al. (2012).
As seis primeiras categorias, processo de discussão, inclusão, pluralismo, igualdade
participativa, autonomia e bem comum, foram resultado de estudos anteriores que se
iniciaram em meados de 2007 pelo PEGS – Programa de Estudos em Gestão Social, filiado à Ebape/FGV, que foram subtraídas dos princípios que norteiam a cidadania deliberativa, pois são nesses princípios que estão calçados a origem e a legitimidade das ações e decisões das políticas públicas. Para esta pesquisa, sobre o controle social do desenvolvimento regional, após inúmeras discussões no Grupo Interdisciplinar de Estudos em Gestão e Políticas Públicas, Desenvolvimento Comunicação e Cidadania (GPDeC), incluiu-se a sétima categoria que trata sobre o controle social.
Cada categoria é subdividida em critérios que foram estabelecidos para auxiliar a análise dos dados levantados na pesquisa de campo.
A categoria que trata sobre o processo de discussão, está apoiada por sete critérios: canais de
difusão que avalia a existência e utilização de canais de difusão/comunicação; qualidade da informação; espaços de transversalidade que dispõe sobre espaços que atravessam setores
com o intuito de integrar diferentes pontos de vista; pluralidade do grupo promotor que versa acerca do compartilhamento da liderança a fim de reunir diferentes potenciais atores; órgãos
existentes que visa observar se ocorre o uso de órgãos e estruturas já existentes de modo que
não onere o poder público local, evitando a geminação das estruturas; órgão de
acompanhamento verifica a existência de um órgão que faça o acompanhamento de todo o
processo de implementação de uma política pública, ação ou programa; relação com outros
processos participativos orienta acerca da existência de interação com outros sistemas
participativos já existentes na região (ALLEBRANDT, 2016).
A inclusão, segunda categoria, é composta de três critérios: abertura de espaços de decisão;
aceitação social, política e técnica; e valorização cidadã: este conjunto tem por objetivo
avaliar se os processos, mecanismos, instituições propiciam a articulação dos interesses dos cidadãos ou dos grupos de modo que todos tenham oportunidade em participar das tomadas de decisão de forma que se valorize a participação cidadã e democrática. (ALLEBRANDT, 2016; VILLELA, 2012; TENÓRIO, 2007/2008)
O Pluralismo vem acompanhado de dois critérios, a participação dos diferentes atores que verifica se ocorre a atuação nos processos deliberativos de associações, movimento e
organizações, bem como de cidadãos que não estejam ligados à conselhos gestores; e perfil dos
atores que analisa as características dos atores, em relação as suas experiências em processos
democráticos de participação (TENÓRIO, 2007/2008).
A categoria que trata sobre a igualdade participativa é composta por três critérios: o primeiro
dispõe sobre a forma de escolha dos representantes: o segundo discorre sobre os discursos
dos representantes e o terceiro sobre a avaliação participativa (VILLELA, 2012).
A quinta categoria – autonomia é subdividida em: origem das proposições; alçada dos
atores; perfil de liderança e possibilidade de exercer a própria vontade. Esses quatro
critérios objetivam identificar a iniciativa das proposições e sua conformidade com a intenção dos favorecidos pelas políticas públicas elencadas, observando com qual frequência a administração pública opina acerca de uma problemática encontrada e se as instituições, normas e procedimentos permitem o exercício da vontade política individual ou coletiva (VILLELA, 2012; TENÓRIO, 2007/2008).
Sobre a categoria do bem comum, a mesma é formada por dois critérios: objetivos alcançados que foca em analisar a relação entre os objetivos planejados e os realizados; e a aprovação
cidadã dos resultados que avalia quanto ao trabalho dos atores conselheiros e os resultados
alcançados (VILLELA, 2012).
A sétima e última categoria que apoia este estudo é a que trata do controle social. Esta categoria foi incluída após discussões na disciplina de Gestão Social do programa do mestrado em desenvolvimento (2015), juntamente com o professor Tenório (FGV), sendo concluída juntamente com o professor Sérgio Allebrandt (2016) e todos os membros que compõem o grupo de estudos GPDeC.
Esta categoria é composta por um conjunto de seis critérios: transparência, que analisa as formas com que o cidadão tem acesso às informações do gestor público de modo que possibilite uma maior fiscalização por parte da sociedade; legitimidade social que observa se os conselheiros são reconhecidos pela sociedade como promotores do controle social;
acompanhamento de políticas públicas que delibera sobre os métodos de acompanhamento
das políticas públicas; instrumentos de controle que avalia se os cidadão tem acesso as informações por meios de atas, relatórios, portal da transparência e afins; inteligibilidade -
capacidade de perceber e compreender as informações; e promoção do controle social, que analisa a capacidade do conselho em promover o controle social.
Sendo assim, a metodologia foi apoiada pela teoria social crítica e pelo método da Hermenêutica da Profundidade, e de modo bem prolixo, se deu por meio da análise da matriz de categorias e critérios.
Este trabalho está estruturado em nove partes, contando com esta introdução, que tratou da contextualização do estudo e referencial teórico; problema; objetivos (gerais e específicos); justificativa; sujeitos e lócus de pesquisa; e aspectos metodológicos.
A segunda etapa que compreende os capítulos dois, três, quatro e cinco, discorre acerca dos conceitos de esfera pública, participação cidadã, cidadania deliberativa, gestão social, espaços públicos, controle social e desenvolvimento regional.
A terceira etapa, abarca os capítulos seis e sete em que se trabalhou sobre a história e funcionamento dos Coredes e Comudes, pois estes foram os arranjos sociais escolhidos para categorizar este estudo, no qual foi delimitado o Corede Missões, sendo assim, achou-se necessário tratar acerca da caracterização e perfil deste lócus de pesquisa.
A quarta etapa (capítulo 8), dispõe sobre a compreensão das dinâmicas da gestão social e do controle social no Corede Missões, tendo o olhar dos agentes e atores sociais sobre o conceito de desenvolvimento regional, e sobre o controle social do desenvolvimento regional tendo por base as categorias e critérios de análise em que se buscou fazer uma relação entre a percepção dos entrevistados com os conceitos abordados nesse estudo.
A quinta etapa (capítulo 9 - considerações finais), traz a percepção da pesquisadora acerca dos dados coletados nas entrevistas que nortearam as discussões da quarta etapa deste trabalho.
2 ESFERA PÚBLICA, PARTICIPAÇÃO CIDADÃ E CIDADANIA DELIBERATIVA
Tem se notado muitos discursos em que se coloca em voga a questão da participação da sociedade, motivando largos debates nos meios políticos, em que se evidenciam uma participação consciente do cidadão e a legitimação nas decisões políticas.
Neste sentido, se faz necessário discorrer sobre o conceito de esfera pública para compreender melhor este campo de discussões que serve de mediador entre a sociedade civil e o gestor público. De acordo com Bruxel (2004), para Habermas a esfera pública surge como espaço para a constituição da vontade pública.
Verifica-se que a esfera pública é um espaço em que ocorrem discussões/debates acerca de assuntos que tenham relevância para a coletividade, proporcionando a participação efetiva da sociedade, objetivando assim a participação cidadã. Sendo assim, a esfera pública é caracterizada pelo abarcamento de sujeitos, que dentro de suas especificidades, buscam de forma homogênea, sincronizada e democraticamente, inferir um debate público para a implementação de políticas públicas, servindo assim, de base para as ações do gestor público.
Nesta perspectiva, a esfera pública é percebida como espaço de competição entre as convicções e/ou demandas específicas das organizações sociais, pois neste ambiente circulam diferente atores, cada qual defendendo seus interesses. Na visão habermasiana, a esfera pública se constitui como instância deliberativa e legitimadora do poder político (Bruxel, 2004).
Habermas, em seu livro Mudança Estrutural da Esfera Pública introduz um conceito de esfera pública na qual ela é vinculada ao surgimento e ascensão da burguesia (BRUXEL, 2004).
A esfera pública é caracterizada como um espaço de mediação entre o campo das relações privadas e o Poder Público. Na sua origem, trata-se de um espaço independente do Estado, que tem como objetivo principal discutir racionalmente as questões de interesse privado (da burguesia) mas que, pela relevância destes, acabam se transformando em questões de interesse público. E sendo relevantes publicamente, estas demandas ganham conotação política, razão pela qual a esfera pública burguesa assume função política (HABERMAS, 1984 apud BRUXEL, 2004, p. 02).
Constata-se assim, pelo olhar de Habermas, que foi por meio da ascensão da burguesia que se instituiu o estabelecimento dessa nova forma de relação entre a sociedade e o poder público.
Os burgueses são pessoas privadas e enquanto tal eles não governam; as reivindicações de poder dos burgueses em relação à autoridade pública não são, portanto, dirigidas contra uma determinada concentração de poderes que teriam que ser divididos [...] o princípio de controle que os burgueses opuseram em relação (à autoridade pública) – o princípio da publicidade – tinha a intenção de mudar o próprio conceito de dominação (HABERMAS, 1989, apud AVRITZER 1999, p. 30).
Para Avritzer (1999), com base em Habermas, o princípio da publicidade vem no sentido de que o cidadão/sociedade passou a exigir/cobrar mais transparência nas ações e decisões do gestor público no que tange à aplicação dos recursos. Deste modo os espaços públicos apresentam traços preponderantes inerentes ao debate democrático participativo em que favorece a possibilidade de um diálogo frente a frente entre a sociedade e o gestor público. Os atores sociais no âmbito de uma esfera pública democrática debatem e determinam acerca das demandas da sociedade e defendem métodos/estratégias para tornar a autoridade política suscetível às suas discussões e deliberações.
Esta possibilidade da dialogicidade sugere uma maior aproximação entre a sociedade e o gestor público de modo que se pode entender que há uma expansão do domínio público, o que favorece o que alguns autores (BENHABIB, 1992; MELUCCI, 1996; AVRITZER, 1999) qualificam como “politização de novas questões”, que estão muito além da questão da livre participação, pois permitem novos debates como o tema das desigualdades em relação às mulheres, questões raciais, políticas afirmativas, etc.
Neste sentido, como afirma Araújo (2012, p. 35), Habermas entende que a “esfera pública funciona como uma instância mediadora entre os fatos gerados na sociedade e as instâncias de deliberação”, e complementa dizendo que
[...] os temas produzidos na sociedade por meio de impulsos comunicativos exercem influência nos processos de formação da vontade política nos aparelhos estatais. Entretanto, a esfera pública proposta por Habermas não pode ser confundida com uma organização ou uma instituição, nem com um sistema. Necessariamente, ela não constitui um espaço físico.
Neste caminho, Dagnino (2002 apud ARAÚJO, 2012, p.36), compreende que
[...] o espaço público é a materialização física de um espaço, lócus privilegiado para a obtenção de consensos sobre as questões políticas, arena que possibilita encontros entre a sociedade civil e o poder público, propiciando, assim, negociações diretas entre a sociedade civil e o Estado, sem a necessidade de instâncias intermediárias.
Telles (1994 apud ARAÚJO, 2012, p.36), visualiza na constituição do espaço público a “possibilidade de interlocução dos diferentes atores na construção da noção de interesse público, acreditando na consolidação do potencial mediador dessa esfera”.
A constituição dessa esfera, está sujeita a uma construção sólida por parte dos atores sociais e de uma comunicação pública, que trabalhem em sincronismo, deliberando conjuntamente ações que sejam relevantes ao coletivo, pois “a formação da esfera pública é parte integrante do processo de democratização da vida social, pela via do fortalecimento do Estado e da sociedade civil, de forma a inscrever os interesses das maiorias nos processos de decisão política” (RAICHELIS 1998 apud ARAUJO, 2012, p. 36).
Tal perspectiva, que abre novas possibilidades para a questão democrática, tem como marco na teoria democrática o conceito habermasiano de esfera pública, que Avritzer (1999, p. 29-30) define como o espaço no qual
[...] os indivíduos interagem uns com os outros, debatem as decisões tomadas pela autoridade política, debatem o conteúdo moral das diferentes relações existentes no nível da sociedade e apresentam demandas em relação ao Estado. [...] Os indivíduos no interior de uma esfera pública democrática discutem e deliberam sobre questões políticas, adotam estratégias para tornar a autoridade política sensível às suas discussões e deliberações.
Na esfera pública sobressai a melhor argumentação, indo ao encontro do conceito de democracia em que o pensar coletivo com vistas ao bem comum propicia a conformidade de interesses de uma sociedade complexa.
Verifica-se que estes espaços são locais em que os interesses poderão ser debatidos, no entanto, percebe-se que é necessário compreender que assuntos/temas individuais e de grupos serão colocados em pauta, todavia é conveniente ter o discernimento de que as opiniões deverão ser transformadas em uma vontade/necessidade geral, de modo que atenda a coletividade. Isto incorpora qualquer tema que seja pertinente ao processo de discussão de demandas para a implementação de políticas públicas. Seja para a burguesia, classe operária, ou de outros grupos, pois a coletividade é o que precisa ser levada em conta. Em suma, versa-se em estabelecer uma opinião pública que determine as ações do poder público/gestor que venham a respeitar as decisões/ que atendam a esta vontade geral (HABERMAS 1984 apud BRUXEL 2004).
Contata-se, então, que por meio das ações participativas, o sujeito tem condições de ampliar seu potencial como ator no que diz respeito a sugerir, propor, articular, implementar políticas públicas, tornando-o protagonista da sua própria história. Assim, cada vez mais a sociedade vislumbrará que quanto melhor compreender o meio em que vive, se tornará agente transformador de mudança. Por meio da participação os cidadãos, conhecedores de suas reais necessidades, em processo de mediação argumentativa com o gestor público, criam condições para a tomada de decisão conjunta sobre as políticas públicas, viabilizando sua concretização em ações efetivas para a melhoria da qualidade de vida de todos.
No entanto, é perceptível que quando se fala em esfera pública e democracia, a palavra participação entra em evidência. Participar é um processo que está em constante transformação e que, em sua essência, é uma conquista processual, contínua e muitas vezes prolongada. “Não existe participação suficiente, nem acabada” (Demo, 1993 apud Tenório 2016),
participação é um processo de conquista, não somente na ótica da comunidade ou dos interessados, mas também do técnico, do professor, do pesquisador, do intelectual. Todas estas figuras pertencem ao lado privilegiado da sociedade, ainda que nem sempre ao mais privilegiado. Tendencialmente buscam manter e aumentar seus privilégios. Se o processo de participação for coerente e consistente, atingirá tais privilégios, pelo menos no sentido de que a distância entre tais figuras e os pobres deverá diminuir (DEMO, 1993, apud TENÓRIO, 2016, p. 18).
Sendo assim, partindo da constatação de que a participação integra o cotidiano de todos os indivíduos, Tenório e Rozenberg (1997, apud ALLEBRANDT, 2010 p. 51), afirmam que
ao longo da vida e em diversas ocasiões somos levados, por desejo próprio ou não, a participar de grupos e atividades. O ato de participar, tomar parte, revela a necessidade que os indivíduos têm em se associar na busca de alcançar objetivos que lhes seriam de difícil consecução ou até mesmo inatingíveis caso fossem perseguidos individualmente, de maneira isolada.
Neste sentido, “a participação requer consciência sobre seus atos, devendo a mesma, ser conquistada e voluntária, para que seja entendida como cidadania participativa” (Tenório e Rozenberg 1997, apud ALLEBRANDT, 2010), nem deve ser imposta nem doada, mas conquistada (DEMO 1991, apud ALLEBRANDT, 2010).
Para Allebrandt (2010, p. 52),
as pessoas envolvidas em um processo de participação devem ter a compreensão daquilo que estão vivenciando, logo não podem simplesmente agir sem entender as
