DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS, CONTÁBEIS,
ECONÔMICAS E DA COMUNICAÇÃO
CURSO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
YASMIN PEREIRA DE JESUS
DESEMPENHO DA ARRECADAÇÃO DAS RECEITAS DA UNIÃO NO
PERÍODO DE 1997 A 2016
YASMIN PEREIRA DE JESUS
DESEMPENHO DA ARRECADAÇÃO DAS RECEITAS DA UNIÃO NO
PERÍODO DE 1997 A 2016
Trabalho de conclusão do curso apresentado no DACEC - Curso de Ciências Contábeis da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul - UNIJUÍ, como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Ciências Contábeis.
Orientador: Prof.º LAURI BASSO.
AGRADECIMENTOS
Primeiramente agradeço a Deus, que me deu forças nos momentos difíceis e iluminou meu caminho durante esses longos anos, fazendo possível esse sonho se tornar realidade.
Imensamente agradeço aos meus pais, Jomar e Sônia, que sempre estiveram ao meu lado, dando apoio e incentivando a nunca desistir, mesmo nos momentos mais dolorosos dessa caminhada. A minha irmã Cindy e minha avó Dominga, pela compreensão nos momentos de estudo.
Agradeço também aos colegas de turma, onde tive o prazer de fazer amizades que serão eternas. Obrigada pelo companheirismo e pelo ombro amigo quando precisei.
Aos professores do curso, que nos prestigiaram com todo seu conhecimento e dedicação, fazendo esse sonho se tornar possível.
Especialmente ao meu professor orientador Lauri Basso, que me acolheu em um momento delicado, e dedicou-se a me ensinar e apoiar para a realização desse trabalho.
Quero que saibam que essa conquista não é só minha, mas de vocês também, com todo meu amor, obrigada.
RESUMO
A Administração Pública tem extrema importância no desenvolvimento de uma comunidade. Através dela, é possível gerir os serviços públicos, visando a satisfação das necessidades coletivas. Para que essas necessidades sejam satisfeitas, o governo precisa estar em ordem com suas finanças, ou seja, precisa ter um planejamento para que suas despesas não ultrapassem a arrecadação de suas receitas. Diante desse contexto, o objetivo do estudo é analisar a arrecadação das receitas da União durante o período de 1997 a 2016, tanto em sua forma agregada (Receitas Totais), como em suas formas desagregadas (Receitas Correntes, Receitas de Capital e Operações de Crédito – Refinanciamentos). Por meio de pesquisa aplicada, o estudo também se classifica como descritivo, bibliográfico, documental e estudo de caso. Foi realizado a partir da coleta de dados obtidos no site do Tesouro Nacional, onde os valores nominais foram corrigidos utilizando-se o IGP-DI, ano base 2016. O estudo revelou que as receitas da União crescem até o ano de 2013 e diminuem não significativamente até 2016.
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1- Receita arrecadada no ano de 2016 ... 37
Gráfico 2- Evolução das Receitas da União durante o período de 1997-2016 ... 39
Gráfico 3- Valor máximo arrecadado por fonte de Receita... 41
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
Art. Artigo
CF Constituição Federal de 1988
IGP-DI Índice Geral de Preços-Disponibilidade Interna. LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA Lei Orçamentária Anual
LRF Lei da Responsabilidade Fiscal
PPA Plano Plurianual
STN Secretaria do Tesouro Nacional
UA Unidade Administrativa
UE Unidade Executiva
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 7
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO ESTUDO ... 7
1.2 DEFINIÇÕES DO TEMA EM ESTUDO ... 8
1.3 PROBLEMATIZAÇÃO DO TEMA ... 8 1.4 OBJETIVOS ... 10 1.4.1 Objetivo geral ... 10 1.4.2 Objetivos específicos ... 10 1.5 JUSTIFICATIVA ... 10 2 REFERENCIAL TEÓRICO ... 12 2.1 SERVIÇO PÚBLICO ... 12 2.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 13 2.3 CONTABILIDADE PÚBLICA ... 14 2.3.1 Patrimônio Publico ... 16 2.3.2 Orçamento Público ... 17 2.3.3 Receitas Públicas ... 23 2.3.4 Despesas Públicas ... 28
2.4 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ... 30
3 METODOLOGIA DO ESTUDO ... 33
3.1 CLASSIFICAÇÃO DA PESQUISA ... 33
3.1.1 Quanto a sua natureza ... 33
3.1.2 Quanto aos objetivos ... 33
3.1.3 Quanto aos procedimentos técnicos ... 34
3.2 COLETA DE DADOS ... 35
3.2.1 Instrumento de Coleta de Dados ... 35
3.3 ANALISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS ... 35
4 ANÁLISE DOS RESULTADOS ... 36
4.1 EVOLUÇÃO DA RECEITA ... 37
4.2 VALOR MÁXIMO ARRECADADO POR FONTE DE RECEITA ... 40
4.3 RECEITA ARRECADADA DE 2016 COMPARADA AO SEU VALOR MÁXIMO POR FONTE DE RECEITA ... 42
5 CONCLUSÃO ... 45
REFERÊNCIAS ... 46
ANEXOS ... 48
1 INTRODUÇÃO
A contabilidade pública é um dos ramos mais complexos da ciência contábil, pois além de estudar, orientar, controlar e demonstrar a organização e execução dos gastos públicos, também é responsável por monitorar o patrimônio público e suas variações. Para que consiga atingir esses objetivos, utiliza-se de contas contábeis que são escrituradas segundo as normas especificas que constituem o Sistema Contábil Público.
De acordo com Lima e Diniz (2016), o desiquilíbrio fiscal dos governos afeta diretamente sua condição financeira, que é influenciada por fatores relacionados com o equilíbrio entre receitas e despesas. As receitas são compostas por impostos, taxas, contribuições e transferências intergovernamentais e são consideradas a espinha dorsal sobre a qual os gastos públicos repousam, incorridos com a prestação de serviços à população.
Portanto, a previsão das receitas deve ser feita com o máximo de atenção e cuidado, para garantir que o planejamento dos gastos seja feito adequadamente, e que não ocorra o desiquilíbrio entre eles.
O presente trabalho tem por objetivo analisar o desempenho das receitas arrecadadas da União, durante o período de 1997 a 2016, com a finalidade de verificar se as mesmas estão apresentando crescimento ou redução em sua totalidade.
No primeiro capítulo apresenta-se a contextualização do estudo, a problematização do tema, os objetivos (geral e específico) e a justificativa. O segundo capítulo refere-se a revisão bibliográfica, onde serão aprofundados os temas ligados à área pública, orçamento público, receitas e despesas públicas e leis orçamentárias. Na sequência, o terceiro capítulo apresenta a parte metodológica, a classificação da pesquisa, os instrumentos usados para a coleta e interpretação dos dados.
E por fim, no quarto capítulo estão as análises e a avaliação das finanças públicas do período estudado. Completando, encontram-se as conclusões e as bibliografias utilizadas para o seu desenvolvimento.
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO ESTUDO
Neste capítulo está descrita a real proposta do trabalho, com a definição do tema em estudo, o problema, seus objetivos gerais e específicos e sua justificativa.
1.2 DEFINIÇÕES DO TEMA EM ESTUDO
Para que haja o fornecimento regular e continuo de bens e serviços públicos de qualidade à população, a gestão pública deve estar em sintonia com os instrumentos do planejamento, realizando os gastos de acordo com as definições do orçamento público. Assim, ao se qualificar um governo com condições financeiras forte ou fraca, pode ser um indicativo de que as necessidades da população estão sendo atendidas satisfatoriamente ou não.
Para verificar se um governo está com uma boa condição financeira, é preciso avaliar vários fatores. Segundo Diniz e Lima:
A análise financeira dos governos é um processo complexo, visto que a condição fiscal dos governos é simultaneamente influenciada por vários fatores que integram interna e externamente a organização, tais como: fatores ambientais, representados pela legislação, pela demografia, pelas políticas econômicas e pelos desastres naturais; fatores organizacionais, representados pelas práticas gerenciais e de gestão fiscal; e fatores financeiros, que refletem decisões sobre a realização de receitas e gastos (DINIZ; LIMA, 2016, p. 7).
Os governos não tem como objetivos produzir lucros ou acumular riquezas, mas devem garantir a comunidade que suas necessidades serão atendidas, sendo que, para isso deverá ser capaz de produzir receita suficiente para cobrir seus gastos e não incorrer em déficits. Para tanto, utiliza-se de técnicas de planejamento e programação de ações que são condensadas no chamado sistema de planejamento integrado, no Brasil, também conhecido como Processo de Planejamento-Orçamento.
O estudo desenvolvido nesse trabalho tem como base de avaliação o desempenho das receitas públicas da União arrecadadas no período de 1997 a 2016. A importância desse estudo se revela pelo interesse em aprofundar conhecimentos nesse ramo da Contabilidade e também como fonte de informação para a sociedade em geral.
1.3 PROBLEMATIZAÇÃO DO TEMA
De acordo com o portal do Governo Federal, o Brasil é uma República Federativa Presidencialista, e é dividido em três esferas de governo: União, Estados e Municípios, além do Distrito Federal. Onde o exercício do poder é atribuído a órgãos distintos e independentes, submetidos a um sistema de controle para garantir o cumprimento das leis e da Constituição. É uma República porque o Chefe de estado é eleito pelo povo, por período de tempo determinado.
É Presidencialista porque o presidente da República é Chefe de Estado e também Chefe de governo. É Federativa porque os estados têm autonomia política.
Ainda, o portal do Governo Federal esclarece que a União está dívida em três poderes, independentes e harmônicos entre si. São eles o Legislativo, que elabora leis; o Executivo, que atua na execução de programas ou prestação de serviço público; e o Poder Judiciário, que soluciona conflitos entre cidadãos, entidades e o estado.
Também é importante salientar, que na esfera Federal, estão o Presidente da República, os Deputados Federais e os Senadores. As leis federais têm prioridade sobre as leis estaduais e municipais, contemplando aspectos importantes da rotina do país. Nesse sentido, a liberdade de legislação dos estados e municípios é relativamente estreita, conforme está descrito no site do portal do Governo Federal.
O estudo foi desenvolvido especificadamente no âmbito do governo Federal, ou seja, da
União, através de uma análise de sua receita pública arrecadada durante o período de 1997 a 2016.
Conforme Kohama (2016), o sistema de planejamento e orçamento no país está definido na constituição federal de 1988 e compreende o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual.
Kohama (2016) destaca também que o Orçamento Público é um instrumento de planejamento e execução das ações do governo e tem o propósito de elencar o conjunto de despesas e receitas, estabelecendo equilíbrio entre elas, e cumprindo metas estabelecidas no planejamento, sendo indispensável para uma gestão comprometida, responsável e transparente.
Para evidenciar ainda mais a transparência da gestão pública, em maio de 2000, foi sancionada a lei complementar 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, com a finalidade de oportunizar ao governante a realizar suas despesas e receitas tendo como base um programa de planejamento, ou seja, executar o orçamento previamente planejado.
Portanto, entende-se que um orçamento bem planejado é estruturado de forma que o orçado e o executado tenham um perfeito equilíbrio. É um riquíssimo instrumento de controle interno e torna o trabalho mais eficaz e eficiente na gestão pública. Com isso a população tem um instrumento para acompanhar, e ver se o governo está de fato cumprindo com o que está planejado, e se está cumprindo com a legislação pertinente.
Fala-se que a arrecadação de receita não evoluiu nos últimos anos e diante disso os serviços públicos são atingidos pela escassez de recursos e a população reclama da precariedade nos serviços considerados básicos.
Sabe-se que gastar recursos sem a devida receita implica em geração de déficit nas contas públicas e isso como consequência gera aumento da dívida pública, a qual nunca esteve tão alta, e isso impacta nas taxas de juros, e esses por sua vez inibem o investimento e a geração de empregos.
Diante deste contexto, pergunta-se: Como tem se comportado a arrecadação das receitas públicas no âmbito do governo federal, durante o período de 1997 a 2016?
1.4 OBJETIVOS
Através dos objetivos consegue-se visualizar os caminhos pelos quais se trilhou, para que fossem alcançadas e desenvolvidas as etapas de realização deste trabalho.
1.4.1 Objetivo geral
Analisar a evolução das receitas públicas arrecadadas no âmbito federal, durante o período de 1997 a 2016.
1.4.2 Objetivos específicos
- Classificar as receitas arrecadadas no período, bem como organizar os dados em planilhas e realizar a análise;
- Identificar as fontes de receitas arrecadadas no período; - Demonstrar a evolução das receitas arrecadadas do período;
1.5 JUSTIFICATIVA
O estudo da Contabilidade Pública traz uma série de informações para que possamos ter maior entendimento de como funciona a aplicação dos recursos públicos na sociedade em que vivemos. O planejamento das ações de governo diz muito com a elaboração dos orçamentos, os quais vão refletir sobre os benefícios que a população vai ter e quais são as prioridades de governo.
Este estudo pode ser útil para estudantes de Ciências Contábeis e outros cursos da Unijuí tal como estudantes de outras universidades como fonte de pesquisa e auxilio na elaboração de
outros trabalhos, e também para a população em geral que queira ter conhecimento sobre a arrecadação da receita pública.
O tema abordado foi escolhido devido à importância do conhecimento nesta área, sendo que, com elaboração deste trabalho é possível aprofundar os estudos na Contabilidade Pública com enfoque maior na receita pública.
Esse conhecimento ajudará no exercício da profissão de contador ou de qualquer outra profissão no setor público, seja no âmbito federal, e também para uma melhor visão do cidadão perante os direitos públicos.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Neste capítulo desenvolveu-se o referencial teórico, onde foi aprofundado os conhecimentos sobre o tema proposto a partir de referências bibliográficas, utilizando-se de artigos, livros e publicações de autores, com objetivo de servir de base para o desenvolvimento do trabalho.
Inicialmente estudou-se sobre os serviços públicos e administração pública, citando seus conceitos e definições. Em seguida, aprofundou-se o estudo na contabilidade pública, com ênfase no orçamento público, receita pública e despesa pública. Finaliza-se com a contextualização da Lei de Responsabilidade Fiscal.
2.1 SERVIÇO PÚBLICO
O Serviço Público pode ser definido por diversas formas pela doutrina especializada, sendo competência do Estado prestá-los a comunidade.
Para Kohama (2016, p. 1) “Consideram-se serviços públicos o conjunto de atividades e bens que são exercidos ou colocados à disposição da coletividade, visando abranger e proporcionar o maior grau possível de bem-estar social [...]”.
Já Zimmer Junior, destaca que:
Serviço Público é todo serviço prestado pelo Estado (Administração Direta e Indireta) ou por seus delegados, quando decorrentes de um processo de descentralização, por meio da assinatura de contratos de concessão e permissão (CF, art. 175 e Lei nº 8.987/95). O serviço público em sentido amplo corresponde ao desempenho de qualquer função estatal (administrativa, judicial e legislativa); em sentido restrito, o mais corriqueiro, compreende apenas o desempenho de função administrativa (ZIMMER JÚNIOR, 2008, p. 257).
Segundo o Manual do Gestor Público (2011) a Administração Pública pode prestar serviços públicos direta, indiretamente ou ainda por delegações. No primeiro caso, a Administração realiza os serviços por conta própria, centralizada e por intermédio dos órgãos que a compõe. No segundo caso, a prestação de serviços é realizada indiretamente, ou seja, é criada uma entidade especifica e que ficará responsável pela realização de determinado serviço.
Há ainda, a prestação de serviços públicos por meio de delegações, e ocorre quando esses são entregues a terceiros, por concessão ou permissão, mas os poderes para controlar e fiscalizar a execução dos serviços permanecem com a Administração Pública.
2.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Analisando a legislação passada e atual, percebe-se que a Administração Pública brasileira vem acompanhando a tendência mundial, prevendo em suas normas a elaboração de planejamentos e orçamentos cada vez mais objetivos e transparentes.
Administração Pública, em sentido formal é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do governo, ou seja prestar serviços de forma continua à população, garantindo que os serviços públicos sejam prestados com qualidade e eficiência.
Segundo Kohama, Administração Pública é:
[...] todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. Administrar é gerir os serviços públicos; significa não só prestar serviço, executa-lo, como também, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil (KOHAMA, 2016, p. 09).
Em todos os países, qualquer que seja sua forma de governo ou administração política, existe a Administração Pública, pois é ela que permite que os gestores do exercício cumpram as obrigações básicas de governo, de forma que as regras estabelecidas sejam cumpridas em prol do melhor para a sociedade.
A administração pública do Estado Brasileiro está organizada inicialmente, conforme estabelece o artigo 2º da Constituição Federal Brasileira, dividida em três poderes distintos, harmônicos e independentes entre si, que são os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, os quais, podem ser visualizados no Quadro 1.
Quadro 1- Órgãos da administração Pública segundo as esferas de governo e respectivos poderes
ESFERA DE GOVERNO PODERES ÓRGÃOS
Federal
Legislativo
Senado Federal Câmara dos Deputados Tribunal de Contas da União
Executivo Presidência da República
Ministérios
Judiciário
Supremo Tribunal Federal Superior Tribunal de Justiça Tribunais Regionais Federais Tribunal Superior do Trabalho Tribunal Superior Eleitoral Superior Tribunal Militar
Estadual
Legislativo Assembleia Legislativa
Tribunal de Contas do Estado
Executivo Governadoria do Estado
Secretarias de Estado
Municipal Legislativo
Câmara de Vereadores
Tribunal de Contas (existem somente para os Municípios do Rio de Janeiro e São Paulo)
Executivo Prefeitura
Secretarias Municipais Fonte: DINIZ; LIMA, 2016, p. 3
O poder Executivo, de acordo com Mauss (2012, p. 4) é o poder do Estado que possui a atribuição de governar o povo, o patrimônio público e os interesses públicos, cumprindo fielmente as ordenações legais, e para isso a administração pública é classificada como direta e indireta.
Com base nos ensinamentos de Kohama:
A Administração Direta ou Centralizada é a constituída dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios, no âmbito federal, e do Gabinete do Governador e Secretarias de Estado, no âmbito estadual, e, na administração municipal, deve seguir estrutura semelhante. [...] é aquela que se encontra integrada e ligada, na estrutura organizacional, diretamente ao chefe do
Poder Executivo (KOHAMA, 2016, p. 14).
No que se refere a Administração Indireta ou Descentralizada, segundo Kohama (2016, p. 15), “é aquela atividade administrativa caracterizada como serviço público ou de interesse público, transferida ou deslocada do Estado, para outra entidade por ele criada ou cuja criação é por ele autorizada”.
Kohama (2016) destaca também, que obrigatoriamente devem praticar a Contabilidade Pública as entidades que compõem a administração direta ou centralizada, e as autarquias, que são as únicas entidades da administração indireta ou descentralizada, regidas pelo direito público.
Portanto, para evidenciar os resultados da gestão atual, a Administração Pública deverá registrar de forma rigorosa em sua contabilidade todas as receitas e todas as despesas orçamentárias e disponibiliza-las para a população de forma clara e objetiva.
2.3 CONTABILIDADE PÚBLICA
Devido as exigências da sociedade, desde a sua origem a contabilidade vem evoluindo em busca de adaptar-se as demandas de cada segmento das organizações que a utiliza. Assim, segundo Mauss (2012, p. 28) “cada ramo de atividade possui as suas peculiaridades e necessidades de informação que exigem adaptação da contabilidade para gerar informações uteis, que farão a mesma subsistir, alcançar vantagem competitiva e alcançar seus objetivos”.
Portanto, Mauss (2012, p. 28) destaca que “coube a contabilidade constituir um sistema financeiro e gerencial que atenda e ampare a necessidade de informações para a tomada de decisões diárias dos gestores, estando a organização na área que estiver [...]”.
Os serviços realizados pela Contabilidade Pública registram os fatos que ocorrem nos entes públicos, sejam eles a União, os Estados, o Distrito Federal ou os Municípios e suas respectivas entidades que compõem a administração direta.
Kohama observa ainda:
A Contabilidade Pública é um dos ramos mais complexos da ciência contábil e tem por objetivo captar, registrar, acumular, resumir e interpretar os fenômenos que afetam as situações orçamentarias, financeiras e patrimoniais das entidades de direito público interno, ou seja, a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, através da metodologia especialmente concebida para tal, que se utiliza de contas escrituradas segundo normas especificas que constituem o Sistema Contábil Público (KOHAMA, 2016, p. 25).
A contabilidade do setor público é um dos ramos da contabilidade cuja finalidade é gerar informações e resguardar o patrimônio das entidades de direito público. No Brasil a contabilidade pública tem comi base a Lei Federal nº 4.320/1964, que instituiu as normas de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, Estados, Municípios e do Distrito Federal; a Lei Complementar nº 101/2000, que estabeleceu as normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal; as Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público, editadas pelo Conselho Federal de Contabilidade e ainda; as portarias, instruções normativas e manuais técnicos expedidos pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
A Lei 4.320/64 determina bases legais para os procedimentos aplicados pela Contabilidade Pública:
Art. 90 A contabilidade deverá evidenciar, em seus registros, o montante dos créditos orçamentários vigentes, a despesa empenhada e a despesa realizada à conta dos mesmos créditos e as dotações disponíveis.
Ainda em conformidade com a Lei 4.320/64, a contabilidade será organizada de modo a permitir que:
Art. 85 Os serviços de contabilidade serão organizados de forma a permitirem o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros.
Conforme Machado Jr. e Reis (2002) a contabilidade pública em nosso país foi organizada pela Lei 4.320/64 agrupando duas técnicas gerenciais em um único processo de gestão para o processo de decisão e controle: o orçamento e a contabilidade.
Diante disto, o artigo 89 da Lei 4.320/64 estabelece que:
Art. 89 A contabilidade evidenciará os fatos ligados à administração orçamentária, financeira patrimonial e industrial.
Sabe-se que o orçamento reflete o resultado de um processo de planejamento, descrevendo quais projetos e atividades deverão ser executados para a realização dos programas governamentais. Além de servir como instrumento de gestão é uma ferramenta de utilidade dos usuários externos, como o cidadão que fiscaliza as ações do poder público em sua cidade.
No geral, a função da contabilidade do setor público está voltada a evidenciação do patrimônio público, onde consegue gerar informações para mensurar e controlar as entradas e saídas dos recursos públicos.
2.3.1 Patrimônio Publico
O objeto da contabilidade pública, em seu sentido amplo, é o patrimônio público, que pode ser conceituado como o conjunto de bens, direitos e obrigações avaliáveis em moeda corrente, passível de contabilização, pertencentes as entidades que compõem a administração pública.
Conforme o artigo 98 e 99 do Código Civil Brasileiro:
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Segundo Mauss (2012, p. 12) o patrimônio público contábil divide-se em três grupos: a) Ativos: São recursos controlados pela entidade como resultado de eventos passados
b) Passivos: São obrigações presentes da entidade, derivadas de eventos passados, cujos pagamentos se espera que resultem a entidade saídas de recursos capazes de gerar benefícios futuros.
c) Patrimônio Líquido: Significa sobra patrimonial, ou seja, é o valor residual dos ativos da entidade depois de deduzidos todos os seus passivos.
Além do patrimônio Público, podemos citar o Orçamento Público como objeto, pois entende-se que ele é a peça autorizativa para arrecadação de recursos financeiros e realização de gastos.
2.3.2 Orçamento Público
O orçamento público é uma ferramenta essencial para a contabilidade pública e para o gestor público, pois o governo tem como responsabilidade fundamental o melhor para o bem-estar da população.
Orçamento público é o planejamento feito pela Administração Pública para atender, durante determinado período, aos planos e programas de trabalho por ela desenvolvidos, por meio da planificação das receitas a serem obtidas e pelos dispêndios a serem efetuados, objetivando a continuidade e a melhoria quantitativa e qualitativa dos serviços prestados à sociedade (LIMA E CASTRO, 2000, p. 19).
Conforme Haddad e Mota (2010, p. 16), “o orçamento público é um documento que dá autorização para se receber e para se gastar recursos financeiros”, devendo “estar vinculado às atividades de planejamento”. Na realidade, afirmam Haddad e Mota (2010, p. 16), “o orçamento é um modo de materializar um planejamento, ou seja, de estabelecer de forma discriminada todas as fontes e aplicações de dinheiro”.
Segundo Santos (2010, p. 18) “o orçamento reúne, de forma sistemática e organizada, todas as receitas estimadas para um determinado ano e o detalhamento das despesas que o governo espera executar”.
Entende-se que o orçamento público não é essencialmente uma lei, mas um programa de trabalho do Poder Executivo. Os autores destacam que o orçamento público vai além de questões técnicas, pois possui um caráter político, ou seja, implica a determinação de prioridades, relacionadas por sua vez, com a capacidade de intervenção e negociação de certos setores da sociedade ou com opções do próprio governo local.
A sociedade é a principal fonte para que ocorra esse processo de forma correta, pois é ela que paga os impostos, taxas e contribuições e deve exigir o retorno disso através de desenvolvimento econômico e social de seu município.
Para a realização do Orçamento Público, utiliza-se técnicas de planejamento e programações de ações que são unificadas no chamado sistema de planejamento integrado. Esse sistema busca analisar a situação atual, para identificar ações a serem desenvolvidas visando atingir a situação desejada.
Segundo Kohama (2016), em um plano mais amplo, elaboram-se planos de longo prazo, ou seja, planos que contenham situações desejadas para os próximos dez a quinze anos, no mínimo. E para o início de uma determinação mais prática, elaboram-se planos de médio prazo, onde ações são desenvolvidas para geralmente nos próximos três a cinco anos.
2.3.2.1 Processo de Planejamento-Orçamento
O orçamento público deve ser elaborado anualmente pelo Poder Executivo constituído em cada uma das esferas de gestão (Federal, Estadual, Municipal), sendo encaminhado ao Poder Legislativo para aprovação, conforme expresso na Constituição Federal de 1988 e na Lei nº 4.320/64.
O sistema orçamentário inicia-se no ponto e no momento do sistema de planejamento em que as intenções, os objetivos, as metas (do Plano Diretor, do plano de governo) precisam ser ajustados aos meios disponíveis para materializá-los. Ele é constituído de Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA) (PIRES, 2011, p. 70).
De acordo com Pereira (1999), desde a Constituição Federal de 1988, a elaboração do orçamento interage com o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual, de forma que as metas e o orçamento estejam em concordância.
2.3.2.1.1 Plano Plurianual
Segundo Mauss (2012), o plano plurianual é um plano de médio prazo, e tem a função de estabelecer estrategicamente as diretrizes, objetivos e metas da administração para as despesas de capital e para as relativas a programas de duração continuada, em um período de quatro anos.
O Plano Plurianual pode ser considerado o plano de governo detalhado por funções, programas e projetos, com regionalização e indicadores. Seu grande diferencial em relação ao plano de governo reside num maior detalhamento técnico. Enquanto no primeiro pode-se afirmar que a saúde da mulher será uma prioridade e apenas
justificar o porquê, com argumentos políticos, no segundo essa prioridade é justificada com diagnósticos e dados e desdobrada em programas e projetos, com a ajuda de técnicos da área, pertencentes ou não à estrutura administrativa do governo (PIRES 2011, p. 70).
Araújo e Arruda esclarecem, quanto aos prazos de encaminhamento do PPA da União ao Legislativo, que:
O projeto do plano plurianual elaborado pelo Poder Executivo no primeiro ano de governo, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato governamental subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro - 31 de agosto - e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa - 15 de dezembro (ARAÚJO; ARRUDA, 2009, p. 76).
Resumidamente, entende-se que o Plano Plurianual é uma ferramenta de planejamento que visa à solução de problemas e demandas socioeconômicas previamente diagnosticadas pelos governantes.
Para Bezerra Filho (2012, p. 28) “ao elaborar o Projeto de Lei deve ser considerado: 1) Identificação dos Problemas (causa/efeito); 2) Estabelecer as Diretrizes; 3) Estabelecer os Objetivos; 4) Levantar os Programas; 5) Ações e Produtos gerados; 6) Metas Físicas; 7) Estimativas de custos”.
2.3.2.1.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias
Para Mauss (2012, p. 15) “a Lei de Diretrizes Orçamentarias define taticamente a ação política, as metas e prioridades do ente para o ano seguinte, portanto, serve de base para a construção da Lei Orçamentaria Anual”.
Da LDO devem constar: metas e prioridades para a LOA, orientações para a elaboração da LOA (partes componentes, estrutura administrativa, abrangência, critérios para estimativas e atualizações monetárias, critérios para seleção de prioridades, definições de conceitos utilizados etc.), autorização para realização de operações de crédito, autorização para suplementação das dotações por decreto, vinculações de receitas, diretrizes para alterações tributárias, políticas (para agências, para cargos e salários etc.), formas de obtenção de equilíbrio financeiro, limitações de despesas, normas para controles de custos, metas fiscais, formas de utilização de reservas de contingência, maneiras de obtenção de reequilíbrio nos casos em que as previsões não se concretizarem, impactos sobre a renúncia de receitas e medidas para fazer frente a eles, elenco de riscos fiscais, etc (PIRES, 2011, p. 71).
O prazo para encaminhamento do Projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias ao legislativo é até 15 de abril de cada ano, porém este prazo diz respeito à União, para os Estados será o prazo que constar em sua Constituição Estadual e para os Municípios será aquele que dispuser a Lei Orgânica Municipal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal deu ênfase para a LDO, incluindo o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais, conforme abaixo mencionado:
Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, em que são estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultado nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes (LRF, artigo 4º, parágrafo 1º). [...] A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências e serem tomadas, caso se concretizem (LRF, artigo, 4º, parágrafo 3º).
A Lei de Diretrizes Orçamentárias, instituída pela Constituição Federal de 1988 é o instrumento que tem a finalidade de nortear a elaboração da Lei Orçamentária Anual com as diretrizes estabelecidas no Plano Plurianual.
2.3.2.1.3 Lei Orçamentária Anual
Entende-se que a Lei Orçamentária Anual é o instrumento elaborado pelo Poder Executivo contendo a previsão de receitas e despesas para o próximo ano, com base no exercício anterior, compreendendo o Orçamento Fiscal e o Orçamento da Seguridade Social, baseado nas diretrizes determinadas, que devem ser compatíveis com o PPA e a LDO.
Segundo Mauss:
O próprio orçamento público que abriga o plano operacional de uma Administração para o período de um ano. Significa um desdobramento contábil das diretrizes e metas estabelecidas anteriormente na LDO, integrando as ações governamentais constantes no PPA. É o ato de previsão da receita e fixação da despesa para o período de um ano e constitui o documento fundamental das finanças públicas e da contabilidade do setor público, ao realizar o registro da sua execução em comparação com o planejado (MAUSS, 2012, p. 15).
A Lei Orçamentária Anual traz o detalhamento das ações e programas do governo, elencados no Plano Plurianual para o exercício.
Conforme Bezerra Filho (2012, p. 30) a Lei Orçamentária Anual da União compreenderá:
O orçamento Fiscal: Referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
O orçamento da seguridade social: Abrangendo todas as entidades e os órgãos a ela vinculados, da administração direta e indireta, bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
O orçamento de investimentos: Das empresas em que a União, direta ou indireta, detenha a maioria do capital social, com direito a voto.
A vigência da LOA é anual e o prazo de envio ao Legislativo é até 31 de agosto de cada ano para a União. Vale ressaltar que os Estados e Municípios devem dispor de seus prazos na Constituição Estadual ou Lei Orgânica Municipal.
Na prefeitura Municipal de Ijuí, conforme a Lei Orgânica do município, em seu art. 68, os prazos se dão:
Art. 68 Os Projetos de Lei previstos no artigo 67 serão enviados pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo nos seguintes prazos:
I - o Projeto do Plano Plurianual (PPA) até o dia 31 de Julho do primeiro ano do mandato do Prefeito Municipal.
II - a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), até o dia 30 de Setembro.
III - o Projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA) até o dia 30 de Novembro de cada ano.
2.3.2.2 Princípios Orçamentários
Os princípios orçamentários são considerados básicos para a elaboração, a execução e o controle de um orçamento público. Esses princípios estão contemplados nas disposições da Constituição Federal, na Lei n. 4.320/64 e na Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Carvalho (2009) destaca que a elaboração dessas leis deve seguir determinados princípios para que a função e execução fiquem muito claras. São eles:
1. Legalidade: determina que todos os atos devem estar previstos em lei;
2. Universalidade: determina que o orçamento deve conter toda a previsão de receitas destinadas ao financiamento das despesas públicas para o período, portanto não podendo ser executadas despesas que não estejam autorizadas previamente na LOA;
3. Periodicidade: define a vigência do orçamento, que no Brasil é limitada ao período de um ano, correspondendo ao exercício financeiro do governo que se inicia em 1º de janeiro e se estende até 31 de dezembro;
4. Exclusividade: determina que o orçamento deverá conter apenas o que foi aprovado em lei, necessariamente a fixação das despesas e receitas, e caso ocorra exceções, depende-se de autorizações para executá-las;
5. Clareza: determina que o orçamento deve ser claro, objetivo e de fácil entendimento, tornando fácil o seu manuseio;
6. Unidade: pode ser visto de duas formas, sendo a primeira a que determina que os recursos do governo que vêm a financiar as despesas públicas sejam contabilizados por uma única conta contábil. E na segunda forma, define que o orçamento é indivisível e único, ou seja, determina a existência de uma única Lei Orçamentária Anual.
7. Publicidade: segue o dever da administração pública de evidenciar os seus atos administrativos, através da publicação em órgãos oficiais de imprensa, objetivando a transparência dos atos do governo à sociedade;
8. Equilíbrio: define que as despesas fixadas na proposta de orçamento deverão ser iguais às receitas que foram previstas, visando sempre o equilíbrio econômico e financeiro para aquele exercício;
9. Não vinculação dos impostos: define que os impostos não estão vinculados a suas fontes geradoras, mas sim que depois de arrecadados poderão ser investidos em qualquer coisa pelo governo;
10. Especificidade: visa especificar e detalhar o que será alcançado com as dotações orçamentárias, facilitando dessa forma para o acompanhamento durante sua execução;
11. Orçamento Bruto: a proposta de orçamento deve conter os valores totais das contas, não sendo permitida a compensação desses valores;
12. Utilidade: define a importância do orçamento com a função de determinar os gastos do governo, através dos investimentos públicos direcionados à sociedade, contribuindo para o funcionamento adequado dos organismos da administração pública.
2.3.2.3 Ciclo Orçamentário
Segundo Kohama (2016), o orçamento não pode ser concebido ou executado isoladamente do período anterior ou posterior, pois sofre influencias daquele que o procede, assim como constitui uma base informativa para exercícios futuros.
Ainda Kohama (2016), enfatiza a necessidade de compreensão do ciclo orçamentário, que é a sequência das etapas desenvolvidas pelo processo orçamentário, assim consubstanciadas: a) elaboração; b) estudo e aprovação; c) execução; d) avaliação.
Kohama (2016) descreve as fases do ciclo orçamentário, conforme sintetizadas abaixo: a) Elaboração: Compreende a fixação de objetivos concretos para o período considerado,
bem como o cálculo dos recursos humanos, materiais e financeiros, necessários a sua materialização e concretização. É de competência do Poder Executivo elaborar e enviar o projeto de Lei ao Poder Legislativo dentro dos prazos estabelecidos.
b) Estudo e Aprovação: É de competência do Poder Legislativo estudar e aprovar o projeto de lei orçamentária, o qual deverá devolve-lo para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
c) Execução: Constitui a concretização anual dos objetivos e metas determinados para o setor público, no processo de planejamento integrado, e implica a mobilização de recursos humanos, materiais e financeiros. Nesta etapa que se deve fundamentar ao máximo a programação a fim de alcançar a racionalidade na solução dos problemas expostos.
d) Avaliação: Refere-se à organização, aos critérios trabalhados destinados a julgar o nível dos objetivos fixados no orçamento e as modificações nele ocorridas durante a execução. Serve também como base para futuras programações, pois seu objetivo é avaliar o que está certo e o que está errado.
Cada Unidade Gestora faz sua proposta orçamentária e encaminha-a ao respectivo órgão setorial de planejamento, que faz um apanhado de todas as unidades e consolida-as em um só orçamento. O órgão setorial encaminha a proposta consolidada ao órgão central de planejamento (Ministério ou Secretaria), que, por sua vez, consolida as propostas dos Poderes do ente federativo e encaminha-as ao Legislativo. Depois de aprovada pelo Legislativo e sancionada pelo Chefe do Poder Executivo, a proposta orçamentária é transformada em Lei (Lei Orçamentária Anual) (BEZERRA FILHO, 2012, p. 42).
Ainda segundo Bezerra Filho (2012), caso ocorra algum contratempo, no desenvolvimento das fases do ciclo orçamentário, que impeça a colocação da dotação orçamentaria à disposição das Unidades Orçamentarias, os órgãos poderão constar a possibilidade de utilizar, a cada mês do exercício financeiro, 1/12 do Projeto de Lei Orçamentária do exercício anterior, de modo que não prejudique a execução orçamentaria daquele exercício.
2.3.3 Receitas Públicas
De acordo com a Resolução do Conselho Federal de Contabilidade nº 1.121/2008, receitas são aumentos nos benefícios econômicos que ocorrem durante o período contábil sob a forma de entrada de recursos, aumento de ativos ou diminuição de passivos e que resultam em crescimento do patrimônio líquido.
Segundo Kohama Receita Pública pode ser entendida como:
Todo e qualquer recolhimento feito aos cofres públicos, e, também, a variação ativa, proveniente do registro do direito a receber no momento da ocorrência do fato gerador, quer seja efetuado através de numerário ou outros bens representativos de valores – que o Governo tem direito de arrecadar em virtude de leis, contratos ou quaisquer outros títulos que derivem direitos a favor do Estado - quer seja oriundo de alguma finalidade específica, cuja arrecadação lhe pertença ou caso figure como depositário dos valores que não lhe pertencerem (KOHAMA 2016, p. 66).
Conforme o Manual do Gestor Público (2011) a receita pública pode ser analisada sob o enfoque patrimonial ou sob o orçamentário:
Sob o enfoque patrimonial, os ingressos podem ser financeiros ou não, considerando que a receita é um termo mundialmente utilizado pela contabilidade para evidenciar a variação positiva da situação liquida patrimonial resultante do aumento de ativos ou da redução de passivos de uma entidade.
Já sob o enfoque orçamentário, a receita representa todos os ingressos disponíveis para a cobertura das despesas públicas, em qualquer esfera governamental, representados, necessariamente por ingressos financeiros ativos.
As receitas públicas sob o enfoque orçamentário são contabilizadas pelo regime de caixa, conforme o art. 35 da Lei nº 4.320/64, e representam os ingressos de recursos financeiros nos cofres públicos que, dependendo de suas características, são classificadas como Receita Orçamentaria e Receita Extraorçamentária.
2.3.3.1 Receita Orçamentária
A receita orçamentária é aquela que integra o orçamento público, que depende de autorização Legislativa.
Os recursos recebidos necessários a efetivação das políticas públicas através de programas de governo estabelecidos na LOA são chamados de receita orçamentária ou receita pública, considerada como o conjunto dos ingressos disponíveis para a cobertura das despesas orçamentarias e para as operações que, mesmo sem o ingresso de recursos, financiem despesas orçamentarias, como é o caso das chamadas operações de crédito em bens e/ou serviços (BEZERRA FILHO, 2012, p. 83).
Ao ingressarem nos cofres públicos, os recursos financeiros são classificados, por natureza e codificação própria, em duas categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital, conforme o artigo 11 da Lei nº 4.320/64:
Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas
Correntes e Receitas de Capital.
§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando
destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes.
§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.
Bezerra Filho (2012) desta que:
Receitas Correntes: São os recursos financeiros que regularmente ingressam nos cofres do Estado para financiar as despesas correntes. Ultrapassada a despesa corrente, poderá financiar despesas de capital. As Receitas Correntes desdobram-se nas seguintes origens:
- Receita Tributária - Receita de Contribuições - Receita Patrimonial - Receita Agropecuária - Receita Industrial - Receita de Serviços - Transferências Correntes - Outras Receitas Correntes
Kahoma (2016) descreve a classificação da receita corrente, conforme sintetizadas abaixo:
a) Receita Tributária: É composta por Impostos, Taxas e Contribuições de Melhoria. Conceitua-se como a resultante da cobrança de tributos pagos pelos contribuintes em razão de suas atividades, suas rendas, suas propriedades e dos benefícios diretos e imediatos recebidos do Estado.
b) Receita de Contribuições: Destinada a arrecadar receitas relativas a contribuições sociais e econômicas, destinadas geralmente à manutenção dos programas e serviços sociais e de interesse coletivo.
c) Receita Patrimonial, Agropecuária e Industrial: São origens que se compõem de rendas provenientes, respectivamente, da utilização de bens pertencentes ao Estado, como alugueis, arrendamentos, foros, laudêmios, juros, participações e dividendos; da produção vegetal, animal e derivados; e da indústria extrativa mineral, de transformação e de construção.
d) Receita de Serviços: Se originam da prestação de serviços comerciais, financeiros, de transporte, de comunicação e de outros serviços diversos, bem como tarifa de utilização de faróis, aeroportuárias, de pedágio.
e) Transferências Correntes: Tem origem oriunda de recursos financeiros recebidos de outras entidades de direito público ou privado e destinados ao atendimento de gastos, classificáveis em despesas correntes.
f) Outras Receitas Correntes: Originarias da cobrança de multas e juros de mora, indenizações e restituições, receita da dívida ativa e receitas diversas.
Ainda conforme Bezerra Filho (2012),
Receitas de Capital: São os recursos financeiros oriundos de possibilidades permitidas pela legislação através da constituição de dividas, da conversão em espécie de seus bens e direitos, dos recursos recebidos de outras pessoas de direito Público ou Privado, destinados a atender, obrigatoriamente gastos classificáveis em Despesas de Capital. As Receitas de Capital desdobram-se nas seguintes origens:
- Operações de Crédito - Alienações de Bens
- Amortizações de Empréstimos - Transferências de Capital - Outras Receitas de Capital
Kahoma (2016) descreve também a classificação da receita de capital, conforme sintetizadas abaixo:
a) Operações de Crédito: São origens oriundas da realização de recursos financeiros advindos da constituição de dividas, através de empréstimos e financiamentos, que podem ser internas ou externas.
b) Alienações de Bens: São captadas através da venda de bens patrimoniais móveis ou imóveis, e dizem respeito as conversões de bens e valores em espécie, isto é, conversão desses bens e valores em moeda corrente.
c) Amortizações de Empréstimos: São origens das receitas de capital, através das quais se recebem valores relativos a empréstimos concedidos.
d) Transferências de Capital: São outra origem de recursos recebidos de outras entidades de direito público ou privado, destinados a atender a despesas classificáveis como Despesas de Capital.
e) Outras Receitas de Capital: São destinadas a arrecadar outras receitas de capital que constituirão uma classificação genérica não enquadravel nas origens anteriores.
Desta forma, a Lei nº 4.320/64 diz que a Receita Orçamentária tem como base as fontes econômicas de sua geração, com exceção as transferências entre órgãos e esferas de governo, cuja sua classificação é feita conforme o destino dos recursos.
2.3.3.2 Receita ExtraOrçamentária
Segundo a Lei 4.320/64 é aquela que não integra o orçamento público e não se constitui em renda no Estado, ou seja, é independente de autorização legislativa.
Conforme Bezerra filho (2012), a receita extraorçamentária possui as seguintes características:
São recursos transitórios que pertencem a terceiros e estão de posse da administração pública. Sua arrecadação não depende de autorização legislativa (exceção as operações de créditos por antecipação da receita orçamentaria). Sua realização não se vincula como fonte de recursos para execução de despesa orçamentária (políticas públicas), nem constitui renda do órgão ou entidade do setor público, este é apenas depositário desses valores. Não pode ser contabilizada como Receita Orçamentária [...], é contabilizada em contas Patrimoniais de natureza financeira adequadas e existentes no plano de contas da entidade (BEZERRA FILHO, 2012, p. 85)
O recurso recebido, a título de receita extraorçamentária, soma-se às disponibilidades financeiras (Ativo) e, em contrapartida, gera um Passivo (dívida flutuante – art. 92 da Lei nº 4.320/64) devendo ser restituído ao terceiro em data estabelecida em instrumentos legais, normativos, etc.
2.3.3.3 Estágios da Receita Pública
Segundo Santos; Volpe (1996, p. 65) “A receita pública até chegar, na forma de dinheiro, ao caixa do ente público, percorre as fases da previsão, o lançamento, a arrecadação e o recolhimento”, conforme resumo abaixo:
- Previsão: É a fase em que são calculadas as estimativas das receitas públicas antes de compor o Projeto de Lei Orçamentária. É uma fase muito importante, pois a confiabilidade do orçamento depende da qualidade da preparação dos dados que sustentam as previsões que irão compor os valores orçados como receitas previstas no orçamento anual.
A Lei 4.320 define que algumas informações acompanharão a lei de orçamento, facilitando a avaliação por parte do Poder Legislativo:
Art. 22. A proposta orçamentária, que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á: [...]
III - Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita e despesa, constarão, em colunas distintas e para fins de comparação:
a) A receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele em que se elaborou a proposta;
b) A receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta; c) A receita prevista para o exercício a que se refere a proposta;
- Lançamento: Nessa fase o agente fiscal tributário, de posse do documento da emissão da cobrança de determinado tributo, faz um registro no qual constam o nome do contribuinte, as bases legais que fixam determinado valor e o seu vencimento. A Lei 4.320/64 especifica:
Art. 52. São objeto de lançamento os impostos diretos e quaisquer outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato.
Art. 53. O lançamento da receita é o ato da repartição competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta.
- Arrecadação e Recolhimento: Arrecadação é o ato em que os agentes arrecadadores recebem o pagamento do contribuinte. E o Recolhimento é o ato ou processo de entrega dos recursos recebidos ao Tesouro Público.
2.3.4 Despesas Públicas
Segundo Bezerra Filho (2012, p. 135) “As despesas públicas sob o enfoque orçamentário visam financiar as ações do governo, bem como cumprir outras determinações impostas por leis, contratos, convênios, etc.”
Constituem Despesa Pública os gastos fixados na lei orçamentária ou em leis especiais e destinados à execução dos serviços públicos e dos aumentos patrimoniais; à satisfação dos compromissos da dívida pública; ou ainda à restituição ou pagamento de importâncias recebidas a título de cauções, depósito, consignações, etc (KOHAMA, 2016, p. 98).
Trabalha-se na área pública, em especifico no sistema orçamentário, com um regime misto, em que as receitas são reconhecidas e registradas quando são efetivamente arrecadadas, ou seja, pelo regime de caixa, enquanto que as despesas são registradas quando da sua ocorrência, independentemente de seu pagamento, ou seja, pelo regime de competência.
Na área governamental tanto as receitas quanto as despesas são classificadas em orçamentárias e extraorçamentárias.
2.3.4.1 Despesa Orçamentária
Sabe-se que sua realização depende de autorização Legislativa, ou seja, não pode ser efetivada sem crédito orçamentário correspondente. É integrada, discriminada e fixada no orçamento público.
A despesa pública também é classificada por categorias econômicas em Despesas Correntes e Despesas de Capital. De acordo com Araújo e Arruda (1999, p. 419) são:
a) Despesas Correntes: despesas destinadas à manutenção e ao funcionamento de órgãos, entidades e serviços públicos, conservação de bens móveis e imóveis e ao pagamento de juros e encargos da dívida pública. Sendo elas:
- Pessoal e Encargos Sociais - Juros e Encargos da Dívida - Outras despesas correntes
b) Despesas de Capital: despesas destinadas a formar e/ou adquirir ativos reais, abrangendo, entre outras ações, o planejamento e a execução de obras, a compra de instalações, equipamentos, material permanente, títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer natureza, bem como as amortizações de dívida e concessões de empréstimos. Sendo elas:
- Investimentos
- Inversões Financeiras - Amortizações da dívida
2.3.4.1.1 Classificação da Despesa Orçamentária
Além da classificação por categoria econômica, as Despesas orçamentárias devem ser classificadas em conformidade com os anexos da Lei nº 4.320/64 que, após várias atualizações, estão consolidados nos critérios a seguir:
• Classificação Institucional: No detalhamento da despesa orçamentária, a primeira preocupação deve ser a sua distribuição por Instituições ou Órgãos, que pode ser em dois ou três níveis, dependendo da conveniência. Segundo Bezerra Filho (2012, p. 139-140) os níveis aqui reportados encontram-se enumerados a seguir:
a) Órgão: Corresponde ao maior nível de agregação de serviços ou atribuições dos Poderes Constituídos, dos Ministérios Públicos e Cortes de Contas.
b) Unidade Orçamentária (UO): Corresponde ao nível intermediário e/ou final de agregação de serviços afins, a cargo de cada órgão.
c) Unidade Administrativa (UA) ou Executiva (EU): Dependendo da complexidade da estrutura da unidade orçamentária, esta poderá ser subdividida em unidades menores para execução de seus programas, através da gestão orçamentário-financeira.
• Classificação Funcional: A classificação Funcional segrega dotações orçamentarias em funções e subfunções, buscando responder basicamente a indagação “em que” área de ação governamental a despesa será realizada. Segundo Bezerra Filho (2012, p. 144):
a) Função: É representada pelos dois primeiros dígitos da classificação funcional e pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público.
b) Subfunção: É indicada pelos três últimos dígitos da classificação funcional, representa um nível de agregação imediatamente inferior a função, e deve evidenciar cada área da atuação governamental.
• Classificação Programática: Os programas deixaram de ter o caráter de classificador e cada nível de governo passou a ter sua estrutura própria, adequada a solução dos seus problemas, e originaria do processo de planejamento desenvolvido durante a formulação do Plano Plurianual.
2.3.4.2 Despesa Extraorçamentária
Segundo Bezerra Filho, as Despesas Extraorçamentárias:
Caracterizam os desembolsos realizados sem necessidade de autorização na lei do orçamento ou créditos adicionais, compreendendo as diversas saídas de numerário, decorrentes da devolução de recursos de terceiros, recolhimento de recursos retidos ou consignados, pagamento de operações de crédito por antecipação de receita, bem como quaisquer valores que se revistam de características de simples transitoriedade, recebidos anteriormente e que, na oportunidade, constituíram ingressos extraorçamentarios (BEZERRA FILHO, 2012, p. 136).
Para Kohama (2016, p. 99) “é aquela paga à margem da lei orçamentária e, portanto, independente de autorização legislativa, pois se constitui em saídas do passivo financeiro, compensatórias de entradas no ativo financeiro, oriundas de receitas extraorçamentárias [...]”
2.4 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A Lei de Responsabilidade Fiscal entrou em vigor em 5 de maio de 2000.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é a lei complementar que, observando o artigo 163 da Constituição Federal, estabelece as normas orientadoras das finanças públicas no País. Ela objetiva aprimorar a responsabilidade na gestão fiscal dos
recursos públicos, por meio da ação planejada e transparente que possibilite prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas (KHAIR, 2001, p. 11).
Estão sujeitos à Lei de Responsabilidade Fiscal os Poderes Executivo, Legislativo, Tribunais de Contas, Judiciário, bem como o Ministério Público e os respectivos órgãos da administração direta, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais independentes.
Ainda segundo Khair (2001, p. 11) “o ponto de partida da LRF é o planejamento. Através dele são estabelecidas as regras do jogo da gestão fiscal, sendo criadas novas funções para a LDO e a LOA, cuja discussão e elaboração deverão contar com a participação popular”.
A participação da sociedade em audiências públicas, deve abranger todos os entes da Federação, em todas as esferas de governo e todos os Poderes de Estado, para assegurar maior transparência na gestão governamental.
Khair destaca que a Lei de Responsabilidade Fiscal se apoia em quatro eixos: o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilização.
O planejamento é aprimorado pela criação de novas informações, metas, limites e condições para a renúncia da receita, para a geração de despesas, inclusive com pessoal e de seguridade, para assunção de dívidas, para a realização de operações de credito e para a concessão de garantias. A transparência é concretizada com a divulgação ampla, inclusive pela Internet, de quatro novos relatórios de acompanhamento da gestão fiscal, que permitem identificar as receitas e despesas. O controle é aprimorado pela maior transparência e qualidade das informações, exigindo uma ação fiscalizadora mais efetiva e continua dos Tribunais de Contas. A responsabilização deverá ocorrer sempre que houver o descumprimento das regras, com a suspenção das transferências voluntarias, das garantias e da contratação das operações de credito. Os responsáveis sofrerão as sanções previstas na legislação que trata dos crimes de responsabilidade fiscal (KHAIR, 2001, p. 13)
Para que a Lei de Responsabilidade Fiscal fosse implantada no município de modo rápido e eficaz, Khair (2001) destacava algumas cautelas preliminares que deveriam ser tomadas:
- Determinar a situação do município em relação aos limites estabelecidos pela lei; - Estabelecer um plano de adequação das despesas e dívidas aos seus limites; - Não aumentar a despesa de pessoal nos últimos 180 dias de mandato;
- Só iniciar novos projetos depois de adequadamente atendidos aqueles em andamento; - Elaborar a LDO segundo as novas regras da Lei de Responsabilidade Fiscal;
Com isso, certamente a Lei de Responsabilidade fiscal proporcionara uma importante contribuição ao incremento da receita própria do município, além de melhor aproveitar os recursos em benefício da população.
Compreende-se ainda, segundo Khair (2001) que a LRF obriga a instituir e arrecadar todos os tributos de competência do Município, além de dificultar a renúncia de receitas e estabelecer parâmetros e limites para as despesas. Impede também heranças financeiras desastrosas de uma gestão para outra, permitindo que o atual prefeito assume seu mandato realizando seu próprio plano de governo, em vez de ficar pagando dívidas passadas.
Sabe-se que as despesas executadas pelo Poder Executivo devem, obrigatoriamente, estar pautadas nas determinações da LOA, que estará em conformidade com o PPA e com a LDO, respectivamente. Sendo assim, as despesas serão autorizadas mediante previsão da receita orçamentária, buscando estabelecer um dos princípios básicos da LRF, o equilíbrio entre o que se arrecada e a respectiva execução, principalmente no que atina às despesas com educação, saúde e pessoal dos municípios.
3 METODOLOGIA DO ESTUDO
Através da metodologia do trabalho apresenta-se a forma como foi desenvolvido o estudo, sendo que inicialmente apresenta-se a classificação da pesquisa, a coleta de dados e os instrumentos utilizados nesta coleta.
3.1 CLASSIFICAÇÃO DA PESQUISA
Entende-se por pesquisa a busca sistemática das soluções de problemas, através de informações e o uso de métodos.
Segundo Lakatos e Marconi (1990, p. 19) a pesquisa tem grande importância no campo das ciências sociais, pois busca resolver um problema através da aplicação de métodos científicos.
Este estudo teve como proposito avaliar o comportamento da receita arrecada da União, no período de 1997-2016.
3.1.1 Quanto a sua natureza
Quanto a natureza, a pesquisa é caracterizada como aplicada, visto que foi realizada tendo por base o Demonstrativo da Receita Arrecadada da União, especificamente relacionada ao Orçamento Fiscal.
Segundo Gil (2010, p. 26) a “pesquisa aplicada, abrange estudos elaborados com a finalidade de resolver problemas identificados no âmbito da sociedade em que os pesquisadores vivem”.
Lakatos e Marconi (1990, p. 19) definem pesquisa aplicada “como o próprio nome indica, caracteriza-se por seu interesse prático, isto é, que os resultados sejam aplicados ou utilizados, imediatamente, na solução de problemas que ocorrem na realidade.”
3.1.2 Quanto aos objetivos
Em relação aos seus objetivos, ou propósitos a pesquisa pode ser classificada como: exploratória, descritiva, e explicativa. Neste estudo a pesquisa é classificada como descritiva. Gil (2010, p. 27) define que: “As pesquisas descritivas têm como objetivo a descrição das
características de determinada população. Podem ser elaboradas também com a finalidade de identificar possíveis relações entre variáveis.”
Como o próprio nome já diz, a pesquisa descritiva procura descrever situações, buscando dados e informações.
A pesquisa descritiva expõe características de determinada população ou de determinado fenômeno. Pode também estabelecer correlações entre variáveis e definir a sua natureza. Não tem compromisso de explicar os fenômenos que descreve, embora sirva de base para tal explicitação. Pesquisa de opinião insere-se nessa classificação (VERGARA, 2009, p. 42).
A avaliação da receita orçamentária realizada no período estudado, permite verificar o desempenho das receitas públicas federais arrecadadas nos últimos vinte anos. O estudo é considerado como pesquisa descritiva porque descreve valores e percentuais da arrecadação das receitas da União durante o período estudado.
3.1.3 Quanto aos procedimentos técnicos
Em relação aos procedimentos técnicos, a pesquisa é classificada como: bibliográfica, documental, levantamento, estudo de caso, e pesquisa de ação. Neste estudo foi utilizada a pesquisa bibliográfica, que segundo Gil (2010, p. 29) “Pesquisa bibliográfica é elaborada com base em material já publicado. Tradicionalmente, esta modalidade de pesquisa inclui material impresso, como livros, revistas, jornais, teses, dissertações e anais de eventos científicos.”
Neste estudo também utilizou-se da pesquisa documental, que de acordo com Gil (2010, p. 30) “a pesquisa documental vale-se de toda sorte de documentos, elaborados com finalidades diversas, tais como assentamento, autorização, comunicação, etc.”
O estudo de caso também foi utilizado para realização da pesquisa, conforme Gil (2010, p.37) “Consiste no estudo profundo e exaustivo de um ou poucos objetos, de maneira que permita seu amplo e detalhado conhecimento”.
Sendo assim, o estudo fundamenta-se num referencial teórico baseado na pesquisa de livros, documentos, no que se refere a receita orçamentária, e estudo de caso, onde foram coletados os dados no site da Secretaria do Tesouro Nacional, e realizado a análise dos mesmos.
