SUMÁRIO
LISTA DE ABREVIATURAS ... 8 RELAÇÃO DE GRÁFICOS ... 9 RELAÇÃO DE FIGURAS ... 9 RELAÇÃO DE ANEXOS ... 9 RESUMO ... 11 INTRODUÇÃO ... 12CAPÍTULO 1. A Política de Assistência Social no Brasil ... 15
1.1. Contextualização: A política de Assistência Social a partir da Constituição Federal de 1988. ... 15
1.2. A Política Nacional de Assistência Social - PNAS. ... 22
1.2.1. Proteção Social, Proteção Social Básica e o Centro de Referência da Assistência Social (CRAS). ... 27
CAPÍTULO 2. O Programa de Atenção Integral à Família (PAIF) e o trabalho em Rede no município de Santos. ... 31
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ... 31 2.1. O PAIF ... 33 2.1.1. O Território ... 44 2.1.2. A Matricialidade Sociofamiliar. ... 54 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 61 REFERÊNCIAS ... 64 ANEXOS ... 67
8 LISTA DE ABREVIATURAS
AME Ambulatório Médico de Especialidades
CLT Consolidação das Leis de Trabalhos
CNAS Conselho Nacional de Assistência Social
CRAS Centro de Referência da Assistência Social
DOU Diário Oficial da União
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
LOAS Lei Orgânica da Assistência Social
MDS Ministério do Desenvolvimento Social
NOB/RH Norma Operacional Básica de Recursos Humanos
PAIF Serviço de Proteção e Atenção Integral à Família
PNAS Política Nacional de Assistência Social
PNF Programa Nossa Família
PSB Proteção Social Básica
PSE Proteção Social Especial
PSF Programa de Saúde da Família
SUAS Sistema Único de Assistência Social
SUS Sistema Único de Saúde
TCLE Termo de Consentimento Livre e Esclarecido
9 RELAÇÃO DE GRÁFICOS
Gráfico 1- Sexo dos Agentes Institucionais ...36
Gráfico 2 - Profissões dos agentes institucionais...37
Gráfico 3 - Encaminhamentos PAIF ...42
Gráfico 4 - Bairro de Moradia dos Usuários ...46
Gráfico 5 - Demandas dos Usuários...47
Gráfico 6 - Imóvel ...48
Gráfico 7 - Moradia dos usuários ...48
Gráfico 8- Atendimento de Saúde ...49
Gráfico 9 - Serviços de Saúde ...50
Gráfico 10 - Situação Ocupacional dos usuários ...50
Gráfico 11 - Renda Familiar ...51
Gráfico 12 - Educação: usuários alfabetizados ...52
Gráfico 13 - Educação: Série Atual/Concluída dos usuários ...52
Gráfico 14 - Estado Civil do/a Titular da Família ...56
Gráfico 15 - Idade do/a Titular da Família ...57
Gráfico 16 - Composição Familiar ...57
Gráfico 17- Composição Familiar Geracional ...58
RELAÇÃO DE FIGURAS Figura 1- Trabalho Social com Famílias ... 29
RELAÇÃO DE ANEXOS Anexo 1 - Autorização para Pesquisa da Secretaria de Assistência Social de Santos ... 68
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Anexo 2 - TCLE ... 69 Anexo 3 - Questionários com Famílias/Indivíduos ... 71 Anexo 4 - Questionário com Agentes Institucionais ... 75
11 RESUMO
O presente estudo denominado de “O Programa de Atenção Integral à Família (PAIF) frente aos desafios e possibilidades para a construção do trabalho em rede” apresenta a discussão sobre o Serviço de Proteção e Atenção Integral às Famílias – PAIF, da Política Nacional de Assistência Social - PNAS, frente aos desafios encontrados para a realização do trabalho em rede, na perspectiva da Intersetorialidade e as possibilidades para sua realização.
Para isso, no primeiro capítulo o estudo faz um resgate da Assistência Social brasileira a partir dos marcos da Constituição Federal do Brasil (1988), enquanto política social pública de Seguridade Social; da promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS, em 1993; e a implementação da assistência social pela Política Nacional de Assistência Social - PNAS, em 2004, na perspectiva do Sistema Único de Assistência Social – SUAS.
No segundo capítulo apresenta-se o estudo realizado com os agentes institucionais (técnicos) e famílias/indivíduos usuárias do PAIF, no Centro de Referência da Assistência Social - CRAS / Centro, da Secretaria de Assistência Social do Município de Santos, localizado na região da baixada santista, no estado de São Paulo, relacionando-o com as diretrizes e discussões sobre o PAIF, e os eixos fundantes para sua realização: o território e a matricialidade sociofamiliar.
Com base nesses aspectos, a problematização do estudo apontará os desafios e questões postos para a materialização do trabalho em rede (intersetorial) através do PAIF, além das possibilidades existentes para efetivar com eficiência o acesso das famílias usuárias aos direitos sociais de forma integral, através das políticas setoriais, de acordo com suas necessidades, visando efetivar o fortalecimento de seus vínculos familiares e comunitários, e a construção do protagonismo social das mesmas.
PALAVRAS-CHAVE: Seguridade Social, Proteção Social, Assistência Social, Vulnerabilidade, Intersetorialidade, Território, Matricialidade Sociofamiliar.
12 INTRODUÇÃO
Ao nascer, nos tornamos pessoas possuidoras de direitos sociais. Nenhum ser humano nasce fazendo cobranças por tais direitos, ele simplesmente nasce, e por estar aqui, deve ser amparado pela sociedade que o recebe, além de acompanhado pela mesma no decorrer de sua vida, via Estado, tendo todo o suporte necessário para viver com qualidade; suporte este consolidado como direitos, assim como previstos por tal citação da legislação da Constituição Federal:
[...] direitos sociais a educação, a saúde, alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e á infância, a assistência aos desamparados” (Constituição da República Federativa do Brasil, 1988).
Na perspectiva apontada, observa-se o dever do Estado na elaboração da gestão de políticas sociais que convergem em tal sentido, na busca pela efetivação dos direitos sociais: a Política de Saúde, de Habitação, de Assistência Social, etc.
Assim sendo, cabe aqui ressaltar o que são políticas sociais, já que elas serão ponto de partida para a discussão.
Segundo Pereira (2008):
Política social é um processo complexo e multideterminado, a par de ser contraditório e dinamicamente relacional [...] [dela constituem-se diferentes aspectos, onde podemos dizer que a mesma possui] [...]de forma encadeada, um espectro que abarca princípios, leis, direitos, justiça, administração, ações planejadas, relações conflituosas, prestações de serviços, financiamento, investimentos, gastos, regulação social, sem falar de ideologias, teorias, métodos e conteúdos discordantes.” (p.15).
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Nota-se que estas políticas, também chamadas de políticas sociais públicas, efetivam sua atuação de forma completamente segmentada, sem levar em consideração o todo da complexidade da vida social, contrariando suas formulações, que visam à integração e a universalização no acesso, assim como é definido na Política Nacional de Assistência Social. (PNAS, 2004).
Foi a partir da inserção enquanto estagiário no campo da política de assistência social, que pude observar incoerências quanto ao trato da interlocução das políticas sociais.
É com base nestes argumentos que este estudo propõe-se a analisar, a partir da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e, dentro dela, o trabalho do Serviço de Proteção e Atenção Integral a Família - PAIF; o trabalho em rede de interlocução das políticas, abrangendo a região Central da cidade de Santos – SP.
Neste sentido, o primeiro capítulo desta pesquisa faz uma reflexão sobre a política de Assistência Social no Brasil, a partir da Constituição Federal de 1988, - momento que marca sua legalização - inserida como política de Seguridade Social; a Política Nacional de Assistência Social (PNAS); o sistema de Proteção Social e mais especificamente a Proteção Social Básica e o Centro de Referência da Assistência Social (CRAS). Juntos, inicialmente, estes conteúdos dão base de sustentação teórica para a discussão proposta.
O segundo capítulo traz as especificidades do Programa de Atenção Integral à Família (PAIF), buscando expor também alguns conceitos centrais na discussão do trabalho social com famílias, a matricialidade sóciofamiliaar e o território, dentro da política de assistência social, tendo como foco a região central do município de Santos, a partir da exposição dos resultados da pesquisa “O Programa de Atenção Integral a Família (PAIF) frente aos desafios e possibilidades do trabalho em rede”, tendo como base o perfil das famílias/indivíduos usuários, suas principais demandas e o trabalho dos agentes institucionais do PAIF na perspectiva da intersetorialidade.
Em suma, a pesquisa em si analisa como está sendo desenvolvido o trabalho em rede intersetorial neste dado território, na perspectiva da integralidade dos direitos sociais, conhecendo as principais demandas dos sujeitos usuários do PAIF; quais os serviços de quais políticas públicas que acessam; os encaminhamentos e
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acompanhamentos feitos pelos agentes institucionais do programa - com horizonte nos desafios e possibilidades para o trabalho em rede, de forma que possamos análise esta temática tão demandada e necessária para estudo, na conjuntura atual em que se encontram as políticas sociais públicas do nosso país.
15 CAPÍTULO 1. A Política de Assistência Social no Brasil
1.1. Contextualização: A política de Assistência Social a partir da Constituição Federal de 1988.
Abordar uma discussão sobre assistência social é algo complexo, a começar pela definição do próprio conceito que, dependendo da interpretação que se faz, pode explicitar conotações diferentes, até mesmo pelos preconceitos e equívocos existentes desde seus primórdios, além da falta de produção teórica a respeito do tema (PEREIRA, 2002).
Pode-se dizer que, no ponto de vista do senso comum, pelo fato de existir tal interpretação desde a sua gestação, a Assistência Social foi e ainda é
[...] comumente identificada como um ato subjetivo, de motivação moral, movido espontaneamente pela boa vontade e pelo sentimento de pena, de comiseração ou, então, quando praticada pelos governos, como providência administrativa emergencial, de pronto atendimento, voltada tão somente para reparar carências gritantes de pessoas que quedaram-se em estado de pobreza extrema (PEREIRA, 2002: 1).
Em relação ao termo, enquanto a palavra assistência corresponde ao “ato de assistir”, social “[...] diz respeito à sociedade; que tem tendência para viver em sociedade. Igual a SOCIÁVEL e diferente de INSOCIAL”, ou seja, o ato de assistir algo ou alguém que vive em sociedade (Priberam, Dicionário 2012).
O responsável por assistir a sociedade é o Estado1. Este se organiza a partir do modo de produção, sendo em nossa sociedade o modo capitalista.
Podemos caracterizar a constituição do Estado como:
1
Compõe a união dos Estados e municípios e do distrito federal, constituindo o Estado Democrático de Direito, resguardando os fundamentos de soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político (Constituição da República Federativa do Brasil, 1988).
16 (...) um conjunto de instituições especializadas em expressar um dado equilíbrio e uma condensação de forças favoráveis a um grupo e/ou classe social. [Cabe então ao Estado o papel de instituir] (...) a unidade de qualquer sociedade dividia em interesses, particularmente de classe, mas também estamentais, pois garante o monopólio (centralizado ou descentralizado) do uso da força nas mãos do grupo, classe ou estamento dominante. (BOCAYUVA, 1992:93)
O grupo dominante referido nesta sociedade é o que detém o capital. O modelo capitalista de produção e organização gera o conflito de classes, conflito este denominado de “Questão Social”, sendo tal (e suas faces), núcleo das diversas demandas da classe trabalhadora.
Netto (2001) dirá que a “Questão Social” surge na Europa, no séc. XVIII, culminada pela primeira revolução industrial, com o início do fenômeno da “pauperização”, que incidia sobre a classe trabalhadora da época. Neste estágio, prevalecia a polarização entre ricos e pobres. A pobreza então crescia à medida que aumentava a capacidade de produzir riquezas.
Foi ancorado na teoria de Karl Marx, através do livro “O Capital”, que sistematizou-se naquela época o pensamento sobre a “Questão Social”, tendo a ideia de que a mesma só se dá através do processo de produção exploratória nos moldes capitalista (NETTO, 2001).
Com o processo cíclico de “avanços e retrocessos” do capital, no decorrer dos anos, mais especificamente após a Segunda Grande Guerra, houve um processo de reconstrução da ordem econômica e social, nos referidos países europeus - propulsores da revolução industrial -, denominado de “as três décadas gloriosas”, principalmente por fazerem de suas colônias – os países subdesenvolvidos-, potencial de consumo (idem, ibidem).
O Estado, mediador do conflito de classes, passou a ser chamado de Welfare
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fiscalização e diversas outras intervenções que perpassam a regulação das leis do trabalho até a garantia dos direitos2 via política social.
Pereira (1998) dirá que a política social corresponde a um conjunto de funções desenvolvidas pelo Estado moderno capitalista, responsável pela produção, instituição e distribuição de bens e serviços sociais.
Sendo assim, a Política Social integra-se a um complexo de medidas tomadas pelo Estado intervencionista, entre elas, a denominada de seguridade social, que tem sua primeira implantação na década de 40, na Inglaterra, evidenciando o modelo “conceitual e político” do Estado de Bem-Estar.
Neste contexto, a crise econômica mundial e a “questão social” 3
, ou melhor,
os frutos das desigualdades sociais gerados pelo conflito entre capital e trabalho, foram que impulsionaram o desenvolvimento da seguridade social. Pode-se ilustrar a afirmativa no texto de Pereira (1998):
A formação de uma nova classe de assalariados industriais, no século XIX, com a sua miséria material e moral, sua consciência de classe e seus movimentos reivindicatórios na Europa continental (Koblitz e Ruban, 1975), determinou, em grande parte, o surgimento da legislação social e de um conjunto de medidas de proteção social que passou a constituir, entre os anos de 40 e 70, os pilares do Welfare State, a saber: políticas de pleno emprego, serviços sociais universais, extensão da cidadania e o estabelecimento de um umbral socioeconômico, considerado condigno pela sociedade, abaixo do qual a ninguém seria permitido viver. (p.61).
Este cenário vivenciado na Europa Ocidental foi, então, advento das primeiras legislações de proteção social do mundo.
No Brasil, segundo Mota (2008), tudo se inicia tardiamente a partir dos anos 80, quando a sociedade esboça a institucionalização e constitucionalização da cidadania, da democracia, da constituição de novos direitos sociais, trabalhistas e
2
Segundo Pereira, o nome Welfare State, usado por volta do séc. XX, após a Segunda Guerra, pelo arcebispo inglês William Temple, corresponde a Estado de providência, Estado Assistencial e Estado Social (p.23).
3 Para aprofundamento da questão, o autor José P. Netto trará a explicação do conceito de “Questão
Social” no texto “Cinco Notas a Propósito da “Questão Social”. Temporalis / Associação Brasileira de Ensino e Pesquisa em Serviço Social. Ano 2, n.3 (jan/jul.2001). Brasília: ABEPSS, Grafline, 2001.
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políticos, mesmo que tardiamente, orientando-se na perspectiva do Estado de Bem-Estar dos países desenvolvidos da Europa.
Foi a partir de um amplo movimento da sociedade brasileira - os gritos que ecoavam por mudanças no contexto político-econômico e social - que em outubro de 1988, formulou-se a Constituição da República Federativa do Brasil, até então, um marco revolucionário na história de um país que clamava por democracia e direitos sociais (idem, ibidem).
A carta da Constituição brasileira (1988:157) prescreve, orientando-se pelo modelo de Estado intervencionista europeu que, a seguridade social compreende
um conjunto integrado de ações de iniciativas dos poderes Públicos e da Sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
A seguridade social corresponde a um sistema de proteção social aos trabalhadores, que prescreve e relaciona ações voltadas à assistência, no sentido de amparar aqueles impossibilitados de manter o próprio sustento pelo trabalho; cobrir o trabalho, a integridade física e mental, e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação, por meio do cuidado à saúde, por conta de doenças, acidentes, invalidez e desemprego temporário e a manutenção da renda do trabalho por conta da velhice, morte, suspensão definitiva ou temporária da atividade laborativa, de forma previdenciária. (MOTA, 2008:1).
Em parágrafo único, disposto na Constituição Federal brasileira, a seguridade social explicitará princípios que relacionam e abrangem suas políticas:
I- Universalidade na cobertura do atendimento;
II- Uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;
III- Seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV- Irredutibilidade do valor dos benefícios;
V- Equidade na forma de participação do custeio; VI- Diversidade da base de financiamento;
VII- Caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados (CONSTITUIÇÃO, 1988, p. 157).
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No que se refere à assistência, que é o foco principal da discussão deste estudo, a carta magna dirá que: “[...] é prestada a quem dela necessitar, independente de contribuição à seguridade social [...]”, considerando os seguintes objetivos:
I. A proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II. O amparo às crianças e adolescentes carentes; III. A promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV. A habitação e reabilitação de pessoas portadoras de deficiências e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V. A garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprove não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei. (p.165).
Para embasar a discussão que se pretende enfatizar (trabalho em rede intersetorial) é necessário referir-se à organização das outras políticas que compõem a seguridade, como: a saúde e a previdência.
Sobre a saúde:
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantindo mediante políticas sociais e econômicas que visem a redução do risco de doença e outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
I. Descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II. Atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III. Participação da comunidade. (p.159-160).
20 Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e entenderá, nos termos da lei, a:
I. Cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;
II. Proteção à maternidade, especialmente gestante;
III. Proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; IV. Salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;
V. Pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes. (p.162).
Embora saúde e previdência componham a discussão de seguridade social, posta para introdução à discussão, elas não serão foco do estudo. O objeto inicial de discussão está no terceiro elemento que compõe este modelo de seguridade social: a política de Assistência Social.
A inclusão da política de assistência social na relação da seguridade social brasileira não se deu por conta da iluminada teoria de William Beveridge4 como se pensa, muito menos pela influência das propostas da cultura revolucionária do país, existente naquela época. Pelo contrário, foi com vistas nas peculiaridades da situação econômico-social do Brasil, como aponta Pereira (1998):
O aumento da pobreza; a comprovação – mediante pesquisas – de que a pobreza é um problema social e não individual; os riscos políticos e/ou os prejuízos econômicos que uma massa empobrecida poderia representar para o sistema capitalista; a ameaça do socialismo, em franca expansão no pós-guerra; a multiplicação de organizações sociais, produções intelectuais e movimentos reivindicatórios favoráveis à extensão da cidadania foram, em conjunto ou em parte, ingredientes indispensáveis à formação de uma consciência coletiva e de uma cultura política voltada para o comprometimento dos poderes públicos com uma proteção incondicional aos pobres. (p.69).
4
William Henry Beveridge, 1º Barão de Beveridge (5 de março de 1879 – 16 de março de 1963) foi economista e reformista social britânico. Elaborou, em 42, no pós-guerra, o plano de Beveridge, que propunha a libertação do homem da necessidade, estipulando um nível mínimo de vida, abaixo do qual ninguém poderia viver.
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É importante salientar que a autora, a partir da citação, dirá que o termo
incondicional, neste sentido, corresponderá a uma assistência social sem a
atribuição de contribuições pessoais, sem mercadorizar o direito - a exemplo de como é feito com a co-irmã previdência - adequando-a aos princípios de cidadania, proporcionando o que vão chamar, no contexto do Welfare State, de
responsabilidade social com o bem-estar de todos.
Como apontado anteriormente, a partir do respaldo da Constituição, a assistência tem os olhares dos poderes públicos e da sociedade voltados para si. Acaba ganhando status de direito social consolidado por lei, e, portanto, uma política universal que compõe a organização para sua execução. Sendo assim, além de componente da seguridade, o direito à política de assistência social virou política pública5.
Em dezembro de 1993 é sancionada pelo então presidente, Itamar Franco, a Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), dando materialidade e forma ao processo de implantação da política de Assistência.
Pereira (1998 apud. PEREIRA, 1996) dirá que a LOAS (abordado mais adiante) é um documento juspolítico – jurídico e político, que traz em sua origem as características semelhantes a “leis dos pobres”, até a contemporaneidade, passando pelo Welfare State. Tanto que, são claros os embates ético-político dentro do conteúdo da lei, que evidencia interesses conflitantes existentes no processo de sua construção.
Ainda segundo a autora, é coeso, nesta relação, enunciar os prós e os contras presentes na LOAS:
Prós:
5 “Política Pública não é sinônimo de política estatal. A palavra ‘pública’, que acompanha a palavra
‘política’, não tem uma identificação exclusiva com o Estado, mas sim com o que em latim se expressa como res pública, isto é, coisa de todos, e, por isso, algo que compromete simultaneamente Estado e sociedade. É, em outras palavras, ação pública, na qual, além do Estado, a sociedade se faz presente, ganhando representatividade, poder de decisão e condições de exercer o controle sobre sua própria reprodução e sobre os atos de decisões do governo e do mercado. É então “[...] ação coletiva que tem por função concretizar direitos demandados pela sociedade e – previstos nas leis. Ou, em outros termos, os direitos declarados e garantidos nas leis só tem aplicabilidade por meio de políticas públicas correspondentes, as quais, por sua vez, operacionalizam-se mediante programas, projetos e serviços” (PEREIRA, 2002, p.7).
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- o status de cidadania da lei, diferente de outrora;
- consolidação da assistência social externa;
- inclusão da pessoa incapacitada para o trabalho, embora com restrições;
- garantia de mínimos sociais para idosos;
- defesa do princípio da universalidade, mesmo que em contrapartida, a mesma não se efetive desta maneira;
- incumbência central do Estado no enfrentamento à pobreza, mesmo existindo a possibilidade das chamadas “parcerias”;
- assistência social como direito reclamável.
Contras:
- critério e ênfase do benefício para os incapacitados ao trabalho;
- constrangimento nos testes feitos para conceder os benefícios de direito;
- prevalência do caráter de distributividade sobre os de redistributividade, focados assim na lógica capitalista de concentração de riquezas.
Em suma, pode-se dizer que todo o caminho percorrido pela assistência social, apontou-se como conflitante, controverso, de retrocessos e avanços, falhas e correções, estigmas, informalidade e formalidade. Independente de ter sido institucionalizada no início de sua história como “lei dos pobres”, ou, em muitos casos, ser posta em prática por ações movidas de sentimentalismo, comoção, meritocracia, clientelismo, sem ação profissional, foi necessário pensá-la como direito, devido à forma como as relações sociais e de trabalho configuraram-na pelo modo de produção capitalista. Discuti-la, tencioná-la, refleti-la, instrumentalizá-la e materializá-la como orienta a legislação, são verbalizações que devemos transformar em prática profissional, dentro e fora dos espaços sócio-ocupacionais da política de assistência social.
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A Política Nacional de Assistência Social - PNAS é uma política social pública do campo da Seguridade Social - como mencionada anteriormente - inspirada nos marcos da institucionalização da Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS (1993), que visa prover os mínimos sociais, em forma de direito garantido pelo Estado, aos cidadãos que dela necessitam.
Os referidos mínimos sociais da LOAS carregam resquícios do Welfare State, seguindo a perspectiva, em tese, daquela velha frase que diz sobre um padrão
abaixo do qual a ninguém seria permitido viver. Porém, sua interpretação é
paradoxal. É necessário apontar que podemos encontrar concepções controversas, pois, fazem-se comparações à noção de básico, o que de fato são conceitos distintos. Neste sentido, mínimo corresponde a noção de menos (menor),
identificada com patamares de satisfação que beiram a desproteção social. Em
contrapartida, o básico se aproxima da expressão do fundamental, principal,
primordial, que serve de base de sustentação indispensável e fecunda ao que a ela se acrescenta (PEREIRA; 2002:26).
É válido e fundamental considerar - em relação ao que se propõe este estudo - ainda segundo Pereira (2002) que
[...] enquanto o mínimo pressupõe supressão ou cortes de atendimentos, tal como propõe a ideologia liberal, o básico requer investimentos sociais de qualidade para preparar o terreno a partir do qual maiores atendimentos podem ser prestados e otimizados (p. 26).
No entanto, a PNAS (2004), descreve que seu objetivo principal
[...] realiza-se de forma integrada às políticas setoriais, considerando as desigualdades socioterritoriais, visando seu enfrentamento, a garantia dos mínimos sociais, ao provimento de condições para atender contingências sociais e à universalização dos direitos sociais (p.33).
24 - Prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social básica e, ou, especial para famílias, indivíduos e grupos que deles necessitarem.
- Contribuir com a inclusão e a equidade dos usuários e grupos específicos, ampliando o acesso aos bens e serviços socioassistenciais básicos e especiais, em áreas urbana e rural. - Assegurar que as ações no âmbito de assistência social tenham centralidade na família, e que garantam a convivência familiar e comunitária (p.33).
A PNAS foi aprovada pela resolução de nº 145, no dia 15 de outubro de 2004, do Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS e publicada no DOU de 28.10.2004. Ela expressa as discussões e anseios problematizados e deliberados na IV Conferência Nacional de Assistência Social, em Brasília/2003, apontando para a perspectiva da materialização do que é preconizado pela LOAS e pelos princípios da Constituição Cidadã de 1988, entendendo-a como política de Proteção Social (COUTO, 2010).
A LOAS (2007), lei de número 8.742, dá base de regulamentação para o que é previsto na constituição brasileira, no que diz respeito à assistência social, e regulamenta normas e critérios para sua organização. Reitera-se o que foi dito anteriormente, através do presente artigo da Lei Orgânica da Assistência:
Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas. (LOAS, 2007).
Fica disposto nas diretrizes da política de assistência, a gestão baseada na ação conjunta tripartite, entre estados, municípios e união, ou seja, uma gestão compartilhada entre os entes federados, a disposição da atenção socioassistencial, como aponta a perspectiva da lei orgânica que rege seus preceitos. De encontro ao que é formulado na PNAS, está o processo de implementação e normatização do
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Sistema Único de Assistência Social – SUAS6, aprovado em julho de 2005 pelo CNAS. No que tange a organização do SUAS, pode-se afirmar:
O Sistema Único de Assistência Social (Suas) é um sistema público que organiza, de forma descentralizada, os serviços socioassistenciais no Brasil. Com um modelo de gestão participativa, ele articula os esforços e recursos dos três níveis de governo para a execução e o financiamento da Política Nacional de Assistência Social (PNAS), envolvendo diretamente as estruturas e marcos regulatórios nacionais, estaduais, municipais e do Distrito Federal. (MDS, 2013).
É importante frisar que para além da forma de gestão da PNAS compartilhada entre os entes federados, sob moldes da descentralização, a participação social, por meio dos conselhos, e a autonomia das gestões municipais são pontos preconizados pela LOAS (PNAS, 2004); mecanismos estes que são de relevante importância para desenvolver o trabalho da PNAS de forma a respeitar as peculiaridades de cada lugar.
No que se refere à organização da PNAS, é necessário pontuar princípios e diretrizes que estabelece:
Princípios em consonância com a LOAS:
I. Supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de rentabilidade econômica;
II. Universalização dos direitos sociais, a fim de tornar destinatário da ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas; III. Respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária, vendando-se qualquer comprovação vexatória de necessidade;
IV. Igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais;
6 “Criado a partir das deliberações da IV Conferência Nacional de Assistência Social
e previsto na Lei Orgânica da Assistência Social (Loas), o Suas teve suas bases de implantação consolidadas em 2005, por meio da sua Norma Operacional Básica do Suas (NOB/Suas), que apresenta claramente as competências de cada órgão federado e os eixos de implementação e consolidação da iniciativa.” (MDS, 2013)
26 V. Divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais, bem como recursos oferecidos pelo poder público e dos critérios para sua concessão. (PNAS, 2004:32).
Diretrizes baseadas na LOAS e Constituição:
I. Descentralização político administrativa; cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal a coordenação e execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social, garantindo o comando único das ações em cada esfera de governo, respeitando-se as diferenças e as características socioterritoriais locais;
II. Participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis;
III. Primazia da responsabilidade do Estado na condução da Política de Assistência Social em cada esfera de governo;
IV. Centralidade na Família para concepção e implementação dos benefícios, serviços, programas e projetos (PNAS, 2004:32).
Seus objetivos são colocados em síntese, a partir da Constituição, no que tange a Seguridade Social, na LOAS, no SUAS, e em seus princípios e diretrizes, no que diz respeito a realização de suas ações de maneira intersetorial. Foca-se nas desigualdades socioterritoriais, em busca de respostas às demandas, à garantia dos chamados “mínimos sociais”, tornando possível o acesso do cidadão a bens e serviços e à universalização dos direitos sociais. (PNAS, 2004).
Segundo Couto (2010), dentro das redes municipais, a intersetorialidade deve ser norte para as ações com objetivos comuns, pois, ela “transcende o caráter específico de cada política e potencializa as ações por elas desenvolvidas”, sendo uma forma de gerir as situações concretas vivenciadas pela população usuária, respeitando sua integralidade.
É necessário, dentro da perspectiva dos objetivos da PNAS, apontar: o provimento dos serviços, programas, projetos, e benefícios de Proteção Básica e/ou Especial, para famílias, indivíduos e grupos que necessitem; inclusão e equidade dos mesmos, ampliando o acesso aos serviços socioassistenciais básicos e
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especiais, no meio urbano ou rural, e; a centralidade da família nas ações, garantindo a convivência familiar e comunitária.
A implementação da Política de Assistência Social, enquanto garantia de direito social, é perpassada pelo que Yazbek (2004) vai chamar de ambiguidades e
paradoxos. Se, por um lado, a mesma avança no que diz respeito a possibilidade de
trazer para a incumbência do Estado o enfrentamento à pobreza e a exclusão social; por outro, a dinâmica deste mesmo, baseado no modelo político-econômico neoliberal, lhe trará processos desarticulantes, de desmonte e retração de direitos e investimentos públicos – transferindo para a sociedade civil algo que o mesmo assegura como sua responsabilidade – movidos pelos interesses financeiros internacionais.
1.2.1. Proteção Social, Proteção Social Básica e o Centro de Referência da Assistência Social (CRAS).
Ao contrário dos países europeus, no Brasil não existiu Estado de Bem-Estar Social ou Welfare State. Foi colocado a serviço da sociedade um sistema de proteção social entrelaçado aos interesses político-econômicos do capital, legitimado pelo Estado, que pouco respondia às demandas dos movimentos sociais – no mínimo “acalmavam”.
Vale apontar que as primeiras ações de proteção social nacional, datam a época de 1930, no governo Vargas, em mensura, a exemplo das primeiras legislações trabalhistas. Legislações estas que surgiram para regular o universo do trabalho, que, por consequência, surgiram como forma de respostas a forte pressão feita pelos trabalhadores das indústrias de base do país, estas, estratégicas para o desenvolvimento econômico naquele momento. Consequentemente, da mesma forma em que se impulsionava o desenvolvimento econômico, produzir-se-ia respostas as necessidades sociais, com intervenções diretas nas condições de reprodução da força de trabalho (SANTOS; 2012).
Pelo mundo à fora, todos os sistemas de proteção social, segundo Arregui e Wanderley (2009) se encontram desestruturados
28 [...] pela internacionalização da economia e pela crise do Estado-providência, representada pela crise da solidariedade e do vínculo social, ampliada pela transformação das relações entre economia e sociedade (a crise do trabalho) [...] (p. 2).
Mais especificamente, a Política Nacional de Assistência Social - PNAS constitui, além das ações de média e alta complexidade da Proteção Social Especial (PSE), um esquema mínimo de proteção, que chamará de “Proteção Social Básica”. Segundo o que dispõe a PNAS (2004), a Proteção Social Básica (PSB) visa a prevenção de situações de risco, através do desenvolvimento da autonomia do sujeito, além do fortalecimento de seus vínculos familiares e comunitários. Em contrapartida, vale lembrar que essa autonomia é restrita e limitada em face às oportunidades sociais, políticas e econômicas, presentes na sociedade (ARREGUI & WANDERLEY, 2009). O perfil de seus usuários é composto por populações em situação de vulnerabilidade social.
A situação de vulnerabilidade social referida é relativa a
(...) [exposição] as grandes maiorias [classe que vive do trabalho], de forma prolongada, a condições de vida que geram medo, insegurança e indefinição face à evolução do mercado de trabalho, à retração da ação do Estado e às dificuldades no acesso e precariedade na qualidade dos serviços básicos (ARREGUI & WANDERLEY apud. CEPAL, 2009:10).
E mais adiante dirão que
Os grupos sociais vulneráveis não o são como portadores de atributos que, no conjunto da sociedade distinguiram. Eles se tornam vulneráveis, melhor dizendo discriminados, pela ação de outros agentes sociais. Isto é importante não apenas porque os retira da condição passiva de vulneráveis, mas porque identifica processos de produção de discriminação social, e aponta para sua anulação. Ainda que políticas sociais públicas sejam uma das exigências prementes para a atenuação das várias ‘vulnerabilidades’, elas não esgotam o
29 repertório de ações que se situa muito mais no campo dos direitos (idem & idem apud. OLIVEIRA, 2009:13).
Para o enfrentamento destas questões, a PSB desenvolve ações através de serviços, programas e projetos locais. A inclusão das pessoas com deficiência, assim como a oferta das ações em rede, também são preconizadas na política. Os benefícios de prestação continuada, assim como os eventuais, também compõem a PSB.
O local onde devem se desenvolver as ações da PSB serão os Centros de Referência da Assistência Social – CRAS7, além de outras unidades públicas e básicas de assistência social, pela sociedade civil, através de entidades e organizações devidamente certificadas pelo conselho de direito responsável, que atuem no território de abrangência dos serviços (CRAS).
O CRAS é a porta de entrada para a família/indivíduo usuária(o) da assistência social, que atende as áreas mais vulneráveis e de riscos sociais. São unidades públicas, que atuam em perspectiva descentralizada. Os serviços de PSB são prestados nos espaços dos CRAS, espalhados pelo território. Sendo que, além das ações de PSB, as unidades também são responsáveis pela gestão territorial, visando organizar e articular a rede de atenção básica da assistência social.
Neste sentido, a PNAS (2004) estabelece que a PSB tem por foco os eixos da matricialidade sociofamiliar e o território, entendendo: 1. A família como mediadora
entre sujeitos e coletividade, e fundamental no âmbito da proteção social; e, 2. A
importância da territorialização, compreendendo a heterogeneidade populacional do país e as desigualdades socioterritoriais (PNAS, 2004:41).
O desenvolvimento das ações da rede básica, se faz indispensável a aplicabilidade do trabalho social baseado nas diretrizes do Programa de Atenção Integral à Família (o atual Serviço de Proteção e Atenção Integral às Famílias – PAIF), que segue na perspectiva dos eixos apresentados (MDS, 2013).
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30 PAIF: O Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família - PAIF consiste no trabalho social com famílias, de caráter continuado, com a finalidade de fortalecer a função protetiva das famílias, prevenir a ruptura dos seus vínculos, promover seu acesso e usufruto de direitos e contribuir na melhoria de sua qualidade de vida.
(TIPIFICAÇÃO NACIONAL DOS SERVIÇOS
SOCIOASSISTENCIAIS, 2009:6).
Referenciando um determinado número de famílias em seu território, o CRAS, munido de profissionais capacitados, com competência técnico-operativa, deve possibilitar a acolhida, o encaminhamento e os acompanhamentos necessários de seus usuários, tanto para rede de proteção especial, quanto para a rede de serviços locais das demais políticas. (ALMEIDA, 2008).
De maneira breve, pontua-se que a proteção social resume-se um por um aparato de ferramentas que dispõe sobre a cobertura da proteção dos direitos do trabalhador (assalariado ou não).
É presumível, através da constituição federal, que cabe a política de assistência social a concessão da proteção aos que dela necessitem, que estão expostos a riscos presentes no cotidiano da realidade social, vitimados pelos reflexos da sociedade capitalista que exclui, segrega, vulnerabiliza e enfraquece os cidadãos, gerando despertencimento e estranhamento ao que vos é de direito: o bem público, a riqueza socialmente produzida.
31 CAPÍTULO 2. O Programa de Atenção Integral à Família (PAIF) e o trabalho em
Rede no município de Santos.
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
O produto que ora apresenta-se neste capítulo, trata da sistematização dos dados de campo, coletados em fonte primária, junto aos agentes institucionais8 e famílias do PAIF.
Cabe destacar que nossa opção metodologia foi a de realizar uma pesquisa quali-quantitativa, por meio de questões abertas e fechadas a partir de entrevistas aplicadas a usuários e agentes institucionais, a fim de conhecer e analisar as ações da Política Nacional de Assistência Social – PNAS a través do Programa de Atenção Integral à Família – PAIF, com as famílias usuárias do serviço, tendo em vista à articulação da Assistência Social - via Centro de Referência de Assistência Social - CRAS - com as demais políticas sociais públicas do território, na busca pela efetivação e garantia integral dos direitos.
Lidamos com fontes secundárias tais como bibliográfia, documentos (legislações, textos, normas, entre outras fontes) e como referido anteriormente coleta de dados de fonte primária por meio de questionário.
A pesquisa quali-quantitativa com famílias/indivíduos usuárias e agentes institucionais serviu para análise sistemática do trabalho em rede a partir do PAIF, na perspectiva da integralidade dos direitos sociais (a materialização da integralidade dos direitos via junção da setorialidade das políticas), conhecendo assim:
• As principais demandas dos usuários do programa (pela voz do sujeito e também do agente institucional);
• Políticas/serviços utilizados em conjunto;
• Encaminhamentos/acompanhamentos realizados pelos agentes institucionais;
• Desafios da ação “trabalhar em rede”.
8
Chamaremos de Agentes Institucionais, os profissionais de nível superior (Assistentes Sociais e Psicólogos - técnicos) responsáveis pelo trabalho do PAIF.
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Turato (2003) afirma que o termo “quantitativo” pretende descrever e responder a pergunta de “quanto?”, sendo que o “qualitativo” busca apontar à resposta de “qual?”.
A pesquisa foi desenvolvida com uma amostra de 12% em universo de 140 famílias; e uma amostra de 71% de um universo de 7 agentes institucionais (assistentes sociais e psicólogos), que aceitaram por livre e espontânea vontade participar das entrevistas, com o conhecimento e autorização do Termo de Consentimento Livre e Esclarecido – TCLE, garantindo sigilo das informações dos sujeitos entrevistados.
O local escolhido para desenvolver a pesquisa foi o Centro de Referência de Assistência Social – CRAS Centro, da Secretaria de Assistência Social do Município de Santos, na região da Baixada Santista do estado de São Paulo.
Procedemos ainda antes dessa etapa a solicitar autorização para a aplicação da pesquisa de campo junto à Plataforma Brasil e a Secretaria de Assistência Social na qual se vincula o serviço objeto de pesquisa.
Uma vez autorizada à pesquisa por ambas as instituições, entre os meses de dezembro de 2012 e janeiro de 2013, realizaram-se procedimentos para estabelecer contato com a coordenação do CRAS/Centro, a fim da realização da aplicação dos questionários.
As informações adquiridas foram que, quinzenalmente, os usuários do PAIF (inseridos em programas de transferência de renda como o Programa Nossa Família
– PNF e o Renda Cidadã) participavam de reunião no espaço do CRAS. Reuniões
estas que discutiam aspectos de seu cotidiano.
Sendo assim, na segunda quinzena do mês de janeiro, na reunião do PNF, foram aplicados seis questionários com os usuários e, na primeira semana de fevereiro, pelo programa Renda Cidadã, outros três. Com estes, as questões referiram-se à: localização, demandas, habitação, saúde, trabalho, educação, perfil e composição familiar dos usuários inseridos no PAIF, que constam nos itens sobre território e matricialidade Sociofamiliar.
Os questionários dos agentes institucionais foram entregues a coordenação do CRAS, com a intenção de que eles preenchessem de acordo com as indagações
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constantes: sexo, profissão, concepção sobre o trabalho e a intersetorialidade no PAIF e encaminhamentos dos agentes institucionais que seguem no seguinte item que trata do PAIF.
Seguidamente, após o recolhimento da pesquisa de campo, procedeu-se com a sistematização destas informações, onde se optou analisar de forma indistinta a fala dos agentes institucionais e dos usuários, de acordo com as categorias escolhidas para análise.
2.1. O PAIF
O Programa de Atenção Integral à Família - PAIF9 expressa um conjunto de ações relativas à acolhida, informação e orientação, inserção em serviços da assistência social, tais como socioeducativos e de convivência, encaminhamentos a outras políticas, promoção de acesso à renda e, especialmente, acompanhamento sociofamiliar.
A atenção da proteção social básica da política de assistência social através do PAIF consiste no trabalho social com famílias referenciadas no território de abrangência do CRAS, fortalecendo sua função de proteção, possibilitando a prevenção de ruptura dos vínculos sociais e familiares e promovendo o acesso dessas famílias a bens e serviços sociais, possibilitando-as qualidade de vida. Portanto, todos os serviços da proteção social básica, desenvolvidos no universo dos CRAS, devem estar referenciados ao PAIF (TIPIFICAÇÃO, 2009).
O trabalho do PAIF, que pressupõe o trabalho social com famílias, faz o enfrentamento das vulnerabilidades sociais vivenciadas pelas mesmas, buscando protegê-las na integralidade de seus direitos, materializando a ideia da matricialidade sociofamiliar (idem, ibidem).
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O Programa de Atenção Integral à Família - PAIF, a partir do ano de 2009, por estruturar-se fundamentalmente como ação continuada da assistência social e principal referência do usuário do SUAS (ORIENTAÇÕES TÉCNICAS SOBRE O PAIF, 2012), passou a ser chamado pela Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais de “Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família – PAIF”. No entanto, ao que consta, só o que mudou mesmo foi sua nomenclatura, pois, a estrutura e o sentido de suas ações continuam na mesma linha dos preceitos postos na Política Nacional de Assistência Social.
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Observa-se a seguinte ilustração:
Figura 1- Trabalho Social com Famílias
Fonte de Imagem: Ministério do Desenvolvimento Social – MDS. “Trabalho Social com famílias do Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família - PAIF”. 1ª Edição. Brasília, 2012.
A figura vai diretamente ao significado de cada palavra para explicar, através da junção das mesmas, o trabalho social com as famílias dentro do PAIF, buscando explicitar preliminarmente, um conjunto de ações voltadas para a convivência, reconhecimento de direitos e possibilidades de intervenção na vida social de um grupo social, unido por vínculos consanguíneos, de afinidade e/ou solidariedade.
O PAIF traças diretrizes de atuação, com direção ao que se pretende alcançar, ou seja, seus objetivos e metas enquanto serviço.
Portanto, considera dentre seus usuários:
- Famílias beneficiárias de programas de transferência de renda e benefícios assistenciais;
35 - Famílias que atendem os critérios de elegibilidade a tais programas ou benefícios, mas que ainda não foram contempladas;
- Famílias em situação de vulnerabilidade em decorrência de dificuldades vivenciadas por algum de seus membros;
- Pessoas com deficiência e/ou pessoas idosas que vivenciam situações de vulnerabilidade e risco social (TIPIFICAÇÃO; 2009:7).
E define como seus objetivos (preventivo, proativo e protetivo) os de:
- Fortalecer a função protetiva da família, contribuindo na melhoria da sua qualidade de vida;
- Prevenir a ruptura dos vínculos familiares e comunitários, possibilitando a superação de situações de fragilidade social vivenciadas;
- Promover aquisições sociais e materiais às famílias, potencializando o protagonismo e a autonomia das famílias e comunidades;
- Promover acessos a benefícios, programas de transferência de renda e serviços socioassistenciais, contribuindo para a inserção das famílias na rede de proteção social de assistência social;
- Promover acesso aos demais serviços setoriais, contribuindo para o usufruto de direitos;
- Apoiar famílias que possuem, dentre seus membros, indivíduos que necessitam de cuidados, por meio da promoção de espaços coletivos de escuta e troca de vivências familiares (TIPIFICAÇÃO; 2009:7).
Os principais responsáveis pelo desenvolvimento do trabalho do PAIF nos CRAS são os técnicos. Sendo que,
[...] por ser um trabalho especializado, deve ser realizado por profissionais de nível superior, com formação profissional fundamentada em conhecimentos teórico-metodológicos, técnico-operativos e em pressupostos éticos, projetos ético–políticos, dentre outros (ORIENTAÇÕES TÉCNICAS SOBRE O PAIF, 2012:11).
Em relação as diretrizes e orientações técnicas para o trabalho do PAIF, apontam-se especificidades sobre às atividades desenvolvidas no CRAS – Centro de Santos, lócus da pesquisa, desenvolvidas pelos agentes institucionais.
Inicialmente, busca-se descrever o perfil, procurando evidenciar quem é o profissional que atua no serviço.
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Neste sentido foi observado que:
Gráfico 1- Sexo dos Agentes Institucionais
Majoritariamente, cerca de 80% destes profissionais responsáveis pelo trabalho social com famílias são mulheres, reforçando a forte incidência do gênero na política de Assistência Social. Deve-se considerar que este fator também pode ser responsável pela inibição da presença de homens representantes das famílias aos serviços da assistência social (cabe aprofundar). Neste caso, frente ao preconceito de “buscar ajuda”, o homem se nega a aproximar-se do serviço.
37 Gráfico 2 - Profissões dos agentes institucionais
Outro dado interessante, é a predominancia da profissão de Assistente Social, sendo 80% da composição profissional dos técnicos envolvidos com o serviço. A outra profissão é de Psicólogo, que compõe 20% do quadro dos agentes institucionais. Reforça-se assim, o que preconiza a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do SUAS (NOB-RH/SUAS), em relação a composição das equipes de referência dos CRAS, tendo necessariamente a presença de Assistentes Sociais e Psicólogos.
Todos, ou seja, 100% destes profissionais são servidores públicos estatutários.
Em relação aos profissionais assistentes sociais, considera-se imprescindível sua atuação junto ao PAIF, visto que, enquanto projeto de profissão, segundo o Código de Ética do/a Assistente Social (2012), traz em seus princípios fundantes a defesa intransigente dos direitos, o reconhecimento da liberdade - enquanto autonomia e emancipação dos sujeitos, a defesa da democracia, através da participação política e na riqueza socialmente produzida, entre outros, que vão de encontro as diretrizes do PAIF.
Os profissionais aqui citados, além de viabilizarem o acesso das famílias referenciadas a bens e serviços sociais - incidindo na condição de sobrevivência destas -, de maneira objetiva, devem incidir também na reprodução sociopolítica, buscando efeitos no campo dos valores, dos comportamentos, da cultura, das
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formas de organização, do controle social, ou seja, consequentemente visando fortalecer os vínculos familiares e comunitários, através do trabalho social (IAMAMOTO, 1998).
Ao serem indagados sobre o significado do trabalho do PAIF, os agentes institucionais responderam:
1 - “O Serviço de Proteção e Atenção Integral à Família garante o fortalecimento da convivência familiar e comunitária. Visa trabalhar a família como um todo, e suas vulnerabilidades e potencialidades”.; 2 - “O Serviço de Proteção e Atendimento à Família (PAIF) consiste no trabalho social com famílias, de caráter continuado, com finalidade de fortalecer a função protetiva das famílias, prevenir a ruptura de seus vínculos, promover seu acesso e usufruto de direitos e construir na melhoria da qualidade de vida.”;
3 - “É um trabalho continuo que tem como eixo principal a família, visando o fortalecimento da mesma, prevenindo sua ruptura de laços e promovendo o acesso a seus direitos”.;
4 - “Trabalho de atendimento e acompanhamento, visando o
fortalecimento de vínculos familiares e comunitários”.;
5 - “O PAIF é um programa que trabalha as famílias na perspectiva das potencialidades, contribuindo para sua cidadania”.
Todos os profissionais ressaltam a centralidade da família no desenvolvimento do trabalho do PAIF, e de maneira mais genérica, apontam para a importância do fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários. Porém, nenhum dos entrevistados citam as ações específicas que caminham no sentido que orientam o PAIF.
Almeida (2008) afirma que o emprego de algumas ações específicas dará consistência ao serviço do PAIF, na direção do trabalho socioassistencial da proteção social básica, com vistas à garantia integral dos direitos e em busca da autonomia de seus usuários. Ações estas que ela chama de diretrizes
39 [...] articular o conhecimento do território; as redes de serviços locais existentes; trabalhar as potencialidades e recursos do território; valorizar as famílias na sua diversidade, valores culturais e história, trajetórias, problemas, demandas e potencialidades, fortalecer a função de proteção e de socialização da família; adotar metodologias participativas e dialógicas de trabalho com as famílias, propiciar o desenvolvimento de ações intersetoriais e promover a participação numa perspectiva emancipatória, valorizando a cidadania e aprimorando os conhecimentos sobre os territórios e as dinâmicas presentes neste território [...] (p. 282).
Almeida (2008) diz que o ato de recepção e acolhida; as reuniões; acompanhamento de famílias; as visitas domiciliares; a busca ativa; grupo/oficina de convivência e atividades socioeducativas; ações de capacitação e inserção produtiva, campanhas socioeducativas, encaminhamentos de famílias ou indivíduos e articulação e fortalecimento de grupos sociais locais, materializam as ações das chamadas diretrizes metodológicas no cotidiano do trabalho profissional com famílias no PAIF.
Como já colocado, este estudo buscou conhecer os procedimentos aplicados pelos agentes institucionais ralizados com relação inserção destas famílias aos serviços públicos setoriais, além dos desafios e possibilidades para viabilizar o trabalho em rede (intersetorialidade). Sendo que, para alcançar este objetivo por meio do PAIF, se faz necessário o emprego dos instrumentos de encaminhamento e acompanhamento.
Os encaminhamentos direcionam as famílias atendidas para serviços e/ou benefícios socioassistenciais ou de outros políticas, visando o acesso aos direitos e a busca pela cidadania.
Neste sentido, o agente institucional que atende determinado usuário, deve fazer contatos prévios e posteriores a fim de garantir sua inclusão na referida unidade. Além disso, o encaminhamento deve ser realizado por vias formais (documental), identificando tanto o usuário, quanto o profissional responsável pelo encaminhamento (ORIENTAÇÕES TÉCNICAS SOBRE O PAIF, 2012).
O PAIF, ao ser ofertado nos territórios com grande incidência de situações de vulnerabilidade, acaba sendo o receptor de
40 necessidades que não são respondidas no âmbito de uma única política social, precisando, dessa forma, encaminhar famílias para o devido atendimento de suas demandas. Assim, é preciso que os órgãos gestores responsáveis estabeleçam fluxos ou protocolos que garantam o atendimento das famílias pelos serviços aos quais foram encaminhados, de forma a assegurar a proteção do Estado às famílias, garantindo seu acesso a direitos (ORIENTAÇÕES TÉCNICAS SOBRE O PAIF; 2012:41).
Os agentes institucionais, ao serem indagados sobre os instrumentos formais utilizados para realização dos encaminhamentos das famílias/indivíduos responderam:
1- “Contato telefônico e documento timbrado”;
2- “Depende da situação, em alguns casos apenas um
encaminhamento simples é suficiente, em casos de grande complexidade, faz-se necessário um relatório indicando as necessidades e o ‘por quê?’”;
3- “Encaminhamentos e relatórios quando necessários”;
4- “Formulário de encaminhamento carimbado e assinado”;
5- “Encaminhamento”.
Nota-se que a maioria dos encaminhamentos feitos pelos agentes institucionais do PAIF, ou seja, cerca de 80% deles não apontam uma padronização do instrumental de encaminhamento e acompanhamento por meio de vias formais. Em poucos casos observou-se a importância da ação de encaminhar os usuários para as outras políticas setoriais, dentro da perspectiva de trabalho e das orientações do PAIF, preconizadas no Caderno de Orientações Técnicas sobre o PAIF, do MDS.
Sobre o ato do encaminhamento:
São os processos de orientação e direcionamento das famílias, ou algum de seus membros, para serviços e/ou benefícios socioassistenciais ou de outros setores. [...] Os Encaminhamentos têm por objetivo a promoção do acesso aos direitos e a conquista da cidadania. [...] deve ser formalizado por meio de algum tipo de documento ou formulário que possa ser entregue ao usuário e/ou
41 enviado para a outra unidade. O documento de encaminhamento deve, no mínimo, identificar a pessoa encaminhada, a unidade de origem, a unidade de destino e o motivo do encaminhamento. Tal documento também deve ter a identificação do profissional que o fez (ORIENTAÇÕES TÉNICAS SOBRE O PAIF, 2012:41).
Tais orientações apontam para o desafio de que a ação do encaminhamento deve ser perpassada por diretrizes que orientem e institucionalizem, principalmente, a proposta de intersetorialidade (serviços setoriais – unidades de saúde, escolas, programas habitacionais, centros de formação para o trabalho, etc.), criando
espaços de discussão e construção de fluxos de informação e encaminhamentos entre as diversas políticas públicas. Porém, tal ação precede vontade política, tanto
do gestor do município, quanto dos gestores das políticas, orientados numa só direção: a garantia integral do acesso aos direitos (ORIENTAÇÕES TÉCNICAS SOBRE O PAIF; 2012:41).
Os agentes institucionais, ao serem questionados sobre o trabalho em rede intersetorial e os elementos imprescindíveis para a realização do mesmo, responderam:
1- “No meu entendimento, trabalho intersetorial é atender de forma integrada com as outras políticas as famílias em vulnerabilidade social. Entendo ser importante a confiança entre os trabalhadores e o apoio dos governos”;
2- “Representantes de diversos setores (de atendimento) atuando no atendimento de determinada família, de acordo com sua necessidade. É imprescindível que se articulem, conversem constantemente entre si e não tenham a postura de “empurrar” o usuário de um serviço para outro”.
3- “Entendo por trabalho em rede intersetorial, o conhecimento dos serviços existentes nos territórios, bem como a aproximação dos mesmos para atendimento das famílias, mediante suas necessidades. Os elementos que considero imprescindíveis para a realização do trabalho é o envolvimento e articulação dos agentes e instituições envolvidos nos atendimentos das famílias”.
4- “No meu cotidiano profissional, o trabalho em rede é o momento de discussão de casos, de forma a ampliar a compreensão da complexidade das situações e dinâmica das famílias atendidas, e é muito importante o espírito de colaboração e a consciência
42 dos participantes de que a comunicação é muito importante para todos”.
5- “O trabalho em rede intersetorial garante os direitos da família, sendo imprescindível essa relação. Para que esse trabalho possa ser realizado é necessário a articulação das secretarias e dos atores envolvidos. O profissional atuante na linha de frente das ações deve estar preparado para essas ações”.
Pode-se aferir das afirmações acimas diversas compreensões sobre o que seja o trabalho em rede intersetorial. Um dado interessante, detectado através desta pesquisa, é que só 20% dos profissionais entrevistados já trabalharam em outras políticas/serviços, sendo que o restante destes (80%) não tiveram contato algum.
Em relação aos encaminhamentos:
Gráfico 3 - Encaminhamentos PAIF
Sobre as ações de encaminhamento, observa-se que majoritariamente foram dentro da própria rede socioassistencial da política de Assistência Social (29%). Quanto aos encaminhamentos a políticas setoriais, 22% foram para a política de Saúde e 21% para a política de Previdência. Curiosamente, a maioria dos encaminhamentos foi no âmbito da Seguridade Social. Este dado aponta para a fragilidade existente no que tange a questão da proteção social destes sujeitos. Logo em seguida aparece a Educação com 14%, além de Esporte e “Outros”, ambos
43
respectivamente com o mesmo percentual de 7% dos encaminhamentos feitos pelo PAIF.
No que diz respeito à intencionalidade da ação intersetorial, nas respostas abertas, todos os agentes institucionais apontam formas de “como fazer”, “por que fazer” e “para que fazer”, além dos desafios existentes para efetivar esta ação, porém, não se fala do processo de acompanhamento dos sujeitos encaminhados.
O acompanhamento apontado neste estudo refere-se à ação pós-encaminhamento às políticas, realizado pelos técnicos, com os usuários inseridos no território que abrange o CRAS, tendo como perspectiva a construção da autonomia, do protagonismo e da cidadania, como sujeitos de direito, que busque fortalecer, com isso, a função de proteção dessa família, assim como o fortalecimento de vínculos entre si, e com a sociedade (ALMEIDA; 2002).
Segundo as Orientações Técnicas sobre o PAIF (2012) o acompanhamento consiste em:
[..] um processo de caráter continuado e planejado, por período de tempo determinado, no qual há, a partir de vulnerabilidades, demandas e potencialidades apresentadas pelas famílias, a definição dos objetivos a serem alcançados. No âmbito do PAIF tem como finalidade enfrentar as situações de vulnerabilidade social, prevenir a ocorrência de riscos e/ou violações de direitos, identificar e estimular as potencialidades das famílias e territórios, apoiar a família na sua função protetiva, afiançar as seguranças de assistência social e promover o acesso das famílias e seus membros a direitos, sejam civis, políticos, sociais, econômicos, culturais e ambientais (p. 57).
Neste sentido, o PAIF e as referidas ações apresentam possibilidades que vêm de encontro ao desafio de superação da perspectiva de “resolução de casos” presente nos serviços públicos, postos no trabalho das políticas setoriais, reflexos de um processo de retração do público em ascensão do privado, retração no campo dos direitos sociais, entre outras questões, postas à dinâmica da sociedade capitalista. Problematizar estas questões, no seio da discussão de território e da matricialidade sociofamiliar, é o que embasa a discussão de trabalho do PAIF, principalmente no que se refere a perspectiva do trabalho em rede - na perspectiva
