UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAÍBA
Centro de Ciências Sociais Aplicadas
Programa de Pós-graduação em Administração
Curso de Mestrado Acadêmico em Administração
GOVERNO ABERTO, TRANSPARÊNCIA E GOVERNO
ELETRÔNICO NAS CÂMARAS MUNICIPAIS PARAIBANAS
Um estudo multicaso
SÉRVULU MÁRIO DE PAIVA LACERDA
SÉRVULU MÁRIO DE PAIVA LACERDA
GOVERNO ABERTO, TRANSPARÊNCIA E GOVERNO
ELETRÔNICO NAS CÂMARAS MUNICIPAIS PARAIBANAS
Um estudo multicaso
Dissertação apresentada como
requisito para obtenção do título de
Mestre em Administração do
Programa de Pós-graduação em Administração da Universidade Federal da Paraíba
Área de concentração:
Administração e Sociedade
Linha de pesquisa: Gestão
Estratégica, Trabalho e Sociedade
Orientador: Prof. Dr. Diogo
Henrique Helal
Agradeço primeiramente a Deus, nosso pai e melhor amigo, pela realização e pelo fechamento de mais um ciclo que finaliza, e por mais um que se inicia;
À minha família, em especial, aos meus pais, Servulu Mário Lacerda e Velta Inácio de Paiva Lacerda, pelo exemplo de determinação, apoio, honestidade e humildade;
Ao meu grande amor, Rayra Karen Nunes de Almeida, pela contribuição, compreensão, pela cumplicidade, pelo companheirismo e pela confiança depositados em mim. Foi o imenso apoio que tive nesses dois anos, da pessoa que me cobrava e me incentivava. Obrigado por tudo! Sem você, não sei se conseguiria. TE AMO!! Não poderia deixar de lembrar a família que escolhi para minha vida: o Sr. Marcos Antônio, a Srª. Luzeni Pereira, a Rai Kelven e a Ryan Kauã;
Meu agradecimento especial ao Professor Dr. Diogo Henrique Helal, por sua dedicação, paciência e pelos ensinamentos passados ao longo desses anos;
Às pessoas que me impulsionaram a passar por esse momento: Renato Abreu, amigo de todas as horas, e aos Professores do Curso de Tecnologia em Gestão Pública, especialmente os Professores Drs. Flávio Perazzo e Sabrina Cabral;
Aos meus colegas do Mestrado, dos quais guardarei as melhores lembranças, e por toda amizade que dedicaram a mim durante esses anos;
Aos amigos que conquistei nessa vida: Caio, Gilson, Cilyane, Cíntia, Elielson, Divaldo, Raquel Santos, Marcilane, Kamila Castro e tantos outros que me apoiaram e me deram força em todos os momentos em que precisei;
Não poderia deixar de dedicar esse momento a todos os que fazem e fizeram parte do Projeto de Extensão em Educação Popular e Atenção à Saúde da Família (PEPASF), em especial, às Professoras Gildeci, Marísia e Patrícia. Esse projeto contribuiu sobremaneira para o avanço da minha formação da vida acadêmica, profissional e pessoal;
Por fim, agradeço a todos os que, direta ou indiretamente, contribuíram para a realização deste trabalho.
Quanto maior a transparência e mais efetivos forem os canais de participação e de gestão, mais forte e justa se torna a democracia.
Esta dissertação apresenta um debate sobre o governo aberto, a transparência e o governo eletrônico nas Câmaras Municipais Paraibanas. Tendo como objetivo compreender o atual estágio das ações de transparência e do governo eletrônico que permitam o acesso à informação, a participação e a colaboração da sociedade em processos políticos e deliberativos através de portais virtuais do legislativo municipal paraibano. Para tanto, a pesquisa é de natureza exploratório-descritiva, com abordagem quanti-quali, fez uso de dois instrumentos de coleta de dados: Questionários (o Checklist Escala Brasil Transparente da CGU, com foco na transparência, e um recorte do questionário de Amorim e Almada (2014), para focar na participação e colaboração) e uma entrevista semi-estruturada. Como resultado observou que a gestão das Câmaras Municipais paraibanas ainda se encontra no nível incipiente em relação à transparência, à colaboração e à participação social. Além disso, foi possível pontuar como desafios das Câmaras Municipais para implementar o governo aberto são: a falta de recursos financeiros, a incipiente participação popular, o baixo grau de conhecimento da grande parte da população e a infraestrutura digital e física. Portanto, mesmo com uma legislação vigente que incentiva o acesso e a divulgação e o estímulo dos órgãos nacionais e internacionais para ações governamentais, a fim de promover a participação dos munícipes nos processos políticos e deliberativos, isso não é o suficiente para a institucionalização do modelo de governo proposto pelo governo aberto.
This dissertation presents a debate about open government, transparency and e-government in the municipal councils Paraibanas. Aiming to understand the current stage of transparency and e-government actions that allow access to information, participation and collaboration of society in political and deliberative processes through virtual portals of the Paraíba municipal legislature. To do so, the research is exploratory-descriptive in nature, with quanti-quali approach, made use of two data collection instruments: Questionnaires (CGU Transparency Brazil Scale Checklist, focusing on transparency, and a cut of the Amorim and Almada (2014) questionnaire, to focus on participation and collaboration and a semi-structured interview. As a result, observed that the management of the municipalities of Paraíba is still at an incipient level in terms of transparency, collaboration and social participation. In addition, it was possible to point out as challenges of the Municipalities to implement open government are: the lack of financial resources, the incipient popular participation, the low degree of knowledge of the great part of the population and the digital and physical infrastructure. Therefore, even with current legislation that encourages access to and dissemination and encouragement of national and international bodies for government actions, in order to promote the participation of citizens in political and deliberative processes, this is not enough to institutionalize the model Proposed by the open government.
Figura 1 – Transparência e Transparência passiva ... 34
Figura 2 – Trajetória da pesquisa ... 52
Quadro 1 – Fundamentação teórica do governo aberto... 25
Quadro 2– Grau e autoridade de classificação de sigilo da informação ... 37
Quadro 3– Definições de governo eletrônico (e-gov) ... 43
Quadro 4 – Quadro de referência de orientação e estágio de governo eletrônico .... 49
Quadro 5– Estratégias de métodos mistos ... 53
Quadro 6– Tipo da pesquisa ... 55
Quadro 7– Questões sobre a regulamentação ... 57
Quadro 8– Questões de existência e funcionamento da transparência passiva ... 58
Quadro 9 – Fórmula do EBT ... 59
Quadro 10 – Indicadores, conceitos e pontuação dos instrumentos de acompanhamento e interação dos portais governamentais das Câmaras Municipais ... 60
Quadro 11– Fórmula do instrumento de acompanhamento e interação dos portais governamentais ... 62
Quadro 12 – Média da pontuação ... 62
Quadro 13 – Recorte do Quadro de referência de orientação e estágio de governo eletrônico ... 63
Quadro 14 – Questões utilizadas para classificar os Estágios das Câmaras Municipais ... 64
Quadro 15 – Os seis municípios e respectivas câmaras ... 67
Quadro 16 – Os seis municípios e respectivas Câmaras atualizados ... 67
Quadro 17 – Câmaras Municipais entrevistadas ... 69
Quadro 18 – Ranking da regulamentação da LAI ... 78
Quadro 19 – Ranking final dos municípios da Escala Brasil Transparente ... 85
Quadro 20– Ranking da média final ... 91
Tabela 1– Tabela cruzada - Âmbito Federativo X Poder Estatal ... 21
Tabela 2– Câmaras Municipais que têm sites ... 65
Tabela 3– Câmaras que têm portais oficiais ... 65
Tabela 4 – Municípios com mais de 10.000 hab. em percentil de 20% ... 66
Tabela 5 – Regulamentação localizada na página da Câmara Municipal ... 72
Tabela 6 – Regulamentação da LAI pela Câmara Municipal ... 72
Tabela 7 – Regulamentação da criação do SIC ... 73
Tabela 8– O ente regulamentou a LAI? * Regulamentou a criação do SIC? ... 73
Tabela 9– Previsão das autoridades que podem classificar o grau de sigilo da informação ... 74
Tabela10– Regulamentação da LAI * Classificação e grau de sigilo ... 74
Tabela11– Responsabilização do servidor público ... 75
Tabela12– Regulamentação da LAI * Responsabilização do servidor ... 75
Tabela13– Existência de pelo menos uma instância recursal ... 76
Tabela14– Regulamentação da LAI * Existência de pelo menos uma instância recursal ... 77
Tabela15– Pontos referentes à regulamentação ... 78
Tabela16– Indicação no portal de funcionamento do um SIC físico ... 80
Tabela17– Alternativa de enviar pedidos pelo E-SIC ... 81
Tabela18– Não dificultam o acesso à informação ... 82
Tabela19– Possibilidade de acompanhar o pedido de informação ... 83
Tabela20– Prazos de respostas ... 83
Tabela21– Respostas satisfatórias ... 84
Tabela22– Acompanhamento do processo legislativo ... 87
Tabela23– Agenda pública ... 87
Tabela24– Avaliação dos serviços do governo ... 88
Tabela25– Acompanhamento das demandas ... 88
Tabela26– Respostas da autoridade e perguntas e respostas frequentes ... 89
Tabela 27 – Atendimento online ... 89
Tabela28– Disponibilidade de plataformas deliberativas ... 90
1 INTRODUÇÃO... 12
2 OBJETIVOS... 18
2.1 Geral... 18
2.2 Específicos... 18
3 JUSTIFICATIVA... 19
4 REFERENCIAL TEÓRICO... 22
4.1 Governo Aberto... 22
4.2 Transparência... 28
4.3 Governo Eletrônico... 40
Classificação das iniciativas do governo eletrônico... 46
5 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS... 50
5.1 Tipo de Pesquisa... 51
5.2 Etapas da Pesquisa... 53
5.3 Descrevendo os Casos...63
5.4 Análise e Coletas dos Dados... 65
6 APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS... 69
6.1 Checklist EBT – Regulamentação... 69
6.2 Checklist EBT - Transparência Passiva... 77
6.3 Colaboração e Participação... 84
6.4 Estágio de Maturação... 90
6.4.1 Informação... 91
6.4.2 Comunicação em duas vias... 92
6.4.3 Integração... 94
6.4.4 Participação social... 95
6.5 Desafios e Oportunidades... 98
6.5.1 Desafios... 98
6.5.2 Oportunidades... 103
REFERÊNCIAS………...……. 110
ANEXO A... 120
APÊNDICE A..... 121
APÊNDICE B... 123
APÊNDICE C... 124
APÊNDICE D... 126
APÊNDICE E... 127
1 INTRODUÇÃO
Numa perspectiva histórica de transformação social, o fenômeno de aplicação das tecnologias de informação e da comunicação na governança pública é algo recente, com uma grande tendência a melhorar potencialmente a participação dos cidadãos em assuntos públicos e envolver a sociedade nos processos de tomada de decisões políticas. Apesar de essas novas tecnologias terem sido introduzidas no âmbito público nos anos 60, só nos anos 90, com a popularização dos computadores e a chegada da internet, foi que os governos começaram, realmente, a se adaptar a essa nova realidade digital sem conhecer a dimensão real dessa transformação tecnológica (COROJAN; CAMPOS, 2011). Porém, essa incorporação de ferramentas de tecnologias no âmbito da política tem como principal interesse a informação e o fluxo de comunicação que permitem o aumento da transparência, da prestação de contas e da participação da sociedade e pode ser um instrumento de recuperação da confiança dos cidadãos. Nesse contexto, Medeiros e Guimarães (2006) explanam que as tecnologias de informação e comunicação (TICs) modificam a abordagem da gestão pública, por isso se deve levar em conta que os atores governamentais e os não governamentais querem ter acesso ao governo de modo cada vez mais rápido e facilitado, na expectativa de que os programas governamentais estejam focados em suas necessidades.
Nessa perspectiva, retoma-se o conceito de Mello e de Slomski (2010, p. 377), que relacionam a governança à habilidade e à capacidade do governo de
Desenvolver, com eficiência e responsabilidade, a gestão dos recursos e das políticas públicas; tornar o governo mais aberto, responsável, transparente e democrático; promover mecanismos que possibilitem a participação da sociedade no planejamento, decisão e controle das ações que permitem atingir o bem comum.
Estado, o cidadão tem um papel fundamental na gestão pública, com sua participação na criação das políticas públicas na gestão e sua aproximação com o controle dos atos dos gestores, contribuições que, embora insuficientes, são fundamentais para o progresso e a democracia (CRUZ et al, 2012).
Além disso, a ideia de governo mais aberto não é nova, pois se sobressai como a própria democracia na maioria das constituições e leis fundamentais dos estados ocidentais modernos. Porém, conforme Calderón e Lorenzo (2010), somente com os avanços tecnológicos proporcionados pela chamada web 2.0 ou web social1 e a extensão da internet como rede global foi possível começar a pôr em prática, de forma massiva e com custos possíveis para os Estados, mudar o paradigma na forma como os cidadãos se relacionam com os governos, na perspectiva de promover a interação entre o governante e seus governados, em planos perfeitamente horizontais e sem que outro agente intermedeie essa conversação.
Em relação à transparência, no Brasil, esse debate se destacou com a promulgação da Lei da Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000 ou LRF), que estipula a obrigatoriedade dos entes públicos em tornar públicas as informações financeiras e fiscais através da divulgação em meios eletrônicos. Em 2009, a Lei Complementar 131 acrescenta, na LRF, o dever de os entes públicos também disponibilizarem eletronicamente a execução orçamentária e financeira. E, finalmente, em 18 de novembro de 2011, foi promulgada a Lei de Acesso à Informação (LAI), que garante à sociedade o exercício de seu direito de acesso à informação.
Com a homologação dessas leis, em especial, a LAI, pode-se dizer que houve avanços nos princípios democráticos e na relação do Estado com os cidadãos, estimulando a participação da sociedade no controle da gestão pública (ANGÉLICO, 2012). Apesar de haver um longo caminho entre a homologação e a efetividade da lei, percebe-se que foi um progresso para Brasil promulgando-a, pois isso trouxe para cerne do país um debate acadêmico, social e político sobre o tema.
Para Fox (2007), a transparência aplicada à gestão pública pode ser
1 A Web 2.0 é a segunda geração de serviços online e caracteriza-se por potencializar as formas de publicação,
compreendida como uma conduta moldada por regras a serem seguidas pelos gestores, de tal forma que a sociedade possa, sem restrições, ter acesso aberto às suas ações. Assim, trata-se de um instrumento jurídico essencial para que os cidadãos possam atuar no controle da administração pública (ARMSTRONG, 2011). Porém, a transparência é algo muito mais amplo. Paes (2011) entende que criar uma lei é só uma etapa na construção de uma política de transparência no país. A norma deve ser transformada em ações e fatos pelo poder Legislativo e pelos demais para sua efetivação, para que a população possa adquirir mais conhecimentos sobre os atos do governo.
Assim, a transparência vem como uma prerrogativa para fortalecer o accountability, enquanto os dois (transparência e accountability) são elementos essenciais e se reforçam mutuamente em prol de um governo mais participativo e colaborativo, por meio de inovações tecnológicas. Isso fortalece o que se chama de governo aberto. Nessa perspectiva, o accountability, aplicado à administração pública, envolve um conjunto de mecanismos e procedimentos que levam os agentes públicos governamentais a prestarem contas dos resultados de suas ações de maneira proativa, informando e justificando seus planos e suas ações. Com isso, proporciona-se mais transparência e exposição das políticas públicas (ARAÚJO; DEL GROSSI, 2010).
Porém, neste trabalho, acredita-se que as Câmaras Municipais se estruturam em bases patrimonialistas de dominação política, resultantes de uma posição que faz prevalecerem na sociedade os valores pessoais em detrimento dos valores coletivos ou racionais, ou seja, são consequências de um cenário totalmente desfavorável à transparência e à participação social, que são as bases mais enraizadas em municípios de pequeno e de médio portes (RAUPP; PINHO, 2013).
relativizadas ante um contexto das forças de dominação e de poder que também usam essas próprias tecnologias para manter seu status de dominação (PINHO, 2008).
Se esse direcionamento político na participação popular e na transparência, juntamente com o uso das TICs, fosse concretizado sem interferência de fatores econômicos, sociais e políticos, provavelmente, o Estado poderia atingir alguns ou todos os seus objetivos, entre eles, o de melhorar os processos da administração pública, de potencializar a eficiência e melhorar a governança e a democracia, representada pelo aumento da transparência, da participação democrática e da accountability dos governos.
. Nesse contexto, poderia contribuir com a construção de um governo aberto, no qual, seguindo o raciocínio de Domínguez; Corojan (2013), é uma transformação mais profunda, que contém em si algo a mais, para além da melhora instrumental e técnica, ou seja, apresenta-se como uma modificação da cultura de governo e da forma de governar.
Enquanto o governo eletrônico, na essência da palavra é uma melhora técnica e instrumental dos processos administrativos (DOMÍNGUEZ; COROJAN, 2013). Ou seja, reconhecem o governo eletrônico como o uso da tecnologia e da internet para melhorar o acesso e a entrada da informação governamental aos cidadãos, às empresas, aos empregados do governo e a outras organizações e a qualidade dos serviços. O Governo Aberto seria o modelo de mudança de paradigma da boa governança.
Portanto, segundo foi referido no Memorando de Obama e nos trabalhos acadêmicos, o governo aberto é uma nova forma de governar, uma oportunidade de aplicar as tecnologias da informação e comunicação na política para transformar o sistema tradicional (LATHROP; RUMA, 2013; NIXON; KOUTRAKOU; RAWAL, 2010). O governo aberto procura superar o esquema do cidadão-cliente como sujeito separado do Estado, que alguns autores chamavam de governo eletrônico. Nesse novo modelo de governo, os cidadãos são uma parte fundamental do funcionamento do sistema (COROJAN; CAMPOS, 2011).
Nesse contexto, o governo eletrônico pode ser visto, conforme alude Domínguez; Corojan (2013), como uma adoção de TICs para a melhoria dos processos administrativos e comunicação, aperfeiçoando o acesso e a entrada da informação governamental aos cidadãos, às empresas, aos empregados do governo e a outras organizações e a qualidade dos serviços. Na perspectiva comunicativa com a população e os demais atores governamentais e não governamentais, o ideal seria que o governo eletrônico pudesse servir de arena cívica, em contraponto à privatização da esfera pública, com uma conceituação mais ampla de governance (RUEDIGER, 2002). Assim, o governo eletrônico seria considerado um espaço para que a população pudesse discutir politicamente com seus representantes visando a um objetivo mais importante – o de ter uma sociedade, que é o bem de todos (bem comum).
Ressalte-se, no entanto, que, no Brasil, ainda há alguns agentes públicos que se utilizam do discurso de que a tecnologia e os recursos financeiros são escassos. Porém, Pinho (2008), em sua pesquisa sobre o governo eletrônico, concluiu que existe tecnologia para disponibilizar informações e melhorar o acesso dos cidadãos a serviços. O que falta, na verdade, é uma predisposição política para fazer procedimentos da transparência, accountability e participação. No que tange aos agentes públicos, para se construir uma governança melhor, é fundamental incentivar a sociedade a divulgar as informações por iniciativa própria, de forma espontânea, independentemente de qualquer solicitação (ARAÚJO; DEL GROSSI, 2010).
enfraquecem as críticas à esfera pública. Assim, os entes governamentais negam a possibilidade de a opinião pública crítica ter espaços onde possa ser formada e possibilitada, através de informações substantivas sobre quem, como, com quanto e onde será realizada uma intervenção por parte do Estado.
Por outro lado, Rover e outros (2012) percebem que está em curso um processo de modificação e acreditam que o governo eletrônico já está em um processo de evolução, visando aprimorar a qualidade dos serviços e implementar valores democráticos como participação, transparência, atenção à dignidade humana, representatividade e controle pela sociedade sobre os agentes públicos. Por isso, a busca por mecanismos e procedimentos para impulsionar o accountability e o governo aberto faz com que os órgãos federais, estaduais e municipais busquem alternativas para o desenvolvimento democrático. Um dos mecanismos e procedimentos adotados é o governo eletrônico, através dos portais eletrônicos, para aproximar os governantes dos cidadãos. Moon (2002) acredita que, quanto maior for a adoção do governo eletrônico, maiores serão as expectativas de que as relações potenciais de interação e participação se tornem realidade e ajudem a construir o accountability.
Aikins e Krane (2010) ressaltam que, embora o governo eletrônico tenha o potencial de melhorar o relacionamento entre o governo e os cidadãos, nem sempre isso acontece, pois não há um uso efetivo, por exemplo, dos portais governamentais, visando a mais participação em processos deliberativos e políticos. Sanchez (2003) complementa esse argumento, afirmando que, sem a devida capacitação da sociedade para entender e usar as tecnologias em consonância com valores democráticos, só haverá uma mudança das relações de poder, da burocracia para o governo, que passa a ter um controle ampliado da informação.
2 Objetivos
2.1 Geral
Analisar como funciona o atual estágio de governo aberto, mediante as ações de transparência e governo eletrônico que permitam o acesso à informação, a participação e a colaboração da sociedade em processos políticos e deliberativos através de portais virtuais do Poder Legislativo municipal paraibano.
2.2 Específicos
Apontar as principais características dos portais das câmaras municipais quanto à disponibilização da informação, às ferramentas para interação, aos canais para participação e às oportunidades de os cidadãos colaborarem;
Classificar as Câmaras Municipais de acordo com o estágio de adoção das ações de governo eletrônico;
3 Justificativa
No Brasil, há poucos estudos cujo foco seja o uso dos princípios do governo aberto, mas especificamente, os princípios da transparência e do governo eletrônico no Poder Legislativo municipal, entre eles, citam-se os de Zurra e Carvalho (2008), Raupp e Pinho (2011; 2013) e Marques e Miola (2007). Isso ocorre, provavelmente, porque, segundo O’Donell (1998), as recentes poliarquias (termo utilizado para determinar o Estado Moderno), cuja maioria é composta de latino-americanas, têm como característica a concepção de que quem governa o país é o Poder Executivo. Talvez por isso possa ter havido uma grande concentração no Brasil de estudos sobre o Poder Executivo, entre os quais, destacam-se: Mello e Slomski (2010), Akutsu e Pinho (2002), Ruediger (2002), Araújo e Pereira (2012), Rampelotto; Löbler e Visentini (2015), entre outros.
Este estudo também usou uma bibliometria, com o intuito de constatar os poucos estudos do Poder Legislativo Municipal. As bases de dados escolhidas foram artigos da biblioteca eletrônica do Spell - Scientific Periodicals Electronic Library, e Scielo, que foram elencadas devido a sua representação acadêmica na área e à influência no âmbito nacional. O período de análise escolhido foi do ano de 2006 a 2016 (últimos dez anos). Os termos escolhidos para a seleção foram as
palavras-chave: ‘Governo aberto’, ‘Transparência’ ‘e’ ‘Governo eletrônico’. O retorno foi de 48 artigos na Scielo e 111 na Spell, perfazendo um total de 158 artigos. Em seguida, conforme o título e o resumo, foi verificado se a pesquisa se encaixava no tema. Assim, dos 158 artigos, foram selecionados 115 para serem analisados com mais profundidade. De posse desses 115 artigos, verificou-se se a pesquisa foi realizada nos âmbitos federal, estadual, municipal e na federação (quando o artigo investigava os três âmbitos federativos do Brasil) e se foi realizada nos Poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e no Estado (quando a pesquisa era desenvolvida em mais de um Poder do Estado). Vale salientar que, no âmbito municipal (objeto de pesquisa deste estudo), conforme a Constituição Federal de 1988, só existem os Poderes Executivo e Legislativo.
Tabela 1– Âmbito Federativo X Poder Estatal
Tabulação cruzada: Âmbito federativo em que o estudo foi realizado; * Poder Estatal em que o estudo foi realizado
Poder Estatal em que o estudo foi realizado
Total Executivo Legislativo Judiciário Estado
Âm bi to fe de ra tiv o em q ue fo i o a rti go fo i p ro du zi do Federal
Contagem 37 1 4 0 42
% no âmbito federativo em que foi produzido o
artigo 88,1% 2,4% 9,5% 0,0% 100,0%
% no Poder Estatal em
que foi produzido o artigo 48,7% 9,1% 100,0% 0,0% 36,5%
% do Total 32,2% 9% 3,5% 0,0% 36,5%
Estadual
Contagem 15 3 0 0 18
% no âmbito federativo em que o artigo foi
produzido 83,3% 16,7% 0,0% 0,0% 100,0%
% no Poder Estatal em
que o artigo foi produzido 19,7% 27,3% 0,0% 0,0% 15,7%
% do total 13,0% 2,6% 0,0% 0,0% 15,7%
Municipal
Contagem 23 6 0 0 29
% em âmbito federativo
que foi realizado o artigo 79,3% 20,7% 0,0% 0,0% 100,0% % em Poder Estatal no
que foi realizado o artigo 30,3% 54,5% 0,0% 0,0% 25,2%
% do total 20,0% 5,2% 0,0% 0,0% 25,2%
Federação
Contagem 1 1 0 24 26
% em âmbito federativo
que foi realizado o artigo 3,8% 3,8% 0,0% 92,3% 100,0%
% em Poder Estatal que
foi realizado o artigo 1,3% 9,1% 0,0% 100,0% 22,6%
% do total ,9% ,9% 0,0% 20,9% 22,6%
Total
Contagem 76 11 4 24 115
% em âmbito Federativo
que foi realizado o artigo 66,1% 9,6% 3,5% 20,9% 100,0% % em Poder Estatal em
que foi realizado o artigo 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
% do total 66,1% 9,6% 3,5% 20,9% 100,0%
Fonte: Dados da pesquisa
De forma geral, nos estudos que foram incluídos na análise do âmbito federativo, predominou o âmbito federal (42), seguido do municipal (29), federação (26) e estadual (29). Em relação ao Poder Estatal, o estudo mostrou estes dados: a supremacia do Poder Executivo (76), depois vêm estudos que perfazem os três poderes (24), o Poder Municipal (11) e o Poder Judiciário (4).
eletrônico foram implementadas, primeiramente, de forma acelerada, no Poder Executivo e, depois, de forma menos rápida, no Legislativo (RAUPP; PINHO, 2013). Embora seja perceptível que o uso de novas TICs mudou a forma do governo atuar, não é possível afirmar que isso os tenha tornado mais transparentes ou democráticos. Tal ressalva é confirmada tanto pela literatura nacional quanto pela internacional. Mas, apesar de ter havido uma evolução na utilização das TICs, desde que essa discussão se tornou relevante na área acadêmica e na agenda governamental, ainda há grandes desafios a serem superados no Brasil. Segundo Lima-Filho e outros (2011), entre esses desafios, destacam-se:
a incipiente participação popular; a dificuldade em encontrar linguagem compreensível na publicização das informações; a falta de confiança nos representantes; a ausência entre governantes e governados; o baixo grau de escolaridade de grande parte da população e a falta e a assimetria das informações
Convém ressaltar que a diminuição da assimetria entre governantes e governados, que torna a administração pública mais transparente para a população, pode ser considerada uma condição fundamental, embora não suficiente, para o accountability dos governos (PRADO et al, 2011). A transparência e o governo eletrônico são princípios preponderantes para a propagação dos valores democráticos que favorecem o progresso do governo aberto nos âmbitos federal, estadual e municipal.
4 Referencial Teórico
4.1 Governo Aberto
No início do Século XXI, retomou-se o conceito advindo da Grã-Bretanha, em 1980, denominado de governo aberto, considerado um novo paradigma de governo, em que se criaram um nível de abertura de dados sem precedentes e um sistema de transparência, participação e colaboração pública que promove a eficácia e a eficiência governamental (USA, 2009). A retomada do termo, segundo Mariscal (2012), foi uma iniciativa da Aliança para o Governo Aberto (AGA), sustentado por discussões de grupos diversos, e integrado por indivíduos com experiências em organizações da sociedade civil da iniciativa pública e da privada. Os elementos comuns desse debate foram a transparência, o acesso à informação, o accountability e a participação social nos assuntos públicos, assim como a ampla utilização das tecnologias da informação e comunicação.
Segundo Bingham; Foxworthy (2012), a teoria que está por trás das iniciativas de Governo Aberto baseiam-se em três ideias: a transparência promove a responsabilização (accountability); a participação melhora a eficácia governamental e a qualidade de tomar decisões, e a colaboração incorpora os cidadãos nas ações do governo. O marco histórico desse fenômeno materializa-se num memorando executivo do Presidente Barack Obama para os chefes de departamentos e de agências americanas. Além disso, numa cerimônia ocorrida em 12 de julho de 2011, em Nova York, na Assembleia Geral das Nações Unidas, o Presidente Barack Obama e a Presidente Dilma Roussef apresentaram as bases de uma iniciativa internacional, que promove políticas de transparência mediante três princípios: confiança pública, sistema de transparência e participação da sociedade com o governo. Essa iniciativa multilateral denomina-se de Open Government Partnership (OGP) e tem como meta que os governos se comprometam a elevar os níveis de transparência para fomentar a participação cidadã nos assuntos públicos e combater a corrupção por meio de uso de novas tecnologias da informação para gerar comunidades seguras.
finalidade, por meio de um plano de ação, de efetivar os quatro princípios do Governo Aberto, que são: Melhorar a disponibilidade de informações sobre as atividades do governo para todos os cidadãos; apoiar a participação cívica; implementar os mais altos padrões de integridade profissional nas administrações e favorecer o acesso a novas tecnologias que facilitem a abertura e a responsabilidade (MENDIETA, 2013).
Segundo Mariscal (2013), o Brasil apresentou o primeiro plano de ação durante o lançamento da Aliança, que continha 33 compromissos que deveriam ter sido cumpridos em setembro de 2012. Os compromissos do governo brasileiro foram definidos na Conferência Nacional sobre Transparência e Controle Social com os seguintes eixos: Promoção da transparência e o acesso à informação pública; Os mecanismos de controle do cidadão; A participação e o fortalecimento da capacidade da sociedade para vigiar os fundos da gestão pública e Políticas públicas para combater a corrupção. Atualmente, segundo OGP Brasil (2016), o Brasil irá implementar o seu terceiro plano de ação com vigência de 2016 a 2018.
Nesse contexto, o Estado brasileiro vem modificando a forma de atuação e da gestão pública devido a dois fatores: o primeiro está vinculado à execução do plano de ação do Open Government Partership (OGP), com o compromisso de implementar os princípios e os compromissos citados acima; e o segundo, relacionado à mudança de comportamento da sociedade, que necessita de um acesso fácil e ágil ao governo para obter informações, interagir ou participar dos processos deliberativos e democráticos, uma vez que a relação entre o governo e os cidadãos é necessária, devido ao estilo de vida que está incorporando os meios eletrônicos e criando a necessidade de ter acesso às informações e aos serviços do governo, feito de qualquer lugar, a qualquer hora e de qualquer forma (FUNAI; REZENDE, 2011).
sociedades democráticas para lidar, de forma eficaz, sustentável e equitativa, com questões de interesse comum, ou seja, se um governo realiza adequadamente as ideias de abertura, poderá melhorar a democracia e a inteligência cívica, mantendo seus custos em níveis aceitáveis (LATHROP; RUMA, 2013).
Importante ressaltar a análise dos fundamentos teóricos do conceito de governo aberto de Mendieta (2013), que chegou à conclusão de que, por trás do conceito de governo aberto, existem quatro teorias com suas correspondentes crenças, ideias e concepções de atores e instrumentos, e uma tecnologia que permite sua existência: como a internet, concretizada na Web 2.0. Assim, na configuração do governo aberto, existem as teorias sobre o governo promotor de bem-estar, através da capacidade regulatória, o governo transparente, que presta contas, o governo participativo e promotor de civismo e o governo eficiente, colaborador e gerador de conhecimento.
Para entender os fundamentos teóricos do governo aberto, apresenta-se o quadro abaixo, com as características de cada um.
Quadro 1 – Fundamentação teórica do governo aberto
Fundamento teórico Características
Governo promotor de bem-estar através da capacidade
regulatória.
Estado incentivador de condutas virtuosas do cidadão, ou seja, estimula as condutas benéficas para a sociedade, que promove a felicidade coletiva, desestimulando as que produzem danos individual e social. Portanto, nessa corrente de melhora regulatória, a referência é o Estado regulador e paternalista, com preferências éticas utilitaristas que incentivam as condutas benéficas para a sociedade e desestimulam as que provocam danos individuais e sociais.
Governo transparente,
que presta contas. Esse é um governo que busca, por meio do sistema de controle e equilíbrio, o controle dos que governam, entre si e pelos governados. Nessa dimensão do governo aberto mais vinculada à transparência passiva, direito a saber, e a da transparência ativa, vinculadas às web governamentais. Nesse âmbito, situam-se, em grande parte, as medidas que vinculam o governo aberto à luta anticorrupção.
formais e informais, que contraiam conduta ineficaz, arbitrária, corrupta e ilegal entre os funcionários e os líderes, e incentivar o contrário: a transparência, a eficiência, a imparcialidade e a integridade.
Governo participativo
e promotor de civismo Esse modelo retrata idealmente o governo republicano clássico, que ativa a participação e promove o exercício da soberania popular. Nessa dimensão, dá-se um impulso às ideias da participação cidadã, com seu modelo de estado republicano e forte democracia, com referências éticas comunitárias, que buscam a implicação cívica e o exercício da soberania popular de forma mais continuada do que votando a cada quatro anos. Nesse contexto, a chave do processo consiste em gerar institucionalmente espaços deliberativos em que se assegurem as condições ideais do discurso e da abertura de vias participativas e deliberativas que conectem a sociedade civil organizada, e não organizada, com a tomada de decisões públicas e da gestão dos assuntos públicos.
Governo eficiente, colaborador e gerador de conhecimentos
Nesse modelo, sobressaem-se as crenças na eficácia da gestão cooperativa, baseadas na ideia do estado colaborador e na cooperação para gerar conhecimentos, por meio da abertura de informação e do diálogo entre atores públicos e privados para solucionar problemas coletivos.
Fonte: Mendieta (2013)
Essas quatro correntes de crenças se fundem nesse conceito complexo de governo aberto, no qual se acrescenta o fator-chave das novas tecnologias da informação e comunicação, que permitem que uma boa parte de suas práticas se realize através da internet. Essas correntes lembram a teoria das três tradições de Guilhermo O´Donnel (democracia, liberalismo e republicanismo) a respeito da formação das poliarquias modernas2. Segundo esse autor (1998), essas três tradições se combinaram de modo complexo e mutante ao longo da história das poliarquias formalmente institucionalizadas que hoje existem na maioria dos países altamente desenvolvidos. Assim, o autor acredita que a poliarquia institucionalizada em um território é formada através das convergências entre esses três correntes e determinam uma tradição como alicerce básico e fundamental para uma poliarquia
ser um erro. Nesse sentido, também poderá ser um erro postular uma fundamentação teórica como um lastro básico do governo aberto. Portanto, a poliarquia e o governo aberto são uma estrutura complexa e, às vezes, exasperante, mas preferível a tipos de governo baseados exclusivamente em uma de suas principais tradições componentes.
Mas, o que a tradição de O´Donnel tem a ver com as fundamentações teóricas de Mendieta? As três correntes de O´Donnel apresentadas, com seus princípios básicos, foram estabelecidas por alguns autores, discutidas e revistas por outros, inspiraram incontáveis discussões e tratados, foram evocadas nas mais variadas circunstâncias e rituais, inspiraram constituições e inúmeras legislações e influenciaram profundamente, embora com intensidades variadas de país para país e de era para era, o repertório do pensamento e dos debates políticos, bem como as formas de governar. Essas correntes convergiram para as instituições e grande parte da legislação de uma entidade peculiar - o Estado de base territorial.
Portanto, como as correntes tradicionais de O´Donnel, as fundamentações teóricas de Manuel Viloria Mendieta entram em conflito, e a depender da ocasião, a servir a valores e interesses diversos. Por isso, considera-se que há diferentes projetos de governo abertos com ênfase em um ou em outros padrões de referência, em virtude dos interesses políticos em jogo, das crenças predominantes e das oportunidades que a estrutura social, a econômica e a tecnológica promovem. Tudo isso através de fenômenos discursivos em que as ideias ocupam um papel essencial.
Enfim, como as formações das poliarquias modernas, acredita-se que o ideal de um governo aberto será a convergência das quatro fundamentações teóricas, a fim de se ter um governo em que prevalecerá a corrente teórica que convém às ideologias formadas na poliarquia moderna, porém sem excluir as demais.
Isso nos leva a refletir que a poliarquia institucionalizada no país afeta a implementação das ações do governo aberto. Nesse contexto, para dirimir a cultura do secreto que prevalece no Brasil, há, em andamento, planos de ação de governo aberto, com foco nas correntes teóricas do “governo transparente que presta conta” juntamente com o “governo participativo e promotor de civismo”. As outras duas correntes vêm em segundo plano.
Isso pode ser analisado considerando que a Controladoria Geral da União (CGU, 2013) enfatiza que o papel do Brasil, na parceria para o governo aberto (OGP), reflete o compromisso do país em fortalecer a transparência dos atos governamentais, com a prevenção e o combate à corrupção e com os ideais democráticos de participação cidadã nos processos decisórios. Em setembro de 2011, foi lançado o primeiro Plano de Ação do Governo Brasileiro para o Governo Aberto com a convicção de que cabe ao Estado prestar contas de sua atuação e oferecer aos seus cidadãos acesso a informações públicas, por meio de ferramentas de fácil compreensão, bem como estimular o uso dessas informações pela sociedade.
Portanto, o surgimento do governo aberto tem sido oportuno, principalmente por causa de sua capacidade de interligar as várias possibilidades de teorias e práticas que um Estado pode assumir. Embora, segundo Puón (2013), a base ou a alça do que é conceituado como um governo aberto sejam a transparência, a prestação de contas, o governo eletrônico e a participação cidadã, é possível adicionar outras questões relevantes não só para melhorar o próprio processo interno, mas também, sobretudo, para o que tem a ver com a mudança na relação entre o governo, a gestão e a cidadania.
comunicam tudo o que decide e faz de forma aberta e transparente. Além disso, os autores postulam como elemento central da relação entre um Estado e seus habitantes os canais de comunicação efetivos que permitam o contato e a interação entre as partes.
Nesse contexto, estão as tecnologias de informação e comunicação como ferramentas-chave para a conexão entre o público, os cidadãos e o governo. Uma de suas formas é o governo eletrônico. Assim, o governo aberto poderá avançar no caminho da transparência, da participação e da colaboração. Ele é considerado um novo modelo de governo, que passa de modelo tradicional ou vertical para um modelo de redes de colaboração, que vai da atenção dos assuntos públicos individualizados por setores à gestão integral, para gerar compromissos transversais e valor público na colaboração (RAMÍREZ-ALUJAS, 2011). Contudo, nesta pesquisa, a transparência e o governo eletrônico são pontos-chave para o desenvolvimento e a implementação do governo aberto. Nos próximos itens, apresentamos uma discussão mais profunda sobre dois princípios do governo aberto.
4.2 Transparência
O direito do cidadão ao acesso à informação em relação às questões públicas não é recente. Desde 1766, a Suécia já previa, em sua legislação, documentado na Ata de Press, que as pessoas tinham o direito de ter acesso à informação em relação aos assuntos políticos. Porém, segundo Cruz et al. (2012), a preocupação com a transparência só foi retomada, de forma relevante, no Século XX, com a implementação da administração gerencial. A última década foi marcada pelo reconhecimento da sociedade, que foi integrado às agendas governamentais.
poderá criar um juízo de valor mais sólido perante seus governantes formado pelo acúmulo de informações disponíveis, para que o cidadão possa escolher bem seus representantes, em tempos de eleição, assim como acompanhá-los, monitorá-los e vigiá-los, até que ele possa, efetivamente, tomar suas decisões políticas. Nessa perspectiva, Asensio, Álvarez e Villoria (2012, p. 9) entendem que, para haver uma democracia, é necessária uma sociedade bem informada, para que se possa ajuizar o que faz o governo. Porém isso só será possível com transparência e informação. Com transparência, podem-se visualizar o bem e o mal que se fazem ou se omitem no Estado e clarear o juízo político que premia ou castiga autoridades e funcionários, a depender do seu desempenho (YAZIGI, 2013).
Contribuir para que os cidadãos tenham acesso à informação sobre assuntos públicos é o marco de uma democracia que os torna conscientes quanto a serem agentes ativos das políticas públicas, a contribuir com o controle social das atividades dos agentes públicos e prevenir a corrupção. Essa relação entre a transparência e a viabilização do controle social como uma ferramenta de combate à corrupção foi confirmada na Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (Brasil, 2006).
Assim, para que o dado se torne uma informação a ponto de agregar um juízo de valor para o cidadão perante o agente público, a transparência deve ser clara, e a sociedade ter o direto de obter informações em forma de transparência ativa e passiva, quando precisar dela ou desejar obtê-la. Mas, o que significa transparência opaca ou clara?
Para Angélico (2012) e Fox (2007), existem dois tipos de transparência – a opaca e a clara. A transparência opaca dissemina informações que, na prática, não revelam como as instituições funcionam, e a transparência clara envolve programas e práticas de acesso à informação que revelam informações úteis e confiáveis sobre o desempenho institucional. Nesse sentido, a transparência opaca cumpre a função de evitar a autêntica participação da sociedade.
os mecanismos sejam mais bem compreendidos e um comprometimento dos governos, das organizações sociais e dos cidadãos.
A transparência, neste trabalho, além de ser um princípio do governo aberto, como dito na seção anterior, diz respeito à construção da accountability. Assim, considera-se a transparência uma prerrogativa tanto para o fortalecimento do governo aberto quanto para a accountability. Nesse contexto, o conceito de Kim et al. (2005) é coerente, ao conceberem que a transparência é o eixo central para a boa governança e um pré-requisito essencial para a accountabilitity entre o Estado e o cidadão. Nesse contexto, a governança transparente é
uma abertura do sistema de governança através de processos e procedimentos claros e fácil acesso à informação pública por parte dos cidadãos, estimulando a consciência ética, no serviço público através do compartilhamento de informações, o que em última instância assegura accountability para o desempenho dos indivíduos e organizações que são responsáveis por recursos públicos ou ocupam cargos públicos (KIM et al, 2005).
Nessa prerrogativa, Angélico (2012) explana que a transparência pode designar os meios que promovem e asseguram a visibilidade e a acessibilidade das informações acerca das ações governamentais, portanto, está diretamente relacionada ao conceito de accountability. Para Pinho (2008) a transparência pode ser vista como o engajamento dos governantes na prestação de contas e a responsabilização dos governantes por seus atos. O autor complementa que só haverá condição para a accountability se os cidadãos forem conscientes e vigilantes de seus direitos.
Dessa forma, a accountability, aplicada à administração pública, envolve um conjunto de mecanismos e procedimentos que levam os agentes públicos governamentais a prestarem contas dos resultados de suas ações de maneira proativa, informando e justificando seus planos e ações. Com isso, proporciona-se mais transparência e exposição das políticas públicas (ARAÚJO; DEL GROSSI, 2010).
marcada por uma relação entre iguais, realizada, principalmente, pelos instrumentos de checks and balance, da vigilância recíproca entre os poderes autônomos do Estado. No sentido mais específico, O’Donell (1998) entende a accountability vertical como o espaço político onde o cidadão exerce seu direito de escolher quem vai governá-los e de expressar livremente suas opiniões e reivindicações. Contudo, nos países latino-americanos, a situação é de fraca accountability, pois não existe pressão por parte da sociedade no sentido de o Estado ser transparente, por isso ele se comporta de acordo com um modelo histórico de insulamento em relação à sociedade (PINHO, 2008).
Assim, as Câmaras Municipais, objeto de estudo deste trabalho, que exercem a função de representar o povo, conforme o parágrafo único do artigo 1º da CF/88, que reza: “Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente nos termos dessa constituição”, não fogem da regra de insulamento em relação à sociedade. Tais representantes são os parlamentares do Poder Legislativo (senadores, deputados federais e estaduais, e vereadores), apesar de se sobressair em relação aos demais, pois é ele que tem a legitimidade de falar em nome do povo, ou seja, as decisões tomadas por tal poder são realizadas com base na vontade do povo (GODOY, 2008).
Para Jardim (1999), o Brasil e suas instituições públicas estão balizados numa cultura em que os governantes guardarão as informações em sigilo, numa forma de manter o status quo. Nessa perspectiva, Ramalho (2009) explana que o Estado Brasileiro, devido a sua história, criou, em relação aos negócios públicos,
uma “cultura do secreto”. O autor acrescenta que a disponibilização e o compartilhamento das informações com os cidadãos não são uma condição prioritária dos gestores públicos brasileiros, ou seja, na relação entre os cidadãos e o Estado, o sigilo é uma atitude que, no Brasil, ainda é considerada normal.
Convém, no entanto, enfatizar que, desde 1988, com a promulgação da Constituição Federal brasileira, existem alguns princípios, leis e normatizações para direcionar ações orientadas para a transparência no setor público, por exemplo, a institucionalização do princípio da publicidade dos atos públicos dos gestores como
Magna, procura extinguir o hábito de se obstruir a informação. Dessa forma, o Brasil está no momento que Júnior; Jordão e Júnior (2014) descrevem da seguinte
maneira: “a administração se formou com base na “cultura do secreto, o que inclui os resultados da ação governamental, e, por outro lado, o novo marco legal sobre o acesso à informação impõe a transparência como regra para o Estado.”
De acordo com Paes (2011), no Brasil, antes de ser promulgada a Lei de Acesso à Informação, o direito ao acesso estava disperso em vários dispositivos. Essas normas estavam inseridas em leis sobre a responsabilidade fiscal, a preservação do meio ambiente, entre outros. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), com as modificações introduzidas pela Lei Complementar nº 131, de 2009, conhecida como Lei da Transparência, embora determinasse que fosse colocada ao dispor da população grande quantidade de informações, atualizadas em tempo real, não se preocupava em determinar a qualidade ou a forma como esses dados deveriam ser publicados.
Ademais, foi a partir da LRF e com a Lei da Transparência que, no cenário nacional, passou-se a dar mais importância ao tema da transparência da informação pública no Brasil. Primeiro, com a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) e, depois, com as normativas legais, como a Lei da Transparência (Lei Complementar nº 131/2009), que regulamentam a disponibilização, em tempo real, de informações públicas, como: receita, despesa, salário dos servidores públicos e convênios, nos portais eletrônicos das diferentes esferas governamentais; e, por último, mas não menos importante, a Lei de Acesso à Informação (Lei Complementar nº 12.527/2011), conhecida como LAI, que regulamenta o direito do cidadão à informação pública.
transparência passiva (Figura 1).
Figura 1 – Transparência e Transparência passiva
Fonte: CGU (2013)
Nesse momento, adentra-se a discussão sobre a transparência ativa e a passiva. Para tanto, enfatiza-se o que Zuccolotto, Teixeira e Riccio (2015) trazem em seu artigo - uma revisão da literatura internacional a respeito dos conceitos e das classificações da transparência, com o objetivo de ampliar o conhecimento sobre esse campo de investigação e, por consequência, mais precisão conceitual e classificatória para os estudos sobre o tema. Nesse contexto, os autores classificaram a transparência ativa e a passiva como iniciativas da transparência. Nesta pesquisa, a transparência ativa é entendida como as informações que são disponibilizadas proativamente, como, por exemplo: a publicação dos indicadores de desempenho do serviço público; os balanços institucionais, cuja disponibilidade tem sido cada vez mais exigida em uma página de web de informações sobre os serviços prestados, dados e valores mais relevantes da gestão; os indicadores de desempenho, entre outras informações, com a finalidade de facilitar o controle social e de permitir a avaliação da administração atual, bem como acompanhar a evolução dos serviços públicos ao longo do tempo (ZUCCOLOTTO; TEIXEIRA; RICCIO, 2015).
documentos oficiais, salvo os que estiverem legalmente protegidos por motivo de segurança nacional, investigação pública, direito de terceiros etc. Concorda com essa mesma ideologia a CGU (2013), ao entender que a “transparência passiva” se
dá quando algum órgão ou ente é demandado pela sociedade a prestar informações que sejam de interesse geral ou coletivo, desde que não sejam resguardadas por sigilo. Essa obrigatoriedade está prevista especificamente no artigo 10 da LAI.
Dessa forma, a Lei de Acesso (LAI), de acordo com Júnior, Jordão e Júnior (2014), obriga o Estado a viabilizar o acesso à informação (visto como direito fundamental), franqueando as informações sob a custódia de órgãos e entidades públicas de forma transparente, clara e de fácil compreensão, por meio de procedimentos objetivos e ágeis. Entende-se que a LAI trouxe uma fundamentação legal e ampliou o conceito de transparência pública, que não fica limitado a prestar contas aos órgãos fiscalizadores e para a população.
Bairral, Silva e Alves (2015) resumem o contexto legal da transparência quando referem que, a partir da Constituição 1988, iniciou-se, no Brasil, uma mudança na relação cidadão/gestor púbico. Essa mudança quebra um paradigma existente, cuja regra geral era o sigilo da informação, em direção, principalmente depois da LAI, ao que hoje existe como norma geral, que é a divulgação (ativa ou via solicitação), que envolve a informação de dados em uma linguagem acessível e sem barreiras técnicas. Enfim, a LAI respalda que qualquer pessoa, física ou jurídica, poderá solicitar acesso às informações públicas, conforme procedimentos que ressalvarão prazos, instrumentos de controle e recursos previstos. Apesar de a lei quebrar o paradigma do sigilo como regra geral, esse processo foi longo e muito discutido nos três Poderes e nos órgãos responsáveis pela criação da LAI.
Mas, a Lei de Acesso à Informação (LAI) regulamentou o direito fundamental de acesso à informação pública, estabeleceu, sobretudo, o dever de transparência ativa e passiva do Estado (SILVA; HOCH; SANTOS, 2013) e definiu a divulgação espontânea de informações de interesse público. Essa legislação prevê que os órgãos públicos criem o Serviço de Informações ao Cidadão (SIC).
inciso I e no art. 10, §2. Além disso, por meio do sistema, além de fazer o pedido, o Manual de Acesso à Informação da CGU recomenda que se gere um número de protocolo para acompanhar os prazos e receber as respostas por e-mail. Em relação aos prazos de resposta dos órgãos e das entidades públicas, a Lei de Acesso à Informação institui que é dever do Estado fornecer, de imediato, as informações disponíveis, conforme o Art 10 da Lei 12.527/11. Porém isso não é feito imediatamente, e o órgão ou entidade pública terá um prazo de 20 dias e mais 10, caso tenha uma justificativa expressiva (§ 1º e § 2º da Lei 12.527/11).
No art. 9, inciso I da Lei 12.527/11, consta que, para assegurar o acesso a informações públicas, deve ser criado um local com condições apropriadas para: a) atender ao público e orientá-lo quanto ao acesso a informações; b) informar sobre a tramitação de documentos em suas respectivas unidades; c) e protocolizar documentos e requerimentos de acesso à informações. Já o art. 10 §2 estabelece que os órgãos e as entidades do poder público devem viabilizar alternativa de encaminhamento de pedidos de acesso por meio de seus sítios oficiais na internet. Nesse contexto, os encaminhamentos alternativos, através dos portais governamentais, tornam o processo de requerimentos de informações mais ágil, fácil e econômico (SILVA; HOCH; SANTOS, 2013). Os autores referem que essas novas tecnologias de Informação e Comunicação, principalmente a internet, consideram que a transparência passiva do Estado pode ser amplamente utilizada pelo poder público, para garantir respostas mais ágeis e menos burocráticas.
Um ponto bastante discutido na mídia e na formulação da Lei de Acesso foi o sigilo da informação, que é considerado como uma exceção da regra geral e é motivo até hoje de muitas discussões no âmbito público. Conforme a Lei de acesso à informação, são consideradas informações restritas à publicitação as (i) informações pessoais que afetam a intimidade e a vida privada das pessoais naturais; (ii) ) as informações classificadas nos graus de sigilo reservado, secreto ou ultrassecreto, nos termos da própria LAI; ou (iii) informações protegidas por outras legislações vigentes no País, como é o caso do sigilo fiscal e do sigilo bancário (CGU, 2014).
São consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado e, portanto, passíveis de classificação as informações cuja divulgação ou acesso irrestrito possam: I - pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território nacional; II - prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações internacionais do País, ou as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais; III - pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população; IV - oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do País; V - prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos das Forças Armadas; VI - prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional; VII - pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares; ou VIII - comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações.
Essas informações, a depender de sua importância para o âmbito público, poderão ser classificadas em ultrassecreta, secreta e reservada, com os prazos máximos de 25, 15 e cinco anos. No âmbito federal, os procedimentos para tratar a informação classificada, em qualquer grau de sigilo, é regulamentada pelo decreto nº 7.845/12 e funciona conforme o quadro abaixo:
Quadro 2 – Grau e autoridade de classificação de sigilo da informação
Grau Prazo máximo Autoridade
Ultrassecreta 25
Presidente e vice-Presidente da República, Ministros de Estados e autoridades com as mesmas prerrogativas, comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, chefes de Missões Diplomáticas e Consulares permanentes
Secreta 15 Todos de ultrassecreta + titulares da Administração Pública Indireta
Reservada 5 Todos de secreta + titulares da Administração - DAS 101.5 ou equivalente e superior
Fonte: CGU (2013)
Outro ponto da LAI é em relação aos recursos. Caso o pedido da informação seja indeferido, o cidadão tem direito a uma instância recursal à parte, o que é estabelecido nos arts. 16 a 20. Segundo Paes (2011), essa instância recursal procedimental à parte é uma inovação da lei. Segundo a CGU (2014), trata-se da hipótese de que o interessado interponha recurso em casos de indeferimento de acesso a informações ou às razões da negativa do acesso. A LAI prevê que todos os órgãos públicos, indistintamente, ofereçam, pelo menos, uma instância recursal, e, de preferência, a autoridade imediatamente superior à que negou acesso. Para tanto, trouxe algumas novidades em relação à responsabilização dos agentes que incidirem nas condutas previstas no Art. 32 da Lei de Acesso e garante, por meio de modificações na Lei nº 8.112 de 1990, mais proteção para os servidores que denunciam irregularidade.
Segundo Paes (2011), quando se falava no projeto de Lei de Acesso, predominavam as discussões do Congresso e da mídia sobre as informações sigilosas. Mas as principais inovações da Lei 12.527/11 para a administração pública, conforme a autora, são o modo de elaborar os requerimentos de informação, a tramitação dos requerimentos e a estipulação de prazos e de penalidades para o descumprimento. Isso desburocratiza o acesso ou pedido da informação interposta ao cidadão. Porém, essa perspectiva legal da transparência pode ser vista pelos agentes públicos apenas como um cumprimento de regras cuja desobediência resultará punição ou não, seja pela sociedade ou pelo órgão responsável, para o gestor público. Nessa visão, a transparência aplicada à gestão pública pode ser compreendida como uma conduta moldada por regras a serem seguidas pelos gestores, de tal forma que a sociedade possa, sem restrições, ter acesso aberto às suas ações (FOX, 2007).
Paes (2011) raciona que a criação de uma legislação é apenas uma etapa para a construção de uma política de transparência no país, apesar de ser essencial para que os cidadãos atuem no controle da administração pública. A autora complementa que a norma deve ser transformada em ações e fatos pelo Executivo e demais poderes para sua efetivação. Assim, a população poderá conhecer bem mais os atos do governo.
Decreto 8.777/2016, que institui a Política de Dados Abertos do Poder Executivo Federal com os seguintes objetivos:
a) promover a publicação de dados contidos em bases de dados de órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional sob a forma de dados abertos; b) aprimorar a cultura de transparência pública; c) franquear aos cidadãos o acesso, de forma aberta, aos dados produzidos ou acumulados pelo Poder Executivo federal, sobre os quais não recaia vedação expressa de acesso; d) facilitar o intercâmbio de dados entre órgãos e entidades da administração pública federal e as diferentes esferas da federação; e) fomentar o controle social e o desenvolvimento de novas tecnologias destinadas à construção de ambiente de gestão pública participativa e democrática e à melhor oferta de serviços públicos para o cidadão; f) fomentar a pesquisa científica de base empírica sobre a gestão pública; g) promover o desenvolvimento tecnológico e a inovação nos setores público e privado e fomentar novos negócios; h) promover o compartilhamento de recursos de tecnologia da informação, de maneira a evitar a duplicidade de ações e o desperdício de recursos na disseminação de dados e informações; i) promover a oferta de serviços públicos digitais de forma integrada.
Além dessa promulgação da política de dados abertos, outras ações foram implementadas, conforme o Balanço do Plano de Ação do Governo Aberto realizado pela CGU (2013): 1) disponibilização de dados do sistema de gestão de convênios e contratos de repasse (SICONV) em formato de dados abertos; 2) desenvolvimento da infraestrutura nacional de dados abertos (INDA); 3) plano de capacitação da infraestrutura nacional de dados abertos (INDA); 4) portal brasileiro de dados abertos; 5) plano de disseminação da INDA; 6) realização do I Encontro Nacional de Dados Abertos, entre outros.
Assim, os dados abertos, que envolvem a ampliação da esfera do público, com o intuito de abrir a caixa-preta do Estado, diminuem ainda mais a cultura do secreto, porquanto torna mais transparente a gestão, incentiva a participação dos cidadãos na administração do governo e expande as possibilidades de oferecer mais e melhores serviços públicos através de um bom acesso a sistemas de informações. Nesse sentido, com os dados governamentais abertos, os usuários podem encontrar, acessar, entender e utilizar os dados públicos, de forma ágil e fácil, conforme o seu foco e os interesses próprios, com diversos benefícios, como a reutilização, a inclusão, a transparência, a responsabilidade, a melhoria nas buscas, a integração, a participação, a colaboração, o crescimento econômico, a inovação e a eficiência (DINIZ, 2010).
todas as esferas e poderes oferecidos pública e gratuitamente, mas são poucas as iniciativas do governo que se propõem a dar acesso à base integral estruturada e em linguagem aberta. Assim, os dados abertos são um avanço em relação ao conceito de transparência. Reis, Araújo e Sampaio (2015) asseveram que essa ideia de abertura é muito próxima do que é defendido pelas comunidades de software aberto, ao permitir que os cidadãos possam usar livremente (com objetivos comerciais, inclusive) os dados públicos colhidos e divulgados pelos governos. Nessa perspectiva, o usuário tem a condição de utilizar e reutilizar a informação de forma livre, sem limitações, porque esses dados estão disponibilizados em formatos proprietários ou apenas para ser visualizados, e isso dificulta que os cidadãos os reutilizem (ARAÚJO; SOUZA, 2011).
Apesar do conceito amplo de Governo Aberto, que já foi introduzido no Brasil pelo Governo Federal, a sociedade ainda fica à mercê do compromisso ou da responsabilidade dos gestores e das organizações públicas e dos órgãos que fiscalizam a disponibilização e o compartilhamento de informações transparentes e compreensíveis sobre as ações governamentais que desenvolvem.
Para Fox (2007), uma das principais razões que impulsionaram as discussões e o aumento das iniciativas para se ter mais transparência na gestão pública foi a preocupação de que, quando o histórico das opções políticas não é conhecido, o
eleitorado é incapaz de “punir” os políticos que se envolvem em corrupção e outras
formas de conduta ilegal. Assim, o gestor público é uma peça-chave para o nível de transparência da informação pública, pois dele virão os incentivos que estimulam ou inibem a divulgação da informação que influenciam esses níveis de transparência (STECCOLINI, 2002).
