1 Rio de Janeiro, 15 de Junho de 2012
Ao Dep. Alessandro Molon,
Relator da Comissão Especial do Marco Civil da Internet, Câmara dos Deputados, Congresso Nacional
Ref: Contribuição do Centro de Tecnologia e Sociedade da FGV ao Debate sobre Neutralidade de Rede no âmbito do Marco Civil da Internet
Prezado Sr. Dep. Alessandro Molon,
Em nome do Centro de Tecnologia e Sociedade da Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas, venho por meio desta apresentar a contribuição sobre o art. 9 do Marco Civil da Internet que trata do princípio da neutralidade de rede. Fico à disposição para apresentar maiores esclarecimentos, se necessário.
Atenciosamente, Bruno Magrani Professor
Centro de Tecnologia e Sociedade FGV Direito Rio
2 1. Proposta de Alteração do Marco Civil da Internet
Com base na análise tanto teórica quanto comparativa que pode ser encontrada nos itens seguintes, conclui-se que uma norma de neutralidade de rede que se pretenda eficaz deve conter, no mínimo, os seguintes elementos:
• Proibição ao tratamento diferenciado de pacotes de dados com base em sua classe, serviço, conteúdo, origem, destino, terminal ou outro fator que afete a inovação de aplicações ou serviços ou novos competidores na rede;
• Proibição ao bloqueio de serviços e aplicativos na rede, salvo para cumprir determinação legal e somente através de decisão judicial;
• Qualquer medida que vise a administração técnica do congestionamento de rede deve respeitar um critério de razoabilidade e nunca atentar contra o princípio de que a rede deve ser agnóstica ao serviço ou aplicação que nela transita;
• As práticas de administração razoável devem ser limitadas ao mínimo indispensável para a provisão do serviço e em nenhuma hipótese podem ser utilizadas para causar prejuízos injustificados ao usuário, ou substituir os investimentos necessários à ampliação da capacidade de banda para comportar o crescimento do número de usuários na rede;
• Os provedores devem ser transparentes e informar sempre ao usuário sobre as práticas de administração razoável mencionadas no item anterior.
Embora a redação atual do Marco Civil já contenha um núcleo importante para a garantia da neutralidade, é fundamental que algumas garantias sejam expandidas e reforçadas e as exceções melhor delimitadas. Para este fim, propomos a seguinte redação.
3 Redação atual do dispositivo de neutralidade de rede no Marco Civil:
Art. 9. O responsável pela transmissão, comutação ou roteamento tem o dever de tratar de forma isonômica quaisquer pacotes de dados, sem distinção por conteúdo, origem e destino, serviço, terminal ou aplicativo, sendo vedada qualquer discriminação ou degradação do tráfego que não decorra de requisitos técnicos necessários à prestação adequada dos serviços, conforme regulamentação.
Parágrafo único. Na provisão de conexão à Internet, onerosa ou gratuita, é vedado monitorar, filtrar, analisar ou fiscalizar o conteúdo dos pacotes de dados, ressalvadas as hipóteses admitidas em lei.
Proposta de Modificação:
Art. 9. O responsável pela transmissão, comutação ou roteamento tem o dever de tratar de forma isonômica quaisquer pacotes de dados, sem distinção por conteúdo, origem e destino, serviço, terminal ou aplicativo, sendo vedada qualquer discriminação ou degradação do tráfego que não decorra de requisitos técnicos indispensáveis à prestação adequada dos serviços [suprimida a menção à expressão “conforme
regulamentação”].
§1º Na provisão de conexão à Internet, onerosa ou gratuita, é vedado monitorar, filtrar,
analisar ou fiscalizar o conteúdo dos pacotes de dados, ressalvadas as hipóteses admitidas em lei.
§2º Na hipótese de discriminação ou degradação do tráfego que se mostre indispensável à prestação adequada dos serviços, o responsável mencionado no caput:
I – tem o dever de informar aos seus usuários sobre as práticas de gerenciamento de tráfego adotadas;
II – deve respeitar a livre, ampla e justa competição e não pode causar prejuízos injustificados aos usuários.
4 §3º Em qualquer hipótese, para garantir o direito de liberdade de expressão previsto na Constituição Federal, é proibido ao responsável mencionado no caput bloquear conteúdos, salvo nos casos previstos em lei específica e somente mediante decisão judicial.
Comentários sobre as modificações:
1. Uma das principais preocupações na criação de uma regra de neutralidade de rede é delimitar o grau de abrangência da liberdade dada ao administrador de rede para a prática do gerenciamento que é preciso para o funcionamento de qualquer rede. A maneira adotada para permitir alguma liberdade de gerenciamento de rede, enquanto garante que o princípio não reste inócuo, foi, primeiramente, a troca do requisito da “necessidade” pelo da “indispensabilidade” e pela criação de obrigações adicionais quando da realização deste gerenciamento. Estas obrigações adicionais incluem: o dever de transparência, a proibição de adotar medidas que causem danos injustificados e o dever de respeito à livre, ampla e justa competição.
2. Foi suprimida a parte final do caput que faz referência à regulamentação posterior deste artigo. Ao remeter à regulamentação posterior, isso acaba por tornar o artigo completamente ineficaz enquanto a regulamentação não é realizada, tornando o esforço de aprovação de um Marco Civil da Internet inócuo. Adicionalmente, ao delegar tarefa de tamanha importância a outro órgão, criar-se-á um pressão de influência mais difícil de ser contida do que no processo aberto e transparente que está realizado no Congresso Nacional.
3. Enquanto a proibição à discriminação e a obrigação de tratamento isonômico já estava prevista no caput, não restava claro se haveria uma proibição ao bloqueio de conteúdos pelos provedores de Internet. Por conta disso, foi incluído um último parágrafo proibindo expressamente o bloqueio de conteúdos.
5 2. Breve análise teórica do debate sobre Neutralidade de Rede – entendendo o que está em jogo no debate
O conceito da neutralidade de rede pode ser entendido como um princípio de arquitetura de rede, segundo o qual toda a informação que trafega pela rede deve ser tratada de maneira equânime. Tim Wu explica que “a ideia é que uma rede pública de informações que se pretende o mais útil possível aspira a tratar igualmente todos os conteúdos, sites e plataformas. Isto permite que a rede transporte todo tipo de informação e suporte todo tipo de aplicativo. O princípio sugere que as redes de informação são mais valiosas quando elas são menos especializadas – quando elas são uma plataforma para múltiplos usos, presentes ou futuros. (Para aqueles que sabem mais sobre arquitetura de rede, esta descrição é similar ao princípio de arquitetura de rede conhecido como
end-to-end)”1.
Em outros termos, o princípio estabelece que provedores de acesso à Internet2 não devem bloquear o uso ou limitar a velocidade de tráfego de determinados aplicativos ou conteúdos em sua rede. Da mesma forma, a ideia de que provedores de acesso (as operadoras que oferecem o serviço de acesso à Internet ao usuário final, tais como NET Virtua, Oi, Telefonica, GVT, etc) poderiam cobrar valores diferenciados de provedores de serviços ou de conteúdos (as plataformas que oferecem serviços online tais como busca, rede social, publicação de blogs, vídeo, etc) para que seus usuários tenham acesso mais rápido ou preferencial a determinado conteúdo ou aplicativo poderia também ser
1 Definição de Tim Wu para neutralidade de rede conforme apurada em: <http://timwu.org/network_neutrality.html>. Acessado em 6 de março de 2012.
2 Utilizaremos a denominação “provedores de acesso à Internet”, “provedor de Internet” ou ainda
“provedor de acesso” para denominar as empresas de telecomunicações que oferecem o serviço de acesso à Internet. Apesar da natureza distribuída da Internet em princípio significar que todos que se localizam nas pontas da rede são usuários dela, utilizaremos o termo “usuários” em referência aos consumidores, pessoa física ou jurídica, dos serviços de Internet que não tem o fornecimento de conteúdo ou serviço na rede como sua atividade principal. Do outro lado - e tomando-se em consideração as devidas ressalvas – chamamos provedores de conteúdo as empresas ou indivíduos que forneçam conteúdos ou serviços para o público através da Internet como sua atividade principal. Mais uma vez, esta diferenciação está longe de pretender ser precisa ou imune a falhas, mas, ao contrário, pretende dar uma ideia geral ao leitor.
6 considerada contrária ao princípio da neutralidade de rede. Os defensores do princípio alegam que ele é a principal garantia de que a Internet continuará sendo uma plataforma livre e sem restrições para a inovação3. Ele assegura também que as barreiras para entrada no mercado continuarão baixas, possibilitando que indivíduos e pequenas empresas continuem podendo inovar e competir com empresas estabelecidas.
O debate em torno da neutralidade de rede não é novo. Desde o início dos anos 2000, acadêmicos tem se preocupado com o tema no contexto do princípio mais geral da arquitetura end to end4. No Brasil, ao menos desde o ano de 2004, há notícias de violações à neutralidade da rede. Um dos primeiros exemplos reportados foi protagonizado pela operadora Brasil Telecom, que bloqueou chamadas telefônicas realizadas a partir de serviços de voz sobre IP5. Em 2006, o serviço de Internet da operadora Oi, o Velox, começou a censurar determinados conteúdos sob o pretexto de garantir a segurança de seus usuários6.
Em uma primeira análise, pode parecer que os provedores de acesso à Internet não teriam incentivos para discriminar pacotes de dados em sua rede. A lógica é simples: a disponibilidade de mais aplicativos e conteúdos torna a rede mais atrativa aos usuários, o que por sua vez gera uma vantagem competitiva sobre provedores que eventualmente os restringem. Apesar disso, ao longo dos últimos anos, os provedores tem mostrado que existem incentivos para promover a discriminação ou bloqueio de aplicativos ou conteúdos e que eles são suficientes para que tais práticas aconteçam7.
Baseando-se em casos concretos ocorridos nos EUA, a prof. Van Schewick, da Universidade de Stanford, aponta três grupos de situações em que provedores de Internet
3 VAN SCHEWICK, Barbara. Internet Architecture and Innovation. Cambridge: MIT Press, 2010. 4 Neste sentido ver LESSIG, Lawrence e LEMLEY, Mark A.. The End of End-to-End: Preserving the
Architecture of the Internet in the Broadband Era. Disponível em:
<http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=247737>. Acesso em 3 de janeiro de 2012. 5 Vide AFFONSO, Carlos A.. Todos os datagramas são iguais perante a Rede!. Revista PoliTICs. 6 Vale lembrar que a fusão das empresas Oi e Brasil Telecom ainda não havia acontecido na época desses incidentes.
7 VAN SCHEWICK, Barbara e FABER, D. Point/Counterpoint: Network Neutrality Nuances.
7 tem incentivos para discriminar pacotes de dados na rede. Primeiramente, provedores podem discriminar pacotes para aumentar o próprio lucro em detrimento do serviço do usuário. Assim, há um incentivo claro, por exemplo, para prejudicar aplicativos que compitam com outros serviços prestados pelo provedor, como é o caso das restrições a serviços de voz sobre IP (no caso do provedor também oferecer serviço de telefonia), ou mesmo a limitação ao uso de programas baseados no protocolo bittorrent (para o caso de provedores que tenham serviço de video on demand). Também podem ser classificados neste grupo a proposta de mudança no modelo de negócios dos provedores de Internet para cobrar dos provedores de conteúdos para que seus dados sejam transmitidos de maneira mais rápida aos usuários. Esta cobrança não substituiria o valor já pago por usuários para obter acesso à rede, mas tão somente criaria uma fonte adicional de receita para os provedores. Há muita controvérsia sobre se os provedores deveriam ser livres para implementar tais práticas ou se tal prática deveria ser proibida. Em linhas gerais, de um lado argumenta-se que a receita adicional seria utilizada para aumentar os investimentos em infraestrutura, ampliando a capacidade e velocidade da rede, ou então diminuindo os custos de acesso para o usuário8. No lado oposto, críticos desta prática argumentam que: a) não há garantias de que os lucros adicionais serão reinvestidos na infraestrutura ou mesmo na redução dos preços; b) ela não maximiza o bem estar social, pois limita a escolha do usuário; c) esta prática aumenta as barreiras à entrada de novos competidores no mercado e, consequentemente, restringe a inovação.
Provedores também tem incentivos para discriminar pacotes para gerenciar o tráfego na sua rede. Como a maioria dos provedores de acesso oferecem o serviço ao usuário final cobrando uma taxa fixa mensal enquanto compram acesso à Internet de outros provedores de acordo com a quantidade de dados trafegados, um aumento no tráfego eleva as despesas daqueles provedores sem aumentar sua receita. Dessa maneira, cria-se um incentivo para degradação no tráfego de aplicativos ou conteúdos que
8 Veja por todos YOO, C. S. Innovations in the Internet’s Architecture that Challenge the Status Quo.
Journal on Telecommunications and High Technology Law. Disponível em
8 consumam muita banda, tal como clientes que utilizam bittorrent ou websites que realizam streaming de vídeo. O gerenciamento assim pode funcionar como um analgésico que tem efeito imediato, mas não resolve o problema maior do congestionamento da rede. Que fique claro que a capacidade de gerenciamento de tráfego é fundamental para o funcionamento de qualquer rede. Nos momentos de pico de uso da rede, a falta de gerenciamento pode significar a inutilização de determinados aplicativos. Assim, por exemplo, se um email demora 2 minutos para ser entregue, ao invés de demorar poucos segundos, isso não causará grandes prejuízos, nem inutilizará a ferramenta, mas, se ao utilizar um serviço de voz sobre IP o atraso de resposta for superior a 1 ou 2 segundos, o serviço é extremamente prejudicado. Isso não quer dizer que o usuário deveria poder utilizar uma capacidade de banda ilimitada, mas que a decisão sobre como melhor utilizar a banda contratada seja feita pelo usuário e não pelo provedor.
Por fim, provedores de acesso à Internet também tem um incentivo para bloquear conteúdos contrários aos seus interesses e que não estejam de acordo com a política de conteúdo escolhida por eles, ou ainda conteúdos que possam gerar responsabilidade.
Em um mercado competitivo, diversos dos problemas que o princípio da neutralidade de rede visa evitar não ocorreriam. Se um serviço não respeita a escolha do usuário e impõe limitações ao seu acesso, a solução seria simplesmente contratar o serviço de outro provedor. Enquanto os usuários valorizarem a possibilidade de acessar conteúdos e aplicativos de sua escolha, um mercado competitivo naturalmente oferecerá tal serviço. Contudo, levando em consideração algumas características dos mercados de telecomunicações, a competitividade neles tende a ser limitada. Condizente com esta afirmativa, o estudo elaborado pela Agência Nacional de Telecomunicações e apresentado no âmbito da consulta pública sobre o Plano Geral de Metas de Competição (PGMC) concluiu que, no mercado de infraestrutura e banda larga, uma única empresa detém poder de mercado significativo em mais de 3.758.
9 Apesar dessa análise, há grande controvérsia sobre se um mercado competitivo de acesso à Internet seria suficiente para manter as características da Internet que o princípio da neutralidade de rede visa resguardar9. Van Schewick defende que a regulação é necessária mesmo nessas hipótese. Partindo do princípio end to end, que valoriza a Internet como uma ferramenta de múltiplos propósitos e agnóstica em relação a tecnologias específicas, ela identifica três características principais que permitiram que a Internet se tornasse a grande plataforma de inovação das últimas décadas: a) inventores na rede sempre tiveram liberdade para criar quaisquer aplicativos que desejarem; da mesma forma, usuários sempre tiveram liberdade para escolher de forma independente quais aplicativos querem utilizar. b) O fato da rede ser de propósito geral
(application-blindness) garantiu que provedores não pudessem interferir nessas escolhas, que eles não
pudessem distorcer a competição entre aplicativos ou reduzir o lucro de desenvolvedores de aplicativos através de taxas de acesso. c) Finalmente, os baixos custos da inovação na Internet não só tem possibilitado o desenvolvimento de mais aplicativos, mas também permite que um amplo e diverso grupo de pessoas inove, o que, por sua vez, aumenta a quantidade e a qualidade das inovações10.
A partir dessa análise, Van Schewick estabelece alguns critérios para avaliar normas de não-discriminação que acreditamos ser muito úteis no processo de redação de uma regra de neutralidade de rede. São eles:
a) “Ela deve proteger os fatores que possibilitaram a inovação de aplicativos no passado para garantir que a Internet continue sendo uma plataforma para inovação e crescimento econômico no futuro;
9 Nesse sentido, veja VAN SCHEWICK, B. op. cit., YOO, C.S., op. cit., WU, T. Network Neutrality, Broadband Discrimination. Journal of Telecommunications and High Technology Law, v. 2, p. 141, 2003. Disponível em: <http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=388863>. Acesso em 15 de dezembro de. 2011.
10 VAN SCHEWICK, B. Opening Statement at the Federal Communications Commission’s Workshop on Innovation, Investment and the Open Internet in Cambridge, MA on January 13, 2010, WC Docket No. 07-52, GN Docket No. 09-191. Disponível em: <http://cyberlaw.stanford.edu/publications/opening-statement-federal-communications-commission%E2%80%99s-workshop-innovation-investment>. Acesso em 5 de março de 2012.
10 b) Ela deve proteger os fatores que permitiram à Internet promover o discurso
democrático e proporcionar um ambiente descentralizado para interação social e cultural no qual qualquer um pode participar;
c) Ela não deve afetar a evolução da rede além do que for necessário para atingir os objetivos da regulação da neutralidade de rede;
d) Ela deve tornar simples a tarefa de determinar qual comportamento é permitido e qual não o é, para garantir certeza aos participantes da indústria; e) Ela deve manter os custos de regulação baixos.”
3. A Regulação da Neutralidade no Cenário Internacional
Nos últimos anos, governos e entidades reguladoras ao redor do mundo, despertados pelos cada vez mais frequentes exemplos de afronta à neutralidade de rede, iniciaram um processo de discussão e implementação das primeiras normas sobre neutralidade de rede. Seguindo a liderança do Chile, que em 2010 aprovou a primeira lei sobre neutralidade de rede do mundo, Colômbia recentemente adotou norma em seu plano nacional de desenvolvimento para impedir práticas de discriminação de informações. No âmbito da União Europeia, a Holanda foi pioneira na adoção de norma específica.
A lei Chilena disciplina a neutralidade da rede da seguinte maneira: Lei 18.168 de 2010
Artigo 24 H.- As concessionárias do serviço público de telecomunicações que prestem o serviço aos provedores de acesso à Internet e também estes últimos, entendendo-se por tais, toda a pessoa natural ou jurídica que preste serviços comerciais de conectividade entre os usuários ou suas redes e a Internet:
11
a) Não poderão arbitrariamente bloquear, interferir, discriminar, impedir ou restringir o direito de qualquer usuário da Internet de utilizar, enviar, receber e oferecer qualquer conteúdo, aplicação ou serviço lícito através da Internet, assim como qualquer outro tipo de atividade ou uso lícito realizado através da rede. Neste sentido, deverão oferecer a cada usuário um serviço de acesso à Internet ou de conexão ao provedor de acesso à Internet ou de conectividade, conforme o caso, que não distinga arbitrariamente conteúdos, aplicações ou serviços, com base na fonte de sua origem ou propriedades desses, levando-se em conta as distintas configurações da conexão à Internet de acordo com o contrato vigente com os usuários.
No entanto, as concessionárias de serviço público de telecomunicações e provedores de acesso à Internet poderão tomar as medidas ou ações necessárias para a administração do tráfego e gerenciamento de rede, no âmbito exclusivo da atividade que lhes tenha sido autorizada, desde que essa administração não tenha por objetivo realizar ações que afetem ou possam afetar a livre concorrência.
As concessionárias e os provedores procurarão preservar a privacidade dos usuários, a proteção contra vírus e a segurança da rede. Assim, somente poderão bloquear o acesso a determinados conteúdos, aplicações ou serviços mediante pedido expresso do usuário e as suas custas. Em nenhum caso esse bloqueio poderá
12
afetar de maneira arbitrária os provedores de serviço e aplicações que são oferecidos na Internet.
b) Não poderão limitar o direito de um usuário a conectar ou utilizar qualquer tipo de ferramentas, dispositivos ou aparelhos na rede, sempre que sejam lícitos e que os mesmos não causem danos, nem prejudiquem a rede ou a qualidade do serviço.
c) Deverão oferecer, às custas dos usuários que o solicitarem, serviços de controles parentais para conteúdos que atentem contra a lei, a moral ou os bons costumes, sempre e quando o usuário seja informado com antecedência e de forma clara e precisa a respeito do alcance de tais serviços.
d) Deverão publicar em seu sítio na Internet todas as informações relativas às características do acesso à Internet que está sendo oferecido, sua velocidade e qualidade de conexão, diferenciando as conexões nacionais e internacionais, bem como a natureza e as garantias do serviço. O usuário poderá solicitar da concessionária ou do provedor, como preferir, que tal informação seja entregue por escrito e às suas custas, dentro de um prazo de 30 dias contado a partir da solicitação.
Nos EUA, o Federal Communication Commission (FCC) tem discutido e experimentado normas para garantir a neutralidade de rede desde o ano de 200511. Após
11 Disponível em: <http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DOC-260435A1.pdf>. Acessado em 13 de junho de 2012.
13 diversas consultas públicas, debates nos jornais e reuniões a portas fechadas com representantes da indústria, o órgão finalmente enviou para publicação as normas que visam garantir a neutralidade da rede naquele país e, em Novembro de 2011, elas entraram em vigor. As regras do FCC sobre neutralidade de rede consistem em:
a) Transparência. Provedores de serviços de banda larga fixa e móvel devem divulgar suas práticas de gerenciamento de rede, características de performance, e os termos e condições de seus serviços de banda larga;
b) Proibição de bloqueio. Provedores de serviço de banda larga fixa não podem bloquear conteúdo, aplicativos e serviços lícitos, nem mesmo aparelhos que não prejudiquem o funcionamento da rede; provedores de serviços de banda larga móvel não podem bloquear websites lícitos, nem mesmo bloquear aplicativos que compitam com seus serviços de voz ou vídeo-chamada; e
c) Proibição de discriminação de conteúdo de forma não razoável. Provedores de serviço de banda larga não podem discriminar de maneira não razoável o tráfego lícito de rede.
Para os defensores do princípio da neutralidade de rede, as regras ainda são tímidas. Primeiro, porque sua aplicação aos serviços de banda larga móvel é restrita, englobando tão somente a proibição do bloqueio de serviços que compitam com serviços específicos das operadoras dos serviços móveis. Segundo, porque ainda há margem para discriminação, desde que a mesma seja “razoável”. A vagueza e indefinição sobre o que consistiria uma discriminação não razoável podem dar margem a alguns abusos que consumirão tempo e recursos do FCC para monitorá-los de perto.
Apesar dessas críticas, as normas são um importante avanço na defesa da neutralidade de rede e na garantia da manutenção das características técnicas originais da Internet.
