ITÁLIA/COMISSÃO
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção) 29 de Abril de 2004 *
No processo C-372/97,
República Italiana, representada por I. M. Braguglia, na qualidade de agente, assistido por O. Fiumara, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por P. Nemitz e P. Stancanelli, na qualidade de agentes, assistidos por M. Moretto, avvocato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida, * Língua do processo: italiano.
que tem por objecto a anulação parcial da Decisão 98/182/CE da Comissão, de 30 de Julho de 1997, relativa aos auxílios concedidos pela Região de Friuli--Venezia Giulia (Itália) às empresas de transporte rodoviário de mercadorias da região (JO 1998, L 66, p. 18),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
composto por: V. Skouris, exercendo funções de presidente da Sexta Secção, J. N. Cunha Rodrigues, J.-P. Puissochet, R. Schintgen e F. Macken (relatora), juízes,
advogado-geral: S. Alber,
secretário: M.-F. Contet, administradora principal,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 20 de Março de 2003, na qual a República Italiana foi representada por G. Aiello, avvocato dello Stato, e a Comissão por V. Di Bucci, na qualidade de agente,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 15 de Maio de 2003,
ITÁLIA/COMISSÃO profere o presente
Acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 28 de Outubro de 1997, a República Italiana pediu, ao abrigo do artigo 173.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230.° CE), a anulação parcial da Decisão 98/182/CE da Comissão, de 30 de Julho de 1997, relativa aos auxílios concedidos pela Região de Friuli-Venezia Giulia (Itália) às empresas de transporte rodoviário de mercadorias da região (JO 1998, L 66, p. 18, a seguir a «decisão impugnada»).
Quadro jurídico
2 As disposições gerais relativas aos auxílios de Estado prescritas nos artigos 92.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.° CE), 93.° e 94.° do Tratado CE (actuais artigos 88.° CE e 89.° CE) aplicam-se no domínio dos transportes, sem prejuízo da aplicação das disposições especiais do artigo 77.° do Tratado CE (actual artigo 73.° CE) e declaram compatíveis com o Tratado os auxílios que vão ao encontro das necessidades de coordenação dos transportes ou correspondam ao reembolso de certas prestações inerentes à noção de serviço público.
3 O Regulamento (CEE) n.° 1107/70 do Conselho, de 4 de Junho de 1970, relativo aos auxílios concedidos no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável (JO L 130, p. 1), alterado em último lugar pelo Regulamento
(CE) n.° 543/97 do Conselho, de 17 de Março de 1997 (JO L 84, p. 6, a seguir «Regulamento n.° 1107/70»), que tem a sua base legal no artigo 75.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 71.° CE) e os artigos 77.° e 94.° do Tratado, confirma, no seu artigo 2.°, que os artigos 92.° a 94.° do Tratado são aplicáveis no domínio em causa e estabelece, além disso, algumas regras particulares relativas aos referidos auxílios, desde que estes sejam específicos à actividade deste sector. Precisa, assim, os casos e as condições em que os Estados--Membros têm a faculdade de tomar medidas de coordenação ou de impor prestações inerentes à noção de serviço público que incluam a concessão de auxílios de Estado ao abrigo do artigo 77.° do Tratado.
4 Em matéria de coordenação de transportes, o artigo 3.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 1107/70 autoriza, sob determinadas condições, os auxílios destinados a eliminar, no âmbito de um plano de saneamento, uma sobrecapa-cidade que acarrete graves dificuldades estruturais e de contribuir, assim, para uma melhor resposta às necessidades do mercado dos transportes. Por outro lado, a mesma disposição, alínea e), autoriza, também sob determinadas condições, os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento do transporte combinado.
5 No âmbito da implementação de uma política comum de transportes, o mercado dos transportes internacionais rodoviários de mercadorias foi parcialmente liberalizado, na Comunidade, pela criação, em 1969, de um regime de contingentação pelo Regulamento (CEE) n.° 1018/68 do Conselho, de 19 de Julho de 1968, relativo à constituição de um contingente comunitário para os transportes rodoviários de mercadorias efectuados entre Estados-Membros (JO L 175, p. 13). No âmbito dessa contingentação, as autorizações comunitárias autorizam os seus titulares a efectuar transportes entre Estados-Membros por um período de um ano. Este regime foi mantido em vigor até 1 de Janeiro de 1993, data da liberalização completa desta actividade pelo Regulamento (CEE) n.° 881/92 do Conselho, de 26 de Março de 1992, relativo ao acesso ao mercado dos transportes rodoviários de mercadorias na Comunidade efectuados a partir do ou com destino ao território de um Estado-Membro, ou que atravessem o território de um ou vários Estados-Membros (JO L 95, p. 1).
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6 No que respeita aos transportes de mercadorias num Estado-Membro, o Regulamento (CEE) n.° 4059/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, que fixa as condições de admissão de transportadores não residentes aos transportes nacionais rodoviários de mercadorias num Estado-Membro (JO L 390, p. 3), subordinou, a partir de 1 de Julho de 1990, a cabotagem, ou seja, o transporte de mercadorias no interior de um Estado-Membro por um trans-portador estabelecido noutro Estado-Membro, a um regime transitório sob a forma de um contingente comunitário sujeito a abertura progressiva. O Regulamento (CEE) n.° 3118/93 do Conselho, de 25 de Outubro de 1993, que fixa as condições de admissão de transportadores não residentes aos transportes nacionais rodoviários de mercadorias num Estado-Membro (JO L 279, p. 1), estabeleceu a manutenção deste regime transitório até à implementação definitiva da liberalização completa das actividades de cabotagem a partir de 1 de Julho de 1998.
Matéria de facto
Os auxílios em causa
7 Em 18 de Maio de 1981, a Região Friuli-Venezia Giulia (a seguir «região») adoptou a Lei regional n.° 28, relativa às intervenções para a promoção e o desenvolvimento dos transportes na Região Friuli-Venezia Giulia e ao transporte rodoviário de mercadorias por conta de outrem (a seguir «Lei n.° 28/1981»). Esta lei previa, nos seus artigos 4.°, 7.° e 8.°, algumas medidas de auxílios a favor de empresas de transporte por conta de outrem estabelecidas no território da região.
8 O regime criado pela Lei n.° 28/1981 foi substituído pela Lei regional n.° 4, de 7 de Janeiro de 1985, relativa a intervenções para a promoção e desenvolvimento dos transportes da Região Friuli-Venezia Giulia e ao transporte rodoviário de
mercadorias por conta de outrem (a seguir «Lei n.° 4/1985»). Esta lei instituiu, nos seus artigos 4.° a 6.°, um regime de auxílios regionais no essencial idêntico ao posto em prática pela Lei n.° 28/1981.
9 Estas leis previam três medidas a favor das empresas de transporte rodoviário por conta de outrem estabelecidas no território da região:
a) o financiamento anual, durante um período máximo de dez anos, até ao limite de 60% (para as empresas individuais) e de 70% (para as cooperativas e os grupos de sociedades) da taxa de referência fixada por decreto ministerial, dos juros dos empréstimos contratados, tendo em vista (artigo 4.° das Leis n.os 28/1981 e 4/1985):
— a realização de infra-estruturas da empresa (construção, compra, aumento, conclusão e modernização dos locais necessários à actividade da empresa, incluindo os destinados ao depósito, ao armazenamento e à manipulação de mercadorias);
— a compra, o desenvolvimento e a renovação dos equipamentos fixos e móveis, bem como dos meios de transporte internos e rodoviários;
b) o financiamento do custo das operações de locação financeira de duração de três ou cinco anos, relativas a veículos, reboques e semi-reboques de primeira mão e as suas carroçarias intermutáveis, adaptadas à actividade de transporte rodoviário de mercadorias, bem como às instalações, às máquinas e equipamentos para a utilização, a manutenção, e a reparação de veículos e
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para a conservação das mercadorias, até ao limite de 25% (para as empresas individuais) e de 30% (para as cooperativas e os grupos de sociedades) do preço de compra dos bens. Este auxílio, previsto nos artigos 7.° da Lei n.° 28/1981 e 5.° da Lei n.° 4/1985, foi reduzido, para todos os beneficiários, a 20% e depois a 15% do preço de compra por leis regionais posteriores;
c) o financiamento anual, a favor de grupos e de outras formas associativas, até ao limite de 50%, dos investimentos destinados à construção ou à compra de instalações e de equipamentos necessários à prossecução do objecto do grupo ou da associação, ou destinados a contribuir para a gestão e o desenvolvimento dos serviços comuns de garagem, de manutenção e de reparação de veículos, e de instalações de equipamentos conexos (artigo 8.° da Lei n.° 28/1981 e artigo 6.° da Lei n.° 4/1985).
10 Segundo algumas informações transmitidas à Comissão das Comunidades Europeias, em 18 de Novembro de 1996, pelas autoridades italianas, o montante dos créditos previstos para os auxílios referidos no artigo 4.° da Lei n.° 4/1985, para o período compreendido entre 1985 e 1995, ascendeu a 13 000 milhões de ITL (6,7 milhões de euros) e os pedidos deferidos foram 155. Em média, o nível dos auxílios pagos variou entre 13% e 26% dos custos dos juros dos empréstimos. O montante previsto para o período compreendido entre 1981 e 1985 atingiu 930 milhões de ITL (0,4 milhão de euros) e 14 pedidos foram deferidos durante este período (ponto II dos fundamentos da decisão impugnada).
1 1 Os créditos previstos para os auxílios referidos no artigo 5.° da Lei n.° 4/1985 atingiram 23 300 milhões de ITL (11,8 milhões de euros) durante o período compreendido entre 1985 e 1995, e 1 691 pedidos foram deferidos relativamente a um financiamento médio da ordem de 19% durante este período. Em 1993, 83 pedidos foram deferidos e o nível do auxílio foi de 10%. De 1981 a 1985, foram deferidos 305 pedidos e pagos 5 790 milhões de ITL (2,9 milhões de euros) de auxílios (ponto II dos fundamentos da decisão impugnada).
12 Segundo as informações comunicadas à Comissão pelo Governo italiano na sequência da abertura do procedimento administrativo, os auxílios concedidos ao abrigo do artigo 6.° da Lei n.° 4/1985 destinavam-se a investimentos no sector do transporte combinado, isto é, à aquisição de caixas móveis e de instalações de engate correspondentes em veículos e semi-reboques de utilização intermodal. Segundo estas informações, estes auxílios representaram 10% a 15% do montante total dos auxílios disponibilizados (pontos II, sétimo parágrafo, e VIII, sétimo e oitavo parágrafos, dos fundamentos da decisão impugnada).
Procedimento administrativo e decisão impugnada
13 Tendo tomado conhecimento da existência da Lei n.° 4/1985, a Comissão convidou as autoridades italianas, por carta de 29 de Setembro de 1995, a transmitirem-lhe todos os textos legislativos, documentos, informações e dados necessários a fim de apreciar a compatibilidade do regime de auxílios instituído por esta lei com o mercado comum.
14 Por carta de 14 de Fevereiro de 1997, a Comissão informou o Governo italiano da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado, relativamente ao regime de auxílios a favor das empresas de transporte rodoviário de mercadorias por conta de outrem, instituídos pelas Leis n.os 28/1981 e 4/1985 (JO C 98, p. 16). Convidou as autoridades italianas e os terceiros interessados a apresentarem as suas observações e a fornecerem todos os documentos, informações e dados necessários para a apreciação da compatibi-lidade dos auxílios em causa com o mercado comum. A Comissão recebeu as observações do Governo italiano em 3 de Abril de 1997, que tinham em anexo o relatório complementar da região (a seguir «relatório complementar»).
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15 Em 30 de Julho de 1997, a Comissão deu por terminado o procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado, adoptando a decisão impugnada.
16 O ponto VI dos fundamentos da decisão impugnada precisa que, uma vez que o regime de auxílio em causa se destina a melhorar a posição concorrencial das empresas de transporte rodoviário de mercadorias por conta de outrem estabelecidas na região, reduzindo os custos normais da sua actividade, que continuarão a ser suportados pelas suas concorrentes fora desta região, beneficia aquelas empresas e esta região, pelo que é susceptível de produzir uma distorção da concorrência.
17 Antes de mais, a Comissão, no ponto VII, terceiro a décimo primeiro parágrafos, dos fundamentos da decisão impugnada, faz uma distinção entre o mercado do transporte rodoviário de mercadorias ao nível local, regional e nacional, por um lado, e o mercado do transporte rodoviário internacional de mercadorias, por outro. Recorda que, até à entrada em vigor do Regulamento n.° 4059/89, em 1 de Julho de 1990, o primeiro mercado não estava aberto à concorrência comunitária. Consequentemente, os auxílios concedidos antes desta data às empresas que efectuavam exclusivamente transporte local, regional ou nacional não podiam afectar as trocas comerciais intracomunitárias e não constituíam auxílios de Estado na acepção do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado. Em contrapartida, os auxílios concedidos às referidas empresas a partir dessa data constituem auxílios de Estado na acepção desta disposição, por poderem afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros.
18 No que respeita ao mercado do transporte rodoviário internacional de mercadorias, a Comissão refere, no ponto III, quarto parágrafo, dos fundamentos da decisão impugnada, que foi aberto à concorrência intracomunitária a partir de 1969, data da entrada em vigor do Regulamento n.° 1018/68. Daqui conclui, no ponto VII, último parágrafo, dos referidos fundamentos, que os auxílios previstos
nas Leis n.°s 28/1981 e 4/1985 reforçavam a posição financeira e, portanto, as possibilidades de acção das empresas de transporte rodoviário de mercadorias por conta de outrem da região em relação às suas concorrentes desde 1969, para as empresas que efectuavam transporte internacional, e podiam, por este facto, afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros. Os referidos auxílios constituem, portanto, auxílios de Estado na acepção do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado e o caracter local ou limitado da concorrência dos transportes regionais não pode obstar à sua aplicação.
19 Em seguida, ao examinar, no ponto VII, nono parágrafo, dos fundamentos da decisão impugnada, se os auxílios deste modo qualificados de auxílios de Estado podem beneficiar de uma derrogação, a Comissão considera que os auxílios concedidos para o financiamento de material destinado ao sector do transporte combinado podem beneficiar da isenção prevista no artigo 3.°, n.° 1, alínea e), do Regulamento n.° 1107/70. Quanto aos outros auxílios em causa, não podem beneficiar da derrogação prevista na mesma disposição, alínea d), devido à inexistência de uma situação de sobrecapacidade e de um plano de saneamento.
20 Segundo a decisão impugnada, as derrogações previstas no artigo 92.°, n.° 3, alíneas a) e c), do Tratado a favor dos auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de certas regiões não podem ser aplicadas na medida em que, por um lado, não existe um plano de desenvolvimento regional que contemple todos os sectores da economia da região e, por outro, nem todo o território da região faz parte das regiões passíveis de beneficiar de derrogações.
21 Quanto às derrogações previstas no artigo 92.°, n.° 3, alínea c), do Tratado a favor dos auxílios sectoriais, não podem aplicar-se aos auxílios em causa, na medida em que estes últimos não são acompanhados de qualquer acção de interesse comum, como um plano de reestruturação do sector. Além disso, os
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auxílios às operações de locação financeira de aquisição de veículos novos são auxílios ao funcionamento (ponto VIII, décimo terceiro parágrafo, dos fundamentos da decisão impugnada).
22 Por último, no ponto VIII, último parágrafo, dos fundamentos da decisão impugnada, é referido que o auxílio concedido ao abrigo das Leis n.° s 28/1981 e
4/1985 às empresas de transporte rodoviário de mercadorias da região que efectuam transportes locais, regionais ou nacionais desde 1 de Julho de 1990, bem como às que efectuam transportes internacionais, não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 92.° do Tratado. Daqui a Comissão conclui, no ponto IX, dos referidos fundamentos, que, uma vez que o Governo italiano instaurou o regime de auxílio em causa sem ter cumprido a obrigação de notificação, este deve ser considerado ilegal e a recuperação dos referidos auxílios é necessária para restabelecer as condições de concorrência equitativas existentes antes da concessão do auxílio.
23 O dispositivo da decisão impugnada tem a seguinte redacção:
«Artigo 1.°
As subvenções concedidas ao abrigo das Leis n.°s 28/1981 e 4/1985 da Região de Friuli-Venezia Giulia (a seguir referidas como 'subvenções') às empresas que efectuam exclusivamente transporte local, regional ou nacional, até 1 de Julho de 1990 não constituem auxílios de Estado para efeitos do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado.
Artigo 2.°
As subvenções não abrangidas pelo artigo 1.° da presente decisão constituem auxílios de Estado para efeitos do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado e são ilegais pois foram aplicadas em violação do n.° 3 do artigo 93.°
Artigo 3.°
As subvenções destinadas ao financiamento de elementos especificamente adaptados ao transporte combinado e utilizados exclusivamente em transporte combinado constituem auxílios para efeitos do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado, mas são compatíveis com o mercado comum por força do n.° 1, alínea e), do artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 1107/70.
Artigo 4.°
As subvenções concedidas desde 1 de Julho de 1990 às empresas que efectuam transporte local, regional ou nacional e às empresas que efectuam transporte internacional são incompatíveis com o mercado comum por não cumprirem nenhuma das condições exigidas pelas derrogações previstas nos n.°s 2 e 3 do artigo 92.° do Tratado e no Regulamento (CEE) n.° 1107/70.
Artigo 5.°
A Itália suprimirá e recuperará o auxílio referido no artigo 4.° O auxílio será reembolsado em conformidade com o direito italiano e será acrescido dos juros de mora, que serão calculados aplicando a taxa de referência utilizada para a avaliação dos regimes de auxílios regionais e correrão a partir do dia em que o auxílio foi pago até à data do reembolso efectivo.
ITÁLIA /COMISSÃO Artigo 7.°
A República Italiana é a destinatária da presente decisão.»
24 Na sequência da adopção da decisão impugnada, a região, que tinha suspendido a concessão dos auxílios em causa a partir de 1 de Janeiro de 1996, revogou o regime de auxílios previsto na Lei n.° 4/1985 e tomou as medidas necessárias para a recuperação dos auxílios já pagos.
Tramitação processual
25 Para além do presente recurso da República Italiana, algumas empresas de transporte rodoviário de mercadorias, que tinham beneficiado dos auxílios da região (a seguir «empresas beneficiárias»), pediram igualmente, por petições que deram entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias entre 2 de Dezembro de 1997 e 26 de Janeiro de 1998, registadas sob os números T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 a T-607/97, T-1/98, T-3/98 a T-6/98 e T-23/98, a anulação parcial da decisão impugnada. Por despacho de 16 de Junho de 1998, o presidente da Primeira Secção Alargada ordenou a apensação destes processos para efeitos da fase escrita, da fase oral e do acórdão.
26 Por despacho do presidente da Quarta Secção Alargada de 29 de Setembro de 1998, a República Italiana foi admitida a intervir em apoio da posição das empresas beneficiárias.
27 Por despacho de 24 de Novembro de 1998, o Tribunal de Justiça decidiu suspender a instância até à prolação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância nos processos apensos referidos no n.° 25 do presente acórdão.
28 Por acórdão de 15 de Junho de 2000, Alzetta e o./Comissão (T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 a T-607/97, T-l/98, T-3/98 a T-6/98 e T-23/98, Colect., p. II-2319), o Tribunal de Primeira Instância anulou o artigo 2.° da decisão impugnada, na parte em que declara ilegais os auxílios concedidos a partir de 1 de Julho de 1990 às empresas que efectuam exclusivamente transporte local, regional ou nacional, bem como o artigo 5.° da mesma decisão na parte em que obriga a República Italiana a recuperar estes auxílios. Quanto ao mais, negou provimento ao recurso das empresas beneficiárias.
29 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 3 de Agosto de 2000, a República Italiana interpôs um recurso desse acórdão do Tribunal de Primeira Instância, registado sob o número C-298/00 P.
Objecto do recurso
30 A República Italiana pede ao Tribunal de Justiça, a título principal, que anule os artigos 2.° e 5.° da decisão impugnada e, a título subsidiário, que anule o artigo 5.° dessa decisão, na parte em que impõe a este Estado-Membro a obrigação de proceder à recuperação dos auxílios controvertidos, acrescidos de juros. Pede igualmente a condenação da Comissão nas despesas.
ITÁLIA / COMISSÃO
31 Em apoio do seu recurso, a República Italiana suscita quatro fundamentos de anulação baseados na violação, em primeiro lugar, do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado, em segundo lugar, dos artigos 92.°, n.° 3, alínea c), do referido Tratado e 3.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 1107/70, em terceiro lugar, do artigo 93.° do mesmo Tratado e, em quarto lugar, dos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança legítima, bem como do dever de fundamentação.
32 A Comissão pede que o Tribunal negue provimento ao recurso e condene a República Italiana nas despesas. Contudo, na sequência do acórdão Alzetta e o./ /Comissão, já referido, a Comissão aceitou a interpretação do Tribunal de Primeira Instância relativa aos auxílios concedidos a partir de 1 de Julho de 1990 às empresas que efectuam exclusivamente transporte local, regional ou nacional e, consequentemente, renunciou ao seu fundamento relativo a esses auxílios.
33 Nos termos do artigo 92.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça:
«O Tribunal pode, a todo o tempo e oficiosamente, verificar se estão preenchidos os pressupostos processuais ou, ouvidas as partes, declarar que a acção ou o recurso ficaram sem objecto e que não conhecerá do mérito da causa; a decisão é tomada nos termos do disposto nos n.°s 3 e 4 do artigo 91.° do presente regulamento.»
34 A este respeito, como o Tribunal de Justiça já referiu no n.° 28 do presente acórdão, o acórdão Alzetta e o./Comissão, já referido, proferido após a interposição do presente recurso, anulou os artigos 2.° e 5.° da decisão impugnada na parte em que se referem aos auxílios às empresas que efectuam transporte rodoviário local, regional ou nacional.
35 Aliás, no processo relativo ao recurso do acórdão Alzetta e o./Comissão, já referido, a Comissão não suscitou qualquer acusação referente à anulação peio Tribunal de Primeira Instância dos artigos 2.° e 5.° da decisão impugnada na parte em que esta anulação visa os auxílios às empresas de transporte rodoviário local, regional ou nacional. No seu acórdão de hoje, Itália/Comissão (C-298/00 P, Colect. 2004, p. I-4087), o Tribunal de Justiça julgou improcedentes todos os fundamentos suscitados pela República Italiana e pela Comissão contra o referido acórdão do Tribunal de Primeira Instância.
36 Por outro lado, a autoridade absoluta de que goza um acórdão de anulação de um tribunal comunitário (v., nomeadamente, acórdãos de 21 de Dezembro de 1954, França/Alta Autoridade, 1/54, Recueil, pp. 7, 34, Colect. 1954-1961, p . 1; Itália/ /Alta Autoridade, 2/54, Recueil, pp. 7 3 , 1 0 4 , Colect. 1954-1961, p . 5, e de 11 de Fevereiro de 1955, Assider/Alta Autoridade, 3/54, Recueil, pp. 1 2 3 , 129, Colect. 1954-1961, p . 11) abrange tanto a parte decisòria do acórdão como os fundamentos que constituem o seu alicerce necessário (v. acórdão de 14 de Setembro de 1999, Comissão/AssiDomãn Kraft Products e o., C-310/97 P, Colect., p. I-5363, n.° 54).
37 Nestas condições, resulta necessariamente do acórdão Alzetta e o./Comissão, já referido, e da não procedência do recurso contra este acórdão proferida no acórdão de hoje, Itália/Comissão, já referido, que o presente recurso ficou sem objecto no que respeita aos pedidos de anulação dos artigos 2.° e 5.° da decisão impugnada na parte em que se referem aos auxílios às empresas de transporte rodoviário local, regional ou nacional.
38 Assim, compete ao Tribunal de Justiça verificar se a decisão impugnada é compatível com os princípios do direito comunitário invocados pela República Italiana unicamente na parte em que declara ilegais os auxílios concedidos nos termos das Leis n.o s 28/1981 e 4/1985 às empresas que exercem uma actividade de
ITÁLIA / COMISSÃO Quanto ao recurso
Quanto ao primeiro fundamento
Quanto ao erro de direito relativamente à interpretação do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado
— Argumentação das partes
39 N a primeira parte do primeiro fundamento, a República Italiana alega que, no que respeita à aplicação do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado aos auxílios controvertidos, a Comissão se limitou a invocar a mera possibilidade de as trocas comerciais entre Estados-Membros serem afectadas e não demonstrou a existência de uma ameaça real e concreta de distorção da concorrência.
— Apreciação do Tribunal de Justiça
40 A título liminar, há que referir que o artigo 92.°, n.° 1, do Tratado define os auxílios por si regulamentados como sendo os auxílios concedidos pelos Estados--Membros ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
41 A este respeito, as regras processuais instituídas pelo Tratado variam consoante os auxílios sejam auxílios existentes ou novos auxílios.
42 No que respeita aos auxílios existentes, ao abrigo do disposto no artigo 93.°, n.°s 1 e 2, do Tratado e nos termos do princípio da segurança jurídica, no âmbito da sua fiscalização permanente destes auxílios, se, depois de notificar os interessados para apresentarem as suas observações, a Comissão verificar que um auxílio não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 92.° do referido Tratado, ou que este auxílio está a ser aplicado de forma abusiva, decidirá que o Estado em causa deve suprimi-lo ou modificá-lo no prazo que fixar. Estes auxílios podem continuar a ser executados enquanto a Comissão não tiver declarado a sua incompatibilidade com o mercado comum (v. acórdãos de 30 Junho de 1992, Itália/Comissão, C-47/91, Colect., p. I-4145, n.°s 23 e 25, bem como de 15 de Março de 1994, Banco Exterior de Espana, C-387/92, Colect., p. I-877, n.° 20).
43 Quanto aos novos auxílios, o artigo 93.°, n.° 3, do Tratado prevê que a Comissão deve ser informada atempadamente dos projectos relativos à instituição de auxílios, para que possa apresentar as suas observações. Se, quando terminar esse exame, a Comissão considerar que esse projecto não é compatível com o mercado comum, dá início sem demora ao procedimento contraditório previsto no n.° 2 deste artigo. Neste caso, o Estado-Membro em causa não pode pôr em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento ter sido objecto de uma decisão final. Os novos auxílios estão, portanto, sujeitos a uma fiscalização preventiva exercida pela Comissão e não podem em princípio ser postos em execução enquanto esta última não os declarar compatíveis com o Tratado.
44 N o âmbito da sua apreciação tanto dos auxílios existentes, nos termos do artigo 92.°, n.° s 1 e 2, do Tratado, como dos novos auxílios que, por força do
artigo 93.°, n.° 3, do referido Tratado, lhe devem ser notificados antes de serem postos em prática, a Comissão deve provar não uma incidência real desses
ITÁLIA / COMISSÃO
auxílios sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros e uma distorção efectiva da concorrência, mas apenas deve examinar se esses auxílios são susceptíveis de afectar estas trocas comerciais ou de falsear a concorrência.
45 A situação seria diferente no caso de os novos auxílios terem sido concedidos sem previamente terem sido notificados à Comissão. Se, pelo contrário, a Comissão tivesse de provar na sua decisão as consequência práticas dos auxílios já concedidos, isto levaria a favorecer os Estados-Membros que pagam auxílios sem observar o dever de notificação previsto no artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, em detrimento daqueles que notificam os auxílios na fase de projecto (v. acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, dito «Boussac Saint Frères», C-301/87, Colect., p. I-307, n.° s 32 e 33).
46 Não pode, portanto, ser aceite a interpretação restritiva artigo 92.°, n.° 1, do Tratado defendida pela República Italiana, segundo a qual a Comissão tinha de provar a incidência real e concreta dos auxílios controvertidos sobre as trocas comerciais intracomunitárias e a concorrência, pelo que a primeira parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.
Quanto à incidência dos auxílios controvertidos sobre as trocas comerciais intracomunitárias e a concorrência
— Argumentação das partes
47 Na segunda parte do primeiro fundamento, a República Italiana sustenta, em primeiro lugar, que o montante muito reduzido dos auxílios controvertidos, que
deviam logicamente ser assimilados aos auxílios ditos «de minimis» isentos da obrigação de notificação, prova que estes não podiam ter incidência sobre as trocas comerciais intracomunitárias e a concorrência.
48 Em segundo lugar, a República Italiana sublinha que a quase totalidade dos beneficiários dos auxílios controvertidos exercem as suas actividades de transporte nos limites do território da região. Ora, a Comissão não provou, designadamente, que algumas empresas comunitárias tenham sofrido um prejuízo causado pelos referidos auxílios. Limitou-se a verificar que, desde 1 de Julho de 1990, as empresas da região estão, em princípio, em concorrência com todos os outros transportadores italianos ou comunitários que efectuam cabotagem em Itália, sem sequer provar que os transportadores dos outros Estados-Membros tinham efectivamente acesso ao mercado italiano, pressupondo esta prova, pelo menos, que o contingente comunitário não estava esgotado. Ora, este contingente estava esgotado e, por esta razão, estava excluída qualquer concorrência em matéria de transporte rodoviário internacional de mercadorias.
49 Em terceiro lugar, quanto à função «compensatória» dos auxílios no âmbito de uma situação de desvantagem concorrencial objectiva, a República Italiana alega que, devido à sua situação geográfica, a região devia sobretudo defender a sua modesta quota de mercado internacional em relação aos transportadores rodoviários austríacos, croatas e eslovenos que, fazendo parte de países não comunitários — pelo menos até 1994 em relação a República da Áustria —, beneficiavam de medidas de Estado e de situações de favor dificilmente susceptíveis de ser eliminadas através de acordos bilaterais.
50 A este respeito, a Comissão sustenta que o mercado do transporte rodoviário de mercadorias se caracteriza pela existência de várias empresas de pequena dimensão e que uma intervenção do Estado, mesmo de reduzida importância, a favor de algumas delas tem repercussões importantes nas outras e afecta as trocas comerciais intracomunitárias, bem como a concorrência. Além disso, referindo-se
ITALIA / COMISSÃO
ao ponto VII, oitavo parágrafo, dos fundamentos da decisão impugnada, acrescenta que, na maior parte dos casos, mesmo que um veículo tenha sido comprado exclusivamente para o transporte local, pode, contudo, ser utilizado para assegurar serviços de transporte internacional.
51 A Comissão acrescenta que a detenção de uma quota extremamente reduzida do mercado nacional ou a reduzida participação nas trocas comerciais intracomu-nitárias não são suficientes para provar a não incidência sobre estas e a inexistência de repercussões sobre a concorrência ao nível comunitário. O que é importante, em contrapartida, é que as empresas beneficiárias dos auxílios controvertidos e as instaladas noutros Estados-Membros que não beneficiam destes auxílios estejam em condições de fornecer os mesmos serviços.
— Apreciação do Tribunal de Justiça
52 A este respeito, quando um auxílio financeiro concedido por um Estado-Membro reforça a posição de uma empresa relativamente a outras empresas concorrentes nas trocas comerciais intracomunitárias, estas últimas devem ser consideradas influenciadas pelo auxílio (v. acórdãos de 17 de Setembro de 1980, Philip Morris/ /Comissão, 730/79, Recueil, p. 2671, n.° 11, e de 14 de Setembro de 1994, Espanha/Comissão, C-278/92 a C-280/92, Colect., p. I-4103, n.° 40).
53 Quanto ao primeiro argumento do Governo italiano, referente à importância relativamente reduzida de um auxílio ou à dimensão relativamente modesta da empresa beneficiária, há que recordar que tais circunstâncias não impedem a
priori a eventualidade de as trocas comerciais entre Estados-Membros serem
afectadas (v. acórdãos de 21 Março de 1990, Bélgica/Comissão, dito «Tube-meuse», C-142/87, Colect., p. I-959, n.° 43; Espanha/Comissão, já referido, n.° 42, e de 24 Julho de 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, C-28I/00, Colect., p. I-7747, n.° 81).
54 Um auxílio de importância relativamente reduzida é susceptível de afectar a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros quando o sector em que operam as empresas que dele beneficiam se caracteriza por uma forte concorrência (v. acórdãos de 11 de Novembro de 1987, França/Comissão, 259/85, Colect., p. 4393, n.° 24; de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão, C-303/88, Colect., p. I-1433, n.° 27, e de 26 de Setembro de 2002, Espanha/ /Comissão, C-351/98, Colect., p. I-8031, n.° 63).
55 No caso em apreço, no que respeita ao mercado do transporte rodoviário internacional de mercadorias, aberto à concorrência comunitária a partir de 1969, a quota das operações executadas pelos transportadores da região em relação ao transporte total efectuado em Itália era, em 1993, de 16% toneladas por quilómetro. Ora, estes últimos estão em concorrência com outras empresas italianas que têm a mesma actividade.
56 Por outro lado, a Comissão verificou, correctamente, que os auxílios em causa reduziam os custos normais das empresas do sector do transporte rodoviário de mercadorias na região, o que podia acarretar uma distorção da concorrência (ponto VI, último parágrafo, dos fundamentos da decisão impugnada). Daqui concluiu que, «reforçando a posição das empresas de um sector particular que participam nas trocas comerciais intracomunitárias, estas devem ser consideradas afectadas para efeitos do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado» (ponto VII, último parágrafo, dos referidos fundamentos).
57 Acresce que é claro que, quando um sector se caracteriza por um elevado número de pequenas empresas, um auxílio, mesmo relativamente modesto no plano individual, mas potencialmente aberto à totalidade ou a uma grande parte das empresas do sector, pode ter repercussões na concorrência e nas trocas comerciais entre os Estados-Membros (v., neste sentido, acórdão de 26 de Setembro de 2002, Espanha/Comissão, já referido, n.° 64). A este respeito, os números comunicados à Comissão pelo Governo italiano confirmam que mais de 80% dos beneficiários dos auxílios controvertidos são pequenas empresas.
I T Á L I A / C O M I S S Ã O
58 Além disso, a comunicação da Comissão, de 6 de Março de 1996, relativa aos auxílios de minimis (JO C 68, p. 9), que foi substituída pela comunicação da Comissão, de 23 de Julho de 1996, relativa ao enquadramento comunitário dos auxílios estatais às pequenas e médias empresas (JO C 213, p. 4), exclui o sector dos transportes do seu âmbito de aplicação.
59 À luz destas considerações, o primeiro argumento da República Italiana, relativo ao reduzido montante dos auxílios controvertidos, deve ser julgado improcedente.
60 Quanto ao segundo argumento da República Italiana, que alega, em primeiro lugar, que a maior parte das empresas beneficiárias dos referidos auxílios exercia exclusivamente a sua actividade ao nível local, há que recordar que a condição de aplicação do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado, segundo a qual o auxílio deve ser susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros, não depende da natureza local ou regional dos serviços de transporte fornecidos nem da importância do domínio de actividade em causa. (v. acórdão Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, já referido, n.° 82).
61 No caso em apreço, foi portanto correctamente que a Comissão, no ponto VII, décimo parágrafo, dos fundamentos da decisão impugnada, concluiu que o carácter limitado da concorrência dos transportadores regionais em materia de transporte rodoviário internacional não pode obstar à aplicação do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado.
62 Acresce que, como o Tribunal de Justiça já referiu nos n.os 44 a 46 do presente acórdão, basta que a Comissão prove que os auxílios controvertidos são susceptíveis de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e ameaçam falsear a concorrência, não sendo necessário provar que algumas empresas comunitárias sofreram um prejuízo causado pela concessão dos referidos auxílios. Assim, o argumento da República Italiana sobre este aspecto deve ser julgado improcedente.
63 Por último, quanto à contingentação das autorizações comunitárias, há que recordar que, nos termos das disposições relevantes do Regulamento n.° 1018/68, estas autorizações, emitidas em nome do transportador e utilizáveis por um único veículo, eram concedidas, no âmbito dos contingentes nacionais, por um período de um ano no que respeita ao transporte rodoviário internacional de mercadorias, os titulares de uma destas autorizações podiam, durante o período da sua validade, efectuar sem limitações com um veículo transportes de mercadorias entre os Estados-Membros de sua escolha.
64 Assim, os regimes d e c o n t i n g e n t a ç ã o e m vigor d e 1 9 6 9 a 1 9 9 3 n o m e r c a d o d o transporte rodoviário internacional de mercadorias permitiram a criação de uma situação de concorrência efectiva dentro dos limites dos contingentes fixados, susceptível de ser afectada pela concessão dos auxílios controvertidos.
65 Ora, mesmo admitindo que o contingente comunitário estava esgotado, esta
circunstância não permitia concluir pela inexistência de incidência dos auxílios controvertidos sobre as trocas comerciais intracomunitárias e a concorrência. Com efeito, tendo em conta a liberdade de escolha reservada pelos regimes de contingentação aos titulares das autorizações comunitárias, no que respeita aos Estados-Membros entre os quais podem realizar transportes rodoviários internacionais de mercadorias, o esgotamento destes contingentes não fornece, em caso algum, qualquer indicação sobre a utilização que deles foi feita, designadamente em relação aos transportes internacionais a partir ou com destino a Itália ou, mais concretamente, à região.
66 Tendo em conta que a actividade essencialmente local da maior parte dos beneficiários dos auxílios controvertidos e a existência de regimes de contingen-tação não eram susceptíveis de obstar à incidência destes auxílios nas trocas comerciais entre os Estados-Membros, o segundo argumento invocado pela República Italiana para sustentar a segunda parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.
ITÁLIA/ COMISSÃO
67 Quanto ao terceiro argumento, baseado na alegada função compensatória dos auxílios controvertidos no âmbito de uma situação de desvantagem concorrencial objectiva, basta recordar que, segundo jurisprudência assente, a circunstância de um Estado-Membro procurar aproximar, através de medidas unilaterais, as condições de concorrência de um determinado sector económico das existentes noutros Estados-Membros não retira a estas medidas a natureza de auxílios (v. acórdãos de 10 de Dezembro de 1969, Comissão/França, 6/69 e 11/69, Colect., 1969-1970, p. 205, n.o s 20 e 2 1 , bem como de 19 de Maio de 1999, Itália/
/Comissão, C-6/97, Colect., p. I-2981, n.° 21).
68 Assim, não é sequer necessário, em relação a este aspecto, averiguar se a República Italiana provou que a situação dos transportadores rodoviários austríacos, croatas e eslovenos colocava os transportadores rodoviários estabe-lecidos na região numa situação concorrencial desfavorável, pelo que importa julgar improcedente este terceiro argumento e, portanto, a segunda parte do primeiro argumento não pode ser acolhida.
Quanto ao dever de fundamentar
69 Quanto à terceira parte do primeiro fundamento, que se baseia no dever de fundamentar que incumbe à Comissão, há que recordar que, segundo jurisprudência assente, a fundamentação exigida pelo artigo 190.° do Tratado CE (actual artigo 253.° CE) deve ser adaptada à natureza do acto em causa e deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição, autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida tomada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas às quais o acto diz directa e individualmente respeito possam ter em obter explicações (acórdão de 13 de Março de 1985, Países Baixos e Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comissão, 296/82 e 318/82, Recueil, p. 809, n.° 19).
70 A este respeito, não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 190.° do Tratado deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v., designadamente, acórdãos de 19 de Setembro de 2002, Espanha/Comissão, C-l 14/00, Colect., p. I--7657, n. os 62 e 63, bem como de 30 de Setembro de 2003, Alemanha/Comissão, C-301/96, ainda não publicado na Colectânea, n.° 87).
71 Contudo, em relação concretamente à decisão em matéria de auxílios de Estado, o Tribunal de Justiça decidiu que, se pode resultar, em certos casos, das próprias circunstâncias em que o auxílio foi concedido que este é susceptível de afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros e de falsear ou ameaçar falsear a concorrência, compete à Comissão pelo menos invocar essas circunstâncias na fundamentação da sua decisão (acórdãos Países Baixos e Leeuwarder Papierwa-renfabriek/Comissão, já referido, n.° 24; de 24 de Outubro de 1996, Alemanha e o./Comissão, C-329/93, C-62/95 e C-63/95, Colect., p. I-5151, n.° 52, e de 13 de Fevereiro de 2003, Espanha/Comissão, C-409/00, Colect., p. I-1487, n.° 74).
72 No caso em apreço, resulta das considerações precedentes que a Comissão indicou de maneira clara, nos fundamentos da decisão impugnada, as circunstâncias em que os auxílios controvertidos foram concedidos e precisou as razões pelas quais estes são susceptíveis de afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros e de falsear ou ameaçar falsear a concorrência, Além disso, refutou as objecções apresentadas pelo Governo italiano no procedimento administrativo. Nestas condições, a terceira parte do primeiro fundamento não pode ser acolhida.
73 Face ao conjunto das razões enunciadas, o primeiro fundamento invocado pela República Italiana no seu recurso, baseado na violação do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado e na insuficiente fundamentação da decisão impugnada, deve ser julgado improcedente.
ITÁLIA /COMISSÃO
Quanto ao segundo fundamento
74 C o m o seu s e g u n d o f u n d a m e n t o , a República Italiana acusa a C o m i s s ã o , p o r u m l a d o , d e ter excluído a possibilidade d e aplicação à presente situação d a s derrogações previstas n o s artigos 3.°, n.° 1, alínea d), d o R e g u l a m e n t o n.° 1 1 0 7 / 7 0 e do 92.°, n.° 3, alínea c), do Tratado e, por outro, de não ter fundamentado a decisão impugnada a este respeito.
Quanto ao artigo 3.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 1107/70
— Argumentos das partes
75 Quanto à primeira parte do segundo fundamento, relativa ao artigo 3.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 1107/70, a República Italiana sustenta que, apesar da constatação da Comissão segundo a qual, contrariamente à referida disposição, as subvenções à locação financeira são «dificilmente compatíveis» com o mercado comum, devido ao facto de «designadamente [...] conduzirem a um aumento da capacidade», a região tinha precisado que os auxílios em matéria de locação financeira de veículos novos tinham sido concedidos temporariamente em razão das dificuldades estruturais causadas por uma exploração excessiva dos meios técnicos e humanos, a que acrescia um risco de repercussões negativas em termos de segurança.
76 A Comissão sustenta que a exclusão do benefício da derrogação em questão se baseia no incumprimento das duas condições de aplicação do artigo 3.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 1107/70, isto é, o enquadramento dos auxílios por um plano de saneamento do sector e a existência de uma sobrecapacidade a
eliminar. Em sua opinião, as próprias autoridades italianas confirmaram, no ponto 2.4, primeiro e segundo parágrafos, do relatório complementar que «[...] [na região], não existe uma sobrecapacidade estrutural nos transportes rodoviários de mercadorias», nem, consequentemente, um plano de saneamento do sector na acepção da referida disposição. Quanto ao argumento segundo o qual os auxílios destinados a renovar o parque de veículos da região eram necessários por razões de protecção do ambiente e da segurança, a Comissão refere que, no ponto VIII, sexto parágrafo, dos fundamentos da decisão impugnada, precisou que «[...] as subvenções à locação financeira de material circulante constituem auxílios dificilmente compatíveis com o mercado comum pelo facto de, nomeadamente, provocarem um aumento da capacidade, o que é contrário ao espírito do n.° 1, alínea d), do artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 1107/70» e que a República Italiana não apresentou qualquer argumento que demonstrasse um pretenso erro de apreciação a este respeito.
— Apreciação do Tribunal de Justiça
77 O artigo 3.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 1107/70 apenas se aplica aos auxílios concedidos com vista a eliminar, no quadro de um plano de saneamento, uma sobrecapacidade causadora de graves dificuldades estruturais. No caso em apreço, nenhum elemento dos autos permite presumir a existência de tal sobrecapacidade. Resulta, pelo contrário, do ponto VIII, terceiro parágrafo, dos fundamentos da decisão impugnada que, nas suas observações sobre a decisão de abertura do procedimento, as autoridades italianas sublinharam que, na região, «não [existia] uma sobrecapacidade no sector mas, pelo contrário, um subdimensionamento do parque automóvel de cerca de 20% em relação às necessidades reais, ou seja, uma exploração excessiva dos meios e do pessoal existentes na região [...]».
78 Além disso, há que referir que os regimes de auxílios em causa não se referem de modo algum à necessidade de não aumentar a capacidade do sector dos transportes na região e não introduzem qualquer condição destinada a evitar este
ITÁLIA/ COMISSÃO
aumento. Portanto, a primeira parte do segundo fundamento não pode ser acolhida.
Quanto ao artigo 92.°, n.° 3, alínea c), do Tratado
— Argumentação das partes
79 Quanto à segunda parte do segundo fundamento, relativo ao artigo 92.°, n.° 3, alínea c), do Tratado, a República Italiana sustenta que, contrariamente ao que pretende a Comissão, segundo a qual a isenção prevista no referido artigo não pode ser aplicável ao regime em causa na medida em que se trata de medidas que não são acompanhadas de qualquer acção de interesse comum, os auxílios controvertidos constituem os meios que permitirão uma verdadeira reestruturação destinada a melhorar a qualidade dos serviços. Assim, teria sido possível considerar que os referidos auxílios se destinam a favorecer o desenvolvimento de certas actividades na acepção do referido artigo.
80 Para refutar a alegada violação do artigo 92.°, n.° 3, alínea c), do Tratado, a Comissão recorda que, no ponto 2.4, segundo parágrafo, do relatório complementar, as autoridades italianas não apresentaram qualquer elemento preciso relativamente a um plano de reestruturação concreto e detalhado no sector em causa, embora tenham feito alusões gerais a um futuro processo de reestruturação e de racionalização a executar através de novos instrumentos legislativos em matéria de auxílios. Na decisão impugnada, considerou que os auxílios à locação financeira de veículos novos são comparáveis a auxílios ao funcionamento ou a auxílios que têm por objectivo libertar uma empresa dos custos que deveria normalmente suportar no quadro da sua gestão corrente ou das suas actividades normais. Estes auxílios, em princípio, falseiam as condições de concorrência nos sectores que beneficiam da sua concessão, sem, contudo, permitirem, por si mesmos, alcançar um dos objectivos fixados pelo referido
artigo 92.°, n.° 3, e, portanto, não são abrangidos pelo âmbito de aplicação desta disposição.
— Apreciação do Tribunal de Justiça
81 Um Estado-Membro que solicita autorização para conceder auxílios em derrogação das regras do Tratado fica obrigado a um dever de colaboração com a Comissão. Por força deste dever, compete-lhe, nomeadamente, fornecer todos os elementos susceptíveis de permitir a esta instituição verificar se as condições da derrogação solicitada estão preenchidas (v. acórdão de 28 de Abril de 1993, Itália/Comissão, C-364/90, Colect., p. I-2097, n.° 20).
82 As apreciações económicas, no âmbito da aplicação do artigo 92.°, n.° 3, do Tratado, devem ser efectuadas num contexto comunitário, o que significa que a Comissão tem a obrigação de examinar o impacto de um auxílio na concorrência e no comércio intracomunitário. Incumbe à Comissão, ao proceder a exame, ponderar os efeitos benéficos do auxílio e os seus efeitos negativos nas condições das trocas comerciais e na manutenção de uma concorrência não falseada (v. acórdão já referidos Philip Morris/Comissão, n.°s 24 e 26, bem como de 14 de Setembro de 1994, Espanha/Comissão, n.° 51).
83 A Comissão goza, na aplicação do artigo 92.°, n.° 3, do Tratado, de um vasto poder de apreciação cujo exercício implica apreciações complexas de ordem económica e social que devem ser efectuadas num contexto comunitário (v., designadamente, acórdão de 24 de Fevereiro de 1987, Deufil/Comissão, 310/85, Colect., p. I-901, n.° 18). A fiscalização jurisdicional aplicada ao exercício desse
ITÁLIA / COMISSÃO
poder de apreciação limita-se à verificação do cumprimento das regras processuais e de fundamentação, bem como ao controlo da exactidão material dos factos considerados e à ausência de erro de direito, de erro manifesto na apreciação dos factos ou de desvio de poder (v. acórdãos já referidos de 26 de Setembro de 2002, Espanha/Comissão, n.° 74, e de 13 de Fevereiro de 2003, Espanha/Comissão, n.° 93).
84 N o caso em apreço, resulta do processo que, contrariamente às alegações da República Italiana, a região não forneceu, no decurso do procedimento administrativo, qualquer elemento preciso quanto, nomeadamente, a um plano concreto e detalhado de reestruturação do sector do transporte rodoviário de mercadorias. Pelo contrário, resulta do ponto 2.4, segundo parágrafo, do relatório complementar que, no imediato, não era necessário qualquer plano de reestruturação e que a região se limitou a fazer referência a eventuais medidas com vista à racionalização do referido sector, através, nomeadamente, de medidas destinadas a encorajar as fusões e de incentivos, em especial, ao transporte combinado, medidas essas que deveriam ser adoptadas em breve pela administração regional.
85 Nestas circunstâncias, a Comissão considerou acertadamente e sem ultrapassar os limites do seu poder de apreciação que os elementos à sua disposição não lhe permitiam demonstrar que os auxílios controvertidos fossem acompanhados de uma acção de interesse comum, como um plano de reestruturação.
86 Além disso, uma vez que a substituição de veículos antigos representa um custo que todas as empresas de transporte rodoviário devem normalmente suportar para poder continuar a oferecer os seus serviços no mercado em condições competitivas, a Comissão também concluiu correctamente, no ponto VIII, décimo terceiro parágrafo, dos fundamentos da decisão impugnada, que os auxílios concedidos à locação financeira para financiar esta substituição, que reforçaram artificialmente a situação financeira das empresas beneficiárias em detrimento das empresas concorrentes, constituíam auxílios ao funcionamento aos quais não é aplicável, em princípio, a derrogação prevista no artigo 92.°, n.° 3, do Tratado. Nestas condições, a segunda parte do segundo fundamento não pode ser acolhida.
Quanto à falta de fundamentação da decisão impugnada
87 Quanto à terceira parte do segundo fundamento, baseada numa alegada falta de fundamentação da decisão impugnada, há que remeter para os princípios recordados nos n.os 69 e 70 do presente acórdão. A este respeito, resulta dos fundamentos da decisão impugnada que a Comissão indicou claramente as razões pelas quais os auxílios controvertidos não podiam beneficiar das derrogações previstas nos artigos 92.°, n.° 3, alínea c), do Tratado e 3.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 1107/70 e, portanto, a terceira parte do segundo fundamento não pode ser acolhida.
88 Face às considerações precedentes, o segundo fundamento invocado pela República Italiana no seu recurso deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento
Argumentação das partes
89 No seu terceiro fundamento a República Italiana alega que, uma vez que o mercado nacional do transporte rodoviário não estava aberto à concorrência comunitária e que a concessão dos auxílios controvertidos não pôde ter afectado as trocas comerciais intracomunitárias, estes devem ser qualificados de auxílios existentes e, consequentemente, o artigo 93.°, n.° 3, do Tratado não lhes é aplicável.
ITÁLIA / COMISSÃO
90 A República Italiana alega que, sendo os auxilios controvertidos qualificados de auxilios existentes, a Comissão devia submetê-los ao procedimento previsto no artigo 93.°, n.°s 1 e 2, do Tratado, o que tem por consequência que esta apenas pode impor a supressão ou a modificação destes auxílios no prazo que fixar. Em contrapartida, ao decidir que os referidos auxílios eram novos auxílios, sujeitos enquanto tais ao procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, e ao considerar, consequentemente, que estes eram ilegais e, simultaneamente, incompatíveis com o mercado comum, prevendo expressamente uma obrigação de restituição ao Estado, a Comissão cometeu uma violação grave das formalidades substanciais e processuais que afecta a validade da decisão impugnada, pelo menos na parte em que impõe a recuperação dos auxílios controvertidos.
91 Em contrapartida, a Comissão sustenta que os auxílios existentes compreendem unicamente, por um lado, os auxílios que existiam antes da data de entrada em vigor do Tratado CE ou antes da adesão dos novos Estados-Membros às Comunidades e, por outro, os auxílios que foram regularmente autorizados, expressa ou implicitamente, por esta instituição. Ora, os auxílios controvertidos não se inserem em nenhuma destas categorias.
92 Em primeiro lugar, segundo a Comissão, o que é relevante é o facto de, num determinado momento, as medidas em questão poderem ser consideradas auxílios, ficando então preenchidas todas as condições de aplicação do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado.
93 Em segundo lugar, a abertura progressiva, pela introdução de um regime de contingentação, de um mercado anteriormente fechado à concorrência comuni-tária demonstra, pela sua própria natureza, a existência ao nível comunitário de um prejuízo pelo menos potencial em termos de trocas comerciais, o qual é por si só suficiente para considerar preenchida a condição particular prevista no
artigo 92.°, n.° 1, do Tratado. O facto de o contingente ser aplicado e poder ser utilizado, mesmo até ao esgotamento, como sustenta a República Italiana, é precisamente a prova de que existiu uma concorrência efectiva. A Comissão acrescenta que as autorizações comunitárias previstas já atingiam o número de 5 268 em 1985 e eram de 65 936 em 1992, sendo 7 770 atribuídas ao referido Estado-Membro.
Apreciação do Tribunal de Justiça
94 No caso em apreço, como o Tribunal de Justiça referiu no n.° 5 do presente acórdão, o sector do transporte rodoviário internacional tinha sido aberto à concorrência comunitária pelo Regulamento n.° 1018/68 a partir de 1969 e completamente liberalizado desde 1 de Janeiro de 1993.
95 Como o Tribunal de Justiça igualmente observou nos n.os 52 a 68 do presente acórdão, os auxílios controvertidos reforçavam a posição financeira e, portanto, as possibilidades de acção dos transportadores rodoviários de mercadorias por conta de outrem da região em relação aos seus concorrentes e podiam, por isso, ter uma incidência sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
96 Instituídos em 1981 e em 1985, os referidos auxílios enquadravam-se portanto, quando da sua instauração, no âmbito de aplicação do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado.
97 Por conseguinte, deviam ser considerados regimes de novos auxílios sujeitos, a este título, à obrigação de notificação prevista pelo artigo 93.°, n.° 3, do Tratado.
ITÁLIA / COMISSÃO
98 Assim, o terceiro fundamento, baseado na qualificação errada dos auxílios controvertidos como novos auxílios, deve ser julgada improcedente.
Quanto ao quarto fundamento
Quanto à violação do princípio da proporcionalidade
— Argumentos das partes
99 Na primeira parte do seu quarto fundamento, a República Italiana sustenta que,
uma vez que os auxílios controvertidos tiveram uma incidência insignificante na situação das empresas beneficiárias e que, portanto, a Comunidade não tem qualquer interesse no restabelecimento da situação anterior, a decisão impugnada, na parte em que obriga à recuperação destes auxílios, viola o princípio da proporcionalidade. Além disso, o reembolso destes representa, para as referidas empresas, um encargo muito importante susceptível de conduzir ao provável desaparecimento de muitas delas do mercado e de provocar, assim, uma crise grave em matéria de emprego e no plano social, pelo que esta recuperação seria praticamente impossível. Acresce que a decisão impugnada não está fundamen-tada em relação a este aspecto.
100 Em contrapartida, a Comissão observa, em primeiro lugar, que a recuperação de um auxílio de Estado concedido ilegalmente, para restabelecer o statu quo ante,
não pode, em princípio, ser considerada uma medida desproporcionada em relação ao objectivo das disposições do Tratado em matéria de auxílios. Alega, a este respeito, que o desaparecimento provável do mercado de empresas beneficiárias de auxílios ilegais devido à execução da obrigação de reembolso não constitui um motivo justificativo da sua não recuperação (v. acórdão de 15 de Janeiro de 1986, Comissão/Bélgica, 52/84, Colect., p. 89, n.° 14).
101 Em segundo lugar, quanto ao receio de uma crise social grave, embora seja verdade que dificuldades insuperáveis podem impedir um Estado-Membro de respeitar as obrigações que lhe incumbem por força do direito comunitário, segundo jurisprudência constante, o mero receio de tais dificuldades não justifica que ele se abstenha de aplicar correctamente o direito (v. acórdão de 29 de Janeiro de 1998, Comissão/Itália, C-280/95, Colect., p. I-259, n.° 16).
102 Em terceiro lugar, a Comissão sustenta que não está obrigada a invocar fundamentos precisos para justificar o exercício do seu poder de ordenar o reembolso do auxílio ilegal. Contudo, alega que, na decisão impugnada, indica que considerou que a recuperação dos auxílios controvertidos era necessária para restabelecer as condições de concorrência equitativas que existiam antes da concessão dos referidos auxílios.
— Apreciação do Tribunal de Justiça
103 Deve recordar-se, antes de mais, que a supressão de um auxílio ilegal mediante recuperação é a consequência lógica da verificação da sua ilegalidade. Por conseguinte, a recuperação de um auxílio estatal ilegalmente concedido, com vista ao restabelecimento da situação anterior, não pode, em princípio, ser considerada uma medida desproporcionada relativamente aos objectivos das disposições do
ITÁLIA / COMISSÃO
Tratado em matéria de auxílios de Estado (v. acórdãos Tubemeuse, já referido, n.° 66, e de 14 de Janeiro de 1997, Espanha/Comissão, C-169/95, Colect., p. I-135, n.° 47).
104 Através da restituição do auxílio, o beneficiário perde a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes, e a situação anterior ao pagamento do auxílio é reposta (v. acórdão de 4 de Abril de 1995, Comissão/ /Itália, C-350/93, Colect., p. I-699, n.° 22). Resulta também desta função do reembolso que, regra geral, salvo circunstâncias excepcionais, a Comissão não pode ignorar o seu poder discricionário, reconhecido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, quando pede ao Estado-Membro que recupere os montantes concedidos a título de auxílios ilegais, uma vez que apenas restabelece a situação anterior (v. acórdãos de 17 de Junho de 1999, Bélgica/Comissão, C-75/97, Colect., p. I-3671, n.° 66, e de 7 Março de 2002, Itália/Comissão, C-310/99, Colect., p. I-2289, n.° 99).
105 No caso em apreço, a República Italiana limita-se a alegar que o reembolso dos auxílios controvertidos representa, para as empresas beneficiárias, um encargo muito importante susceptível de conduzir ao desaparecimento de muitas delas do mercado e de provocar, assim, uma crise grave em matéria de emprego e no plano social, basta referir que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o receio de dificuldades internas não pode justificar que um Estado--Membro não respeite as obrigações que lhe incumbem por força do direito comunitário (v., designadamente, acórdãos de 27 de Março de 2000, Comissão/ /Portugal, C-404/97, Colect., p. I-4897, n.° 52; de 7 de Março de 2002, Itália/ /Comissão, já referido, n.° 105, e de 26 de Junho de 2003, Comissão/Espanha, C-404/00, Colect., p. I-6695, n.° 55).
106 Por conseguinte, nada indica que a República Italiana estivesse confrontada com a existência de circunstâncias excepcionais que justificassem uma impossibilidade de reembolso e, portanto, a primeira parte do quarto fundamento não pode ser acolhida.
Quanto à violação do princípio da protecção da confiança legítima
— Argumentos das partes
107 Com a segunda parte do seu quarto fundamento, a República Italiana sustenta que, uma vez que as empresas beneficiárias tinham confiado na regularidade dos auxílios instituídos e pagos desde há vários anos, a decisão impugnada é contrária ao princípio da protecção da confiança legítima, na medida em que impõe a recuperação dos auxílios concedidos a partir de 1 de Julho de 1990.
108 A Comissão contesta declarando que, contrariamente ao afirmado pela República Italiana, quando as subvenções constituem auxílios na acepção do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado e que são ilegais, na medida em que foram aplicados violando o artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, a alegada violação do princípio da protecção da confiança legítima das empresas beneficiárias não é relevante uma vez que não existe qualquer razão objectiva para considerar que, em 1981 e em 1985, a referida instituição nada tivesse a objectar aos auxílios criados pelas Leis n.°s 28/1981 e 4/1985.
109 Além disso, a Comissão alega que, se as autoridades italianas tivessem tido a mais pequena dúvida sobre a natureza das medidas em questão, poderiam e deveriam ter procedido de imediato à notificação dos projectos. Com efeito, resulta das considerações de facto e de direito que levaram à adopção da decisão impugnada que, em 1981 e em 1985, não existia qualquer razão objectiva para considerar que a Comissão nada tinha a objectar às referidas medidas. O facto de, depois de ter sido informada da existência das Leis n.°s 28/1981 e 4/1985 e de ter dado início ao procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado, ter chegado à conclusão de que as medidas concedidas até 1 de Julho de 1990 a favor das empresas de transporte rodoviário que exerciam a sua actividade exclusivamente ao nível local, regional ou nacional não constituíam auxílios de Estado, não pode ter criado, nas empresas beneficiárias nem na região, uma confiança legítima quanto à legitimidade dos auxílios pagos depois de 1 de Julho de 1990.
ITÁLIA/ COMISSÃO — Apreciação do Tribunal de Justiça
110 Quanto ao princípio da protecção da confiança legítima, há que recordar que, por comunicação publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO 1983, C 318, p. 3), a Comissão informou os potenciais beneficiarios de auxílios de Estado do carácter precário dos auxílios que lhes são concedidos ilegalmente, no sentido de que os mesmos podem ser obrigados a restituí-los (v. acórdãos de 20 de Setembro de 1990, Comissão/Alemanha, C-5/89, Colect., p. I-3437, n.° 15, e de 7 de Março de 2002, Itália/Comissão, já referido, n.° 102).
1 1 1 A possibilidade de um beneficiário de um auxílio ilegal invocar circunstâncias excepcionais, que possam legitimamente ter suscitado a sua confiança no carácter regular desse auxílio, e de se opor, em consequência, ao seu reembolso não pode ser excluída. Nesse caso, compete ao tribunal nacional, a quem eventualmente seja submetida a questão, apreciar, sendo caso disso após ter colocado ao Tribunal de Justiça questões prejudiciais de interpretação, as circunstâncias da causa (v. acórdãos já referidos Comissão/Alemanha, n.° 16, e de 7 de Março de 2002, Itália/Comissão, n.° 103).
112 Em contrapartida, um Estado-Membro, cujas autoridades concederam um auxílio em violação das normas de processo previstas no artigo 93.° do Tratado, não pode invocar a confiança legítima dos beneficiários para se subtrair à obrigação de tomar as medidas necessárias com vista ao cumprimento de uma decisão da Comissão que lhe ordena a recuperação do auxílio. Admitir tal possibilidade significaria, com efeito, privar as disposições dos artigos 92.° e 93.° do Tratado de qualquer efeito útil, na medida em que as autoridades nacionais poderiam basear--se no seu próprio comportamento ilegal para anular a eficácia das decisões tomadas pela Comissão ao abrigo dessas disposições do Tratado (v. acórdãos já referidos Comissão/Alemanha, n.° 17, e de 7 de Março de 2002, Itália/Comissão, n.° 104).
113 Antes de mais, no caso em apreço não é contestado que, contrariamente às obrigações impostas aos Estados-Membros pelo artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, os auxílios controvertidos foram concedidos sem terem sido previamente notifica-dos.
1 1 4 Em seguida, como o Tribunal de Justiça referiu no n.° 54 do presente acórdão, um auxílio, ainda que de importância relativamente reduzida no plano individual, mas potencialmente aberto à totalidade ou a uma grande parte das empresas do sector, é susceptível de ter repercussões na concorrência e nas trocas comerciais entre Estados-Membros. Salvo no caso de se verificarem circunstâncias excepcionais susceptíveis de se oporem ao reembolso de tal auxílio, o facto de os beneficiários serem pequenas empresas que efectuam operações de importância limitada não é relevante.
1 1 5 Por último, a República Italiana entende que, uma vez que as empresas beneficiárias tinham confiado na regularidade dos auxílios instituídos e pagos desde há vários anos, este longo período tinha suscitado uma confiança legítima dos referidos beneficiários em relação à legalidade desses auxílios.
116 A este respeito, há que recordar que a exigência fundamental da segurança jurídica opõe-se a que a Comissão possa retardar indefinidamente o exercício das suas competências (v. acórdãos de 14 de Julho de 1972, Geigy/Comissão, 52/69, Recueil, p. 787, n.°s 20 e 21, Colect., p. 293, bem como de 24 de Setembro de 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Comissão, C-74/00 P e C-75/00 P, Colect., p. I-7869, n.° 140).
117 É certo que um atraso da Comissão em decidir que um auxílio é ilegal e deve ser suprimido e recuperado por um Estado-Membro pode, em certas circunstâncias, criar nos beneficiários do referido auxílio uma confiança legítima susceptível de
