Avaliação do impacto dos contratos de desempenho na vida útil dos pavimentos das rodovias federais brasileiras

UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA

FACULDADE DE TECNOLOGIA

DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL

AVALIAÇÃO DO IMPACTO DOS CONTRATOS DE

DESEMPENHO NA VIDA ÚTIL DOS PAVIMENTOS DAS

RODOVIAS FEDERAIS BRASILEIRAS

BRÁULIO PAES MARQUES

ORIENTADOR: LUIZ GUILHERME RODRIGUES DE

MELLO

MONOGRAFIA DE PROJETO FINAL EM GEOTECNIA

ii

UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA

FACULDADE DE TECNOLOGIA

DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL

AVALIAÇÃO DO IMPACTO DOS CONTRATOS DE

DESEMPENHO NA VIDA ÚTIL DOS PAVIMENTOS DAS

RODOVIAS FEDERAIS BRASILEIRAS

BRÁULIO PAES MARQUES

MONOGRAFIA DE PROJETO FINAL SUBMETIDA AO DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL DA UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA COMO PARTE DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS PARA A OBTENÇÃO DO GRAU DE BACHAREL EM ENGENHARIA CIVIL.

APROVADA POR:

_________________________________________

LUIZ GUILHERME RODRIGUES DE MELLO, DSc. (UnB) (ORIENTADOR)

_________________________________________ Profº MÁRCIO MUNIZ DE FARIA, Ph.D (UnB) (EXAMINADOR INTERNO)

_________________________________________ ELIEZÉ BULHÕES DE CARVALHO, DSc. (UnB) (EXAMINADOR EXTERNO)

iii

FICHA CATALOGRÁFICA

MARQUES, BRÁULIO PAES

Avaliação do impacto dos contratos de desempenho na vida útil dos pavimentos das rodovias federais brasileiras [Distrito Federal] 2017

x, 62 p., 297 mm (ENC/FT/UnB, Bacharel, Engenharia Civil, 2017)

Monografia de Projeto Final - Universidade de Brasília. Faculdade de Tecnologia. Departamento de Engenharia Civil e Ambiental.

1. Contrato de desempenho 2. PROCREMA 3. Rodovias Federais 4. Pavimentos

I. ENC/FT/UnB II. Bacharel

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA

MARQUES, B.P. (2017). Avaliação do impacto dos contratos de desempenho na vida útil dos pavimentos das rodovias federais brasileiras. Monografia de Projeto Final, Publicação G.PF-002/17, Departamento de Engenharia Civil e Ambiental, Universidade de Brasília, Brasília, DF, 62 p.

CESSÃO DE DIREITOS

NOME DO AUTOR: Bráulio Paes Marques

TÍTULO DA MONOGRAFIA DE PROJETO FINAL: Avaliação do impacto dos contratos de desempenho na vida útil dos pavimentos das rodovias federais brasileiras

GRAU / ANO: Bacharel em Engenharia Civil / 2017

É concedida à Universidade de Brasília a permissão para reproduzir cópias desta monografia de Projeto Final e para emprestar ou vender tais cópias somente para propósitos acadêmicos e científicos. O autor reserva outros direitos de publicação e nenhuma parte desta monografia de Projeto Final pode ser reproduzida sem a autorização por escrito do autor.

_____________________________ Bráulio Paes Marques

SCLN 406, Bloco D, Sala 217, Ed. Pop Center 70847-540 – Brasília/DF – Brasil

iv Agradecimentos

Ao meu orientador, professor Luiz Guilherme Rodrigues de Mello, por sua disponibilidade e dedicação, sempre me aconselhando muito bem.

Ao meu amigo, engenheiro Vinícius Manfrini Oliveira Souza, sempre disposto a ouvir e discutir as ideias que resultaram neste trabalho.

v Resumo

A utilização de contratos baseados em desempenho no setor da gestão rodoviária brasileira é uma realidade presente a partir do final da década de 90. Incentivados por políticas do Banco Mundial e inspirados pelo sucesso ocorrido em outros países da América Latina, os contratos CREMA representam o mais atual entre os conceitos relacionados à conservação de pavimentos, já correspondendo a uma grande parcela dos contratos de manutenção e reabilitação das estradas brasileiras, que começaram a ser construídas por todo o país a partir do século XVII, com as expedições bandeirantes rumo às riquezas escondidas no interior do país. Desde então, inúmeros incentivos ao rodoviarismo já foram realizados, resultando na malha rodoviária federal atual, com mais de 50 mil quilômetros distribuídos nas cinco regiões do Brasil. A manutenção de toda essa extensão é fundamental para o desenvolvimento econômico e social do país, e por isso é de grande importância a análise dos investimentos realizados no setor. Este estudo discorre sobre as características históricas relativas às estratégias de financiamento e de conservação da malha, apresenta os conceitos gerais dos

performance-based contracts no setor rodoviário e da sua aplicação no Brasil, e pretende

induzir relações que provem a sua eficácia quanto ao gerenciamento, ao orçamento, aos prazos de execução e investimentos.

vi

Sumário

2.1 HISTÓRICO DE INVESTIMENTOS EM MANUTENÇÃO DE RODOVIAS FEDERAIS ... 3

2.2 PERFORMANCE-BASED CONTRACTS ... 12

2.3 ATUAÇÃO DO DNIT E O PROGRAMA CREMA ... 15

3 MÉTODO E FERRAMENTAS ... 23

3.1 LEVANTAMENTO DE DADOS ... 23

3.2 INDICADORES DE DESEMPENHO ... 26

3.2.1 INDICADOR DE EFICÊNCIA GERENCIAL PARA O DNIT ... 26

3.2.2 INDICADOR DE EFICÁCIA DO PLANEJAMENTO E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA ... 27

3.2.3 INDICADOR DE EFICÁCIA DO PLANEJAMENTO E GESTÃO DE PRAZOS . 28 3.2.4 INDICADOR DE EFICÊNCIA DA MANUTENÇÃO ... 29

4 RESULTADOS ... 30

4.1 DESEMPENHO DA EFICÊNCIA GERENCIAL PARA O DNIT... 30

4.2 DESEMPENHO EM RELAÇÃO AO CUMPRIMENTO DO ORÇAMENTO ... 32

4.3 DESEMPENHO EM RELAÇÃO AO CUMPRIMENTO DE PRAZO ... 32

4.4 DESEMPENHO DE EFICÊNCIA DA MANUTENÇÃO ... 36

5 CONCLUSÕES ... 42

5.1 RECOMENDAÇÕES ... 43

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 45

A1 INDICADORES PARA MANUTENÇÃO (RESUMO) ... 50

A2 CATÁLOGO DE SOLUÇÕES TÉCNICAS – CONCRETO ASFÁLTICO ... 51

vii

Índice de Figuras

Figura 2. 1: Plano Rodoviário Nacional de 1944 ... 7

Figura 2. 2: Histórico de investimentos na manutenção da malha rodoviária federal. ... 11

Figura 2. 3: Componentes-chave para monitorar o sucesso de PBCs ... 15

Figura 2. 4: Organograma do DNIT, destaque para a estrutura de manutenção rodoviária ... 17

Figura 3. 1: Página de pesquisa de contratos do sistema SIGAMALHA. ... 24

Figura 3. 2: Página de detalhamento dos contratos no sistema SIGAMALHA. ... 25

Figura 4. 1: Comparação entre contratos assinados e PIB Real entre 2009 e 2016. ... 31

Figura 4. 2: Relação entre prazo contratual esperado e executado, em meses. ... 33

Figura 4. 3: Cronologia dos investimentos realizados do contrato 00 00958/2010 e a relação ao IRI do trecho. ... 35

Figura 4. 4: Cronologia dos investimentos realizados do contrato 00 00959/2010 e a relação ao IRI do trecho. ... 35

Figura 4. 5: Correlação entre variação de IRI e os investimentos realizados no mesmo período. ... 38

Figura 4. 6: Contratos e equivalência de investimentos realizados nos CREMA 2ª Etapa, segundo o DNIT. ... 39

Figura 4. 7: Correlação entre o investimento investido, em relação ao indicado pelo DNIT, e o IEM. ... 39

Figura 4. 8: Quantidade de contratos com relações e IRI e de investimentos semelhantes. .... 40

Figura 4. 9: Evolução da extensão de contratos realizados cujos objetos são intervenções possuem características funcionais e estruturais. ... 41

viii

Índice de Quadros

Quadro 2.1: Variáveis de entrada e soluções do catálogo CREMA 2ª ETAPA ... 20

Quadro A1.1: Critérios de medição para serviços de manutenção rotineiros ... 50 Quadro A2.1: Catálogo de Soluções de Pavimentação do CREMA II – Concreto Betuminoso ... 51 Quadro A3.1: Catálogo de Soluções de Pavimentação do CREMA II – Tratamento Superficial ... 52

ix

Índice de Tabelas

Tabela 2. 1: Participação do modal rodoviário no total transportado, entre 1950 e 1963. ... 8

Tabela 3. 1: Descrição e conceito do IRI pelo DNIT ... 25

Tabela 4. 1: Resultados do IEG por ano, a partir de 2009 ... 30

Tabela 4. 2: Resultados do IEO por contrato e médio ... 32

Tabela 4. 3: Resultados do IEP por contrato e médio ... 33

x

Abreviações

CIDE Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico

CREMA Contrato de Restauração e Manutenção

DAER Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem

DNER Departamento Nacional de Estradas de Rodagem

DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes

FRN Fundo Rodoviário Nacional

FND Fundo Nacional de Desenvolvimento

ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços

IEG Índice de Eficiência Gerencial

IEM Índice de Eficiência da Manutenção

IEO Índice de Eficácia Orçamentária

IEP Índice de Eficácia dos Prazos

IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores

IRI International Roughness Index

ISTR Imposto sobre Serviço de Transportes Rodoviário

IUCLLG Imposto Único sobre Combustíveis e Lubrificantes Líquidos e Gasosos

OBC Output-based Contracts

PBC Performance-based Contracts

PIB Produto Interno Bruto

TCU Tribunal de Contas da União

1 INTRODUÇÃO

As rodovias federais não concedidas à administração privada representam aproximadamente 55 mil quilômetros de toda a malha rodoviária brasileira, sendo 85% deste total já pavimentado ou em processo de pavimentação (DNIT, 2016c). De acordo com o último levantamento feito pela Coordenação Geral de Planejamento e Programação de Investimentos (CGPLAN/DPP/DNIT), no ano de 2015 62% estão em boas condições, 21% estão regulares e 17% estão em situação ruim. A manutenção dessa rede é fundamental para o desenvolvimento econômico dos municípios, dos estados e de todo o país, exigindo uma enorme quantidade de investimentos por períodos longos.

A partir do início dos anos 2000, visando empréstimos por parte do Banco Mundial para obras de manutenção de rodovias, o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) começou a introduzir os “performance-based contracts” (PBC) no cenário nacional através do Programa CREMA, difundindo-se progressivamente até atingir um terço da malha federal no ano de 2010 (LANCELOT, 2010). Segundo o Manual de Conservação Rodoviária do DNIT (BRASIL, 2005), o Contrato de Restauração e Manutenção (CREMA) é um contrato no qual as operações a serem trabalhadas englobam a elaboração dos projetos, recuperação inicial, restauração, manutenção de rotina e melhoramentos.

Os contratos por desempenho estão presentes em vários países do mundo e, ao contrário do que é acordado em contratos convencionais, denominados “outputs-based contracts”, nos PBC é o desempenho dos pavimentos ao longo da vida útil que define o lucro do contratado. Para tanto, os executores têm a flexibilidade para desenvolver projetos mais adequados, nos quesitos funcionais e estruturais, às situações encontradas.

Entre 2011 e 2015, foram investidos cerca de R$ 20 bilhões na manutenção das rodovias federais brasileiras, com grande parte deste valor sendo destinada a recuperações funcionais. Lancelot (2010) afirma que a implementação dos contratos por desempenho no Brasil tem sido bem-sucedida, porém ainda não atingiu o seu verdadeiro potencial. Essas informações sugerem, então, que os conceitos básicos do modelo de contratos por desempenho estão sendo minimizados frente ao imediatismo e às falhas de gestão existentes, e agravado pelas limitações impostas pela Legislação Brasileira, principalmente através da Lei nº 8.666/93.

2 1.1 OBJETIVOS

Tendo em vista a situação atual das rodovias federais no Brasil, esta monografia de projeto final tem por objetivo principal analisar a eficácia dos contratos CREMA quanto ao desempenho dos pavimentos da malha rodoviária brasileira. Objetiva também elucidar algumas relações entre as intervenções dispostas em contratos e/ou projetos, os gastos destinados e as características encontradas em campo, que podem ser analisadas a partir da vida útil e, principalmente, o Índice de Irregularidade Internacional (IRI). Finalmente, pretende traçar um panorama atual da utilização dos contratos de desempenho na administração rodoviária brasileira, a nível federal.

1.2 JUSTIFICATIVAS

A relevância do estudo sobre as características de manutenção da malha rodoviária federal se baseia na importância do setor rodoviário de infraestrutura para o desenvolvimento econômico e social do Brasil, além de ser um fator de integração regional.

Os contratos baseados em desempenho representam o modelo mais recente e eficiente para a gestão do processo de manutenção do patrimônio rodoviário, sendo necessárias pesquisas acerca do assunto e da efetividade alcançada, de fato.

3 2 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

2.1 HISTÓRICO DE INVESTIMENTOS EM MANUTENÇÃO DE RODOVIAS FEDERAIS

Os primórdios do rodoviarismo brasileiro remetem à segunda metade do século XVII, quando o bandeirante paulista Fernão Dias Paes iniciou, em 1674, uma expedição rumo ao centro do atual Estado de Minas Gerais em busca de prata e esmeraldas que abriu um caminho provisório pelo interior do país. Quase uma década depois, o governador do Rio de Janeiro contratou o filho de Fernão Dias para construir uma estrada permanente que ligasse os campos de Cataguases à capital pelo interior do Estado, a fim de evitar os riscos de saques e contrabandos no litoral. Essa nova rota foi chamada de Caminho Novo, e possibilitou o surgimento de um trânsito precário e favorecendo a invasão das minas. O tempo de duração das viagens foi reduzido para 25 dias, e pontos de registro de movimentação e de controle da produção estavam espalhados pela estrada (PIMENTA, 1971).

A chegada da Família Imperial ao Brasil, em 22 de Janeiro de 1808, não representou um avanço para a infraestrutura de transportes no país. Na primeira metade do século XIX, as condições deixadas pela colônia continuaram presentes, com pouquíssimos investimentos por parte do Governo Imperial. Era uma característica da política de infraestrutura delegar à iniciativa privada obras de manutenção e construção de estradas e de portos, impulsada pelas ideias liberalistas da época (NETO, 2001).

Após a Independência do Brasil, cada Província teve suas Assembleias Legislativas formadas e suas leis redigidas. Em Minas Gerais, o deputado Bernardo Pereira de Vasconcelos apresentou um projeto que visava a construção de quatro estradas carroçáveis a partir de Ouro Preto, se dirigindo às vilas mais remotas nas extremidades da Província. Transformado na Lei nº 18, de 1º de Abril de 1835, pode ser considerada a primeira e mais bem elaborada regulamentação do setor rodoviário do País no Império, pois aborda o planejamento, a licitação, a construção, a manutenção e a fiscalização de uma obra. Neste texto, criou-se a Inspetoria Geral das Estradas, órgão responsável pelo zelo e auxílio à construção e reparo de quaisquer estradas (NETO, 2001). Neste ambiente, foi planejada e iniciada a construção da Estrada Nova do Paraibuna, ligando Ouro Preto a Barbacena, através de empréstimos feitos pelo Governo Provincial.

4 A primeira estrada de rodagem do Brasil começou a ser desenvolvida somente em 1852, com o nome de Estrada União e Indústria. Desenvolvida a partir da rota aberta pelos bandeirantes no século XVII e tendo incorporado, através de contrato de concessão com a Província de Minas Gerais, a Estrada Nova do Paraibuna, tornou-se a primeira estrada em todo o continente americano a ser pavimentada com macadame hidráulico, técnica utilizada na época em países europeus. Inaugurada em 23 de Julho de 1861, a Estrada União e Indústria tinha 144 quilômetros de extensão, ligando a cidade mineira de Juiz de Fora à cidade de Petrópolis, no estado do Rio de Janeiro, com largura média de 8 metros. Espalhadas pelo seu traçado, 12 estações de muda foram instaladas para troca das mulas e descanso dos passageiros.

A Estrada União e Indústria foi uma solução encontrada pelo Governo Imperial de D. Pedro II para os problemas de escoamento da produção agrícola mineira, reivindicados desde a criação da Assembleia Legislativa da Província de Minas Gerais, em 1835. O Decreto Imperial nº 1.031, emitido em 7 de Agosto de 1852 e aprovado em 11 de Setembro do mesmo ano, concedia privilégio exclusivo a Mariano Procópio Ferreira Laje para construir, melhorar e conservar duas linhas de estradas na Província de Minas Gerais pelos 50 anos seguintes (PROSDOCIMI & LINHARES, 2006). Em contrapartida, exigia que o empresário incorporasse, dentro de um ano, uma Companhia intitulada União e Indústria, e que a mesma começasse as obras em até três anos após a data da aprovação do documento, fornecendo os carros e diligências necessários para transportes de cargas e passageiros, respectivamente (BRASIL, 1852). Assim, a ligação entre Ouro Preto e a Corte, instalada no Rio de Janeiro, passou a ser realizada pela Estrada Geral da Corte, se dividindo nos trechos:

• Ouro Preto – Barbacena, pela Estrada do Paraibuna;

• Barbacena – Petrópolis, pela Estrada União e Indústria;

• Petrópolis – Porto da Estrela, pela Estrada da Estrela. Deste Porto, seguia por via marítima até o Rio de Janeiro.

A introdução das ferrovias no território brasileiro facilitou a locomoção de passageiros e de cargas, ao passo que acabou por dificultar a viabilidade econômica das estradas de rodagem da Companhia União e Indústria. Desta forma, em 1869, um acordo entre o Governo e o empresário Mariano Procópio foi firmado, com o primeiro assumindo as dívidas da Companhia.

O Decreto nº 8.324, de 25 de Outubro de 1910, representou o primeiro incentivo governamental à construção rodoviária após a proclamação da República. Este documento,

5 redigido em um período em que os automóveis começaram a se tornar presentes no Brasil, introduzia padrões de projeto e execução, e permitia a criação de serviços de transporte rodoviário de passageiros e cargas por automóveis. Em vários estados do país, estradas começaram a ser pavimentadas e novos projetos rodoviários, construídos (NETO, 2001). No estado de São Paulo, surge um grupo de pessoas, inclusive o prefeito da capital paulista Washington Luís, com o intuito de influenciar o poder público em favor do desenvolvimento rodoviário na região.

Esse lobby, como Castro & Falcão (2004) definem, a favor dos interesses particulares dos mais ricos pode ser relacionado diretamente com os recém-inaugurados clubes automotivos da época, como o Automóvel Club Paulista e o Automóvel Club do Brasil. Este último, em especial, procurava apoio público nos três níveis de Governo para facilitar a importação e compra de automóveis e a ampliação e melhoria do número de estradas no Brasil (DE OLIVEIRA, 1986).

Quando Washington Luís assume o cargo de Presidente da República, em 1926, a construção rodoviária passou de plano a diretriz básica de política pública a nível federal. O Fundo Especial para Construção e Conservação de Estradas de Rodagem Federais, ideia proposta em eventos do Automóvel Club do Brasil, foi criado através do Decreto nº 5.141, de 5 de Janeiro de 1927 (NETO, 2001). Neste documento, decidiu-se que seriam cobrados: 60 réis por quilo de gasolina, 20% sobre os impostos ad valorem, ou por unidade, de automóveis, ônibus, caminhões, chassis para automóveis, pneumáticos, câmaras de ar, rodas maciças, motocicletas, bicicletas, sidecar e acessórios para automóveis, além de 50 réis por quilo de acessórios para automóveis não sujeitos ao imposto ad valorem ou por unidade (BRASIL, 1927).

Após um grande período sem grandes investimentos no setor, em 1928 foi inaugurada a primeira rodovia pavimentada do Brasil, ligando o Rio de Janeiro a Petrópolis (DNIT, 2016a). Além deste trecho, que atualmente faz parte da BR-040, obras nas estradas Rio – São Paulo, Rio – Bahia, Estrada União e Indústria, Joinville até os limites de Santa Catarina com o Paraná, Planaltina a Santa Maria de Taguatinga, em Goiás, Porto Velho a Mato Grosso e ponte sobre o rio Sergipe foram financiadas pelo referido fundo especial (COIMBRA, 1974).

Enfrentando uma grave crise econômica, em decorrência da quebra da Bolsa de Valores de Nova Iorque em 1929, o Governo Provisório de Getúlio Vargas, por meio do Decreto nº 20.853, de 26 de Dezembro de 1931, extinguiu o Fundo Especial para Construção e

6 Conservação de Estradas de Rodagem Federais, que vinha se mostrando insuficiente diante das necessidades da malha rodoviária e já acusava um décifit de Rs$ 13,48 bilhões, o que equivale, segundo Gomes (2014), a R$ 1,66 bilhão. No ano seguinte, é criada a Comissão de Estudos Rodoviários, poucos meses depois substituída pela Comissão de Estradas de Rodagem Federais.

O período entre 1930 e 1937 ficou marcado por inúmeras discussões, estudos e congressos sobre as necessidades de criação de um órgão que centralizasse, em termos nacionais, as questões das estradas e que tivesse autonomia administrativa e financeira. Era necessário encontrar uma solução para o problema do financiamento da construção e manutenção das rodovias.

A instauração do Estado Novo marcou o início de uma mentalidade que visava o crescimento do setor rodoviário brasileiro. Em 31 de Julho de 1937, a Lei nº 467 criou o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), apesar do mesmo não ter garantias de recursos e sem autonomia administrativa. No Rio Grande do Sul, foi criado o primeiro Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem (DAER) do Brasil, que desenvolveu o seu próprio Plano Rodoviário e passou a desempenhar um intenso trabalho de construção rodoviário (NETO, 2001).

No VII Congresso Nacional de Estradas de Rodagem, as formas de tributação, e consequente financiamento, do transporte rodoviário foram discutidas, além da competência tributária da União, dos estados e dos municípios. Como resultado, foi sancionada a Lei nº 2.615, de 21 de Setembro de 1940, criando o Fundo Rodoviário dos Estados e Municípios, “constituído por parte do imposto único sobre combustíveis e lubrificantes líquidos minerais, importados ou produzidos no Brasil” (BITTENCOURT, 1960). A divisão entre estados e municípios deveria ser feita de forma proporcional ao consumo nos respectivos territórios, tendo o intuito de ser aplicado na conservação e no desenvolvimento das suas redes rodoviárias (GODOY FILHO, 1956).

O Plano Rodoviário Nacional, elaborado pela Comissão de Estradas de Rodagem e então sancionado pelo Decreto nº 15.093, de 20 de Março de 1944, passou à história como o primeiro plano rodoviário nacional do Brasil (NETO, 2001). De acordo com Coimbra (1974), pretendia ligar o país no sentido norte-sul e cortá-lo em outras direções, estendendo sobre o território uma trama de vias de comunicação eficiente. O Plano era constituído de 27 linhas, sendo seis rodovias longitudinais procurando a orientação geral norte-sul, quinze transversais,

7 sensivelmente no sentido leste-oeste, e seis ligações entre pontos importantes de duas ou mais rodovias. Surgiu, então, o Fundo Nacional Rodoviário (FRN), para financiar a construção, conservação e melhoramentos das rodovias compreendidas no Plano Rodoviário Nacional e auxiliar os estados, Distrito Federal e municípios para a execução dos sistemas rodoviários regionais (PROSDOCIMI & LINHARES, 2006).

Figura 2. 1: Plano Rodoviário Nacional de 1944 (NETO, 2001)

Surgido através do Decreto-Lei nº 8.463, de 27 de Dezembro de 1945, o Fundo Rodoviário Nacional era composto inicialmente com a arrecadação de um imposto sobre combustíveis e lubrificantes, denominado Imposto Único sobre Combustíveis e Lubrificantes Líquidos e Gasosos (IUCLLG). Posteriormente, foram adicionadas à arrecadação do FRN parte da arrecadação do Imposto sobre Transportes Rodoviários de Passageiros (ISTR), criado em

8 1967, e uma taxa incidente sobre a propriedade de veículos, a Taxa Rodoviária Única (TRU), em 1969 (LACERDA, 2005). Do total arrecadado, 40% pertencia ao DNER, 48% aos estados e 12% aos municípios, desde que os mesmos empregassem em obras em harmonia com o Plano Rodoviário Nacional (COIMBRA,1974). No mesmo documento, que ficou conhecido como Lei Joppert, foi acordada a reorganização do DNER, conferindo ao órgão, agora uma autarquia, a sua autonomia financeira e administrativa (PAULA, 2010).

As medidas adotadas entre 1937 e 1945 alavancaram o desenvolvimento do setor rodoviário em todo o território brasileiro, ao final da década de 40. Apoiado ao Plano SALTE, que se propunha, segundo Barros (1949), “a executar, dentro de cinco anos, obedecendo a um racional critério de prioridade, o programa estabelecido no Plano Geral de Viação Nacional, utilizando para isso os recursos da receita ordinária do país, os fundos de natureza especial existentes e a parte de operações de crédito”, o transporte rodoviário tomou impulso notável, com um aumento de 400% no movimento interestadual de carga transportada no período entre 1948 e 1953 (COIMBRA, 1974). De acordo com o BNDES (2008), se em 1950 apenas 38% do transporte nacional era realizado por transporte rodoviário, em 1960 o modal rodoviário já respondia por 60% da matriz nacional de transportes, valor que se mantém estável até nos dias atuais (CAMPOS NETO, 2011). Essa evolução pode ser vista na Tabela 2. 1 abaixo:

Tabela 2. 1: Participação do modal rodoviário no total transportado, entre 1950 e 1963.

Ano Transportado (109 tkm) Transportado (%)

1950 10,8 38,0 1955 19,7 49,7 1956 25,5 52,2 1959 37,3 57,9 1963 52,0 64,6 Fonte: NETO, 2001.

Assim como a participação na matriz nacional de transportes, a extensão da malha rodoviária federal também esteve em pleno crescimento no período entre 1945 e 1975. Entre 1950 e 1980, a rede rodoviária teve sua extensão multiplicada mais de 36 vezes (PROSDOCIMI & LINHARES, 2006), e os investimentos realizados estiveram sempre acima de 1% do PIB, com média de 1,5% (CASTRO, 2000).

A partir de 1975, com a criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND) através do Decreto-Lei nº 6.093, de 29 de Agosto de 1974, iniciou-se um processo de redução de recursos destinados exclusivamente ao setor rodoviário. Os impostos sobre combustíveis que mantinham o Fundo Rodoviário Nacional, que já no início da década de 1970, segundo

9 Prosdocimi & Linhares (2006), não era capaz de suprir mais de 38% das necessidades anuais de investimento do DNER, passam a ser progressivamente transferidos para o FND. Em 1985, a TRU é substituída pelo Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), sem a participação da União na partilha da arrecadação. No ano seguinte, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), cuja arrecadação pertence integralmente aos estados, substitui o IUCLLG e o ISTR (LACERDA, 2005).

A Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) reformulou todo o sistema tributário brasileiro, alterando a forma em que se davam os investimentos (PROSDOCIMI & LINHARES, 2006). A partir da sua promulgação, ficou proibida a vinculação de receitas de impostos a fins específicos. Lacerda (2005) afirma baseado nos estudos de Pessoa (1992), que “a infraestrutura rodoviária passou a depender quase exclusivamente de recursos ordinários da União, pois não houve a proporcional transferência, para os estados e municípios, do ônus da conservação da malha rodoviária, apesar da transferência de receitas de impostos”. Em um período bastante conturbado economicamente, os escassos recursos fizeram com que a infraestrutura rodoviária do país atravessasse um gradativo e sistemático processo de deterioração por falta de adequada manutenção (CAMPOS NETO et al., 2011). Segundo dados do DNIT, em 1992 havia 46% do pavimento das rodovias federais em bom estado, caindo para 15% em 2001.

Apesar de reforçar a crise orçamentária no setor rodoviário brasileiro, a Constituição Federal de 1988 possibilitava algumas alternativas para a manutenção da malha rodoviária federal:

• Restabelecer as fontes de recursos para o setor;

• Delegar a administração e a exploração de trechos aos estados;

• Concessão de rodovias para operadoras privadas.

Para reestabelecer as fontes de recursos, foram aprovados a cobrança de pedágio em rodovias federais, através da Lei nº 7.712, de 22 de Dezembro de 1988, e o selo-pedágio, que permitia ao usuário ir e vir livremente em rodovias federais. Frente aos resultados inexpressivos, o selo-pedágio foi extinto em Agosto de 1990 (CAMPOS NETO et al., 2011). Houve também uma tentativa de criação da Taxa de Conservação de Rodovias, cobrada pelo uso efetivo ou potencial do sistema rodoviário federal, contudo foi considerada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, em 1991 (PROSDOCIMI & LINHARES, 2006). Entre 2001 e 2012, coube à Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE-Combustível) sobre a importação e comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus

10 derivados e álcool combustível para, entre seus três objetivos, gerar recursos para a infraestrutura de transportes, inclusive com repasses aos Estados e o Distrito Federal. Entretanto, as suas receitas tem sido utilizadas para saldar dívidas, pagamento de funcionários e custeio da administração federal (ALVES & SANTAREM, 2015).

Outra forma encontrada pelo Governo Federal foi efetivada pela Lei nº 9.277, de 10 de Maio de 1996. Neste documento, conhecido como Lei das Delegações, ficou autorizado à União delegar aos estados a administração e a exploração de trechos de rodovias ou obras rodoviárias. Entretanto, face às dificuldades para implementação dos programas estaduais, foi recomendada a revisão do Programa de Delegação de Rodovias Federais. Portanto, essa alternativa não representou uma solução para a manutenção das rodovias federais brasileiras (CAMPOS NETO et al., 2011).

A Lei nº 8.987, de 13 de Fevereiro de 1995, conhecida como Lei das Concessões, estabeleceu as obrigações e os direitos das empresas concessionárias sobre os trechos administrados. A concessão de rodovias para a iniciativa privada objetiva selecionar a administradora capaz de oferecer as melhores condições ao Estado e aos usuários, partindo de critérios como o maior valor pago ao Governo Federal, a menor tarifa de pedágio e a maior extensão de trechos sem pedágio a serem conservados (LACERDA, 2005).

Apesar de ser uma solução bastante plausível, a concessão de rodovias federais só é interessante para a iniciativa privada em trechos onde as receitas superam as despesas, ou seja, onde apresentam viabilidade financeira, limitando a quantidade de trechos concedidos (CAMPOS NETO, 2011). Segundo pesquisas do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, em 2012, apenas 15% da malha rodoviária pavimentada brasileira representa zonas de interesses de exploração para o setor privado, devido ao fluxo de veículos. Logo, não é possível prestar serviços essenciais para o desenvolvimento nacional, vista a falta de recursos financeiros, por parte da administração pública, e a falta de incentivo financeiro para exploração, por parte da administração privada (ALVES & SANTAREM, 2015). Para resolver tal imbróglio, a legislação federal foi revista e, através da Lei nº 11.079, de 30 de Dezembro de 2004, foram prescritas as Parcerias Público-Privadas (PPPs) em duas modalidades distintas: concessão patrocinada e concessão administrativa (BRASIL, 2004).

Em 5 de Junho de 2001, o DNER é extinto, sendo criado o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) através da Lei nº 10.233. De acordo com o documento promulgado, cabe ao DNIT:

11 Implementar, em sua esfera de atuação, a política formulada para a administração da infraestrutura do Sistema Federal de Viação, compreendendo sua operação, manutenção, restauração ou reposição, adequação de capacidade, e ampliação mediante construção de novas vias e terminais (BRASIL, 2001).

A partir de dados disponibilizados pelo DNIT, a Figura 2. 2 mostra os investimentos destinados à manutenção da malha rodoviária brasileira nos últimos 20 anos, e faz uma comparação com os valores publicados pelo Banco Central (2016), que foram obtidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2016), do Produto Interno Bruto real do Brasil. É possível notar um aumento considerável nesses valores a partir de 2005, período em que políticas de incentivo ao crescimento econômico nacional foram colocadas em prática, como o Programa de Aceleração de Crescimento (PAC), em 2007. Apesar do maior investimento no setor, ainda é uma pequena parcela empregada diante das necessidades do país. Enquanto o Brasil investe cerca de 0,6% do seu PIB em transportes, países emergentes que concorrem com o Brasil, como Rússia, Índia, China, Coreia do Sul, Vietnã, Chile e Colômbia, investem, na média, 3,4% dos seus PIBs em transportes (CAMPOS NETO, 2014).

Figura 2. 2: Histórico de investimentos na manutenção da malha rodoviária federal. 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 0,80 0,90 1,00 20.000,00 40.000,00 60.000,00 80.000,00 100.000,00 120.000,00 1993 1998 2003 2008 2013 2018 P ro d u to I n te rn o B ru to ( % ) In v e st im e n to ( R $ /k m ) Ano

12

2.2 PERFORMANCE-BASED CONTRACTS

Os “performance-based contracts” (PBC) são definidos como um tipo de contrato no qual o pagamento pelo serviço é explicitamente ligado à capacidade do contratado em alcançar, ou exceder, certos indicadores de performance previamente definidos (GERICKE, GREEWOOD & HENNING, 2014). Diferente dos “outputs-based contracts” (OBC), em que o cliente especifica técnicas, tecnologias, materiais e manutenções que devem ser adotados, nos PBCs não existem nenhuma forma de especificação de métodos ou materiais, transferindo a responsabilidade pelo projeto e pela execução da obra e da manutenção para o contratado (STANKEVICH, QURESHI & QUEIROZ, 2005).

No setor rodoviário, de acordo com Zietlow (2004), o primeiro PBC aplicado à manutenção de rodovias foi implantado no Canadá em 1988, contendo inúmeras limitações ao construtor. Países como Austrália, Nova Zelândia e Estados Unidos da América também adotaram esse novo modelo de contrato que, mais recentemente, tem sido disseminado em países em desenvolvimento através de projetos incentivadores do Banco Mundial, do Banco Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento e do Bando Asiático de Desenvolvimento.

Os PBCs se diferem a partir dos alvos e da abrangência com os quais foram desenvolvidos. Enquanto os alvos se referem às atividades e estruturas gerenciadas, a abrangência remete à área geográfica e à parcela da malha rodoviária englobada. Podem existir contratos de atividades ou estruturas únicas, assim como acordos que envolvem várias atividades, corredores de transporte ou áreas especiais. Contratos que também apresentam características dos contratos convencionais de manutenção são denominados de híbridos (HYMAN, 2009).

Existem inúmeros benefícios com a adoção de contratos de desempenho na manutenção de rodovias (STANKEVICH et al., 2005). Para as agências rodoviárias, as vantagens são:

• Economia de custos na gestão e manutenção da malha rodoviária;

• Maior segurança das despesas;

• Capacidade de gerir a rede rodoviária com menos pessoal contratado;

• Maior satisfação do cliente com o serviço e as condições rodoviárias;

• Financiamento estável durante vários anos.

Apesar das vantagens apresentadas, deve-se salientar que a escolha por contratos de desempenho faz com que o processo burocrático até a formalização do documento se torne mais oneroso e demorado. Além disso, dificuldades para mobilizar empresas capazes de

13 entregar o serviço podem reduzir a concorrência de mercado (PAKKALA, 2002). Incertezas associadas às relações contratuais de longo prazo, especialmente quando os termos do contrato excedem quaisquer termos de financiamento do mesmo, assim como eventuais perdas de flexibilidade e controle das agências, também podem ser consideradas desvantagens para o uso de PBCs para a manutenção de rodovias (GERICKE et al., 2014).

O processo de desenvolvimento de contratos de desempenho no setor rodoviário varia em cada país. As experiências acumuladas, através dos anos, pelas administrações rodoviárias exercem um importante papel em novos projetos, que vão se tornando cada vez mais abrangentes. Aspectos legais, principalmente envolvendo o período de vigência dos acordos, e de financiamento devem ser tratados minuciosamente nessa etapa (ZIETLOW, 2004). Visto que são normalmente fixados valores a serem pagos durante anos, é importante assegurar os fundos para pagamento logo no início do processo (FROST & LITHGOW, 1996).

Os trechos a serem incluídos nos PBCs também devem ser uma das primeiras decisões a serem tomadas pelas agências. Normalmente, administrações que implementam este esquema de contratação pela primeira vez selecionam pequenos trechos de rodovias como um projeto piloto. Em adição a isto, em alguns casos também são definidos trechos que continuarão sob a administração pública e que serão expostos a condições similares aos trechos envolvidos no projeto, possibilitando uma futura comparação entre os níveis de serviço apresentados (BAKER, 1999). Inventários e levantamentos sobre as condições atuais desses trechos carecem de ser apresentados para a percepção, por parte das empreiteiras interessadas, dos serviços necessários (SEGAL, MOORE & McCARTHY, 2003).

Medidas de desempenho, tempos de resposta, atividades a serem realizadas e qualificações requeridas para a contratação são outras premissas que também devem ser definidas durante o desenvolvimento de projetos com contratos de desempenho (PIÑERO, 2003).

A etapa de licitação é um momento em que deve haver intensa cooperação entre as agências e as empresas interessadas. Devido à natureza da tarefa de manutenção e à constante mudança do ambiente em que a manutenção das estradas é realizada, não é possível especificar e documentar claramente todas as circunstâncias que podem surgir, justificando a necessidade de um extenso diálogo (FROST & LITHGOW, 1996). Como levantado por Piñero (2003), ambas as partes devem estar confortáveis com o acordo e compreender os riscos envolvidos, e a falta de discussões pode levar a resultados adversos no futuro. Por atribuírem maiores riscos

14 aos contratados, o tempo para a elaboração de propostas também são maiores, quando comparados aos contratos convencionais de manutenção (ZIETLOW, 2005).

O monitoramento de desempenho ao longo da duração do contrato é uma postura que permite atribuir um juízo de valor à atividade realizada, sendo composta pela medição e avaliação da mesma. Enquanto a medição é definida como a tradução quantitativa ou qualitativa de um fenômeno, a avaliação do desempenho é denominada como a interpretação do que as medidas expressam (CÂMARA, 2006). Os padrões de desempenho devem ser redigidos ao mesmo tempo em que o plano de monitoramento é desenvolvido, a fim de garantir que não haja discrepâncias entre eles. Um monitoramento fácil de ser realizado só é possível quando os padrões de desempenho estão bem descritos (EGGERS, 1997). Ausência de defeitos no pavimento, índices tais como “International Roughnesse Index” (IRI), nível de atrito entre pneus e superfície das rodovias, comportamento do sistema de drenagem e reflexibilidade das sinalizações são típicos padrões de desempenho adotados pelas agências administradoras (ZIETLOW, 2005).

Após uma vasta revisão bibliográfica, Piñero (2003) define uma estrutura para se monitorar PBCs na manutenção rodoviária. Conforme visto na Figura 2. 3, o desempenho geral dos contratos pode ser avaliado a partir de cinco componentes distintos. O Nível de Eficácia do Serviço indica até que ponto os trechos foram preservados e atingiram os níveis de qualidade requeridos. A Eficiência de Custos visa avaliar a economia de fundos acumulada pela administração pública a partir da adoção do PBC. A Pontualidade de Resposta e os Procedimentos de Segurança são quesitos relacionados à segurança dos usuários, enquanto a Qualidade de Serviço remete às necessidades de conforto dos mesmos.

A literatura apresenta poucos projetos envolvendo performance-based contracts postos em prática e que não chegaram a apresentar níveis satisfatórios de funcionamento. Especialmente em países em desenvolvimento, os ditos “PBCs falhos” normalmente são aqueles que não chegaram à fase de implementação. Grande parte dos problemas associados aos contratos de desempenho ocorre devido a impasses entre agência e contratados e impasses institucionais que impedem o desembaraço do processo (GERICKE et al., 2014).

15 Figura 2. 3: Componentes-chave para monitorar o sucesso de PBCs (PIÑERO, 2003).

2.3 ATUAÇÃO DO DNIT E O PROGRAMA CREMA

Criado em 2001, o DNIT é uma autarquia vinculada ao Ministério dos Transportes, sendo regulamentado pelo Decreto nº 4.749, de 17 de Junho de 2003. É um órgão com sede e foro na cidade de Brasília que, com autonomia administrativa, patrimonial e financeira, desempenha as funções relativas à construção, manutenção e operação da infraestrutura dos segmentos do Sistema Federal de Viação que estão sob a administração direta da União nos modais rodoviário, ferroviário e aquaviário (DNIT, 2016b). De acordo com o seu Regimento Interno (BRASIL, 2016), compete ao DNIT implementar as políticas formuladas pelo Ministério dos Transportes e pelo Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte (CONIT), promover pesquisas e estudos no âmbito de engenharia de infraestrutura de transportes e estabelecer padrões, normas e especificações técnicas para os programas de

Desempenho

Geral

16 segurança operacional, sinalização, manutenção, restauração de vias, terminais e instalações para a elaboração de projetos e execução de obras viárias.

A estrutura institucional do DNIT, conforme mostrada na Figura 2. 4, é encabeçada pelo Conselho de Administração, órgão superior de deliberação, e um órgão executivo, a Diretoria Colegiada. Abaixo desses, tem-se a Diretoria Geral, que superordena os órgãos específicos singulares. Entre os órgãos específicos singulares está a Diretoria de Infraestrutura Rodoviária, que tem sob a sua subordinação a Coordenação Geral de Manutenção e Restauração Rodoviária (CGMRR/DIR/DNIT), responsável por coordenar a execução das atividades e programas de restauração, revitalização, manutenção, eliminação de ponto crítico, recuperação de estruturas e contenções de rodovias federais sob responsabilidade do DNIT, assim como orientar e supervisionar a execução dos contratos, convênios e instrumentos congêneres de manutenção rodoviária a cargo dos Órgãos Descentralizados (BRASIL, 2016).

O DNIT tem a autonomia para instalar unidades administrativas regionais em qualquer parte do território nacional. Os Órgãos Descentralizados são compostos por Superintendências Regionais Tipos A e B, além das Administrações Hidroviárias. Cada uma das 23 Superintendências Regionais possui, em seu organograma, o Serviço de Engenharia liderando a Supervisão de Manutenção e Restauração Rodoviária (SMRR/S.Eng/SR-DNIT), que é a responsável direta por gerir todos os contratos de manutenção e restauração das rodovias federais de seus respectivos estados, contratos estes fiscalizados por servidores lotados nas Unidades Locais, que são unidades descentralizadas no âmbito das Superintendências Regionais. Os servidores das Unidades Locais são os executores de todas as obras e serviços planejados, incluindo o levantamento de elementos de campo necessários para composição do projeto e a fiscalização da execução dos trabalhos. Os trechos sob jurisdição da Unidade Local devem ter suas condições físicas e operacionais sob permanente controle e conhecimento, mantendo a administração superior informada (FIGUEREDO, 2015).

17 Figura 2. 4: Organograma do DNIT, destaque para a estrutura de manutenção rodoviária (FIGUEREDO, 2015).

A manutenção da malha rodoviária federal é uma das competências do DNIT. Entretanto, após um longo período sem grandes investimentos no setor, grande parte da malha se encontrava no final de sua vida útil, em um acelerado processo de deterioração. Como

18 indicado por Lancelot (2010), mais de dois terços das estradas federais já tinham entre 20 e 40 anos de idade no ano de 2005. Nessas circunstâncias, o conceito de gestão baseado no desempenho começou a ser introduzido no Brasil a partir do final da década de 1990, com o apoio do Banco Mundial e inspirado pelo sucesso obtido em outros países da América Latina, como Argentina, Uruguai e Chile (DOMINGOS & RIBEIRO, 2014; FIRMINO & WRIGHT, 2001). Essa nova estratégia tinha como objetivos melhorar a eficiência do setor, minimizar os efeitos de contingenciamentos orçamentários e aumentar o compromisso do governo (LANCELOT, 2010).

Após anos de experiência em gestão por desempenho, em 2005, através da Instrução de Serviço DG/DNIT 05/2005, as atividades do DNIT de recuperação e manutenção de rodovias foram consolidadas em um único programa, denominado programa CREMA, utilizando de contratos de gestão por sete anos contínuos (DNIT, 2005a). Posteriormente, a Portaria nº 7 de 10 de Janeiro de 2008 do Ministério dos Transportes criou o Programa de Contratação, Restauração e Manutenção por Resultados de Rodovias Federais Pavimentadas (PROCREMA) (BRASIL, 2008). De acordo com Domingos & Ribeiro (2014), neste documento ficou fixado que:

• Prazo de cinco anos para os contratos;

• Os projetos executivos deveriam seguir as soluções técnicas contidas na Instrução de Serviço DG/DNIT 05/2005;

• Inclusão de recuperação e manutenção de Obras de Arte Especiais;

• Instituição do regime de empreitada por preço global.

O programa CREMA é dividido em duas etapas. O CREMA 1ª Etapa (CREMA I) possui duração de dois anos, nos quais são efetivados contratos para a realização de intervenções de caráter funcional (conserva pesada) e o restabelecimento da trafegabilidade da rodovia. Além disso, durante as obras do CREMA I, o DNIT deve realizar levantamentos e estudos necessários para a elaboração dos projetos definitivos para a implantação de etapa subsequente no mesmo lote. O CREMA 2ª Etapa (CREMA II), por sua vez, tem duração de cinco anos, sendo executadas obras de recuperação funcional e estrutural dos pavimentos com projetos com vida útil de 10 anos (CAMPOS NETO, PAULA & SOUZA, 2011).

No primeiro ano do contrato de CREMA I e nos três primeiros anos do contrato de CREMA II, as empresas contratadas devem realizar serviços de recuperação das pistas e acostamentos. As obras de recuperação são medidas e pagas mensalmente, conforme extensão executada,

19 por km de faixa concluído (DOMINGOS & RIBEIRO, 2014). A manutenção da via continua sendo responsabilidade da empresa contratada durante toda a duração dos contratos, incluindo serviços de remendos e selagem de trincas e conservação rotineira da faixa de domínio. Caso alguma atividade não atinja o nível de desempenho previsto em contrato, esta deve ser refeita sem que haja qualquer tipo de pagamento adicional (FIGUEREDO, 2015). De acordo com a Tabela de Custo Médio Gerencial de Março de 2016 (DNIT, 2016d), são previstos investimentos anuais de R$ 154 mil/km e R$ 125 mil/km para a 1ª e a 2ª etapa do CREMA, respectivamente.

Numa tentativa de agilizar o andamento dos projetos, que devem ser aprovados em até um ano antes de serem licitados, ações de simplificação são adotadas pelo programa CREMA. Para atender às demandas estruturais e funcionais das rodovias, alguns condicionantes básicos para a elaboração de projetos são estabelecidos pela legislação, assim como um Catálogo de Soluções Técnicas (FIGUEREDO, 2015).

Recomendado pelo programa CREMA II e baseado no Catálogo SWAP fornecido pelo Banco Mundial, o Catálogo de Soluções Técnicas propõe métodos tradicionais de reforço de pavimentos, especialmente o DNER-PRO 11/79, para uma vida útil de 10 anos. Existem conjuntos de soluções para revestimentos em concreto asfáltico e para tratamentos superficiais (Quadros A2.1 e A3.1). Ainda assim, é solicitada ao projetista uma comparação com o dimensionamento resultante do método DNER-PRO 269/94, também conhecido como método TECNAPAV (FONSECA, 2013).

Os critérios de enquadramento dos segmentos neste catálogo levam em conta faixas de Irregularidade Longitudinal (IRI) do pavimento, medidas de deflexão recuperável para o segmento homogêneo, avaliando a condição atual como abaixo ou superior à deflexão admissível de projeto em função do tráfego, faixas de índice de gravidade global (IGG) dos defeitos inventariados na superfície do pavimento, volume médio diário (VMD) do tráfego e o número "N", que corresponde ao número de repetições da carga do eixo padrão de 8,2 t por ano (DNIT, 2005b).

A solução ideal para cada projeto deve se adequar ao estado atual do pavimento, ser exequível e compatível com a durabilidade desejada. Como apontado por Neves (2013), nunca há somente uma solução viável tecnicamente, mas uma será a mais econômica. O Quadro 2.3.1 apresenta os conjuntos de entrada e o conjunto de tipos de soluções previstas pelo Catálogo de Soluções Técnicas.

20 Quadro 2.3.1: Variáveis de entrada e soluções do catálogo CREMA 2ª ETAPA.

Variáveis de Entrada Conjunto de Soluções

IRI: considerando as faixas IRI < 3 – conceito = Bom; IRI > 3 < 4 – conceito = Regular; IRI >4 < 5,5 – conceito = Mau; IRI > 5,5 – conceito = Péssimo

Deflexão: > ou < que a admissível

IGG: considerando as faixas IGG < 20 – Conceito = bom IGG > 20 – Conceito = regular IGG > 60 – Conceito = regular IGG > 100 – Conceito = mau IGG > 150 - Conceito = péssimo

VMD: considerando as faixas VMD < 1000 1000 <= VMD < 2000 2000 <= VMD < 3000 3000 <= VMD < 5000 VMD >= 5000 N: considerando as faixas N < 6,90 E +06 6,90 E +06 <= N < 1,43 E +07 1,43 E +07 <= N < 2,14 E +07 2,14 E +07 <= N < 3,57 E +07 N >= 3,57 E +07 PISTA: Lama Grossa

Fresagem 5 cm + Reposição - (5% área) + Lama Grossa Reforço em CBUQ ("x" cm)

Fresagem 5 cm + Reposição - (5% área) + CBUQ ("x" cm) Fresagem 5 cm + Reposição - (10% área) + Micro (1,5 cm) Fresagem 5 cm + Reposição - (20% área) + Micro (1,5 cm) Fresagem 5 cm + Reposição - (10% área) + CBUQ (3 cm) Fresagem 5 cm + Reposição - (20% área) + CBUQ (3 cm) Fresagem 5 cm + Reposição - (10% área) + CBUQ ("x" cm) Fresagem 5 cm + Reposição - (20% área) + CBUQ ("x" cm) Fresagem 5 cm + Rep. - (20% área) + Reperfilam.+ Micro (1,5cm). Fresagem 5 cm + Rep. - (30% área) + Reperfilam.+ Micro (1,5cm). Fresagem 5 cm + Rep. - (20% área) + Reperfilam.+ CBUQ (3cm). Fresagem 5 cm + Rep. - (30% área) + Reperfilam.+ CBUQ (3cm). Fresagem 5 cm + Rep. - (20% área) + Reperfilam.+ CBUQ ("x" cm). Fresagem 5 cm + Rep. - (30% área) + Reperfilam.+ CBUQ ("x" cm). Fresagem 5 cm (100% área) + Reperfilam.+ CBUQ (4 cm).

Fresagem 5 cm (100% área) + Reperfilam.+ CBUQ (5 cm). Fres. 5 cm (100% área) + Reperfilam.+ TSDpol + CBUQ (4 cm). Fres. 5 cm (100% área) + Reperfilam.+ TSDpol + CBUQ (5 cm). Fres. 5 cm (100% área) + Reperfilam.+ TSDpol + CBUQ ("x" cm). Reconstrução através de Reciclagem de Base + CBUQ (5 cm) Reconstrução através de Reciclagem de Base + CBUQ (7 cm) Reconstrução através de Reciclagem de Base + CBUQ (8 cm) Reconstrução através de Reciclagem de Base + CBUQ (9 cm) Reconstrução através de Reciclagem de Base + CBUQ (10 cm)

OBS: A espessura "x" refere-se à espessura da camada betuminosa e é

definida através da equação ℎ = × sendo k = 40

ACOSTAMENTO: TSD

Reestabilização da Base com adição de 10 cm + TSD

Restab. da Base com adição de 10 cm (10% área) + TSD (90% área) Restab. da Base com adição de 10 cm (20% área) + TSD (80% área) Restab. da Base com adição de 10 cm (30% área) + TSD (70% área) Reconstrução com Reciclagem de Base + TSD

21 Segundo Lancelot (2010), o sistema de monitoramento do desempenho foi elaborado para garantir que a manutenção seja adequadamente executada durante toda a duração do contrato. Com mais de 100 indicadores de desempenho nos primeiros contratos, atualmente encontra-se em utilização uma versão bastante simplificada. Em contratos do ano de 2010, eram descritos 11 indicadores para recuperação inicial, 16 para manutenção, 2 para reabilitação, IRI e deflexão . O autor ainda ressalta que a experiência dos primeiros CREMA mostrou que uma gestão de projetos fortalecida é elemento-chave para aprimorar a eficiência do programa.

Cada indicador de qualidade é avaliado a cada quilômetro concluído, e caso algum dos itens não atinja o padrão exigido em qualquer trecho, este será considerado como não alcançado em toda a extensão, devendo o peso correspondente para o cálculo do fator de pagamento ser descontado integralmente, uma vez que o padrão estabelecido é a condição mínima exigida contratualmente (FIGUEREDO, 2015). O Quadro A1.1 apresenta um resumo de indicadores para manutenção de um contrato CREMA, usado como exemplo por Lancelot (2010).

O monitoramento dos programas de reabilitação e manutenção também conta com a elaboração de relatórios, que são entregues regularmente à administração pública. Dessa forma, a identificação de problemas de implementação e suas consequentes soluções fica facilitada, contribuindo para o crescimento da transparência das atividades perante o governo e a sociedade civil (LANCELOT, 2010).

O órgão responsável pela auditoria dos contratos firmados pelo DNIT é o Tribunal de Contas da União (TCU). Segundo a Lei nº 8.443, de 16 de Julho de 1992, conhecida como Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (BRASIL, 1992), compete ao TCU julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos poderes da União e das entidades da administração indireta, da qual o DNIT faz parte, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário.

Discrepâncias entre a Legislação Brasileira e alguns conceitos básicos dos PBCs criam algumas particularidades nos contratos firmados pelo PROCREMA. Inicialmente, o programa previa a proibição de realizar aditivo para alteração quantitativa ou qualitativa das soluções de projeto, cláusula esta que foi retirada pelo TCU no ano de 2011, por meio do Acórdão nº 591, que se baseou em violações do artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal Brasileira e também do artigo 65 da Lei nº 8.666, de 21 de Junho de 1993 (FIGUEREDO, 2015). No que

22 tange o processo licitatório de obras, um novo modelo de contratação, o de Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), foi instituído por meio da Lei nº 12.462, de 4 de Agosto de 2011.

A Lei nº 8.666, comumente citada como Lei de Licitações, exige em seus artigos 6º e 7º um projeto básico adequado e atualizado, com orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os custos unitários da obra, quando em processo licitatório (MENDES, 2013). Dessa forma, “constitui prática ilegal a revisão de projeto básico ou a elaboração de projeto executivo que transfigure o objeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos” (BRASIL, 2010). A partir dessa premissa, as empresas contratadas por meio de contratos CREMA não podem alterar, de forma deliberada, o projeto do trecho licitado. Essa impossibilidade de revisão de projetos após o processo licitatório contradiz um dos princípios básicos dos PBCs, que permitem a alteração dos projetos, a fim de obter um melhor resultado, sem prévia autorização dos contratantes.

Em estudo sobre o desempenho do programa PROCREMA, Lancelot (2010) considera que a execução dos contratos CREMA tem sido satisfatória, apresentando um alto nível de competição no estágio de licitação e resultando em melhores condições gerais das rodovias federais, obtidas a menores custos quando comparados aos contratos tradicionais de manutenção e reabilitação. Essa avaliação positiva, porém, não esconde o fato de que os PBCs são um instrumento novo no Brasil, sendo necessárias adaptações e melhorias para atingir o seu verdadeiro potencial.

23 3 MÉTODO E FERRAMENTAS

A proposta principal deste trabalho consiste em avaliar o impacto da adoção dos contratos CREMA 2ª Etapa na vida útil das rodovias federais brasileiras por meio da aplicação de quatro indicadores de desempenho, com vistas a suportar análises acerca dos instrumentos legais criados para o PROCREMA e o atingimento dos objetivos pretendidos pela normatização do mesmo.

Os indicadores de desempenho da manutenção rodoviária apresentados neste trabalho foram desenvolvidos a partir dos indicados expostos por Figueredo (2015) em sua dissertação de mestrado.

Assim como Lancelot (2010), pressupostos iniciais tais como rodovias com problemas de mesma natureza, contratos com mesmas restrições orçamentárias e executadas por empresas com capacidade semelhante foram adotados.

A indisponibilidade de informações sobre nível de desempenho estrutural das rodovias foi um limitador da pesquisa.

Os seguintes procedimentos foram executados:

3.1 LEVANTAMENTO DE DADOS

Após o levantamento de referencial bibliográfico, a busca por dados válidos, confiáveis e disponíveis acerca da atividade de manutenção rodoviária gerida pelo governo federal por meio de contratos CREMA, e o posterior tratamento dos mesmos, foi a etapa seguinte deste trabalho.

Este levantamento teve como escopo identificar os contratos do PROCREMA geridos pelo DNIT e seus detalhamentos, que incluem a extensão das rodovias federais contempladas, os prazos de execução, os montantes de recursos públicos destinados à atividade, os níveis de desempenho apresentados pelos trechos favorecidos e soluções técnicas adotadas.

O histórico de contratos do PROCREMA, assim como os dados de desempenho, foi recebido em Setembro de 2016. As informações sobre o nível de desempenho das rodovias compreendem o período entre 2011 e 2015, e informações sobre o ano de 2016 não se encontram disponíveis até a data de término deste estudo.

24 Os montantes de recursos gastos em cada um dos contratos foram recolhidos em Março de 2017.

Os dados necessários foram obtidos a partir de ferramentas tais como o sistema SIGAMALHA, no qual são cadastrados todos os contratos de obras e por meio do qual se operacionalizam os respectivos pagamentos e medições.

O sistema SIGAMALHA tem o objetivo de reunir de forma simples e ágil informações sobre o andamento dos contratos geridos pelo DNIT. A partir do estado, da rodovia, do período de vigência, da unidade gestora, do tipo de contrato e da sua situação atual, é possível identificar qualquer contrato (ver Figura 3. 1) e obter todos os dados e avaliações do mesmo (ver Figura 3. 2) Este sistema também permite rápidas análises em relação a diversas características, tais como sobreposição de contratos, licitações em andamento e términos de contratos.

25 Figura 3. 2: Página de detalhamento dos contratos no sistema SIGAMALHA.

O International Roughness Index (IRI) é o somatório por quilômetro das irregularidades do pavimento em relação a um plano de referência. Este levantamento é realizado em procedimento classe II (sem contato) de acordo com a classificação do “HPMS Field

Manual”, tendo três sensores a laser. Considerando os resultados obtidos nos levantamentos,

os valores representativos do IRI para análise das rodovias federais brasileiras são apresentados na Tabela 3. 1 a seguir.

Tabela 3. 1: Descrição e conceito do IRI pelo DNIT.

Descrição Conceito 0 ≤ IRI ≤ 2,5 5 – Ótimo 2,5 < IRI ≤ 3,0 4 – Bom 3,0 < IRI ≤ 4,0 3 – Regular 4,0 < IRI ≤ 5,5 2 – Ruim IRI > 5,5 1 – Péssimo Fonte: DNIT, 2017.

26 3.2 INDICADORES DE DESEMPENHO

As adaptações realizadas foram motivadas pela disponibilidade de dados e, no caso do indicador de eficácia do planejamento e gestão orçamentária, por questões conceituais descritas posteriormente.

Todos os indicadores foram testados quanto à fórmula, medida, padrão de comparação e meta a ser alcançada.

3.2.1 INDICADOR DE EFICÊNCIA GERENCIAL PARA O DNIT

O primeiro índice utilizado neste trabalho diz respeito à aferição do objetivo do Programa CREMA de reduzir a quantidade de trabalho dos servidores públicos do DNIT na tarefa de planejar e gerir a malha rodoviária federal. A relevância dessa avaliação é defendida por Piñero (2003), que aponta o nível de eficácia do serviço como componente-chave de monitoramento de PBCs. A média de quilômetros servidos por contrato, assim como a quantidade de contratos necessários para englobar as mesmas extensões de rodovias, foi adotada como objetos de análise. A unidade do Índice de Eficiência Gerencial (IEG) é km/contrato.

A Equação 1 foi aplicada:

= (1)

Na qual:

– extensão contratada por rodovia (km) – número de contratos

De acordo com Brasil (2011), cada contrato do Programa CREMA deve englobar trechos, subtrechos ou segmentos de rodovias com extensão total, não necessariamente contínua, que varie entre 300 km e 600 km, preferencialmente dentro de uma mesma Unidade Local, de maneira a possibilitar fiscalização mais adequada.

Questões econômicas que podem ter interferido nos resultados também foram levantadas e comentadas.

27 3.2.2 INDICADOR DE EFICÁCIA DO PLANEJAMENTO E GESTÃO

ORÇAMENTÁRIA

A eficácia do planejamento e gestão orçamentária do programa CREMA foi medida a partir do cumprimento dos orçamentos iniciais previstos no momento da adjudicação dos contratos. O somatório dos valores pagos pelo DNIT às empresas contratadas, com a devida correção monetária, foi comparado com o valor inicial do contrato.

A aplicação do Índice de Eficácia Orçamentária (IEO) pode ser vista na Equação 2 abaixo:

= ∑ × 100 (2)

Na qual:

– valor pago

– valor inicial do contrato

O IEO é apresentado como a parcela paga pelo DNIT do custo inicialmente previsto. Quanto mais próximo de 100%, melhor a eficácia do planejamento financeiro do contrato. Este valor também não deve ser maior que 110%, visto que eventuais alterações nos projetos, mesmo quando devidamente justificadas, não podem ultrapassar 10% da estimativa de custo previsto pelo Catálogo de Soluções do DNIT.

Um valor geral do IEO também foi calculado, sendo a média ponderada dos resultados individuais dos contratos.

Ao contrário do proposto por Figueredo (2015), e seguindo as recomendações de Lancelot (2010), o valor inicial do contrato foi utilizado. Isto se deve ao fato de que o valor do edital é apenas um pré-requisito necessário para abertura do processo licitatório, enquanto que o valor contratual é o valor efetivo, definido pelo DNIT, para o serviço a ser executado.

Somente os contratos concluídos foram avaliados, visto a impossibilidade de prever os pagamentos futuros por parte do gestor público.

28 3.2.3 INDICADOR DE EFICÁCIA DO PLANEJAMENTO E GESTÃO DE PRAZOS O indicador de eficácia no planejamento e na gestão de prazos consiste em avaliar os prazos de execução contratual e real, considerando a importância da pontualidade da resposta para o monitoramento dos PBCs, defendida por Piñero (2003).

A Equação 3 foi utilizada para o Índice de Eficácia dos Prazos (IEP):

= × 100 (3)

Na qual:

– prazo real de execução do contrato (mês) – prazo inicial de execução do contrato (mês)

O IEP de um contrato de manutenção deve ser o mais próximo possível de 100% para indicar que o planejamento e a gestão dos prazos necessários de execução foram eficazes, uma vez que o DNIT obriga que deva haver serviços de manutenção nos trechos contratados durante todo o prazo contratual.

O prazo inicial de execução de contratos CREMA 2ª Etapa, conforme descrito nesse trabalho, é padronizado e igual a cinco anos, o equivalente a 60 meses. O prazo real de execução foi obtido a partir dos registros de medições e pagamentos mensais dos contratos no SIGAMALHA, pressupondo que meses em que houve remuneração foram meses com execução de serviços.

Foram considerados somente os contratos concluídos, uma vez que não existem meios de prever o cumprimento dos prazos em contratos ainda vigentes. Para estes, observou-se o cenário atual dos pagamentos.

A quantidade de meses com serviços executados, assim como a distribuição temporal dos investimentos feitos e o IRI ao longo do período, também foi analisada e comparada com o prazo de execução contratual com o objetivo de avaliar possíveis distorções em relação aos princípios e diretrizes dos contratos CREMA 2ª Etapa.