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A LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO: uma análise dos Portais de
Transparência Pública dos governos estaduais brasileiros
THE INFORMATION ACCESS LAW AND ITS
APPLICATION: an analysis of the Public Transparency Portals of
the Brazilian state governments
GT2 - Gestão de bibliotecas e informação Artigo Completo Para Comunicação Oral
FERNANDES, Karine. ¹ LYRIO, Suzana Mangini. ²
RESUMO
Este artigo expõe as implicações de uma pesquisa realizada em cinco Portais de Transparência Pública dos governos executivos estaduais brasileiros, um por região, com o objetivo primordial de determinar se eles estariam de acordo com as normas e recomendações estabelecidas pela Controladoria-Geral da União. Para tal, foi utilizada uma metodologia qualitativa de análise para os cinco Portais de Transparência Pública. A análise desses portais foi realizada com base nos critérios e recomendações publicados pela Controladoria-Geral da União em 2013. Os resultados apontam que os Portais de Transparência Pública não possuem uma boa taxa de conformidade com o que é determinado pela Lei de Acesso à Informação de 2011 e aconselhado pela Controladoria-Geral da União.
Palavras-chave: Portais de Transparência. Transparência Pública. Controladoria-Geral da
União. Lei de Acesso à Informação. Informação Pública.
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¹ (Discente de bacharelado em Biblioteconomia e Documentação da UFF. Email: karinefernandes@id.uff.br.)
² (Discente de bacharelado em Biblioteconomia e Documentação da UFF. Email: suzanamangini@id.uff.br.)
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ABSTRACT
This article exposes the implications of a research conducted on five Public Transparency Portals held by Brazilian state executive governments, one per region. The primary objective of the research is to determine if the analyzed portals comply with the applicable regulations and recommendations established by the General Comptroller of the Union. For such purpose, a qualitative analysis methodology was used for the five Public Transparency Portals. The analysis of these portals was carried out based on the criteria and recommendations published by the General Comptroller of the Union in 2013. The results point that the Public Transparency Portals do not have a good compliance rate with what is determined by the Information Access Law of 2011 and recommended by General Comptroller of the Union.
Keywords: Transparency Portals. Public Transparency. General Comptroller of the Union. Information Access Law. Public Information.
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1 INTRODUÇÃO
A garantia de acesso à informação foi regulamentada no Brasil a partir da Lei Nº12.527, de 18 de novembro de 2011, embora a Constituição Brasileira, datada de 1988 já apresenta em seu artigo 5º a prerrogativa do acesso à informação a todo cidadão brasileiro. O estabelecimento de uma lei específica para este fim, no entanto, tem permitido que diversos mecanismos auxiliem no cumprimento da mesma. Em seu artigo 6º, a Lei de Acesso à Informação, também conhecida apenas como LAI, afirma que cabe aos órgãos e entidades do poder público o estabelecimento de normas e procedimentos que assegurem uma gestão transparente da informação, propiciando assim, acesso e divulgação dos mesmos; proteção da informação, ao garantir-lhe disponibilidade, autenticidade e integridade; além de manter a proteção de toda e qualquer informação de caráter sigiloso e pessoal, observada sua disponibilidade, autenticidade, integridade e eventual restrição de acesso.
Para tornar realidade aquilo que está determinado na letra da lei, todas as instâncias do poder público (municipal, estadual e federal) devem disponibilizar em meio eletrônico e em tempo real informações sobre execução orçamentária e financeira, ou seja, eles devem prestar contas à população da distribuição e utilização das verbas disponíveis. Para tal, é necessária a criação dos portais de transparência, que são websites com a função de conter todas as informações exigidas pela LAI e que precisam obedecer a determinados padrões, a fim de garantir a disponibilização e o acesso à informação; como prerrogativas de fortalecimento das democracias, das instituições, das sociedades e dos direitos civis.
Pensando no papel decisivo dos profissionais da informação, em especial do gestor da informação na implantação satisfatória dos Portais de Transparência, realizamos uma análise de portais de transparência da instância estadual, com objetivo de avaliar se os mesmos estão em conformidade com as diretrizes determinadas tanto pela Lei de Acesso à Informação quanto aos parâmetros estabelecidos pela Controladoria Geral da União (CGU), através de seu manual de recomendações para a construção dos portais de transparência, lançado em abril de 2013.
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2 REFERENCIAL TEÓRICO
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 no âmbito que diz respeito aos direitos e deveres individuais e coletivos, declara no art. 5º, inc. XIV que “é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional; ” (BRASIL, 1988)
O livre acesso à informação promove ao indivíduo participação na vida democrática na sociedade a qual ele está inserido, visto que com a transparência da prestação de contas e de ações públicas, o cidadão obtém autonomia para questionar o governo a fim de monitorar o direcionamento de verbas como também de combater o seu desvio.
Como afirma a Declaração Universal dos Direitos Humanos, “Todo ser humano tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras. ” (ASSEMBLÉIA GERAL DAS NAÇÕES UNIDAS, art. XIX, 1948)
2.1 LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO
A fim de regular o acesso às informações previsto na Constituição, foi elaborada a LAI (Lei de Acesso à Informação), que estipula normas e procedimentos específicos a serem seguidos pelos órgãos e entidades de poder público.
Art. 7o O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros, os
direitos de obter:
I - orientação sobre os procedimentos para a consecução de acesso, bem como sobre o local onde poderá ser encontrada ou obtida a informação almejada;
II - informação contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus órgãos ou entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos;
III - informação produzida ou custodiada por pessoa física ou entidade privada decorrente de qualquer vínculo com seus órgãos ou entidades, mesmo que esse vínculo já tenha cessado;
IV - informação primária, íntegra, autêntica e atualizada;
V - informação sobre atividades exercidas pelos órgãos e entidades, inclusive as relativas à sua política, organização e serviços;
VI - informação pertinente à administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação, contratos administrativos; e
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VII - informação relativa:
a) à implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores propostos;
b) ao resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo, incluindo prestações de contas relativas a exercícios anteriores. (BRASIL, 2011)
2.2 PORTAL DE TRANSPARÊNCIA
Os portais de transparência foram criados em 2004 a partir de uma iniciativa da Controladoria-Geral da União, tendo o objetivo de fornecer ao cidadão informações sobre a aplicação do dinheiro público, como também sobre importantes temas sociais, promovendo assim a transparência pública uma vez que a legislação vigente está sendo cumprida.
O Portal da Transparência oferece uma consulta que permite acompanhar as receitas do Governo Federal. É possível obter informações detalhadas sobre as fases de lançamento, previsão e realização das receitas, além do percentual realizado em relação ao previsto. [...] não são divulgadas despesas cujo sigilo esteja protegido por legislação específica. A responsabilidade pelos registros é das unidades gestoras dos órgãos do Executivo Federal. (BRASIL, 2013)
Cabe salientar que a criação dos portais de transparência antecede a lei de acesso à informação, regulamentada em 2011. Esta colocação reafirma as iniciativas que foram sendo implementadas afim de garantir o direito de acesso à informação, já estabelecido na Constituição, carta magna de regimento do país.
3 METODOLOGIA
Essa pesquisa teve inspiração em um estudo publicado na Encontros Bibli:Revista Eletrônica de Biblioteconomia e Ciência da Informação. O artigo “Aplicação da lei de acesso à informação em portais de transparência governamentais brasileiros”, de Walisson da Costa Resende e Mônica Erichsen Nassif apresenta um estudo realizado em 2014 sobre a situação dos portais de transparência naquele momento. Este estudo foi utilizado como base para uma nova análise de alguns destes portais.
O presente artigo apresenta os resultados de um estudo comparativo de abordagem mista, pois apresenta tanto um viés qualitativo quanto quantitativo. A abordagem qualitativa está presente na análise dos portais de transparência, realizada à luz de dez dos dezesseis requisitos exigidos pelo Guia de Implantação de Portal de Transparência da Controladoria Geral da União, enquanto a abordagem quantitativa apresenta-se nas taxas de conformidade e
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não conformidade diagnosticadas através da análise realizada. A lista de recomendações elaborada pela CGU apresenta um total de dezesseis itens que são elencados como recomendáveis ou obrigatórios. Deste total, a pesquisa concentrou sua atenção aos dez primeiros. A exclusão de seis dos dezesseis itens que compõem o guia da CGU, no que tange à estruturação do sítio eletrônico, se deu em função destes itens corresponderem às características técnicas estabelecidas para os portais de transparência, como formatos de estruturação da informação, utilização do e-MAG (modelo de acessibilidade em Governo Eletrônico), utilização do e-ping (Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico), dentre outros.
O objetivo deste estudo é realizar uma nova avaliação da condição atual dos portais de transparência, evidenciando os graus de conformidade com as recomendações estabelecidas pela CGU.
Realizamos dois recortes metodológicos para garantir que a conclusão do estudo se desse em tempo hábil para elaboração do presente artigo. O primeiro deles corresponde à análise dos portais de transparência da instância estadual, excluindo-se os das instâncias municipal e federal. Tendo em vista que o Brasil é composto por vinte e sete unidades federativas, realizamos o segundo corte metodológico, optando por analisar apenas um portal de transparência por região brasileira. Assim, elegemos as seguintes unidades federativas: Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Distrito Federal e Amazonas.
O processo de coleta de dados foi realizado através de consulta aos portais de transparência em ambiente virtual de cada uma das unidades federativas acima citadas. Todos eles foram, portanto, analisados de acordo com os dez itens de recomendação do guia da CGU selecionados, sendo estes:
1) Nome do domínio
2) Registro no www.pontaspublicas.gov.br 3) Existência de ferramenta de busca 4) Existência da sessão “Fale Conosco”
5) Existência da sessão “Perguntas Mais Frequentes” 6) Acesso Livre
7) Acesso por outros sistemas 8) Acessibilidade
9) Característica da Informação 10) Gravação de Relatórios
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4 RESULTADOS
O primeiro item diz respeito ao nome de domínio, que deve seguir o formato “uf.gov.br”. Das cinco unidades federativas analisadas, todas apresentaram conformidade com o item, obtendo assim 100% de taxa de conformidade.
O segundo item prevê o registro dos portais de transparência no portal de contas públicas do TCU (Tribunal de Contas da União). Para isso foi verificado no www.contaspublicas.com.br se os portais das cinco unidades federativas estudadas estão devidamente cadastrados. Foi obtido 100% de taxa de conformidade neste item.
O terceiro item contempla uma questão muito importante, a “ferramenta de busca”. De acordo com as recomendações, essa ferramenta de pesquisa precisa ser estabelecida de forma que o usuário tenha acesso às informações dispostas no site de maneira objetiva e transparente, exigindo assim uma boa indexação dos portais. Ao analisar os portais de transparência foi possível perceber que as unidades do Distrito Federal e do Rio Grande do Norte não possuem essa ferramenta, enquanto que o portal do Rio de Janeiro possui, porém apresenta uma busca rasa e sem recuperação precisa da informação. Os únicos portais em conformidade com esse item foram o do Amazonas, onde além de direcionar para conteúdos do próprio site, apresenta um glossário, e o do Rio Grande do Sul. Dessa forma, a taxa de conformidade deste item é de 40%.
O quarto item aborda a existência da seção “Fale Conosco” nos portais de transparência. Para o cumprimento desse item, é preciso que os portais disponibilizem telefone e e-mail de contato na seção. Por mais que pareça uma tarefa simples de ser realizada, a taxa de não conformidade é muito grande. Os portais do Rio Grande do Norte e Amazonas além de não possuírem a seção, não há e-mail nem telefone para contato em nenhum lugar no site. Os portais do Distrito Federal e do Rio Grande do Sul possuem telefone, porém não possuem e-mail. Apenas o portal do Rio de Janeiro possui a seção completa com telefone e e-mail para contato, deixando assim este item com apenas 20% de taxa de conformidade.
O quinto item diz refere-se à seção de “Perguntas mais frequentes”. Essa seção serve como um mecanismo facilitador de busca do usuário, pois tem como objetivo expor quais são as dúvidas mais comuns no portal. Dos portais de transparência analisados, apenas o Rio Grande do Norte e Distrito Federal não possuem a seção. Sendo assim, este item obteve uma taxa de conformidade de 60%.
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O sexto item diz respeito ao acesso livre aos portais de transparência. O acesso livre está relacionado a divulgação das informações de forma transparente sem que seja exigido o cadastramento dos usuários ou utilização de senhas para o acesso. Dessa forma, a taxa de conformidade deste item é de 100%.
O sétimo item prevê o acesso por outros sistemas, ou seja, é preciso que as informações dispostas nos portais possam ser automatizadas por sistemas externos de forma que esteja estruturado para uma leitura legível. Desse modo, a taxa de conformidade deste item é de 100%.
O oitavo item contempla a questão da acessibilidade nos portais de transparência. É preciso que os portais adotem recursos a fim de promover a acessibilidade às pessoas com necessidades especiais. Este item obteve 100% na taxa de conformidade, porém sua diferenciação se deu pelo tipo e quantidade de recursos de cada site. Os portais do Amazonas e Rio Grande do Sul possuem apenas o recurso de alteração do tamanho da fonte no site, enquanto os portais do Rio Grande do Norte e Rio de Janeiro além do recurso de alteração do tamanho da fonte, possuem a ferramenta de contraste. O portal que se mostrou mais completo foi o do Distrito Federal, por possuir alteração do tamanho da fonte, contraste e uma ferramenta computacional capaz de traduzir conteúdos digitais para a Língua Brasileira de Sinais (LIBRAS).
O nono item aborda as características da informação, ou seja, é necessário que os portais assegurem a garantia de autenticidade e integridade das informações dispostas para acesso. Para cumprir esse item, seria preciso que os portais concedessem acesso às fontes primárias dos documentos. Dessa forma, a taxa de conformidade deste item é de 0%.
O décimo item refere-se à gravação de relatórios. Sendo assim, os portais de transparência precisam possibilitar que as informações de acesso possam ser salvas em diversos formatos eletrônicos, inclusive os abertos, assim como planilhas de textos. Essa ferramenta é importante, pois facilita a análise das informações para o usuário. A taxa de conformidade deste item foi de 100%.
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Figura 1 Análise comparativa dos resultados dos 10 requisitos exigidos pela CGU
Fonte: Elaborado pelos autores.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Análise comparativa dos resultados dos 10 requisitos
exigidos pela CGU
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Figura 2 Comparação de conformidade entre os portais
Fonte: Elaborado pelos autores.
Tabela 1 Análise comparativa entre os requisitos exigidos pela CGU e as Unidades Federativas
Fonte: Elaborado pelos autores.
Requisitos/Unidades Federativas Rio Grande do Sul Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Distrito Federal Amazonas
Formato “uf.gov.br” Sim Sim Sim Sim Sim
Registro no portal de contas públicas do TCU Sim Sim Sim Sim Sim
Ferramenta de busca Sim Não Não Não Sim
Fale Conosco Não Sim Não Não Não
Perguntas mais frequentes Sim Sim Não Não Sim
Acesso livre Sim Sim Sim Sim Sim
Acesso por outros sistemas Sim Sim Sim Sim Sim
Acessibilidade Sim Sim Sim Sim Sim
Características da informação Não Não Não Não Não
Gravação de relatórios Sim Sim Sim Sim Sim
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5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Realizada a coleta de dados e sua respectiva análise, pudemos perceber o quão longe ainda estamos da efetiva regulação dos portais de transparência dentro dos padrões estabelecidos pelo manual da Controladoria Geral da União. Enquanto em alguns itens o nível de conformidade alcançou os 100%, outros tiveram resultados de 0%. Os dois primeiros itens da lista apresentaram 100% de conformidade, mas dizem respeito ao padrão do nome do domínio e ao seu devido cadastro no portal de contas públicas no Tribunal de Contas da União, que se tratam mais de características burocráticas do que efetivamente relacionadas ao que determina a lei de acesso à informação.
Alguns itens apresentaram taxas de conformidade preocupantes como, por exemplo, o item que trata da sessão “fale conosco”. O simples oferecimento de meios de contato como telefone e e-mail estão presentes em apenas 20% dos portais analisados. Isso representa uma grande falha, pois o contato significa um acesso rápido e fácil à informação, que não está sendo cumprido. Outro item de baixa conformidade foi o “ferramenta de busca”, com 40% de conformidade. Apresentar uma ferramenta de busca de fácil utilização garante ao usuário, no caso, qualquer cidadão que tenha interesse, autonomia para realização de buscas de informação. O item “perguntas frequentes” também teve baixa taxa de conformidade, embora um pouco mais satisfatória; 60% dos portais apresentavam a sessão, que reúne algumas questões que são de interesse comum a todo cidadão.
Um caso específico que caracteriza uma grande problemática é o item referente à “acessibilidade”. Embora tenha atingido 100% de conformidade, esta taxa não representa um resultado satisfatório. Essa constatação se dá, pois, a conformidade é assegurada com a existência de pelo menos uma ferramenta de acessibilidade. O que pensamos que é insuficiente, dada a necessidade de atender a todo e qualquer cidadão que necessite de alguma informação, seja ele deficiente visual, auditivo, pessoa de baixa visão, entre outros. Dentro da amostra analisada, o único portal que apresentava ferramentas mais diversificadas foi o Distrito Federal, com três ferramentas distintas.
Quanto aos itens que atingiram os 100% de conformidade estão, além da “acessibilidade”, o “acesso livre”, “acesso por outros sistemas” e “gravação de relatórios”. Tais itens garantem que as informações encontradas nos portais de transparência sejam acessadas por softwares abertos e livres, passíveis de serem salvas em diversos formatos e que seu acesso não dependa de nenhum cadastro previamente realizado, ou seja, sem
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necessidade de identificação do solicitante. Essas taxas são satisfatórias, mas apresentam uma contradição. Para se chegar a este ponto, o usuário precisa ultrapassar as barreiras impostas pelos itens antes citados. Ou seja, para gravar um relatório, antes de tudo, o cidadão precisa encontrar o mesmo, o que é uma tarefa dificultada pelo baixo índice de conformidade das ferramentas de busca, por exemplo.
O item “característica da informação”, que trata das garantias de integridade e autenticidade da informação oferecida, apresentou taxa de 0% de conformidade, o que significa que nenhum dos portais analisados apresentava assinaturas digitais ou acesso às fontes primárias de informação. Este resultado é preocupante, pois as informações obtidas pelos cidadãos simplesmente não têm evidenciadas suas origens (através das fontes primárias, que comprovam que não houve qualquer modificação) e atribuição de responsabilidade (a que pessoa física, órgão, entidade ou sistema cabe a feitura da mesma).
O que fica mais evidente diante desta análise é que, embora haja parâmetros a serem seguidos, mesmo depois de cinco anos do lançamento do manual da CGU, a falta de conformidade com os mesmos ainda é muito grande. Isso diz respeito não só a uma falta de fiscalização dos portais como a um possível interesse de que essas informações permaneçam ainda numa situação de opacidade e não de transparência. E sendo o papel do gestor da informação crucial para a estruturação desses portais, cabe a ele também, garantir que a informação seja o mais acessível possível, respeitando a Lei de Acesso à Informação e os cidadãos brasileiros.
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REFERÊNCIAS
ASSEMBLÉIA GERAL DAS NAÇÕES UNIDAS . Declaração Universal dos Direitos
Humanos. Paris, 1948. Disponível em:
<https://nacoesunidas.org/direitoshumanos/declaracao/> Acesso em: 12 abr. 2018.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 10 abr. 2018.
BRASIL. Controladoria-Geral da União. Guia de implantação de Portal da
Transparência. Brasília, DF: CGU: 2013. Disponível em:
<http://www.cgu.gov.br/publicacoes/BrasilTransparente/Guia_PortalTransparencia.pdf>. Acesso em: 11 abr. 2018.
BRASIL. Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações
previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei n. 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências. Brasília, DF, 2011. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm> Acesso em: 08 abr. 2018.
RESENDE, Walisson da Costa; NASSIF, Mônica Erichsen. Aplicação da lei de acesso à informação em portais de transparência governamentais brasileiros. Encontros Bibli:
Revista Eletrônica de Biblioteconomia e Ciência da Informação, Santa Catarina, v. 20,
