FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS ESCOLA DE ECONOMIA DE SÃO PAULO
MARCELO MEDEIROS UENO
GASTOS SOCIAIS E POBREZA NO BRASIL: DUAS ANÁLISES USANDO DADOS DA PNAD CONTÍNUA
SÃO PAULO 2021
MARCELO MEDEIROS UENO
GASTOS SOCIAIS E POBREZA NO BRASIL: DUAS ANÁLISES USANDO DADOS DA PNAD CONTÍNUA
Dissertação apresentada à Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getulio Vargas, como requisito para obtenção do título de Mestre em Economia.
Orientador: Profa Dra. Verônica Inês Fernandez Orellano
SÃO PAULO 2021
Ueno, Marcelo Medeiros.
Gastos sociais e pobreza no Brasil: duas análises usando dados da PNAD contínua / Marcelo Medeiros Ueno. - 2021.
89 f.
Orientador: Verônica Inês Fernandez Orellano.
Dissertação (mestrado profissional MPFE) – Fundação Getulio Vargas, Escola de Economia de São Paulo.
1. Despesa pública - Política governamental - Brasil. 2. Pobreza. 3. Brasil - Política social. 4. Análise de painel. I. Orellano, Verônica Inês Fernandez. II. Dissertação (mestrado profissional MPFE) – Escola de Economia de São Paulo. III. Fundação Getulio Vargas. IV. Título.
CDU 336.5(81)
Ficha Catalográfica elaborada por: Isabele Oliveira dos Santos Garcia CRB SP-010191/O
MARCELO MEDEIROS UENO
GASTOS SOCIAIS E POBREZA NO BRASIL: DUAS ANÁLISES USANDO DADOS DA PNAD CONTÍNUA
Dissertação apresentada à Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getulio Vargas, como requisito para obtenção do título de Mestre em Economia.
Área de concentração: Economia Data de aprovação: ___/___/___ Banca examinadora:
Profa Dra. Verônica Inês Fernandez Orellano
(FGV/EESP)
Prof Dr. Enlinson Mattos (FGV/EESP)
Profa Dra. Fabiana Rocha (USP/FEA)
AGRADECIMENTOS
Agradeço enormemente à minha orientadora, Veronica Orellano, pois, ao longo desta jornada, suas contribuições para este trabalho foram essenciais para que ele se tornasse realidade. Muito obrigado por todo o apoio, o empenho e a paciência. Agradeço aos meus pais, Ricardo e Lúcia, por todo o trabalho e sobretudo pelo apoio incondicional. Para mim vocês sempre serão um norte a ser seguido. A vocês, dedico este trabalho. Agradeço aos meus avós, que embora não estejam mais conosco, me ensinaram muito sobre a vida. A meus irmãos e amigos, obrigado pela companhia e parceria de sempre. À minha noiva Bruna, obrigado por seu amor!
RESUMO
O enorme volume financeiro de gastos dos governos e as altas taxas de pobreza verificadas no Brasil são a principal motivação deste trabalho. Para se ter uma ideia, o orçamento de despesa da união para o ano de 2019 foi de R$3,24 trilhões. A par do atual nível de pobreza do Brasil, uma importante reflexão a se fazer é se o problema do país realmente reside na falta de recursos ou se há também uma má alocação e má gestão destes que poderiam ser mais bem utilizados. Nesse contexto, e somando a grave situação fiscal que o país tem vivenciado nos últimos anos, o objetivo deste trabalho foi buscar respostas para a real efetividade dos gastos sociais dos governos estaduais e municipais, nas diferentes funções e subfunções orçamentárias, no sentido de atenuar a pobreza. Por meio de duas abordagens distintas, um modelo com dados em painel dinâmico, com agregação por estado, e um modelo logit, utilizando dados das famílias (com maior desagregação), buscou-se endereçar os possíveis problemas de endogeneidade entre os gastos sociais e a pobreza. Foram encontradas evidências de que alguns gastos sociais têm impacto de curto prazo na redução da pobreza. Por exemplo: gastos estaduais e municipais com educação infantil e assistência a idosos, que podem ajudar, sobretudo as mulheres, a participarem do mercado de trabalho, têm efeito significativo de redução da probabilidade de famílias terem renda abaixo da linha de pobreza.
ABSTRACT
The huge volume of financial spending by governments and the high poverty rates in Brazil are the main motivation for this work. To give you an idea, the spending budget for the central government in 2019 was R$ 3.24 trillion. Aware of the current level of poverty in Brazil, a reflection to be made is whether the country's problem really lies in the lack of resources or is there also a misallocation and mismanagement that could be best used. Aware of this context and adding the serious fiscal situation that the country has experienced in recent years, the objective of this work is to seek answers for the real effectiveness of social spending by local governments, in the different budget functions and sub-functions, to alleviate poverty. Through two different approaches, a dynamic panel data model with aggregation by state and a logit model using data from families (with greater disaggregation), we seek to address the possible problems of endogeneity between social spending and poverty. Evidence was found that some social spending has a short-term impact on poverty reduction. For example, state and municipal spending on early childhood education and care for the elderly, which can help especially women to participate in the labor market, has a significant effect on reducing the likelihood of families having an income below the poverty line.
SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO ... 7 2 REVISÃO DA LITERATURA ... 10 2.1 LITERATURA INTERNACIONAL... 10 2.2 LITERATURA NACIONAL ... 12 3 DADOS E METODOLOGIA ... 15
3.1 UM MODELO DE PAINEL DINÂMICO USANDO DADOS AGREGADOS POR ESTADO ... 23
3.1.1 METODOLOGIA ... 23
3.1.2 DADOS ... 25
3.2 UM MODELO LOGIT USANDO DADOS DAS FAMÍLIAS ... 30
3.2.1 METODOLOGIA ... 30
3.2.2 DADOS ... 31
4 GASTOS NO BRASIL ... 37
4.1 GASTOS COM A PREVIDÊNCIA SOCIAL ... 39
4.2 GASTOS COM ASSISTÊNCIA SOCIAL... 40
4.3 GASTOS COM SAÚDE ... 43
4.4 GASTOS COM EDUCAÇÃO ... 44
4.5 GASTOS COM CULTURA ... 45
4.6 GASTOS COM SANEAMENTO ... 46
4.7 GASTOS COM HABITAÇÃO E URBANISMO... 47
5 RESULTADOS E DISCUSSÃO ... 49
5.1 RESULTADOS DOS MODELOS DE PAINEL DINÂMICO ... 49
5.2 RESULTADOS DOS MODELOS LOGIT ... 54
6 CONCLUSÃO ... 66
REFERÊNCIAS ... 69
1 INTRODUÇÃO
Apesar de se tratar de um tema de extrema relevância e contemporâneo, a preocupação com a pobreza no Brasil pode ser considerada historicamente recente. Entre os economistas, os antropólogos e a sociedade, como um todo, nem sempre houve um debate tão acalorado e polêmico sobre o tema. Até a década de 1920, permaneciam fortes no país as teorias raciais como modelo explicativo para a pobreza e o fracasso social. É somente a partir da década de 1930, com um crescente sentimento nacionalista, aliado à criação das primeiras universidades no país, que se enxerga uma evolução de novas ideias e o abandono das teorias raciais.
Obras clássicas, como “Raízes do Brasil” (1936), “Casa-Grande & Senzala” (1933) e “Formação do Brasil Contemporâneo” (1942), trazem à tona uma nova abordagem, mais factual, para o entendimento das peculiaridades do Brasil e de seu povo, e servem até hoje de base para o entendimento sociológico do país. Em “Formação do Brasil Contemporâneo”, por exemplo, Caio Prado revisita o processo de colonização do país e analisa como a economia extrativista, em prol da metrópole (Portugal), e a falta de um plano de nação permearam três séculos de formação do país, de maneira que se perpetuou a herança dessa formação social, impedindo o amadurecimento das classes populares. Podemos citar também as contribuições de Josué de Castro, que, com suas obras e atuação política, teve importância fundamental para a análise dos impactos sociais do subdesenvolvimento no século vinte. Seus trabalhos sobre a fome no Brasil, buscando investigar aspectos da desnutrição, como o que foi feito em “Geografia da Fome” (1948), forneceram subsídios importantes para a criação do salário mínimo – medida que será utilizada neste trabalho para derivar nossa definição de pobreza e extrema pobreza.
Foi somente a partir da década de 1980 que a pobreza começou a ser enxergada, com mais clareza, como uma questão social. Foi nesse contexto que se elaborou a Constituição Federal de 1988, envolvendo um debate para ampliação da
cidadania dos brasileiros e a criação de políticas públicas que combatam a pobreza, com foco na construção de uma sociedade menos desigual e mais justa.
Há, hoje, inúmeros trabalhos que abordam o tema da pobreza, relacionando-o crelacionando-om crescimentrelacionando-o ecrelacionando-onômicrelacionando-o. Kuznets (1955) é crelacionando-onsideradrelacionando-o um drelacionando-os pirelacionando-oneirrelacionando-os nrelacionando-o estudo sobre pobreza e desigualdade, trazendo à tona o debate do papel do desenvolvimento econômico na redução da desigualdade de renda nos EUA e apontando quais são os fatores que determinam o nível secular da desigualdade social e sua tendência. No Brasil, Kingston e Kingston (1972) estudaram dados do censo de 1960/70 e notam que, apesar do significativo crescimento econômico registrado na época, houve de fato uma forte concentração da renda. Isso acabou por instigar novos estudos, que buscam investigar tais efeitos, ao mesmo tempo em que se criou um ponto de interrogação na estratégia adotada pelos governos, que condicionava a forte expansão econômica sem a repartição dos rendimentos.
Diferentemente dos trabalhos que tratam da expansão econômica e sua relação com a pobreza, a principal motivação do presente trabalho se dá pelo enorme volume de recursos gastos pelos governos em suas diferentes esferas. Para se ter uma ideia, o orçamento de despesa para o ano de 2019 foi de R$3,24 trilhões. Ciente do atual nível de pobreza do Brasil, fruto da situação de atraso econômico e social, uma importante reflexão a se fazer é se o problema do país realmente reside na falta de recursos ou se há também má alocação e má gestão desses recursos – as quais poderiam ser um dos vilões da história. Nesse contexto, e somando a grave situação fiscal que o país tem vivenciado nos últimos anos, este trabalho se propõe a buscar respostas para a real efetividade dos gastos sociais dos governos, nas diferentes funções e subfunções orçamentárias, no sentido de atenuar a pobreza.
Como poderá ser visto na revisão de literatura, na próxima seção, existe grande falta de concordância em relação ao impacto dos gastos sociais na redução da pobreza, o que se explica, em parte, pela grande dificuldade de tratar o problema do viés de simultaneidade entre gastos públicos e nível de pobreza. Como já constatado por alguns autores, como Joassart et al. (2005) e Rajkumar e Swaroop (2008), o aumento da situação de pobreza pode tanto elevar os gastos públicos
como os gastos públicos podem reduzir a pobreza. Essa causalidade reversa gera sérios problemas de estimação, enviesando os parâmetros estimados. A atual situação no mundo (em 2020-2021), em meio à pandemia da covid-19, é um claro exemplo disso. O empobrecimento da população em virtude do impacto econômico da pandemia foi rapidamente respondido, em muitos países, com o aumento nos gastos com saúde e auxílios emergenciais a pessoas necessitadas, o que, por sua vez, resultou em redução dos níveis de pobreza e extrema pobreza.
O presente estudo analisa dados de 2013 a 2019 (sete anos) obtidos sobretudo a partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua Anual (PNADC). Foram estimados dois modelos econométricos: um painel dinâmico, utilizando dados agregados por estado, e um modelo logit, utilizando dados das famílias (com maior desagregação), que analisa a probabilidade de uma família ter renda inferior a um certo nível mínimo. Em ambos os modelos, buscou-se endereçar o problema de causalidade reversa, seja a partir do uso de variáveis instrumentais (painel dinâmico com dados agregados), seja a partir do uso de microdados. Com isso, procurou-se obter robustez e confiabilidade nos resultados estimados.
Esta dissertação está organizada em seis capítulos. Além deste primeiro capítulo introdutório; no capítulo dois, há uma breve revisão da literatura (internacional e nacional) que aborda o tema da pobreza e dos gastos sociais; no capítulo três, apresenta-se a base de dados utilizada, assim como os métodos de estimação; e, no capítulo quatro, há um resumo de como funcionam os gastos sociais entre as diferentes esferas de governo. Em seguida, no capítulo cinco, são apresentados os resultados obtidos e, finalmente, no capítulo seis, colocam-se as conclusões do trabalho.
2 REVISÃO DA LITERATURA
2.1 LITERATURA INTERNACIONAL
A literatura que aborda a pobreza e seus determinantes é extensa, tanto em nível nacional como em nível internacional. Diante da grande quantidade de estudos relacionando a pobreza com o crescimento econômico, uma linha paralela de pesquisa se propôs a entender como os gastos sociais e os investimentos nas distintas esferas de governo podem afetar a taxa de pobreza de um país. Porém, o que se enxerga na literatura é uma grande diversidade de resultados, muitas vezes controversos entre si. Como já foi destacado na introdução, o presente estudo pretende, na medida do possível, contribuir com essa discussão. Para melhor organização, esta revisão de literatura será dividida em duas partes: estudos internacionais e nacionais.
Dentre os estudos internacionais, destaca-se Fan et al. (2004), que estudaram as áreas rurais da China e concluíram que o investimento do governo em agricultura, educação e infraestrutura foi essencial para o desenvolvimento da região, diminuindo a pobreza. No estudo, notoriamente, o gasto com educação foi o que exerceu o maior efeito sobre a diminuição da pobreza. O estudo também destaca que a China é um dos poucos países em desenvolvimento que fez grande progresso na redução da pobreza desde o início da década de 1980. Dados chineses indicam que o número de pobres diminuiu de 250 milhões, em 1978, para 30 milhões, em 2000 – uma redução desta magnitude, em tão curto espaço de tempo, é sem precedentes na história.
Mosley et al. (2004) estudaram os efeitos das despesas assistenciais destinadas aos mais pobres e seu impacto na taxa de pobreza de um país. Nesse trabalho, por meio da criação de um índice de gasto público para comparação entre países, eles chegaram à conclusão de que, além desses gastos, o nível de desigualdade e o nível de corrupção são fatores determinantes da pobreza.
Ravallion (2011), comparando a redução de pobreza entre Brasil, China e Índia, buscou entender quais foram os caminhos tomados por cada país. No caso
chinês, verificou-se o sucesso das políticas de promoção ao crescimento econômico, aliado à condição inicial de baixa desigualdade no acesso aos bens de produção (capital e trabalho), o que significa dizer que o pobre tinha mais condição de se beneficiar com o crescimento econômico. Em contraste, as condições históricas de desigualdade no Brasil minaram o progresso contra a erradicação da pobreza e, com isso, maior parcela de pessoas pobres não se beneficiou do crescimento econômico (em linha com os trabalhos da década de 1930 citados na introdução), o que pode ter impactado esse crescimento. Por outro lado, o autor também ressaltou o sucesso mais recente que o país teve na implantação de programas sociais de distribuição de renda. Já a Índia segue um modelo mais parecido com a China, porém com algumas similaridades com o brasileiro em relação à desigualdade de renda.
Segundo o autor, algumas lições podem ser aprendidas das experiências chinesa e brasileira, sendo que um fator importante aos três países é a estabilidade macroeconômica. No estudo realizado, altas taxas de inflação sempre levaram ao menor progresso no combate à pobreza, por esta corroer o poder de compra – principalmente daqueles com menor renda.
Dollar et al. (2013), em uma atualização de estudo feito anos antes pelos mesmos autores, chegaram novamente às mesmas conclusões. Usando uma grande base de dados entre países, os autores não encontraram evidências estatísticas de que os gastos governamentais com saúde e educação estão aumentando a participação dos 20% mais pobres na renda nacional.
Anderson et al. (2016), em um estudo de meta-regressão, que levou em consideração o total de 84 estudos separados entre países pobres e emergentes, apontaram evidências de que há um efeito negativo moderado dos gastos públicos na redução da desigualdade – e que esta relação ganha força quando considerados os gastos sociais e com assistência social nos países analisados. Os autores também observaram que o tamanho e a direção de suas estimativas são afetados pelas diferentes variáveis de controle e pelo método de estimação utilizado. Nessa linha, os autores argumentam que, apesar do grande interesse do efeito dos gastos
governamentais para redução das desigualdades, até o momento os resultados da literatura econométrica aparentam ser inconclusivos.
2.2 LITERATURA NACIONAL
Quando olhamos para os trabalhos nacionais, Barros e Foguel (2000) mostraram que, comparativamente a outros países, o Brasil não era um país exatamente pobre, mas possuía uma significativa parcela da população vivendo abaixo da linha da pobreza. Os autores defenderam que o problema não se trata especificamente da falta de recursos, mas sim da má focalização dos gastos do governo com programas compensatórios baseados nas transferências monetárias e serviços públicos educacionais, que são incapazes de erradicar ou ao menos reduzir de forma acentuada a pobreza no país. Seus resultados sugerem que gastos com merenda, livros didáticos, pré-escola e primeiro grau são gastos bem focalizados para redução da pobreza – em linha com os resultados do presente trabalho, como será visto na discussão dos resultados.
Ferreira et al. (2010) estudaram o período de 1985 a 2004 e chegaram à conclusão de que a maior contribuição para reduzir a pobreza se originou nas políticas governamentais de estabilização macroeconômica, em especial o Plano Real e as políticas de distribuição de renda. Os autores notaram que, mesmo em períodos de baixo crescimento da economia, gastos com previdência e assistência do governo federal tendem a ser efetivos na redução da pobreza. Assim, concluíram que os gastos do governo aplicados corretamente são fundamentais para a redução da pobreza no país.
Seguindo essa linha de raciocínio, faz-se necessário entender para onde o governo deve destinar seus recursos, com o objetivo de maximizar seus efeitos na redução da pobreza. Hiromoto (2013) buscou entender o efeito que os gastos sociais, nas distintas funções orçamentárias (Saúde, Educação etc.), têm sobre a redução da pobreza no Brasil. A autora analisou os gastos nas 3 esferas de governo (federal, estadual e municipal) durante 20 anos (1987 a 2009). No estudo, a autora
concluiu que o gasto das três instâncias de governo tiveram efeito na redução da pobreza. Em particular, ela destacou os gastos federal e municipal com saúde e saneamento.
Araújo et al. (2013) analisaram, em nível estadual, os efeitos dos gastos sociais em educação e saúde, sobre os indicadores de pobreza entre 2004 e 2009, e verificaram que gastos com o programa Bolsa Família, educação e saúde são significativos para redução da pobreza, porém não se pode afirmar que tiveram efeito redutor na desigualdade de renda. Similarmente, em nível estadual, Silva e Araújo (2016) estudaram o impacto dos gastos com saúde e saneamento na pobreza, utilizando dados em painel dinâmico, concluindo que gastos públicos em saúde são significativos para a redução da pobreza no país.
Mais recentemente, Torres (2019), assim como no trabalho de Hiromoto (2013), analisou, em níveis federal e estadual, o efeito dos gastos sociais por função orçamentária. Porém, analisando o período entre 1995 e 2015, o autor esperava obter resultados menos sujeitos a distorções, por coincidir com o período de estabilização da moeda pós-Plano Real. O autor concluiu que nenhum dos gastos estaduais foi significativo para redução da pobreza, enquanto, em nível federal, gastos com previdência e assistência, trabalho e habitação e urbanismo foram significantes, com coeficiente negativo, conforme esperado, e que, de forma contraintuitiva, gastos com educação e cultura apresentaram coeficientes positivos, indicando uma relação positiva com a taxa de pobreza.
Assim, similarmente à literatura internacional, no país, também não parece haver um consenso claro a respeito do impacto que os gastos sociais têm sobre a pobreza e a desigualdade de renda. As diversas formas de abordagem econométrica, os distintos períodos de análise, as diferentes linhas de pobreza e as variáveis de controle utilizadas parecem contribuir para a diversidade de resultados e para a falta de conclusões precisas sobre o tema.
O presente estudo parte de uma linha parecida com os trabalhos de Hiromoto (2013) e Torres (2019), na medida que também busca entender os efeitos dos gastos sociais, por função orçamentária, sobre a taxa de pobreza, utilizando dados de gastos agregados por estado, porém, prolongando-se a investigação a partir de
um segundo modelo econométrico, abrindo as funções em subfunções orçamentárias e utilizando dados de renda das famílias (maior desagregação) e não mais dos estados. Desta forma, pretendeu-se enxergar com maior detalhe os efeitos dos diferentes gastos, além de obter-se maior robustez e confiabilidade dos resultados estimados.
3 DADOS E METODOLOGIA
Neste capítulo, serão apresentados os modelos econométricos e a descrição dos dados utilizados nos dois estudos empíricos que foram realizados. Em ambos os estudos, as fontes de informações foram a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua Anual (PNADC), para dados de renda e demográficos, o Sistema de Contas Regionais (SCR), para dados do PIB, e o Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (SICONFI), para dados financeiros dos governos. Assim sendo, a primeira seção deste capítulo apresenta estas fontes e algumas estatísticas descritivas das principais variáveis de interesse para os estudos realizados. Em seguida, este capítulo se divide em duas grandes subseções, cada uma descrevendo o modelo econométrico e a base de dados de cada um dos estudos.
A PNADC é uma pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) que possui periodicidade de divulgações mensais, trimestrais e anuais. Para o presente estudo, foram usadas as divulgações anuais. A PNADC nos apresenta diversas características sociais e econômicas da população do país, fornecendo dados de educação, habitação, trabalho e rendimentos, para citar alguns. Vale mencionar que as variáveis relativas às características da habitação (se o domicílio possui água encanada, coleta de esgoto, coleta de lixo e energia elétrica) provêm de uma parte suplementar da PNADC que só possui disponibilidade dos dados a partir do ano de 2016.
O Sistema de Contas Regionais (SCR), também pertencente ao IBGE, apresenta os dados do PIB para o Brasil, as grandes regiões e as unidades da federação, com periodicidade anual, e o SICONFI, pertencente ao Tesouro Nacional, é uma ferramenta destinada ao recebimento de informações contábeis, financeiras e de estatísticas fiscais oriundas de um universo que engloba todos os 5.570 municípios, os 26 estados, o Distrito Federal e a União. A ferramenta permite fácil acesso a informações sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público. Neste trabalho, o foco são os gastos sociais estaduais e municipais agrupados por função orçamentária.
Em posse destes dados, é possível ter uma visão geral de como têm evoluído os indicadores de pobreza e gastos per capita por função orçamentária para cada uma das regiões e estados do país. Pelo Gráfico 1, é possível notar a enorme disparidade de pobreza existente entre as regiões do país. O Norte e o Nordeste possuem, sem dúvida, uma concentração muito maior de famílias consideradas pobres ou extremamente pobres, sendo que este percentual de famílias abaixo da linha da pobreza chega a ser quase três vezes maior se comparado com outras regiões do país, como a região Sul, por exemplo. Dentre os estados mais pobres, destacam-se Alagoas e Maranhão (ver Tabela 1), os quais, em alguns anos, chegaram a ter índices de pobreza acima de 60%, enquanto estados mais desenvolvidos, como Santa Catarina, não chegam a 15%. Outro fato interessante é a evolução da pobreza ao longo dos anos. Verifica-se que a pobreza diminui logo no início da série, porém volta a subir nos anos 2016 e 2017, como reflexo da recessão econômica ocorrida na época, voltando a cair depois, a partir de 2018, com a retomada do crescimento. Apesar destas oscilações, é possível perceber redução da pobreza (renda per capita familiar de até ½ salário mínimo), em todas as regiões, de 2013 a 2019.
Gráfico 1 - Percentual de pobres e extremamente pobres por região Renda familiar per capita até ½ e ¼ do salário mínimo
Tabela 1 - Percentual de pobres e extremamente pobres por estado Renda familiar per capita até:
1/2 Salário mínimo 1/4 Salário mínimo
Região UF 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 N AC 52% 50% 48% 54% 53% 49% 47% 26% 22% 22% 29% 29% 26% 27% N AM 55% 52% 51% 57% 58% 57% 56% 26% 25% 25% 30% 31% 31% 31% N AP 43% 42% 42% 47% 49% 50% 44% 15% 16% 17% 21% 21% 23% 18% N PA 52% 48% 49% 52% 52% 52% 49% 23% 21% 22% 24% 24% 25% 24% N RO 35% 33% 34% 34% 32% 31% 27% 13% 9% 12% 11% 10% 11% 8% N RR 43% 38% 37% 40% 43% 41% 46% 14% 13% 12% 15% 15% 19% 23% N TO 45% 40% 37% 39% 40% 39% 37% 17% 13% 12% 14% 14% 15% 16% NE AL 60% 57% 59% 58% 60% 61% 55% 28% 26% 26% 28% 31% 33% 28% NE BA 52% 49% 50% 50% 54% 52% 49% 23% 21% 22% 24% 27% 26% 25% NE CE 54% 52% 52% 53% 54% 51% 48% 27% 24% 24% 26% 27% 26% 24% NE MA 64% 61% 61% 63% 63% 64% 60% 34% 31% 31% 34% 35% 36% 36% NE PB 51% 48% 45% 48% 47% 47% 46% 21% 18% 18% 21% 20% 23% 23% NE PE 51% 48% 49% 52% 52% 51% 48% 23% 20% 21% 25% 25% 25% 25% NE PI 50% 48% 46% 51% 52% 49% 47% 23% 22% 20% 26% 26% 25% 25% NE RN 47% 44% 41% 44% 46% 47% 42% 18% 16% 16% 18% 21% 22% 20% NE SE 52% 49% 48% 52% 52% 53% 50% 22% 18% 19% 24% 26% 26% 25% CO GO 21% 21% 21% 23% 23% 23% 19% 5% 5% 5% 6% 7% 6% 6% CO MS 25% 21% 20% 21% 23% 21% 18% 5% 4% 4% 5% 6% 6% 5% CO MT 22% 22% 21% 23% 23% 20% 18% 6% 5% 6% 6% 7% 5% 5% SE ES 27% 26% 27% 28% 28% 25% 22% 8% 8% 9% 9% 9% 9% 7% SE MG 28% 27% 26% 28% 28% 28% 24% 9% 8% 7% 10% 9% 9% 8% SE RJ 25% 22% 21% 22% 23% 22% 20% 7% 6% 6% 7% 7% 7% 7% SE SP 18% 17% 16% 17% 20% 17% 15% 4% 4% 4% 5% 6% 6% 4% S PR 20% 18% 18% 20% 20% 18% 17% 5% 4% 5% 6% 6% 6% 5% S RS 17% 16% 14% 15% 16% 16% 12% 4% 4% 3% 4% 5% 5% 4% S SC 13% 12% 11% 13% 12% 11% 10% 3% 2% 2% 3% 3% 3% 3% Heatmap: Tons azuis representam taxas maiores, vermelhos taxas menores e branco taxas médias
Na Tabela 2, a seguir, é possível ver o percentual de famílias que recebem transferência direta de renda federal do programa Bolsa Família. Observa-se que a dimensão destes valores está intimamente ligada com o nível de pobreza dos estados (94% de correlação entre 2013 e 2019), como é de se esperar; afinal, estados mais pobres têm mais famílias elegíveis para o recebimento deste auxílio federal. Apesar de soar como óbvio, este é um bom indicativo de que o Cadastro Único – uma iniciativa do governo federal, em parceria com estados e municípios,
que busca identificar as famílias pobres elegíveis aos diversos programas de auxílio de renda, inclusive o Bolsa Família – tem funcionado na identificação dessas famílias.
Tabela 2 - Percentual de famílias que recebem Bolsa Família no estado
Região UF 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 N AC 7% 8% 7% 8% 9% 8% 8% N AM 8% 8% 9% 9% 9% 9% 9% N AP 6% 5% 5% 6% 6% 6% 7% N PA 9% 9% 8% 9% 9% 9% 9% N RO 6% 5% 5% 4% 4% 4% 3% N RR 9% 8% 8% 7% 7% 7% 6% N TO 9% 8% 9% 7% 6% 6% 7% NE AL 11% 11% 10% 10% 9% 10% 10% NE BA 11% 11% 10% 10% 11% 11% 11% NE CE 11% 11% 10% 10% 10% 10% 10% NE MA 13% 13% 13% 12% 12% 12% 12% NE PB 11% 11% 10% 11% 10% 10% 10% NE PE 10% 9% 9% 9% 9% 9% 9% NE PI 12% 12% 10% 11% 11% 11% 11% NE RN 9% 10% 9% 9% 8% 8% 8% NE SE 10% 10% 10% 9% 10% 10% 11% CO GO 4% 4% 4% 4% 3% 4% 3% CO MS 4% 4% 4% 4% 3% 3% 3% CO MT 4% 4% 4% 4% 3% 3% 3% SE ES 3% 3% 3% 3% 3% 3% 3% SE MG 5% 5% 4% 4% 4% 4% 4% SE RJ 3% 2% 3% 2% 2% 2% 3% SE SP 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% S PR 3% 2% 3% 3% 2% 2% 2% S RS 3% 3% 3% 2% 2% 2% 2% S SC 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1%
Heatmap: Tons azuis representam taxas maiores, vermelhos taxas menores e branco taxas médias
A seguir, é possível verificar como estados e municípios têm gastado o dinheiro público nos sete anos entre 2013 e 2019. Para a comparação correta entre os anos, os valores anteriores a 2019 foram corrigidos pela inflação dos respectivos anos, de modo que o Gráfico 2 mostra a evolução das despesas sociais em termos reais. É possível perceber que, ao longo dos sete anos estudados, a única despesa
que aumentou em termos reais foi o gasto com assistência e previdência – lembrando que a maior parte desta conta (aproximadamente 90%) são gastos com a previdência. Em relação à educação e cultura, todas as regiões, com a exceção da Centro-Oeste, tiveram leve redução dos gastos. Em relação à saúde e saneamento, em geral, nota-se a manutenção dos valores – novamente com exceção do Centro-Oeste, que aumentou. Quanto à despesa com habitação e urbanismo, a partir de 2016, há queda acentuada desses valores, com gradual retomada nos anos seguintes.
Gráfico 2 - Gasto dos governos estaduais e municipais per capita entre 2013 e 2019
Observação: Valores anteriores a 2019 foram corrigidos pela inflação.
Chama atenção o fato de a região Norte, quando comparada com o resto do país, possuir alto nível de gastos sociais e, ainda assim, possuir altas taxas de pobreza. Pelos Gráficos 3 e 4, é possível ver que Acre, Roraima e Tocantins se sobressaem, possuindo um dos maiores gastos sociais per capita do país, sem
possuir baixas taxas de pobreza, como as existentes nos estados do Sul e do Sudeste. Contudo, não é difícil entender essa observação, uma vez que o nível de pobreza deve influenciar o nível de gasto social, assim como o gasto social deveria afetar o nível de pobreza. Como já amplamente abordado na literatura – como em Hoffmann (1995), Loayza e Raddatz (2010), Ravalion (2011), dentre outros –, é sabido que parte da explicação do nível de pobreza se deve ao nível de desenvolvimento econômico da região. Percebe-se, pelo Gráfico 4, que o tamanho das bolhas é proporcional ao PIB per capita acumulado entre 2013 e 2017. Desta forma, fica fácil observar que, quanto maior o desenvolvimento econômico, menor o percentual de pobreza presente no estado, pois não há bolhas grandes na parte superior do gráfico.
Gráfico 3 - Gasto dos governos estaduais e municipais per capita acumulado entre 2013 e 2019 5 4 3 5 3 2 5 5 4 4 4 5 6 6 7 8 6 10 9 7 7 12 9 8 12 8 15 10 13 9 10 15 12 7 8 8 9 9 8 9 8 9 10 12 11 9 8 8 13 12 8 10 12 9 9 6 9 13 12 8 7 8 7 7 8 9 8 8 10 10 10 9 9 9 11 9 10 10 4 4 1 1 1 3 2 1 2 2 1 2 2 1 2 2 2 2 2 2 2 3 3 2 1 2 0 5 10 15 20 25 30 35 40 AC AM AP PA RO RR TO AL BA CE MA PB PE PI RN SE GO MS MT ES MG RJ SP PR RS SC N NE CO SE S M il ha res
Gráfico 4 - Taxa de pobreza vs. Gasto social vs. PIB per capita (bolha)
Observação: As cores das bolhas indicam as regiões do país. Vermelho: Norte, Amarelo: Nordeste, Cinza: Centro-Oeste, Azul: Sudeste, Verde: Sul
As funções orçamentárias podem ser abertas em nível maior de detalhe, chamado de subfunções orçamentárias. Na Tabela 3, é possível ver como se distribuem os gastos entre estados e municípios para cada uma das subfunções estudadas neste trabalho.
Verifica-se que a distribuição dos gastos entre estados e municípios pode mudar consideravelmente de acordo com a subfunção orçamentária. Por exemplo: os gastos com previdência do regime estatutário, que se concentram no nível estadual, ou os gastos com o ensino fundamental, que se concentram claramente no nível municipal. Ao mesmo tempo, em alguns casos, os gastos podem ser bem equilibrados entre os entes, como, por exemplo, os gastos com saúde hospitalar e ambulatorial. Isso se deve às diferentes divisões de responsabilidades que existem entre os entes da federação. Adiante, no capítulo destinado aos gastos sociais do governo, abordaremos com mais detalhes como são estruturados esses gastos no país e quem são os principais responsáveis pelo financiamento e execução destes.
AC AM AP PA RO RR TO AL BA CE MA PB PE PI RN SE GO MT MS ES MG RJ SP PR RS SC 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 T x . m é d ia d e p o b re z a e n tre 2 0 1 3 e 2 0 1 9
Gasto social acumulado 2013 a 2019
Tabela 3 - Média de gasto dos governos estaduais e municipais entre 2013 e 2019 por função e subfunção orçamentária (em milhões R$)
Função Subfunção Estados Municípios
Assistência Social
Assistência Comunitária 2.011,4 7.860,1 Assistência à Pessoa com Deficiência 42,6 169,6
Assistência ao Idoso 13,4 403,1
Assistência à Criança e ao Adolescente 629,9 2.460,2
Assistência Outros 2.736,2 4.165,1
Previdência Social
Previdência Básica 2.803,4 2.585,3
Previdência Complementar 1.552,1 257,3
Previdência Especial 139,4 24,1
Previdência do Regime Estatutário 127.062,6 32.772,1
Previdência Outros 2.715,7 2.127,6
Saúde
Atenção Básica 2.515,5 47.127,9
Vigilância Epidemiológica 563,6 2.067,5 Assistência Hospitalar e Ambulatorial 56.441,9 52.004,5 Suporte Profilático e Terapêutico 4.565,0 2.482,3
Vigilância Sanitária 605,9 1.116,2
Alimentação e Nutrição 343,9 323,8
Saúde Outros 22.047,4 21.324,6
Saneamento
Saneamento Básico Rural 337,5 197,7
Saneamento Básico Urbano 1.282,0 8.821,8
Saneamento Outros 1.628,6 3.249,8
Educação
Educação Especial 1.089,4 812,9
Ensino Fundamental 17.197,4 89.718,3
Educação Infantil 551,1 26.410,8
Educação de Jovens e Adultos 1.351,9 966,5
Ensino Médio 13.899,9 753,1 Ensino Profissional 2.182,2 231,1 Ensino Superior 9.437,5 1.163,3 Ensino Outros 59.456,3 18.235,9 Cultura Difusão Cultural 1.336,1 3.212,6
Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico 230,1 165,4
Cultura Outros 833,5 1.001,9 Habitação Habitação Rural 25,2 23,7 Habitação Urbana 1.553,4 1.324,2 Habitação Outros 529,1 951,5 Urbanismo Infraestrutura Urbana 3.472,5 15.458,8 Serviços Urbanos 546,1 22.240,6
Transportes Coletivos Urbanos 256,8 1.932,1
Urbanismo Outros 1.311,8 7.063,9
Heatmap: Tons azuis representam gastos maiores, vermelhos gastos menores e branco gastos médios
Conforme foi destacado no início deste capítulo, as duas subseções a seguir descrevem o modelo econométrico e a base de dados de cada um dos dois estudos empíricos realizados.
3.1 UM MODELO DE PAINEL DINÂMICO USANDO DADOS AGREGADOS POR ESTADO
3.1.1 METODOLOGIA
Com o objetivo de analisar o efeito dos gastos sociais sobre a taxa de pobreza, será estimado, primeiramente, um modelo de regressão em painel, utilizando dados agregados por estado. A utilização de um modelo de regressão com dados em painel permite a análise dos dados em duas dimensões, uma temporal e outra espacial, uma vez que a mesma unidade de corte transversal (Estados) será acompanhada durante o tempo.
Como é possível que as variáveis explicativas (gastos sociais) sejam endógenas em função do viés de simultaneidade, o não controle deste problema poderá resultar em viés na estimação dos parâmetros. Arellano e Bond (1991) e Arellano e Bover (1995) sugerem que este problema pode ser contornado com painéis dinâmicos, onde utiliza-se a variável dependente defasada como uma das variáveis explicativas – como mostra a Equação 1, abaixo:
𝑝0 𝑖,𝑡 = 𝑝0 𝑖,𝑡−1+ 𝐺𝑎𝑠𝑡𝑜𝑖,𝑡. 𝛽 + 𝑥𝑖,𝑡. 𝛾 + 𝑎𝑖 + 𝜇𝑖,𝑡 (1)
onde o subscrito 𝑖 refere-se ao estado e 𝑡 ao tempo, 𝑝0 𝑖,𝑡 é a taxa de pobreza no ano corrente, 𝑝0 𝑖,𝑡−1 é a taxa de pobreza no período anterior, 𝐺𝑎𝑠𝑡𝑜𝑖𝑡 é o vetor de variáveis explicativas correspondentes aos diferentes tipos de gastos sociais, 𝑥𝑖𝑡 é o vetor das variáveis de controle, 𝑎𝑖 é o vetor de efeitos específicos não observados de cada estado e 𝜇𝑖,𝑡 corresponde aos choques aleatórios não observados ao longo do tempo.
Se os choques aleatórios 𝜇𝑖,𝑡 têm média nula e não têm autocorrelação, então temos que 𝐸(𝜇𝑖,𝑡) = 𝐸(𝜇𝑖,𝑡, 𝜇𝑖,𝑡−1) = 0.
Para eliminar os efeitos fixos de cada estado, os quais não variam no tempo, transforma-se o momento, estimando o modelo em primeira diferença:
∆𝑝0 𝑖𝑡 = ∆𝑝0 𝑖,𝑡−1+ ∆𝐺𝑎𝑠𝑡𝑜𝑖𝑡. 𝛽 + ∆𝑥𝑖𝑡. 𝛾 + ∆𝜇𝑖𝑡 (2)
Com a aplicação da primeira diferença, é possível eliminar os efeitos fixos que não variam no tempo, porém é gerado um problema de correlação entre ∆𝑝0 𝑖,𝑡−1 e ∆𝜇𝑖𝑡 que irá viesar os estimadores de OLS (Ordinary Least Squares), desta forma, nos obrigando a utilização de variáveis instrumentais também para ∆𝑝0 𝑖,𝑡−1, além de ∆𝐺𝑎𝑠𝑡𝑜𝑖𝑡.
Assim, para escapar de problemas, como autocorrelação e endogeneidade, utilizaremos o Método dos Momentos Generalizado - Sistema (MMG-S). Segundo Arellano e Bover (1995) e Blundell e Bond (1998), seu estimador usa níveis defasados e diferenças defasadas como instrumentos, tornando-o mais eficiente. Para painéis com dimensão temporal pequena, como no caso deste estudo, os autores sugerem sua utilização para reduzir problemas de viés e precisão das estimações. O MMG-S combina a estimação de um sistema de equações em diferenças (2) com o conjunto de equações em nível (1). Nas equações em diferenças, as variáveis defasadas em um ou mais períodos são, sob certas condições, instrumentos válidos na estimação. Para as regressões em nível, os instrumentos válidos são as diferenças defasadas das próprias variáveis. É necessário que a hipótese de ausência de correlação entre os instrumentos e o erro seja válida, para que haja consistência do estimador1; portanto, no modelo MMG-S estimado neste estudo, as variáveis de gasto sociais também serão instrumentalizadas por defasagens em nível e em primeira diferença.
É conveniente mencionar que também foram estimados modelos de painel com efeito fixo em dois estágios (MQ2E), como uma das tentativas de endereçar o problema de viés de simultaneidade. Tentou-se utilizar, como instrumentos,
1
Sob a hipótese de sobreidentificação, é possível usar o teste de Sargan para validar os instrumentos.
algumas transferências da União aos estados e municípios, que seguem algum tipo de regra pré-estabelecida. Desta forma, sendo essas transferências determinadas por regras pré-estabelecidas, um choque que aumentasse a pobreza em determinado estado, que poderia afetar os gastos nesse estado, não teria impacto neste valor repassado através dessas transferências. As variáveis instrumentais selecionadas foram o Fundo de Participação dos Estados (FPE), o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), as Transferências Fundo a Fundo do SUS (para estados e municípios) e as Transferências do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) (para estados e municípios).
A discussão desta abordagem não será aqui estendida, pois estes instrumentos não se mostraram válidos no primeiro estágio das regressões, por não terem correlação forte o suficiente com os gastos a serem analisados. Essa abordagem econométrica foi, portanto, deixada de lado.
3.1.2 DADOS
No modelo de painel dinâmico estimado, as unidades de observação são os estados da federação2 e as variáveis dependentes utilizadas são as classes de taxa de pobreza (P0) propostas por Foster et al. (1984). Assim, a taxa de pobreza pode ser definida como:
𝑝0 = 𝑞
𝑛 (3)
em que 𝑞 é a quantidade de famílias abaixo da linha da pobreza e 𝑛 é o total de famílias.
Para calcular a quantidade de famílias que está abaixo da linha de pobreza, é preciso primeiramente obter o rendimento domiciliar per capita de cada família em
2 O Distrito Federal foi retirado do estudo, por apresentar características muito distintas dos outros estados, como, por exemplo, não possuir municípios.
cada estado. Estes valores são fornecidos pela PNADC e compreendem o rendimento médio real de todos os trabalhos habitualmente recebido por mês pelas pessoas de 14 anos ou mais de idade de um domicílio, dividido pela quantidade de moradores desse domicílio.
Vale mencionar que não há consenso claro sobre qual critério deve ser adotado como linha de pobreza e extrema pobreza. Atualmente, um critério internacional bem aceito é o do Banco Mundial, que define os pobres como aqueles indivíduos que possuem renda diária inferior a US$ 3.2 e os extremamente pobres como aqueles com renda diária inferior a US$ 1.9.
Para o Brasil, utilizaremos como critério o salário mínimo, pois, além de ser comumente encontrado na literatura nacional, em trabalhos que abordam a pobreza (por exemplo: Silva e Araújo, 2013, e Torres, 2019), o próprio cadastro único do governo federal utiliza como pré-requisito de seleção as famílias que ganham até meio salário mínimo como renda familiar. O motivo desta escolha também se justifica pelo fato de as leis que regem o salário mínimo se inserirem em um contexto de política distributiva, objetivando a redução da pobreza. Desde a sua criação, na década de 1930, por Getúlio Vargas, época na qual deveria representar 10 cestas básicas, o salário mínimo tem passado por consecutivas modificações, até culminar na Constituição brasileira de 1988, que assim o define:
o salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender às suas necessidades vitais básicas e às de sua família, como moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim (BRASIL, 1988, Art. 7º, IV).
Desta forma, apesar dos variados critérios de linha de pobreza possíveis no Brasil, entende-se que, pela sua própria descrição na Constituição Federal, além de sua relevância social, política e econômica em âmbito nacional, o salário mínimo se trata de uma boa medida para balizar o cálculo da pobreza conduzido neste trabalho.
Buscando mais robustez dos resultados, utilizaremos duas medidas, uma delimitando a pobreza, que são indivíduos que possuem renda domiciliar per capita inferior a meio salário mínimo, e outra delimitando aquilo que se entende como extrema pobreza, ou seja, constituída por aqueles indivíduos que possuem renda domiciliar per capita inferior a um quarto do salário mínimo. Silva e Araújo (2016) e Torres (2019), por exemplo, adotam o mesmo critério de pobreza em seus trabalhos.
Todas as variáveis explicativas de interesse relativas aos gastos públicos foram obtidas através do SICONFI. É possível desagregar os gastos públicos nas 3 esferas do governo (federal, estadual e municipal) e em 28 funções orçamentárias. De acordo com Rezende (1997), dada a classificação funcional, os gastos públicos das três esferas de governo podem ser agrupados pela função dos gastos sociais, os quais, por sua vez, são classificados em subfunções. Essas informações, sobre gastos sociais, estão disponíveis tanto para os estados quanto para todos os municípios de cada estado. Dessa forma, uma vez que os gastos sociais são o foco de interesse deste trabalho, as variáveis explicativas de gasto foram agrupadas em assistência e previdência, educação e cultura, saúde e saneamento, habitação e urbanismo, tanto para os gastos dos estados (terminação UF), quanto para a soma dos gastos municipais dos municípios de cada estado (terminação MU).
Tabela 4 - Variáveis explicativas: gastos sociais classificados por funções
Gasto Social
(Função) Definição
Assistência Social (UF, MU)
Direito do cidadão e dever do Estado, a Assistência Social é uma política pública não contributiva, que objetiva prover os mínimos direitos sociais para garantir o atendimento às necessidades básicas. É realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade.
Previdência Social (UF, MU)
Previdência Social, direito social previsto na Constituição Federal, garante benefícios à pessoa que contribui e àquela que não contribui, nos casos especificados em lei. A Previdência é organizada em três regimes: Regime Geral de Previdência Social (RGPS), Regime Próprio de Previdência do Servidor (RPPS) e Regime de Previdência Complementar (RPC), sendo os primeiros públicos e, o último, privado – não recebendo recursos do orçamento da União.
Educação (UF, MU)
O direito à Educação é consagrado em nossa Constituição como um direito social, cuja diretriz é o valor da igualdade entre as pessoas. Prevê medidas como a universalização do ensino obrigatório, a ampliação das oportunidades educacionais, a redução das desigualdades e a valorização da Educação.
Cultura (UF, MU) Conjunto de políticas para a busca do pleno exercício dos direitos culturais e do acesso às fontes da cultura nacional, bem como na valorização e difusão das
manifestações culturais. Destaca-se, ainda, a proteção às manifestações das culturas populares, indígenas, afro-brasileiras e de outros grupos participantes do processo civilizatório nacional.
Saúde (UF, MU)
A Constituição de 1988 estabelece a saúde como um direito social fundamental, garantido por meio de políticas sociais e econômicas que visam à promoção, à proteção e à recuperação da saúde individual e da população e à redução de doenças e agravos. No país, o direito à saúde é sobretudo efetivado pelo Sistema Único de Saúde (SUS), que tem dentre os seus princípios de organização a universalidade do acesso aos serviços de saúde a todos os cidadãos, prestados de forma descentralizada, integral e participativa. Assim, por exemplo, compete ao SUS executar ações como prover medicamentos e vacinas, fiscalizar alimentos e bebidas, realizar cirurgias, entre outras.
Saneamento (UF, MU)
Para assegurar o acesso à água potável e à vida salubre, o governo faz ações de implantação, ampliação ou melhorias dos sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário e de drenagem urbana e manejo de águas.
Habitação (UF, MU)
Com o objetivo de promover a universalização do acesso à moradia à toda a população brasileira, o governo desenvolve e coordena ações que incluem a promoção de mecanismos de participação e controle social nos programas habitacionais.
Urbanismo (UF, MU)
Promover transformações urbanísticas e, desta forma, minimizar os problemas decorrentes do crescimento desordenado das cidades. Faz ainda o planejamento e a execução de intervenções para reabilitação de áreas centrais e de contenção de riscos, a urbanização de assentamentos precários, a regularização fundiária, a promoção da acessibilidade urbana e a implantação, a modernização e o funcionamento de sistemas de transporte coletivo urbano.
UF: Estados, MU: Municípios
Fonte: Orçamento cidadão – Projeto de lei orçamentária anual (PLOA) para 2019
Tanto os gastos estaduais quanto a soma dos gastos dos municípios de cada estado foram divididos pela população do estado, pois estamos interessados em uma medida per capita, em que os gastos são ajustados pelo tamanho populacional.
𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎 𝑝𝑒𝑟 𝑐𝑎𝑝𝑖𝑡𝑎𝑈𝐹 = 𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎𝑈𝐹
𝑃𝑜𝑝𝑢𝑙𝑎çã𝑜𝑈𝐹 (4)
𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎 𝑝𝑒𝑟 𝑐𝑎𝑝𝑖𝑡𝑎𝑀𝑈 = 𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎𝑀𝑈
𝑃𝑜𝑝𝑢𝑙𝑎çã𝑜𝑈𝐹 (5)
A fim de isolar ao máximo o efeito de cada um dos gastos, a estratégia adotada neste trabalho foi a de estimar quatro modelos de painel dinâmico separados, um para cada gasto de interesse, agrupando o restante dos gastos sociais em uma variável que chamaremos de “Outros Gastos”.
A título de exemplo, os gastos com assistência e previdência teriam o seguinte vetor de variáveis explicativas. A mesma lógica se aplica para os outros gastos: 𝐺𝑎𝑠𝑡𝑜𝑠𝑖,𝑡 = ( 𝐴𝑠𝑠𝑖𝑠𝑡ê𝑛𝑐𝑖𝑎 𝑒 𝑃𝑟𝑒𝑣𝑖𝑑ê𝑛𝑐𝑖𝑎_𝑈𝐹 𝐴𝑠𝑠𝑖𝑠𝑡ê𝑛𝑐𝑖𝑎 𝑒 𝑃𝑟𝑒𝑣𝑖𝑑ê𝑛𝑐𝑖𝑎_𝑀𝑈 𝑂𝑢𝑡𝑟𝑜𝑠 𝑔𝑎𝑠𝑡𝑜𝑠_𝑈𝐹 𝑂𝑢𝑡𝑟𝑜𝑠 𝑔𝑎𝑠𝑡𝑜𝑠_𝑀𝑈 ) (6) 𝑠𝑒𝑛𝑑𝑜 𝑂𝑢𝑡𝑟𝑜𝑠 𝑔𝑎𝑠𝑡𝑜𝑠 𝑈𝐹 = (𝑆𝑎ú𝑑𝑒 𝑒 𝑆𝑎𝑛𝑒𝑎𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜𝑈𝐹+ 𝐸𝑑𝑢𝑐𝑎çã𝑜 𝑒 𝑐𝑢𝑙𝑡𝑢𝑟𝑎𝑈𝐹+ 𝐻𝑎𝑏𝑖𝑡𝑎çã𝑜 𝑒 𝑈𝑟𝑏𝑎𝑛𝑖𝑠𝑚𝑜𝑈𝐹) 𝑒 𝑂𝑢𝑡𝑟𝑜𝑠 𝑔𝑎𝑠𝑡𝑜𝑠 𝑀𝑈 = (𝑆𝑎ú𝑑𝑒 𝑒 𝑆𝑎𝑛𝑒𝑎𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜𝑀𝑈+ 𝐸𝑑𝑢𝑐𝑎çã𝑜 𝑒 𝑐𝑢𝑙𝑡𝑢𝑟𝑎𝑀𝑈+ 𝐻𝑎𝑏𝑖𝑡𝑎çã𝑜 𝑒 𝑈𝑟𝑏𝑎𝑛𝑖𝑠𝑚𝑜𝑀𝑈)
As variáveis de controle utilizadas no modelo são o tamanho da população do estado em log, o PIB per capita estadual anual (variável disponível até o ano de 2018), a taxa de desemprego anual por estado, o percentual da população do estado com mais de 60 anos (pois este nos indica, por exemplo, a intensidade de uso dos serviços de saúde), o percentual da população do estado com menos de 15 anos (pois este nos diz, por exemplo, se há maior ou menor uso dos serviços educacionais), o índice de escolaridade do estado (que é a média de anos de estudo para pessoas com mais de 24 anos), as dummies de ano e, por fim, o percentual de domicílios que recebem auxílio do Bolsa Família nos outros estados da região correspondente. Esta última variável, que mede um gasto federal, é apenas mais uma variável de controle neste estudo, mas, ainda assim, optou-se por evitar o uso dessa informação referente ao estado, porque um choque que afete a pobreza de um estado em um ano deve ter impacto direto no percentual de famílias que recebem o auxílio do Bolsa Família nesse mesmo ano. Ao usar o percentual dos estados vizinhos, a ideia é apenas controlar pela intensidade média de recebimento desse auxílio na região.
3.2 UM MODELO LOGIT USANDO DADOS DAS FAMÍLIAS
3.2.1 METODOLOGIA
Os modelos Logit/Probit, também chamados de modelos de resposta binária, são um tipo de regressão na qual a variável dependente assume um valor discreto e binário (em nosso caso, zero ou um), sendo um modelo frequentemente utilizado para tomada de decisão. Neste estudo, estimaremos a probabilidade de um domicílio estar abaixo da linha da pobreza 𝑃(𝑝𝑖 = 1) em função das variáveis explicativas de interesse e de controles. Segundo Wooldridge 2010, a especificação genérica do modelo pode assim ser definida:
𝑃(𝑦 = 1|𝑋) = 𝐺(𝛽0+ 𝛽1𝑥1+ ⋯ + 𝛽𝑘𝑥𝑘) = 𝐺(𝛽0+ 𝑋𝛽) (7)
Onde 𝑋 representa o conjunto completo de variáveis explicativas e 𝐺 é uma função assumindo valores estritamente entre zero e um para todos os números 𝓏 reais. Desta forma, é garantido que as probabilidades estimadas estejam entre zero e um. No modelo Probit, 𝐺 é a função de distribuição cumulativa (fdc) normal padrão, que é expressa como a integral:
𝐺(𝓏) = Ф(𝓏) ≡ ∫−∞𝓏 𝜙(𝓏)𝑑𝑣, (8)
Em que 𝜙(𝓏) é a função densidade normal padrão:
𝜙(𝓏) = (2𝜋)−12exp(−𝓏2/2) (9)
De forma análoga, no modelo Logit, 𝐺 é a fdc expressa como:
Dentre os dois modelos, optou-se pela utilização do Logit (que assume distribuição logística) ao Probit (que assume uma distribuição normal dos erros), pois foram feitos os testes de normalidade dos resíduos e, para todos os casos, a normalidade dos resíduos foi rejeitada.
Neste trabalho, que está particularmente interessado em investigar efeitos sobre a pobreza, a equação utilizada foi a seguinte:
𝑃(𝑝𝑖 = 1) = 𝐺(𝛽0+ 𝐺𝑎𝑠𝑡𝑜𝑖,𝑡. 𝛽 + 𝑥𝑖,𝑡. 𝛾) (11)
onde o subscrito 𝑖 refere-se ao domicílio e 𝑡 ao tempo e:
𝑝𝑖 = dummy indicando se o domicílio 𝑖 é pobre/extremamente pobre ou não (0 = não, 1 = sim)
𝐺𝑎𝑠𝑡𝑜𝑖,𝑡 = Matriz de gastos sociais de interesse (definidos na seção de dados abaixo, Tabela 5)
𝑥𝑖,𝑡 = Matriz das variáveis de controle (definidos na seção de dados abaixo, Tabela 6)
Todas as características individuais, como idade e cor, por exemplo, são referentes ao chefe de domicílio. Vale mencionar que, em função do enorme volume de dados que estamos analisando, com dezenas de variáveis com desagregação no nível domiciliar, diferentemente do modelo dinâmico, aqui optou-se por agrupar as despesas dos estados e municípios para cada subfunção orçamentária.
3.2.2 DADOS
O modelo Logit estimado tem um nível de desagregação muito maior do que o modelo apresentado na seção 3.1, pois as observações são os domicílios e a variável dependente utilizada é uma variável binária que assume o valor de “1”, caso
a renda domiciliar per capita da família esteja abaixo da linha de pobreza (já definida acima), e assume o valor de “0” caso contrário.
Uma das vantagens de usar microdados, desagregados ao nível da família, é que, desse modo, os gastos sociais do estado em que a família reside podem ser considerados variáveis explicativas exógenas. Isso porque a situação de pobreza de uma determinada família certamente não tem impacto no gasto estadual, enquanto o gasto estadual potencialmente afeta a situação de pobreza de cada família.
Para entender melhor o efeito de cada um dos gastos, as variáveis explicativas foram desagregadas em subfunções orçamentárias. Optou-se por fazer esta nova abertura dos gastos, pois admite-se que, dentro de uma mesma função orçamentária, uma unidade monetária gasta em uma subfunção pode ter efeitos na pobreza distintos entre si. A título de exemplo, significa dizer que, agora, ao invés de analisarmos o efeito dos gastos com educação na pobreza, de forma mais focalizada, olharemos o efeito do gasto com educação infantil, ensino fundamental, ensino médio e ensino superior, dentre outros que compõem o gasto total com educação. Dito isso, os gastos que antes estavam separados entre as esferas estaduais e municipais, foram somados como exposto abaixo.
𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎 𝑝𝑒𝑟 𝑐𝑎𝑝𝑖𝑡𝑎(𝑈𝐹+𝑀𝑈) =
𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎𝑈𝐹+𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎𝑀𝑈
𝑃𝑜𝑝𝑢𝑙𝑎çã𝑜𝑈𝐹 (12)
Assim, as novas variáveis explicativas abertas por subfunção seguem o formato da Tabela 5, abaixo.
Tabela 5 - Variáveis explicativas – Subfunções dos gastos sociais Gasto Social (Função) Gasto Social (Subfunção) Definição Assistência e Previdência (UF+MU) Assistência
Comunitária Beneficia famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza. Assistência à
Pessoa com Deficiência
Destinado a pessoa com deficiência, que comprove não possuir meios de garantir o próprio sustento, nem tê-lo provido por sua família.
Assistência ao Idoso Destinado a idosos, que comprovem não possuir meios de garantir o próprio sustento, nem tê-lo provido por sua família.
Assistência à Criança e ao Adolescente
Destinado a promoção do desenvolvimento humano em situação de vulnerabilidade e risco social.
Assistência Outros Refere-se a outros gastos com assistência. Previdência Básica
Proteção previdenciária dos trabalhadores privados, pelo Regime Geral de Previdência Social – RGPS, para os quais as contribuições dos trabalhadores são obrigatórias.
Previdência Complementar
Tem por finalidade proporcionar ao trabalhador uma proteção previdenciária adicional àquela oferecida pelo Regime Geral de Previdência Social – RGPS ou pelo Regime Próprio de Previdência Social – RPPS, para os quais as contribuições dos trabalhadores são obrigatórias.
Previdência Especial
É um benefício concedido ao cidadão que trabalha exposto a agentes nocivos à saúde, como calor ou ruído, de forma contínua e ininterrupta, em níveis de exposição acima dos limites estabelecidos em legislação própria.
Previdência do Regime Estatutário
Proteção previdenciária dos servidores públicos, pelo Regime Próprio de Previdência Social – RPPS, para os quais as contribuições dos trabalhadores são obrigatórias. Previdência Outros Refere-se a outros gastos com previdência.
Saúde e Saneamento
(UF+MU)
Atenção Básica
A Atenção Básica em saúde é aquela que chega mais perto da casa e da vida das pessoas, sendo a principal porta de entrada para os serviços públicos de saúde. O SUS atua na Atenção Básica, principalmente através da Estratégia de Saúde da Família, que, com mais de 42.700 equipes, alcança cerca de 98% dos municípios brasileiros. As equipes são formadas, pelo menos, por médicos, enfermeiros e auxiliares ou técnicos de enfermagem e agentes comunitários de saúde.
Vigilância Epidemiológica
As ações de vigilância epidemiológica são voltadas para a prevenção e o controle de doenças que afetam a coletividade (doenças transmissíveis por insetos, animais, pela via sexual etc.).
Assistência Hospitalar e Ambulatorial
Na Assistência Hospitalar e Ambulatorial do SUS, as ações de média e alta complexidades concentram-se na formação de uma rede de atendimento de urgência e emergência e no cuidado a questões de saúde específicas, como, por exemplo, acidente vascular cerebral, infarto, obesidade etc. Os recursos da União são descentralizados para os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, os quais são responsáveis por gerir localmente as ações e serviços de saúde.
Suporte Profilático e Terapêutico
No suporte profilático e terapêutico do SUS, cabe garantir o acesso da população àqueles medicamentos considerados essenciais nos diferentes níveis de atenção à saúde, observando as necessidades coletivas e individuais, o planejamento local e regionalizado da rede pública de saúde e seus resultados na qualidade de vida da população.
Vigilância Sanitária
As ações de vigilância sanitária realizadas pelo SUS têm como finalidade impedir que a saúde humana seja exposta a riscos e combater as causas dos efeitos negativos que lhes tenham sido gerados, por meio da fiscalização da produção e circulação de bens e à produção de serviços (por exemplo, nas áreas de alimentos, medicamentos, cosméticos, controle de fronteiras, etc). Alimentação e
Nutrição
Tem como propósito a melhoria das condições de alimentação, nutrição e saúde da população brasileira, mediante a promoção de práticas alimentares adequadas e saudáveis, a vigilância alimentar e nutricional, a prevenção e o cuidado integral dos agravos relacionados à alimentação e nutrição.
Saneamento Básico Rural
Ações de implantação, ampliação ou melhorias dos sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário e de drenagem urbana e manejo de água no meio rural.
Saneamento Básico Urbano
Ações de implantação, ampliação ou melhorias dos sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário e de drenagem urbana e manejo de água no meio urbano.
Saneamento Outros Referem-se a outros gastos com saneamento.
Educação e Cultura (UF+MU)
Educação Especial
Oferecida preferencialmente na rede regular de ensino, para educandos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação.
Ensino Fundamental Com duração de 9 anos, iniciando-se aos 6 anos de idade, tem por objetivo a formação básica do cidadão.
Educação Infantil Primeira etapa da educação básica, tem como finalidade o desenvolvimento integral da criança de até 5 anos. Educação de Jovens
e Adultos
A educação de jovens e adultos é destinada àqueles que não tiveram acesso ou continuidade de estudos nos ensinos fundamental e médio na idade própria.
Ensino Médio O ensino médio, etapa final da educação básica, com duração mínima de três anos.
Ensino Profissional A educação profissional técnica de nível médio.
Ensino Superior Educação que tem, dentre outras finalidades, formar diplomados nas diferentes áreas de conhecimento.
Ensino Outros Refere-se a outros gastos com educação.
Difusão Cultural O apoio e o fomento a projetos culturais, responsáveis pela criação, produção, divulgação e circulação do produto cultural brasileiro. Patrimônio Histórico,
Artístico e Arqueológico
A preservação do patrimônio cultural das cidades históricas, que envolve planejamento, desenvolvimento, fomento, coordenação, monitoramento e avaliação de ações de preservação do patrimônio cultural brasileiro.
Cultura Outros Refere-se a outros gastos com cultura.
Habitação e Urbanismo
(UF+MU)
Habitação Rural Aquisição ou reforma de unidades habitacionais no meio rural pela população de baixa renda.
Habitação Urbana Aquisição ou reforma de unidades habitacionais nas cidades pela população de baixa renda.
Habitação Outros Refere-se a outros gastos com habitação. Infraestrutura
Urbana
Melhoria das condições de habitabilidade de assentamentos precários.
Serviços Urbanos Gastos com serviços urbanos públicos prestados. Transportes
Coletivos Urbanos Gastos com os sistemas de transporte público coletivo urbano. Urbanismo Outros Refere-se a outros gastos com Urbanismo
UF: Estados, MU: Municípios
Fonte: Orçamento cidadão – Projeto de lei orçamentária anual (PLOA) para 2019
Quanto às variáveis de controle, foram utilizadas as mesmas do modelo dinâmico que controlam as características dos estados (além das dummies de ano), mas também foram adicionadas variáveis das condições dos domicílios, características do chefe de família e dummies de estados, conforme a Tabela 6 abaixo.
Tabela 6 - Variáveis de controle Variável Tipo Definição
𝑑2014 até 𝑑2019 Ano Dummies de ano, de 2014 a 2019
𝑑𝑈𝐹_1 até 𝑑𝑈𝐹_25 UF Dummies para os estados do país, com exceção do DF
𝑖𝑑𝑎𝑑𝑒 Característica do Chefe de Domicílio
Idade do chefe de família
𝑑𝑠𝑒𝑥𝑜 Característica do
Chefe de Domicílio
Dummies de sexo (0 = Homem, 1 = Mulher)
𝑑𝑃𝑟𝑒𝑡𝑎 Característica do
Chefe de Domicílio
Dummies de cor (0 = não é da cor preta, 1 = é da cor preta)
𝑑𝑎𝑚𝑎𝑟𝑒𝑙𝑎 Característica do
Chefe de Domicílio
Dummies de cor (0 = não é da cor amarela, 1 = é da cor amarela)
𝑑𝑝𝑎𝑟𝑑𝑎 Característica do
Chefe de Domicílio
Dummies de cor (0 = não é da cor parda, 1 = é da cor parda)
𝑑𝑜𝑢𝑡 Característica do
Chefe de Domicílio
Dummies de cor (0 = não é de outra cor, 1 = é de outra cor)
𝑑𝑎𝑙𝑓𝑎𝑏𝑒𝑡 Característica do
Chefe de Domicílio
Dummies de alfabetização (0 = não é alfabetizado, 1 = é alfabetizado)
𝑑𝑒𝑚𝑝𝑟𝑒𝑔 Característica do
Chefe de Domicílio
Dummies de empregado (0 = está desempregado, 1 = está empregado)
𝑎𝑛𝑜𝑠_𝑒𝑠𝑡 Característica do Chefe de Domicílio
Anos de estudo do chefe de família
𝑑𝑢𝑟𝑏_𝑟𝑢𝑟 Característica do
Domicílio
Dummies de localidade (0 = domicílio rural, 1 = domicílio urbano)
𝑑𝑛_𝑝𝑒𝑠𝑠𝑜 Característica do
Domicílio
Número de pessoas que residem no domicílio
𝑑𝑎𝑔𝑢𝑎 Característica do
Domicílio
Dummies de água encanada (0 = não, 1 = sim)
𝑑𝑒𝑠𝑔𝑜𝑡𝑜 Característica do
Domicílio
Dummies de coleta de esgoto (0 = não, 1 = sim)
𝑑𝑙𝑖𝑥𝑜 Característica do
Domicílio
Dummies de coleta de lixo (0 = não, 1 = sim)
𝑑𝑒𝑛𝑒𝑟𝑔𝑖𝑎 Característica do
Domicílio
Dummies se possui energia elétrica (0 = não, 1 = sim)
𝑑𝑟𝑒𝑐𝑒𝑏𝑒_𝐵𝐹 Característica do
Domicílio
Dummies de recebimento do bolsa família (0 = não recebe, 1 = recebe)
𝑑𝑟𝑒𝑐𝑒𝑏𝑒_𝐵𝑃𝐶 Característica do
Domicílio
𝑑𝑟𝑒𝑐𝑒𝑏𝑒_𝐴𝑢𝑥_𝐷𝑒𝑠 Característica do
Domicílio
Dummies de recebimento do auxílio desemprego (0 = não recebe, 1 = recebe)
𝑡𝑥_𝑑𝑒𝑠𝑒𝑚𝑝 Característica do UF Taxa de desemprego do estado 𝑝𝑖𝑏_𝑝𝑒𝑟_𝑐𝑎𝑝 Característica do UF PIB per capita do estado
𝑚𝑒𝑛𝑜𝑟_15 Característica do UF % da população do estado com menos de 15 anos 𝑚𝑎𝑖𝑜𝑟_60 Característica do UF % da população do estado com mais de 60 anos 𝑎𝑛𝑜𝑠𝑒𝑠𝑡 Característica do UF Média de anos de estudo da população
𝑟𝑒𝑐𝑒𝑏𝑒_𝑏𝑓 Característica do UF % de domicílios que recebem auxílio do BF nos outros estados de sua região
