Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento/CEFOR
Especialização em Instituições e processos Políticos do Legislativo
Maria Amélia da Silva Castro
A função controle exercida pelo parlamento: o papel do SIAFI
Brasília 2008
Tema: fiscalização e controle da Administração Pública
A função controle exercida pelo parlamento: o papel do SIAFI
1 - Introdução
O Plano de trabalho ora apresentado traça em linhas gerais uma proposta de elaboração de monografia para conclusão do curso de especialização em instituições e processos políticos do legislativo, realizado pelo Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento/CEFOR.
O projeto terá como o tema geral: fiscalização e controle da administração pública e versará especificamente sobre a o papel do Sistema Integrado de Administração Financeira/SIAFI no controle e fiscalização das contas públicas pelo congresso nacional.
SIAFI é um sistema informatizado concebido para registrar, acompanhar e controlar a execução orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal. O sistema foi implantado em 1987.
Desde então o SIAFI tornou-se importante instrumento de gestão dos gastos públicos. Inicialmente o acesso ao sistema estava restrito a alguns técnicos especializados em orçamento público, hoje, mais de 20 anos depois de sua implantação, o acesso foi consideravelmente ampliado.
Essa ampliação somada a sua capacidade de disponibilização de informações, praticamente em tempo real, transformou o SIAFI em uma importante ferramenta na busca da transparência das contas públicas.
2 - Definição do problema
As recentes descobertas de esquemas de desvio de dinheiro do erário por agentes públicos e privados, por meio da manipulação indevida do orçamento, têm levantado questões quanto à eficiência e efetividade dos sistemas de controle e fiscalização colocados à disposição da sociedade.
Teoricamente, o Brasil possui uma boa estrutura para atuar no controle das contas públicas, ou seja, cada poder possui seu próprio sistema de controle interno, e o controle externo é exercido pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da União.
Além do auxílio do TCU, o congresso conta com outras formas de exercer seu papel fiscalizador. A Constituição de 1988 em seu artigo 166 determina que a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização seja permanente. Tal comissão é composta por deputados e senadores e tem o objetivo de fiscalizar e acompanhar a execução financeira e orçamentária dos orçamentos da União.
Vale ressaltar, também, a importância das comissões parlamentares de inquérito que são criadas com o intuito de investigar determinadas denúncias. A comissão parlamentar de inquérito/CPI pode ser constituída pelo congresso nacional ou somente por uma das duas casas. A CPI tem poderes de investigação próprios das autoridades judiciais (art. 58,§ 3º), o que a torna poderoso instrumento de fiscalização e controle em casos específicos.
Para que o congresso possa realizar de forma eficiente e eficaz a função fiscalizadora, necessário se faz a utilização de instrumentos que possam trazer informações sobre as contas públicas.
É neste contexto que se insere o Sistema Integrado de Administração Financeira/SIAFI, uma vez que todas as informações financeiras e orçamentárias se encontram inseridas neste sistema, e nos últimos anos, apesar de não ter sido criado especificamente para este fim, o SIAFI tornou-se importante instrumento de fiscalização e tem sido utilizado cada vez mais pelo poder legislativo.
Porém, até que ponto o Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) serve de suporte para atender à necessidade de fiscalização e controle das contas públicas, pelo Congresso Nacional? Até que ponto as informações constantes do SIAFI são colocadas à disposição da sociedade? O SIAFI tem sido utilizado em todo o seu potencial? Quais as dificuldades operacionais encontradas pelo usuário ao acessarem o SIAFI? É possível tornar esta ferramenta mais acessível ao cidadão comum? Como a informática pode ajudar na fiscalização? Qual o papel do SIAFI na fiscalização pelo poder legislativo? Quais são os usuários do SIAFI?
3 - Objetivo
O principal objetivo da monografia é analisar o papel do SIAFI na realização da função fiscalizadora do congresso nacional. Mais especificamente verificar como o SIAFI tem sido utilizado pelos técnicos para auxiliar o Tribunal de Contas da União e as Comissões Parlamentares de Inquérito em suas investigações.
4 - Justificativa
O estudo ora proposto é de suma importância, uma vez que versará sobre a fiscalização e o controle das contas públicas, tema de relevante importância social e que vem sendo objeto de constantes preocupações por parte dos três poderes constituídos e da sociedade.
Em 1988 os legisladores constituintes deixaram clara esta preocupação ao fazerem constar na nova constituição artigos que demonstram a intenção de prestigiarem a função fiscalizadora do congresso nacional.
Como exemplos, podemos citar: o artigo 71 da carta magna de 1988 que ampliou de forma significativa as atribuições do Tribunal de contas da União/TCU; no artigo 166 trata da criação da comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização com a função de fiscalizar e acompanhar a execução financeira e orçamentária; no artigo 58 trata das Comissões Parlamentares de Inquérito que têm o objetivo de auxiliar o parlamento na fiscalização e controle de agentes públicos.
Seguindo no mesmo caminho, no ano 2000 entrou em vigor a Lei 101, também chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, que ao fixar limites de gastos para as contas públicas tornou-se importante instrumento no controle e fiscalização dos atos dos agentes públicos.
No campo do controle social destacam-se o portal da transparência, onde constam informações sobre a utilização de recursos públicos e pode ser acessado por qualquer cidadão; o site contas abertas que é uma entidade privada e traz informações sobre o orçamento.
Atualmente, tramita no congresso o projeto de Lei 130/2003 que acrescenta dispositivo a lei de responsabilidade fiscal com o intuito de dar maior transparência à gestão das contas públicas. Em caso de aprovação, todos os gestores de orçamentos públicos estarão obrigados a prestarem informações de forma compreensível aos cidadãos, via internet.
Como podemos observar a preocupação com o controle e fiscalização das contas públicas tem se traduzido pela aprovação e melhoria de leis específicas sobre o assunto e pelo uso cada vez maior da tecnologia da informática.
Portanto, torna-se fundamental um maior conhecimento do Sistema Integrado de Administração financeira/SIAFI, tendo em vista que é o local onde estão armazenadas todas as informações financeiras e orçamentárias do governo, e que podem ser repassadas a sociedade, trazendo assim, uma maior transparência ao setor público.
5 - REFERENCIAL TEÓRICO 5.1 - Controle
5.1.1 - Conceitos
Considerando que o trabalho ora proposto refere-se ao controle e fiscalização da administração pública, torna-se necessário a apresentação de alguns conceitos básicos relacionados ao tema. Etimologicamente a palavra controle origina-se do latim– Contra rotulum, em Francês – Contro-rôle (direção, fiscalização, averiguação, supervisão).
De acordo com o dicionário AURÉLIO, Controle significa: 1) Ato ou poder de controlar; domínio, governo. (2) Fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas,
órgãos, departamentos ou sobre produtos, para que tais atividades ou produtos não se desviem das normas pré-estabelecidas.
Controle como função administrativa significa verificar se as atividades realizadas estão de acordo como o que foi planejado.
Como se pode observar a palavra controle assume diversas conotações e seu significado depende da função ou área em que é aplicada, no direito administrativo Hely Lopes conceitua controle como: “controle, a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “pode-se definir o controle da Administração Pública como o poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico”.
Já para Gasparini controle significa: “vigilância, orientação e correção de certo órgão ou agente público sobre a atuação de outro ou de sua própria atuação”.
Para efeito do presente trabalho, será considerada a definição de Maria Sylvia Di Pietro por se aproximar mais do objetivo por ora pretendido.
6 - Tribunal de Contas da União 6.1 - Breve histórico
O Tribunal de Contas da União/TCU foi criado em 7 de novembro de 1890, e institucionalizado através do artigo 89 da primeira constituição republicana em 1891 por influência do então Ministro da Fazenda Rui Barbosa.
A princípio sua atuação era restrita, pois lhe cabia apenas proceder ao controle de legalidade ficando assim preso aos aspectos formais dos atos administrativos. A partir daí fez parte de todas as constituições tendo seu ponto alto na Constituição de 1946, “onde alcançara grande prestígio”. (Silva, 2006)
A Constituição de 1967, ratificada pela Emenda Constitucional nº 1, de 1969, retirou do TCU várias de suas prerrogativas. Mas na Constituição de 1988 o Tribunal teve a sua jurisdição e competência ampliadas de forma substancial.
No artigo 71 encontram-se elencadas as competências do TCU na atuação como órgão auxiliar do Congresso Nacional na ”fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade e a fiscalização da aplicação das subvenções e da renúncia de receitas”.
7 - CONCEITO DE SERVIÇO PÚBLICO
O conceito de serviço público não é ponto pacífico entre os doutrinadores, historicamente considera-se que o conceito surgiu a partir da Revolução Francesa, no século XIX, quando a população começa a reivindicar melhor prestação de serviços.
Léon Duguit, jurista francês, assim conceitua serviço público “toda atividade cujo desempenho deva ser assegurado, regido e controlado pelos governantes como indispensável à realização ao desenvolvimento da interdependência social, não podendo, por sua natureza, ser integralmente cumprida senão com a intervenção da força governante”.
No Brasil, diversos estudiosos formularam conceitos, dentre os quais se podem destacar:
1 - Hely Lopes Meireles: “Serviço Público é todo aquele que é prestado pela Administração ou seus delegados sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniência do estado”;
2 - de Celso Antônio Bandeira de Mello: “Serviço Público é toda a atividade de oferecimento de utilidade ou de comodidade material fruível diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça às vezes, sob um regime de Direito público – portanto consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais – Instituído pelo Estado em favor dos interesses que houver definido como próprios no sistema normativo”.
3 - de Di Pietro: “Toda atividade material que a Lei atribui ao Estado para que exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer
concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público”.
8 – SIAFI
O Sistema Integrado de Administração Financeira/SIAFI foi Implantado pela Secretaria do Tesouro Nacional em 1987, e é responsável pela organização contábil do Governo federal.
No início, as dificuldades foram muitas para a implantação do Sistema principalmente no que diz respeito às tecnologias, mas vencidos os problemas o SIAFI se tornou o principal instrumento para “registro, acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal”.
A eficiência do SIAFI como instrumento para controle da execução orçamentária gerou interesse dos Estados e Municípios por um instrumento semelhante, assim foi criado o SIAFEM Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e Municípios.
Um grande defensor do uso do SIAFI como ferramenta na busca da transparência nas contas públicas é o deputado distrital de Brasília Augusto Carvalho que disse sobre o sistema: “O Brasil pode se orgulhar de dispor de uma das ferramentas mais modernas e eficientes de administração pública, que existe em poucos lugares do mundo. É um excelente banco de dados desenvolvido pelo Serpro e cumpre com sua função social de tornar o governo acessível ao cidadão. Além disso, contribui para que os parlamentares exerçam o papel, que lhes é conferido pelo voto representativo, de fiscalizar as políticas do governo”.
8.1 - Objetivos:1
a) prover mecanismos adequados ao controle diário da execução orçamentária, financeira e patrimonial aos órgãos da Administração Pública;
b) fornecer meios para agilizar a programação financeira, otimizando a utilização dos recursos do Tesouro Nacional, através da unificação dos recursos de caixa do Governo Federal;
c) permitir que a contabilidade pública seja fonte segura e tempestiva de informações gerenciais destinadas a todos os níveis da Administração Pública Federal;
d) padronizar métodos e rotinas de trabalho relativas à gestão dos recursos públicos, sem implicar rigidez ou restrição a essa atividade, uma vez que ele permanece sob total controle do ordenador de despesa de cada unidade gestora;
e) permitir o registro contábil dos balancetes dos estados e municípios e de suas supervisionadas;
f) permitir o controle da dívida interna e externa, bem como o das transferências negociadas;
g) integrar e compatibilizar as informações no âmbito do Governo Federal; h) permitir o acompanhamento e a avaliação do uso dos recursos públicos; e i) proporcionar a transparência dos gastos do Governo Federal.
9 – Comissão Parlamentar de Inquérito/CPI
A fiscalização político-administrativa é uma das principais atribuições do Poder Legislativo, pois permite que os atos do Poder Executivo sejam questionados e para realização desta tarefa as Comissões Parlamentares de Inquérito se revelam um importante instrumento.
De acordo com José Afonso da Silva, as Comissões Parlamentares de Inquérito são “organismos que desempenharam e desempenham papel de grande relevância na fiscalização e controle da Administração”.2
As Comissões Parlamentares de Inquérito encontram-se institucionalizadas pelo artigo 58, § 3º da Constituição Federal e tem poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas casas.
Para que se possa instaurar uma Comissão Parlamentar de Inquérito é necessário o cumprimento de certas exigências constitucionais, tais como: a existência de um fato determinado; quorum qualificado (1/3 dos membros da Câmara ou Senado); prazo de duração; etc.. Nas palavras de Nelson de Souza Sampaio são três os objetivos de uma CPI: ajudar a tarefa legiferante; servir de instrumento de controle sobre o governo e a administração; informar a opinião pública. (3)
O relatório escrito com o resultado dos trabalhos da CPI é enviado para a mesa, ao Ministério Público ou à Advogacia-Geral da União, ao poder executivo, a comissão permanente e a Comissão de Orçamento, para que sejam tomadas as medidas cabíveis.
10 - METODOLOGIA 10.1 - Tipos de Pesquisa
A metodologia utilizada irá permitir o levantamento dos dados necessários para tentar analisar o papel do Sistema Integrado de Fiscalização/SIAFI no auxílio à função fiscalizadora do Parlamento.
Será considerado o critério de classificação de pesquisa proposto por vergara (1998), que se divide em: quanto aos meios e quanto aos fins.
10.1.1 - Quanto aos fins
Explicativa: A pesquisa pretende descrever quais os dados constam no Sistema SIAFI e como esses dados são utilizados para auxiliar o parlamento no cumprimento da função de fiscalização e controle.
10.1.2 - Quanto aos meios
Bibliográfica: O trabalho terá como fundamentação teórica investigações em livros, jornais, revistas e Internet. Serão verificados textos na mídia onde constam citações a respeito do uso SIAFI.
Documental: porque se baseará em documentos, relatórios e legislação, que dizem respeito ao objeto de estudo. Serão analisados relatórios de Comissões parlamentares de Inquérito e Tribunal de Contas da União.
O SIAFI tornou-se a principal ferramenta na fiscalização das contas públicas pelos órgãos de controle interno e externo.
Há uma grande dificuldade dos usuários para entenderem os dados constantes do SIAFI. 12 - Cronograma Período Atividade ABRIL 2008 MAIO 2008 JUN 2008 AGO 2008 SET 2008 OUT 2008 NOV 2008 DEZ 2008 FEV 2008 MAR 2008 Revisão bibliográfica e referencial teórico X X x X x Preparação de instrumentos de coleta de dados x x Coleta de dados x x Analise de dados x X Redação final e defesa da monografia x 12 – Bibliografia
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: 1988. 27ª edição - Brasília, Câmara dos Deputados.
BRASIL. Lei Complementar n.º 101, de 04.05.2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Brasília, Senado Federal, Centro Gráfico, 2000.
BRASIL. Regimento interno da Câmara dos Deputados. 7ª edição. 2006. Câmara dos Deputados
Ciclo especial de palestras sobre controle e fiscalização (1999: Brasília). Fiscalização de gastos públicos no Brasil – Tribunal de Contas da União, Instituto Serzedelo Corrêa. 1999.
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas. 2001
Gasparini, Diógenes. Direito Administrativo. Saraiva 11ª, 2006
Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25 ed. São Paulo: Malheiros
Moraes, Alexandre de. Direito Constitucional. 12ª Ed. São Paulo: Atlas
Nelson de Souza Sampaio, Do Inquérito Parlamentar, Fundação Getúlio Vargas, p. 287
Silva José Afonso. Curso de Direito constitucional Positivo. 29ª Ed. São Paulo: Malheiros
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