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Profª.: Luciana Costa da Fonseca
AEDI - UFPA
Legislação Mineral e Ambiental (Direito Ambiental)
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ASSESSORIA DE EDUC
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Prezado(a) Aluno(a),
Vamos dar início à disciplina Direito Ambiental, uma disciplina essencial para o Estudo da Gestão Hídrica e Ambiental. Há muito pouco tempo o direito ambiental não fa-zia parte das cadeiras do Curso do Direito; durante alguns anos era mencionado como um tema dentro da Disciplina Direito Administrativo, mas principalmente após a década de 90, a regulamentação jurídica do meio ambiente passou a ser estudada como ramo autônomo do Direito, assim como passou a fazer parte de Cursos de Graduação e Pós-Graduação. Sendo assim, o Direito ambiental é considerado um ramo novo do Direito como o Direito Urbanístico e Sanitário, com ele relacionados.
O Direito ambiental é o ramo do Direito que regula comportamentos em relação ao meio ambiente e tem um papel determinante para o futuro da qualidade ambiental, as-sim como outros elementos. Esta disciplina vai abordar os principais institutos do Direito Ambiental possibilitando uma visão ampla sobre o tratamento jurídico dispensado ao meio ambiente no sistema jurídico brasileiro.
No primeiro módulo vamos analisar alguns aspectos da Crise Ambiental e os con-teúdos dos Princípios de Direito Ambiental, visando identificar no histórico os fatores que levaram à necessidade de afirmação dos princípios de Direito Ambiental.
No segundo módulo vamos desenvolver o estudo do Meio Ambiente na Constitu-ição Federal e iniciaremos com abordagem de algumas noções preliminares, envolvendo aspectos essenciais do sistema jurídico brasileiro, necessários para o desenvolvimento da disciplina: a) a hierarquia das normas jurídicas, b) a composição do federalismo brasileiro e a repartição de funções do Poder público entre o Poder Judiciário, Executivo e Legislativo. Em seguida analisaremos o texto constitucional e a disciplina jurídica do meio ambiente.
O terceiro módulo abrangerá a Política Nacional do Meio Ambiente e algumas leg-islações específicas sobre a matéria ambiental, destacando aspectos relevantes de cada uma delas.
O quarto módulo irá tratar da regulamentação jurídica dos recursos hídricos. Embora os recursos hídricos integrem o meio ambiente natural, também possui uma disciplina ju-rídica específica, baseada na Política Nacional dos Recursos Hídricos.
Espero que você aproveite bem o Curso e que a disciplina Direito Ambiental con-tribua efetivamente para o seu desenvolvimento acadêmico.
Desejo a você um excelente estudo!
Luciana Costa da Fonseca
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1 Crise ambiental e os principios de direito ambiental 5
1.1 A crise ambiental e as declarações de direito 5 1.2 Os principios de direito ambiental 10 1.3 Conclusão do modulo 14
Atividade 01 16 2. O sistema jurídico brasileiro de proteção ambiental 17
2.1 Sistema jurídico brasileiro 17 2.2. A proteção do meio ambiente na constituição federal de 1988 20
2.2.1 Aspectos constitucionais relevantes para disciplina da matéria
ambiental 22
2.3 Repartição de competências constitucionais em matéria ambiental 27 2.3.1 Competência exclusiva da união 27 2.3.2 Competência privativa da união 27 2.3.3 Competência privativa dos estados 28 2.3.4 Competência exclusiva dos municípios 28 2.3.5 Competência concorrente 29
2.3.6 Competência comum 30
2.5. Conclusão do módulo 32
Atividades 02 33
3. A política nacional do meio ambiente e a legislação ambiental 34
3.1 Política nacional do meio ambiente (pnma) 34 3.1.1 Princípios da política nacional de meio ambiental
(art. 2º da lei 6938/81). 35 3.1.2 Conceitos legais ( art. 3º da lei 6938/81) 35 3.1.3 Os objetivos da política nacional do meio ambiente 36
3.1.4 Sisnama 37
3.1.5 Instrumentos da política nacional do meio ambiente 39 3.1.6 Responsabilidade por dano ambiental 41 3.2 Lei 4.771/1965 - Código florestal 41
3.2.1 Reserva legal 42
3.2.2 Área de preservação permanente (app) 42 3.3 Lei 9985/2000 - lei de unidades de conservação - snuc 43 3.4 Lei 11.284/2006 Lei de gestão de florestas públicas 44 3.5 Lei 9605/1998 lei de crimes ambientais 45 3.6. Conclusão do módulo 49
Atividades 03 50
4. A regulamentação jurídica dos recursos hídricos 51
4.1. Os princípios do uso dos cursos de águas internacionais não destinados à
navega-ção. 51
4.2. Os recursos hídricos na constituição federal 52 4.3. A política nacional dos recursos hídricos 54 4.4 Lei 9984/2000 – agência nacional de águas - ana 56 4.5 Conclusão do módulo 57 Bibliografia 58
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TEXTO II – PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL 1 Crise ambiental e os princípios de direito ambiental
A regulamentação jurídica dos comportamentos torna-se necessária diante das situações reais apresen-tadas. O modelo de desenvolvimento econômico adotado até a década de 70 gerou uma crise ambiental global, alvo das preocupações do mundo inteiro, a partir do reconhecimento de seus efeitos devastadores.
Vamos estudar neste módulo a origem e o conteúdo dos Princípios de Direito Ambiental e sua relação com a Crise Ambiental.
1.1 A crise ambiental e as declarações de direito
As medidas de proteção ambiental passaram a ser objeto da preocupação mundial a partir de década de 60, muito embora algumas manifestações nesse sentido tenham ocorrido em períodos anteriores, como o I Congresso Internacional para a Proteção da Natureza, realizado em 1923, em Paris.
São muitas as Declarações, Tratados e Protocolos que disciplinam matérias ambientais, ora tratando de bens ambientais específicos, ora consagrando a proteção aos recursos naturais como um todo. Não iremos tratar de todos eles em nosso estudo. Chamarei a sua atenção apenas para as Declarações mais importantes, que estabelecem os Princípios de Direito Ambiental
No final dos anos 60 o mundo já vivia uma crise ambiental gerada pela falta de sustentabilidade do padrão de crescimento econômico adotado pelos países do chamado primeiro mundo, através do qual as ex-ternalidades da atividade econômica, como impactos sociais e ambientais, eram destinadas à sociedade. Em 1972 o Relatório do Clube de Roma, intitulado “Limits of Grow” gerou grande repercussão ao apresentar um cenário catastrófico, caso o padrão de crescimento econômico não fosse alterado. Como solução, foi apresen-tada a tese do crescimento zero, fundada na teoria de que só seria possível reverter a crise ambiental com a estagnação econômica.
No mesmo ano de 1972 a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente debateu a tese do crescimento zero e a tese desenvolvimentista dos paises do terceiro mundo que defendia o “direito ao desen-volvimento”. Àquela altura os países em desenvolvimento e subdesenvolvidos viram com grande desconfi-ança as normas de proteção ambiental que representavam entraves ao desenvolvimento econômico, posto que estavam mais preocupados com as questões econômicas e o combate à pobreza e à fome do que com as questões ambientais.
O Brasil, por exemplo, na década de 1970, era governado sob regime militar que optou por políticas de desenvolvimento e integração do território brasileiro, baseadas em grandes projetos para região amazônica, com suporte na implantação das agências de desenvolvimento regional. Os projetos eram desenvolvidos sem preocupação ambiental e envolviam infra-estrutura viária, geração de energia através de grandes hidrelétricas, megaprogramas de exploração industrial de minérios, dentre outras. Especificamente na Amazônia, o ritmo acelerado do processo de ocupação gerado pelos projetos causou graves impactos ambientais e sociais, que incluem a destruição ambiental, ruptura dos valores sociais, conflitos de terra e violência, desrespeito à popu-lação indígena, ribeirinha e quilombola, desprezo aos direitos trabalhistas, etc.
A Convenção adotou uma tese intermediária que buscava compatibilizar desenvolvimento econômico e proteção ambiental, originando a Declaração de Estocolmo, que foi um marco no movimento de proteção
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ambiental, em virtude da aceitação dos princípios ali consagrados.
Onze anos após a Declaração de Estocolmo, em 1982 a Assembléia Geral das Nações Unidas criou a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, presidida por Gro Harlem Brundtland, da Noruega. A comissão era composta de dez membros representantes de países desenvolvidos e em desenvolvi-mento, dentre eles o representante do Brasil, Paulo Nogueira Neto. Durante três anos a comissão percorreu o mundo em busca da identificação dos problemas ambientais, dando origem ao Relatório Brundtland, entregue em 1987.
O Relatório destacou três grupos de problemas ambientais: a) os problemas relacionados à poluição dos recursos ambientais; b) os problemas ligados à escassez dos recursos, em virtude da sua utilização inad-equada e a poluição; e, c) os problemas ambientais relacionados às questões sociais. Acerca desse terceiro grupo de problemas, ganharam destaque as questões relativas ao uso e ocupação do solo e os serviços sani-tários, incluído o saneamento básico.
A Declaração do Rio, em 1992, reafirmou os princípios consagrados na declaração de 1972, mas deu maior ênfase à necessidade de desenvolvimento econômico em harmonia com a preservação ambiental. As-sumem maior amplitude instrumentos como o estudo prévio de Impacto Ambiental, que possibilita a imple-mentação de obras e atividades com o menor risco de impacto ambiental. A adoção da Agenda 21, constituída de planos de ações para os objetivos de proteção ambiental e desenvolvimento sustentável e a Convenção sobre a Biodiversidade Biológica foram outros grandes destaques.
Vale ressaltar a utilização indiscriminada das expressões: Tratado, Convenção, Protocolo, Convênio, etc. Em razão disso, o que determina a natureza do documento internacional é o conteúdo. Em todo caso, observa-se no Quadro 1, a seguir, a noção mais utilizada para cada uma das expressões:
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Declarações de Direito São conhecidas por “soft law”, uma vez que não geram obrigações, mas apenas indicações a serem seguidas pelos Estados signatários. Tratado Termo empregado pela Convenção de Viena de 1969 e designam
atos bilaterais ou multilaterais firmados entre pessoas Jurídicas de Direito Público2.
Convenção São atos multilaterais, geralmente decorrentes de Conferências inter-nacionais que visam consolidar as conclusões em torno de questões específicas.
Acordo È uma expressão amplamente utilizada para designar os documentos que concluem negociações internacionais em todos os setores
Ajuste ou Acordo
Complementar Acordos que visão explicitar ou complementar outro acordo anteri-ormente firmado. Protocolo Geralmente a expressão é utilizada para designar documentos que
complementam ou interpretam tratados ou convenções anteriores
Quadro 1 – Expressões mais utilizadas para os documentos internacionais
Os atores da proteção internacional do meio ambiente são principalmente os Estados, mas as institu-ições internacionais também têm tido papel relevante nas conquistas ambientais. Além das estruturas oficiais, devemos destacar a participação dos cientistas, representantes dos meios econômicos, os cidadãos e as asso-ciações, como destaca a obra de Alexandre Kiss que você irá ler ao final do módulo3.
Existem vários tratados, convenções, protocolos e acordos firmados pelo Brasil dispondo sobre questões ambientais. A seguir a relação dos documentos internacionais assinados pelo Brasil que você pode acessar no site do Ministério do Meio Ambiente: www. ambiente.gov.br:
2 Os Estados reconhecidos pela comunidade internacional constituem Pessoas Jurídicas de Direito Público capazes de firmar atos internacionais.
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ATOS BILATERAIS
Argentina
Acordo de Alcance Parcial de Cooperação e Intercâmbio de Bens Utilizados na Defesa e Proteção do Meio Ambiente (1992)
Acordo de Conservação dos Recursos Naturais do Atlântico Sul (1967) Acordo de Pesca (1967)
Colômbia
Acordo de Cooperação Amazônica (1981)
Acordo para a Conservação da Flora e da Fauna dos Territórios Amazônicos (1973) Guiana
Acordo de Cooperação Amazônica (1982) México
Acordo de Cooperação da Área de Meio Ambiente (1990) Paraguai
Acordo para a Conservação da Fauna Aquática dos Cursos dos Rios Limítrofes (1994) Peru
Acordo para a Conservação da Flora e da Fauna dos Territórios Amazônicos (1975) Uruguai
Acordo em Matéria Ambiental (1992)
Acordo de Cooperação para o Aproveitamento dos Recursos Naturais e o Desenvolvimento da Bacia do Rio Quaraí (1991)
Convênio Zoosanitário para o Intercâmbio de Animais e Produtos de Origem Animal (1985) Acordo de Pesca e Preservação de Recursos Vivos (1968)
Tratado para o Aproveitamento dos Recursos Hídricos Compartilhados dos Trechos Limítrofes do Rio Uru-guai e de seu Afluente o Rio Pepiri-Guaçu (1980)
ATOS MULTILATERAIS REGIONAIS Amazônia
Tratado de Cooperação Amazônica (1978)
Flora e Fauna
Convenção Interamericana para a Proteção e Conservação das Tartarugas Marinhas (1996).
Convenção para a Proteção da Flora, da Fauna e das Belezas Cênicas Naturais dos Países de América (1940)
Mudança do Clima
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Recursos Hídricos
Tratado da Bacia do Prata (1969)
ATOS MULTILATERIAS GLOBAIS Direito do Mar
Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (1982)
Ecossistemas Especiais
Convenção das Nações Unidas para o Combate à Desertificação (1994) Protocolo ao Tratado da Antártida sobre Proteção do Meio Ambiente (1991)
Convenção sobre Zonas Úmidas de Importância Internacional, especialmente como Habitat de Aves Aquáti-cas - RAMSAR (1971)
Tratado da Antártida (1959)
Flora e Fauna
Acordo Internacional de Madeiras Tropicais (1994) Convenção sobre Diversidade Biológica (1992)
Convenção sobre o Comércio Internacional das Espécies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extinção - CITES (1973)
Convenção sobre a Conservação das Focas Antárticas (1972) Convenção Internacional para a Proteção dos Vegetais (1951)
Modificação Ambiental
Convenção sobre a Proibição do Uso Militar ou Hostil de Técnicas de Modificação Ambiental (1977)
Mudança do Clima
Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (1992) Protocolo de Quioto (1997)
Ozônio
Protocolo de Montreal (1987)
Convenção de Viena para a Proteção da Camada de Ozônio (1985)
Poluição Marinha
Convenção Internacional sobre Responsabilidade e Compensação por Danos Conexos com o Transporte de Substâncias Nocivas e Perigosas por Mar - HNS (1996)
Convenção Internacional para Prevenção da Poluição por Navios - MARPOL (1973)
Convenção sobre Prevenção da Poluição Marinha por Alijamento de Resíduos e Outras Matérias (1972) Convenção Internacional para o Estabelecimento de um Fundo Internacional para Compensação de Danos Causados por Poluição por Óleo (1971)
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Recursos Pesqueiros / Recursos Marinhos
Acordo para Implementação das Disposições da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar sobre Estoques de Peixes Transzonais e de Peixes Altamente Migratórios (1995)
Convenção sobre a Conservação dos Recursos Vivos Marinhos Antárticos (1980) Convenção Internacional para a Conservação do Atum e Afins do Atlântico (1966) Convenção Internacional para a Regulamentação da Pesca da Baleia (1946)
Resíduos
Convenção de Estocolmo - Poluentes Orgânicos Persistentes (2001) Convenção de Roterdã - Consentimento Prévio Informado (1998)
Convenção da Basiléia sobre Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e seu Depósito (1989) 1.2 Os princípios de direito ambiental
Os Princípios de Direito Ambiental foram afirmados diante da necessidade de mudança dos paradig-mas de desenvolvimento econômico. Após as Revoluções Industrial e Tecnológica, o crescimento econômico esteve baseado na apropriação dos recursos naturais sem nenhuma preocupação preservacionista ou con-servacionista4 , gerando a escassez e a poluição dos recursos naturais. O impacto gerado pelo modelo de
desenvolvimento adotado passou a ser a objeto da preocupação dos países por todo o planeta. Dos encontros realizados pelos países para discussão de alternativas para crise ambiental surgiram as Declarações de Direito, com papel determinante na afirmação dos princípios ambientais.
Agora vamos estudar os Princípios mais relevantes originados das Declarações de Direito Ambiental. Você deve ficar atento ao conteúdo de cada princípio porque eles recebem nomes distintos dependendo da doutrina que você estiver pesquisando, segundo critérios de eleição de princípios internacionais, ou con-stitucionais, ou meramente didáticos. Enfim, no seu estudo, você deve buscar compreender a essência dos princípios para identificá-los na legislação ambiental.
a) Princípio da Sadia Qualidade de Vida
A sadia qualidade de vida é o objetivo maior do Direito Ambiental, reiterado em todas as Declarações de Direito Ambiental e na Constituição Federal de 1988. É um princípio que consagra o objetivo de todo o ordenamento jurídico em matéria ambiental. É para alcançar a sadia qualidade de vida que foram afirmados todos os demais princípios ambientais e agendas de proteção ambiental.
A Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano, de 1972 - Declaração de Estocolmo, em seu Princípio nº 1, afirma “O Homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade, e ao desfrute de adequadas condições de vida em um meio cuja qualidade lhe permita levar uma vida digna e gozar de bem-estar e tem a solene obrigação de proteger e melhorar esse meio para as presentes e futuras gerações”.
A Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, de 1992, em seu Princípio nº 1, consta “Os seres humanos estão no centro das preocupações com o desenvolvimento sustentável. Têm direito a uma vida saudável e produtiva, em harmonia com a natureza.” A Constituição Federal de1988 consagra, em seu Art. 225, o direito de todos à sadia qualidade de vida.
4 As expressões Preservação e Conservação são utilizadas indiscriminadamente pela legislação, mas o Preservacionismo e o Conservacionismo são formas diferentes de se relacionar com o meio ambiente. O primeiro busca a intocabilidade do meio visando a
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O princípio deve ser entendido, diante da visão antropocêntrica5, que consagra o direito à vida de
forma integral, posto que agrega a necessidade de uma vida com saúde e qualidade. Uma vida com saúde e qualidade deriva do direito fundamental à dignidade da pessoa humana, e o meio ambiente equilibrado é um fator determinante para a promoção da vida saudável e digna.
A relação entre meio ambiente, saúde, e dignidade da pessoa humana, é apresentada de forma lógica: o meio ambiente equilibrado é fator condicionante da saúde na sua noção mais ampla de bem-estar físico e psíquico, que é fator condicionante da vida digna a população, um dos fundamentos da República Federativa do Brasil.
b) Princípio da Precaução
O dano ambiental é de difícil ou mesmo impossível reparação. A dificuldade reside tanto sob o as-pecto técnico, quanto sob o asas-pecto econômico; uma vez que, a recuperação de uma área ambiental degradada comumente exige conhecimentos científicos e aplicação de tecnologia de ponta, o que acarreta um enorme custo econômico. Em outras situações, ainda, a recuperação da área e retorno a situação anterior do ambiente é simplesmente impossível, ou em função do desconhecimento técnico ou científico da forma de recuperação ou em função do alto custo da tecnologia existente, inviabilizando sua execução. Dessa forma, é muito mais eficiente evitar o dano ambiental que recuperar o meio ambiente.
Ocorre que o ser humano está inserido em uma sociedade de risco, caracterizada pelos avanços tec-nológicos e o consumo de massa. Muito embora a sociedade enfrente os problemas decorrentes dessa reali-dade, ela não tem como retornar ao passado. Sendo assim, é imperioso que a sociedade aprenda a gerir os riscos resultantes da sua evolução para que possa usufruir dela.
O risco de dano ambiental deve ser mitigado, diante da incerteza e prevenido diante da certeza. Tais considerações determinaram que os Princípios da Precaução e da Prevenção fossem adotados nas Declara-ções Internacionais e legislaDeclara-ções de Direito Ambiental.
A incerteza acerca do risco ambiental enseja a aplicação do princípio da precaução, que afirma a ne-cessidade de agir para prevenir o dano, ainda que não haja a certeza quanto à sua ocorrência. A incerteza é a situação onde não se pode aferir a existência ou extensão dos riscos relativos à determinada atividade.
O Princípio 15 da Declaração do Rio de janeiro afirma: “De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental”.
c) Princípio da Prevenção
O Princípio da Prevenção afirma a necessidade de prever, prevenir e combater o dano ambiental. Diferentemente do princípio da precaução que se relaciona com a incerteza, o princípio da prevenção está relacionado à certeza do dano.
Dessa forma, para prevenir o dano ambiental, é necessário conhecimento acerca das conseqüências 5 Devo observar que a visão antropocêntrica não é aceita de forma unânime. Alguns ambientalistas defendem uma visão distinta, na qual o homem faz parte da natureza devendo ser considerado como todos os demais elementos e não como ser superior aos demais.
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das atividades ou obras a serem desenvolvidas. Tal providência demanda estudo, pesquisa e tecnologia, ainda na fase de identificação dos possíveis impactos.
Devo destacar a importância de instrumentos como o Estudo Prévio de Impacto Ambiental, que bus-cam aferir quais os impactos resultantes de obras ou atividades potencialmente causadoras de significativos impactos ambientais. Estudaremos esse instrumento com maior cuidado no capítulo acerca da Política Nacio-nal de Meio Ambiente.
Paulo Afonso Leme Machado ressalta a diferença entre o princípio da prevenção e da precaução: “Em caso de certeza do dano ambiental este deve ser prevenido, como preconiza o princípio da prevenção. Em caso de dúvida ou incerteza, também deve agir prevenindo. Essa é a grande inovação do princípio da precaução. A dúvida científica, expressa com argumentos razoáveis não dispensa prevenção”6
d) Princípio da Reparação
O dano ambiental, antes de qualquer outra providência, deve ser reparado através da reparação do meio ambiente. Ou seja, mais importante que qualquer outra medida a ser tomada contra o causador do dano, a recuperação do meio deve ocorrer de forma a buscar o retorno à situação anterior.
Todos os esforços devem concentrar-se na recuperação da área degradada, visando torná-la apta a de-sempenhar sua função no ecossistema e a promoção do equilíbrio ecológico.
e) Princípio do Desenvolvimento Sustentável
O Princípio do Desenvolvimento Sustentável consagra o direito do ser humano desenvolver-se com dignidade, buscando sua sadia qualidade de vida, porém sem comprometer o desenvolvimento das gerações futuras.
O modelo de desenvolvimento econômico precisa considerar a questão ambiental relacionada à polu-ição, escassez e extinção de recursos naturais; assim como as questões sociais relacionadas à pobreza, como bem ressaltou o Relatório Brundtland.
Leia com atenção a lição de Cançado Trindade, acerca da necessidade do combate à pobreza como inerente ao princípio do desenvolvimento sustentável.
“O relatório da comissão Brundtland é particularmente enfático em insistir que o próprio conceito de desenvolvimento sustentável requer a erradicação da pobreza generalizada ou extrema e a adoção pelos mais afluentes de estilos de vidas consideravelmente menos consumistas e mais consoantes com os meios ecológicos (limitados) do mundo: nos esforços rumo ao desenvolvi-mento sustentável, dever-se-ia dar ‘prioridade primordial’ às ‘necessidades essenciais do pobres do mundo’, pois a ‘pobreza, a injustiça, a degradação am-biental, e os conflitos interagem de modos complexos e potentes’. Em última análise, o desenvolvimento e a proteção ambiental caminham juntos, de modo indivisível e integrado; não podem ser considerados em isolamento um do outro, e ambos são tidos hoje como sendo conjuntamente do interesse comum
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Em relação às questões sociais é imprescindível a implementação de políticas públicas que objetivem a capacitação e o desenvolvimento físico e psíquico da população, através de medidas que proporcionem o acesso à alimentação, moradia, saúde e educação, direitos fundamentais mínimos exigíveis para o desen-volvimento do ser humano com dignidade.
Sendo assim, é preciso adequar as políticas de desenvolvimento econômico às de proteção ambiental, visando a concretização do princípio do desenvolvimento sustentável. Conclui Clarissa D’Isep:
O desenvolvimento sustentável implica não só na utilização racional e o emprego de métodos efici-entes de prevenção e recuperação do dano ambiental, mas uma profunda mudança nos padrões de consumo. A sociedade possui um papel fundamental nesta mudança, mas só poderá desempenhá-lo a contento se tiver acesso à educação e informação ambiental.
f) Princípio do Poluidor Pagador
O modelo de desenvolvimento adotado na maioria dos países, baseava-se no sistema de “internaliza-ção dos custos e externaliza“internaliza-ção dos prejuízos”, ou como preferem outros, “privatiza“internaliza-ção dos lucros e social-ização das perdas”.
Aquele que exercia a atividade econômica não era responsabilizado pelo impacto negativo que sua atividade iria gerar para a sociedade. Sua preocupação concentrava-se na forma de auferir mais lucros, sem considerar os prejuízos ambientais que a sociedade deveria arcar.
O Princípio do Poluidor Pagador busca alterar essa dinâmica e retornar para aquele que desenvolve a atividade a responsabilidade acerca da prevenção e reparação dos danos que sua atividade gerou ou pode vir a gerar.
Vale a leitura da síntese do Princípio que apresenta Cristiane Derani:
“Apesar do enfoque do princípio do ‘desenvolvimento sustentável’ ocorrer em sede econômica, deve-se ter em vista a sua amplitude, pois conciliar política de desenvolvimento econômico com meio ambiente implica, inelutavelmente, considerar aspectos sociais e culturais. Como supramencionado, e ao promov-er essa conciliação (desenvolvimento econômico - neste incluídos o avanço tecnológico, social, cultural e proteção ambiental) em uma sociedade de con-sumo, estamos, conseqüentemente falando de consumo sustentável, erradica-ção da pobreza, capitalismo respaldado na dignidade da pessoa humana, meio ambiente do trabalho e meio urbano saudáveis, atendimento às funções sociais da empresa (propriedade), enfim, qualidade de vida no mais amplo sentido da expressão.”8
7 Antônio Augusto Cançado Trindade. Direitos Humanos e Meio Ambiente. Paralelo dos Sistemas de Proteção Internacional. Porto Alegre. Sergio Antonio Fabris editor. 1993, págs. 171/172.
8 Direito Ambiental Econômico e a ISO 14.000. São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 2004, pág. 46. da humanidade.”7
“O princípio do poluidor-pagador (Verursacherprinzip) visa à internalização dos custos relativos externos de deterioração ambiental. Tal traria como
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O princípio do Poluidor-Pagador consagra a responsabilidade do poluidor pela prevenção e recupera-ção do dano ambiental, com exigência de que ele arque com os custos da aplicarecupera-ção de tecnologia e processos de prevenção e reparação do dano. Entretanto, a simples indenização pelo dano causado não gera a possibili-dade de continuação da ativipossibili-dade danosa ao meio ambiente, considerando ainda todos os demais.
g) Princípio do Usuário Pagador
A utilização dos recursos naturais deve ser feita de forma a atender aos demais princípios e sua escas-sez ou relevância para o sistema podem acarretar a cobrança pelo uso, como instrumento de conscientização e racionalização do uso dos recursos naturais.
O Princípio do Usuário-pagador atribui ao usuário do recurso ambiental a obrigação de arcar com os custos sua utilização.
Esse princípio será estudado com mais atenção no capítulo específico acerca dos recursos hídricos.
h) Princípio da Participação
O princípio da participação está consagrado no art. 10 da Declaração do Rio, de 1992: “O melhor modo de tratar as questões do meio ambiente é assegurando a participação de todos os cidadão interessados, no nível pertinente”
É importante que a sociedade participe das tomadas de decisão relativas ao meio ambiente. Entretan-to, a efetiva participação pressupõe o acesso à informação. Para a concretização do princípio da participação é necessário que sejam criados mecanismos eficientes de participação popular na gestão dos bens ambientais e mecanismos de informação ampla e sistemática das questões relacionadas ao meio ambiente para as popu-lações interessadas.
Destacamos mecanismos como as audiências públicas previstas para concessão de licenças ambien-tais, nas quais são ouvidas as comunidades diretamente atingidas pelos impactos do projeto de obra ou ativi-dade potencialmente causadora de significativo dano ambiental.
1.3 Conclusão do módulo
Neste módulo abordamos a relação entre a crise ambiental e a origem e conteúdo dos princípios de Direito Ambiental. As Declarações de Direito da Organização das Nações Unidas - ONU tiveram um papel fundamental na afirmação desses princípios, que foram adotados em sua maioria pelos sistemas jurídicos internos dos países signatários.
O Brasil adotou todos os Princípios de Direito Ambiental consagrados nas Declarações da ONU: seqüência um maior cuidado em relação ao potencial poluidor da produção, na busca de uma satisfatória qualidade do meio ambiente. Pela aplicação deste princípio, impõe-se ao ‘sujeito econômico´ (produtor, consumidor, transporta-dor), que nesta relação pode causar um problema ambiental, arcar com os custos da diminuição ou afastamento do dano.
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princípio da sadia qualidade de vida, prevenção, precaução, poluidor pagador, usuário pagador, reparação, participação, desenvolvimento sustentável. Esses princípios recebem nomes distintos pela doutrina e portanto é necessário ater-se ao conteúdo dos mesmos.
Os princípios adotados pela Constituição Federal passam a ser princípios constitucionais e são essen-ciais para a compreensão do sistema jurídico. A nova concepção do sistema jurídico confere aos princípios um papel determinante na sistematização do direito, em função da capacidade de conferirem um sentido lógico ao ordenamento.
Os princípios têm distintas funções no ordenamento jurídico, uma vez que podem ser aplicados na produção, na interpretação e na integração do Direito. A abrangência das funções dos princípios no orde-namento está sintetizada nas palavras de Celso Ribeiro Bastos “são os princípios constitucionais aqueles valores albergados no texto maior a fim de dar sistematização ao documento constitucional, de servir como critério de interpretação e finalmente, o que é mais importante, espraiar os seus valores, pulverizá-los sobre todo o mundo jurídico.”9
No próximo capítulo vamos estudar como a Constituição Federal adotou os princípios ambientais, as-sim como as demais disposições relacionadas ao meio ambiente.
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Faça um fichamento do capítulo II, III e IV do texto de Alexandre Kiss “Direito Internacional do Ambiente”, disponível no site www.diramb.gov.pt .
O texto apresenta uma ampla visão do Direito Ambiental no cenário Internacional e os capítulos que deverão ser fichados tratam especificamente sobre: a) a evolução histórica e institucional do direito ambiental internacional (capítulo II), essencial para a compreensão da origem dos princípios ambientais; b) as relações bilaterais em matéria ambiental, que descreve a forma como os atores internacionais cuidam de questões ambientais que evolvam interesses de mais de um Estado, quais os princípios eleitos (capítulo III) e c) os princípios universais, que discorre sobre alguns princípios de direito ambiental apontados.
O fichamento deverá ser feito no mínimo em 4 e no máximo em 8 páginas e deve conter os principiais tópicos apontados em cada um dos capítulos, objetivando a ampliação da compreensão da crise ambiental segundo a visão internacional.
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TEXTO III – O SISTEMA JURÍDICO BRASILEIRO DE PROTEÇÃO AMBIENTAL 2. O sistema jurídico brasileiro de proteção ambiental
As sociedades modernas estão organizadas em forma de Estados, que são responsáveis pela gestão dos interesses sociais, mediante a implementação de políticas públicas e elaboração de leis que regulem o comportamento dos cidadãos, buscando os objetivos comuns e harmonia social, através dos instrumentos de controle e fiscalização do cumprimento das normas.
Neste módulo vamos abordar a proteção jurídica do meio ambiente no sistema jurídico brasileiro e para tanto devemos analisar o organização e estrutura do Estado e a hierarquia das normas jurídicas, para em seguida estudarmos as normas específicas de regulamentação do meio ambiente.
2.1 Sistema Jurídico Brasileiro
O Estado brasileiro é um Estado Democrático de Direito; suas funções, competências e objetivos, as-sim como os direitos e deveres dos cidadãos que compõem a sociedade estão definidos pelo sistema jurídico adotado.
O sistema jurídico é definido segundo a Constituição Federal. O texto constitucional estabelece a ordem jurídica do país. Portanto, nenhuma norma infraconstitucional10 pode contrariar o disposto na
Consti-tuição.
A Constituição estabelece a organização e estrutura do Estado, com os órgãos e suas competências e a hierarquia existente entre eles. A estrutura do Estado está organizada em três poderes independentes e har-mônicos entre si: Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário (Organograma 1) Cada um desses poderes tem funções preponderantes. O poder executivo tem a função precípua de administrar, o Poder Leg-islativo tem a função principal de legislar (aprovar as leis) e o Poder Judiciário tem a função de aplicar as normas jurídicas aos casos concretos.
Cada um dos poderes tem a sua função preponderante, mas também desenvolve funções característi-cas dos demais poderes. Assim a função do Poder Executivo é administrar, mas também exerce função típica do legislativo quando cria normas jurídicas, como, por exemplo, no momento em que o chefe do pode execu-tivo edita decretos, medidas provisórias e outros atos legislaexecu-tivos que lhe são permitidos. Cabe ainda ao poder executivo julgar os processos administrativos.
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ESTADO PODER EXECUTIVO Função preponderante: Administrar PODER LEGISLATIVO Função Preponderante: Legislar PODER JUDICIÁRIO Função Preponderante: JulgarOrganograma 1 – Organograma da repartição de funções do Estado
Além da organização do Estado em poderes, a Constituição também consagrou a República brasileira em forma de Federação, composta pela união indissolúvel de Estados, Distrito Federal e Municípios. (art. 1º da CF)
Sendo assim, no Brasil existem três níveis de governo: federal, estadual e municipal e cada um deles é composto pelos poderes legislativo e executivo, com órgãos e competências específicas para execução dos objetivos do Estado. Na esfera federal, o poder executivo é exercido pelo Presidente da República e o legisla-tivo é exercido pelo Congresso Nacional, composto pela Câmara dos Deputados e Senado Federal. Na esfera estadual o Poder executivo é exercido pelo Governador do Estado e o Poder Legislativo pela Assembléia Legislativa. Na esfera municipal o poder executivo é exercido pelo Prefeito e o poder legislativo é exercido pela Câmara de Vereadores.
Observe o Quadro 1, para identificar os órgãos competentes pelo exercício dos poderes em cada nível da Federação.
Além de estabelecer a estrutura e organização do Estado a Constituição também consagra princípios fundamentais individuais, sociais e coletivos que regem a vida do cidadão brasileiro.
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Como norma superior, que fundamenta todas as demais, qualquer norma do sistema jurídico que esteja em desacordo com o disposto na Constituição é considerada inconstitucional e, portanto, deve ser retirada do sistema. A constituição Federal só poderá ser alterada através de emendas constitucionais, na forma e condições previstas no próprio texto constitucional.
Acerca das normas que regulam o comportamento do cidadão, a Constituição Federal consagra o Princípio da Legalidade, quando determina em seu art. 5, II: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
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Quadro 1 - Órgãos competentes pelo exercício dos poderes em cada nível da Federação.
Segundo esse princípio, todas as normas que criarem, modificarem ou extinguirem direitos devem estar previstas em lei, em sentido estrito, ou seja, aquelas que são produzidas pelo Poder Legislativo.
Acerca das normas que regulam o comportamento da Administração Pública a Constituição também consagra o Princípio da Legalidade, no art. 37, porém ele tem outro significado: a Administração Pública só pode fazer aquilo que estiver determinado em lei, ou seja, para os atos da Administração é sempre necessário autorização legal. Observe que muitas vezes os atos administrativos estarão autorizados de maneira ampla nas leis em sentido estrito e caberá aos decretos e demais atos normativos especificarem o disposto na lei.
As leis produzidas pelo poder legislativo podem ser leis complementares ou leis ordinárias. As leis complementares dependem de quorum qualificado para a sua aprovação (metade mais um dos componentes do órgão legislativo) e a própria Constituição Federal determina quais a matérias estão sujeitas a lei comple-mentar. As leis ordinárias também são produzidas pelo Legislativo, porém o quorum para aprovação é simples (metade mais um dos presentes para votação, desde que presentes metade mais um dos membros do órgão legislativo).
O Poder Executivo também tem poder normativo (poder de criar normas jurídicas), mas não produz lei em sentido estrito11. Pode expedir medidas provisórias nas hipóteses previstas no texto constitucional, porém
a mesma deverá ser aprovada pelo Poder Legislativo para permanecer vigente. Pode também expedir decretos que só poderão regulamentar as normas que estão previstas em lei, não podendo criar, extinguir ou modificar
Estado Poder Executivo Poder Legislativo Poder Judiciário
União Presidente da República
(Ministérios e demais órgãos da administração pública federal direta e indireta)
Congresso Nacional (Câmara dos Deputados
e Senado Federal)
Justiça Federal
Estados Governador do Estado
(Secretarias Estaduais E Demais Órgãos Da Administração Pública Estadual Direta E Indi-reta)
Assembléia Legislativa Justiça Estadual
Municípios Prefeito
(Secretarias Municipais e demais órgãos da admin-istração pública munici-pal direta e indireta)
Câmara de Vereadores
11 Leis em sentido lato tem o mesmo significado de legislação que inclui todas as normas como leis, decretos, medidas provisórias, resoluções, portarias e demais atos normativos referentes a determinado assunto. Lei em sentido estrito refere-se às leis aprovadas pelo órgão legislativo.
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12 Devo alertá-lo de que existe uma polêmica jurídica acerca criação de Decreto Autônomo (Decretos expedidos pelo executivo que não precisam de lei anterior) pela emenda constitucional n. 32, de 2001. Os constitucionalistas afirmam que a partir da emenda 32/2001 o art. 84, VI da CF consagra duas hipóteses de decretos autonômonos: a) para organização e funcionamento da administração pública federal, desde que não implique aumento de despesa ou criação ou extinção de órgãos públicos e b) para extinção de cargos
direitos ( capacidade atribuída somente à lei em sentido estrito)12
Observe o diagrama 1 a seguir que demonstra a hierarquia de normas jurídicas dentro do sistema nor-mativo brasileiro. CF Emenda Constitucional Leis Complementares e Leis ordinárias Poder Legislativo
Decretos Regulamentadores de leis Leis Delegadas
Poder Executivo
Resoluções, atos normativos, portarias, etc.Órgãos do Estado dos três poderes podem editar atos normativos visando dar cumprimento
ao disposto em lei
Diagrama 1. Hierarquia de normas jurídicas no sistema normativo brasileiro.
Uma vez compreendida as principais noções sobre a organização de nosso sistema jurídico, passare-mos a estudar como esse sistema tratou da questão ambiental.
2.2. A PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
A Constituição Federal é o documento que inaugura o sistema jurídico e estabelece a organização, estrutura e poderes do Estado. Entretanto, a Constituição brasileira, além disso, estabelece direitos e impõe tarefas e fins a serem perseguidos pelas políticas públicas estatais.
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estar e o desenvolvimento. O art. 1º estabelece os fundamentos do Estado brasileiro e dentre eles a cidada-nia e a dignidade da pessoa humana.
O art. 3º da CF expressa os objetivos da República como sendo construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigual-dades sociais e regionais; e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Todas essas disposições informam quais direitos que a ordem jurídica pretende proteger e promover. E todas elas estão intimamente ligadas ao meio ambiente, consoante o critério trazido pela própria Constituição Federal no art. 225 e seus parágrafos.
Observe que a Constituição Federal não trata da proteção ambiental apenas no Capítulo VI, destinado expressamente ao Meio Ambiente, pois além do art. 225 e seus parágrafos, em vários outros dispositivos o texto constitucional faz referências à matéria ambiental, inclusive no capítulo dedicado à ordem econômica e financeira, à política urbana e à saúde pública.
Isso ocorre porque a sadia qualidade de vida está diretamente relacionada às questões ambientais, so-ciais, econômicas e sanitárias. (diagrama 2). Essas matérias devem ser tratadas de forma integrada, visando um resultado efetivo.
Diagrama 2 - Relação existente entre as questões ambientais, sociais, econômicas e sanitárias. Dessa forma, o meio ambiente, a saúde pública, a política urbana e a atividade econômica são os capí-tulos mais relevantes para a disciplina da matéria ambiental.
A Constituição federal disciplina a matéria ambiental em todos os seus aspectos: natural, artificial, cultural e do trabalho13.
O meio ambiente natural ou físico é aquele “constituído pelo solo, a água, o ar atmosférico, a flora, enfim, pela interação dos seres vivos e seu meio, onde se dá a correlação recíproca entre as espécies e as
Condições ambientais ambiente Condições sanitárias Condições sociais Condições econômicas
13 A classificação da matéria ambiental tratada no texto constitucional foi apresentada por José Afonso da Silva. A seguir segue a conceituação que consta da sua obra Direito Ambiental Constitucional. 2ª edição São Paulo: Malheiros, 1995
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relações destas com o ambiente físico que ocupam”14. A constituição tratou deste aspecto do meio ambiente
principalmente no capítulo do Meio Ambiente, art. 225 e seguintes.
O meio ambiente artificial é “constituído pelo espaço urbano construído, consubstanciado no conjunto de edificações (espaço urbano fechado) e dos equipamentos públicos (ruas, praças, áreas verdes, espaços livres em geral: espaço urbano aberto)”15 Devemos considerar que mais de 80% da população vive, hoje, no
meio ambiente urbano. Portanto, se pretendemos cuidar da sadia qualidade de vida dessa população devemos cuidar do meio ambiente onde está inserida. A Constituição tratou do meio ambiente artificial principalmente no capítulo da Política Urbana, arts. 225, 182 e 183 da CF.
O meio ambiente cultural é “integrado pelo patrimônio histórico, artístico, arqueológico, paisagístico, turístico, que, embora artificial, em regra, como obra do homem, difere do anterior ( que também é cultural) pelo sentido de valor especial que adquiriu ou de que se impregnou”16 O meio ambiente cultural foi tratado,
principalmente no Capítulo da Educação, Cultura e Desporto, art. 215 e 216 da CF.
O meio ambiente do trabalho é “o local onde se desenrola boa parte da vida do trabalhador, cuja qualidade de vida está, por isso, em íntima dependência da qualidade daquele ambiente”17 . Ele está inserido
no meio ambiente artificial, mas recebe regulamentação específica diante das suas características próprias. A Constituição se refere expressamente ao meio ambiente do trabalho no art. 200, VIII e consagra o direito ao meio ambiente de trabalho adequado em vários dispositivos, dentre eles o art. 7º, XXII.
2.2.1 Aspectos Constitucionais Relevantes para Disciplina da Matéria Ambiental
Destacaremos aspectos constitucionais relevantes para disciplina do meio ambiente e, com objetivo didático, o faremos nas alíneas “a”, “b”, ”c”, e ”d”.
a) O Direito ao Meio Ambiente como direito fundamental.
Não há dignidade da pessoa humana sem sadia qualidade de vida e não há sadia qualidade de vida sem preservação da fauna, flora, saúde, segurança e etc.
Segundo Celso Fiorillo e Marcelo Abelha o direito ao meio ambiente “ é pressuposto de exercício lógi-co dos demais direitos do homem, vez que, em sendo o direito à vida ‘objeto do direito ambiental’, somente aqueles que possuírem vida, e mais ainda, vida com saúde, é que terão condições de exercitarem os demais direitos humanos, nestes compreendidos os direitos sociais, da personalidade e políticos do ser humano.”18
Cristiane Derani assim se manifesta: “Sucintamente, afirmo que direitos fundamentais representam condições necessárias à efetivação da liberdade real (em oposição da liberadade formal). Portanto, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito fundamental, porque é uma prerrogativa individual prevista constitucionalmente, cuja realização envolve uma série de atividade públicas e privadas, produzindo não só a sua consolidação no mundo da vida como trazendo em decorrência disto, uma melhora das condições de desenvolvimento das potencialidades individuais, bem como uma ordem social livre.”19
14 Ob. Cit. Pág 3 15 Ob. Cit, pág 3 16 Ob. Cit, pág 3 17 Ob. Cit, pág. 5
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A Constituição Federal de 1988 tratou o direito ambiental como um direito fundamental, embora não o tenha inserido expressamente dentre o caput e os incisos de seu art. 5º. Conforme demonstraremos adiante o texto constitucional de 1988 tratou do direito ao meio ambiente em diversos dispositivos de forma explícita e implícita. O próprio caput do art. 5º ao consagrar o direito à vida já está evidentemente assegurando o direito ao meio ambiente.
Cristiane Derani, afirma o direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito fundamental, gozando do mesmo “status” daqueles descritos no art. 5º da CF, uma vez que é pres-suposto para concretização da qualidade de vida.20 No mesmo sentido se posiciona Flávia Piovesan quando
afirma que a preservação, proteção e defesa do meio ambiente é um imperativo do poder público visando as-segurar o direito fundamental à vida.”21 Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior afirmam
que os direitos fundamentais são todos aqueles que contenham as características dos mesmos, integrando ou não a parte reservada ao direitos fundamentais no texto constitucional. 22
b) O Capítulo do Meio Ambiente
Vamos estudar o capítulo específico que a Constituição dedicou ao meio ambiente. Ele é composto de um artigo com seis parágrafos:
A primeira parte do dispositivo estabelece o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equili-brado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida.
O direito ao meio ambiente é pertinente a todo e qualquer indivíduo, e aqui vale a ressalva acerca do direito de todos os seres vivos à vida. Entretanto, é necessário destacar a posição do homem como centro das relações ambientais (visão antropocêntrica). Tal entendimento constitui, inclusive, o princípio 1 da Declara-ção do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992).
Ressalta-se a posição do ser humano como parte integrante da natureza. Entretanto, o homem deve ter os seus interesses respeitados com primazia sobre os de todos os outros integrantes da natureza. Tal en-tendimento não é unânime na doutrina, pois alguns doutrinadores entendem o homem como ser apartado da natureza23.
Ainda na primeira parte do dispositivo o texto constitucional consagra o princípio da sadia qualidade de vida que já estudamos no capítulo anterior
20 Ob. cit. pág. 78/79.
21 O Direito ao Meio Ambiente e a Constituição de 1988: Diagnósticos e Perspectivas. In Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política 4, pág. 84
22 Curso de Direito Constitucional , São Paulo: Saraiva, 1998., pág.63. No mesmo sentido Celso Fiorillo e Marcelo Abelha. Manual de Direito Constitucional e Legislação Aplicável.Ed. Max limonad. São Paulo. 1997, pág 25 e 28.
23 A autora Cristiane Derani, em recente obra, faz uma abordagem diferente da relação homem-natureza, no sentido de que o homem seria um ser apartado da natureza, que age sobre ela condicionando-a. Aponta o conceito de meio ambiente como derivado do movimento da natureza dentro da sociedade moderna, onde a natureza é recurso natural (matéria a ser apropriada) e o homem como um ser apartado apartado desse objeto a ser apropriado e não integrante dele.(DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. Ed. Max Limonad. São Paulo, 1997, pág. 71.)
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as pre-sentes e futuras gerações”.
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A segunda parte do artigo 225 impõe ao Poder Público e a coletividade o dever de defender o meio ambiente e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
A imposição constitucional visa não só a proteção do meio ambiente atual, mas aquele no qual estarão inseridas as futuras gerações. Através dessa afirmação a Constituição consagra no direito brasileiro o princípio do desenvolvimento sustentável, já estudado.
O dever constitucional consagrado no art. 225 possui extrema importância no sentido de atribuir a responsabilidade pela defesa e preservação do meio ambiente tanto à coletividade quanto ao Poder Público. O texto constitucional atribui ao Poder Público não apenas a função de órgão fiscalizador, mas principalmente a de detentor do DEVER-PODER de agir visando a proteção ambiental.
O § 1º do art. 225 estabelece as principais atribuições do Poder Público para assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, dos incisos I ao VII. Vamos conhecê-las?
I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e do ecosssistema;
II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e à manipulação de material genético;
III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especial-mente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas soespecial-mente através de lei, vedada qualquer utiliza-ção que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteutiliza-ção;
VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção das espécies ou submetam os animais a crueldade.
As disposições contidas nos incisos I a III e VII foram regulamentadas pela Lei 9.985/2000, que Insti-tuiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, que vamos estudar no próximo módulo.
IV – exigir, na forma prevista em lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de signifi-cativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.
O Estudo Prévio de Impacto Ambiental é um dos instrumentos de precaução de danos ambientais mais importantes nos sistema jurídico. Está previsto na Lei 6938/81 e na Resolução CONAMA 01/86 e 237/ 97. V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
O disposto no art.225, § 1º, V da CF consagra o princípio da prevenção e foi regulamentado pela Lei 7.802/1989 (Lei de Agrotóxicos) e Lei 11.105/2005 (Lei de Biossegurança).
VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preser-vação do meio ambiente
A lei 9.795/1999, regulamenta o inciso VI do § 1º art. 225, dispõe sobre a educação ambiental e insti-tui a Política Nacional de Educação Ambiental.
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O art. 225, § 3º consagra o Princípio do Poluidor Pagador e da Reparação quando estabelece: “as con-dutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”
Observe que a Constituição estabeleceu a responsabilidade objetiva para a reparação do dano ambien-tal, que já constava na Política Nacional do Meio Ambiente, Lei nº 6.938/81(art. 14, § 1º). A responsabilidade pela reparação do dano ambiental não depende de culpa ou dolo, basta haver o nexo de causalidade entre as condutas ou atividades e o dano ambiental. Este tipo de responsabilidade é diferente da responsabilidade sub-jetiva que exige que seja comprovado a dolo (intenção), ou culpa (negligência, imprudência ou imperícia) do causador do dano.
O Princípio da Reparação está consagrado na última parte do art. 225, § 3ºde maneira genérica e no § 2º do art. 225 que exige que aquele que explorar recursos minerais recupere o meio ambiente degradado.
c) Atividade Econômica e o Meio Ambiente
A Constituição Federal consagra ainda a defesa do meio ambiente como Princípio da Atividade Econômica no art. 170, inciso VI, e estabelece:
A Constituição procurou integrar o meio ambiente e a ordem econômica, objetivando traçar algumas bases mestras para convivência da preservação da natureza e o desenvolvimento econômico. Não há como tratar dos direitos econômicos, ambientais e sociais de forma apartada. Somente o planejamento integrado poderá oferecer alternativas para a convivência desses três aspectos do desenvolvimento.
Sendo assim, a Constituição Federal de 1988 acolheu os princípios ambientais consagrados nas De-clarações de Direito de forma louvável, e mais que isso, adotou o modelo econômico capitalista e fixou os parâmetros acerca da relação entre a propriedade privada, a atividade econômica e a preservação ambiental. d) Propriedade Privada e Função Social da Propriedade.
A crise ambiental assumiu proporções tão desastrosas a ponto de fazer com que todas as relações “Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
I - soberania nacional II - propriedade privada
III - função social da propriedade
IV - livre concorrência V- defesa do consumidor
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado
conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.”
VII – redução das desigualdades regionais e sociais VIII – busca do pleno emprego
IX – tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sede e administração no país.
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econômicas e sociais fossem revistas e reestruturadas de forma a possibilitar a mudança de paradigma de produção e consumo. O instituto da propriedade privada não ficou imune a essas transformações.
O direito de propriedade não pode ser entendido como um direito absoluto que se sobreponha àquele que é primordial como o direito à sadia qualidade de vida. Por outro lado, não se pode ignorar a importância da propriedade privada no sistema jurídico pautado em relações de cunho capitalista. Entretanto de que forma é possível encontrar um equilíbrio ideal?
O direito de propriedade hoje não possui mais todos os atributos característicos de seu surgimento. A propriedade privada, como vários outros institutos, também teve que ser adaptado de forma a atender aos reclamos do momento histórico como tem sido desde sempre.
O processo de evolução do direito de propriedade o levou a uma transformação conceitual e de direito absoluto e incontestável passou a ser relativo no concerne ao interesse geral. A função social da propriedade é novo elemento a ser considerado.
Helita Custódio afirma que a função social da propriedade “é inseparável do requisito obrigatório do uso racional da propriedade dos recursos ambientais (naturais e culturais) que lhe são integrantes, para sua disponibilidade permanente, indispensável a manutenção do equilíbrio ambiental propício à vida em geral , no interesse presente e futuro de todos.”24
A questão específica das propriedades cobertas por vegetação e especialmente as Florestas designadas pela própria Constituição Federal como patrimônio nacional sofrem restrições gradativas que vão desde limi-tações que não comprometem o direito de propriedade, outras diminuem sua possibilidade de exploração até àquelas que levam à total impossibilidade de utilização da mesma.
A Constituição Federal estabelece os critérios para atendimento da função social da propriedade rural no art. 186 e da propriedade urbana no art. 182, § 2º. Vamos ler?
“Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo cri-térios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I – aproveitamento racional e adequado;
II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.”
Analisando os critérios apresentados pelo art. 186 é possível perceber que a propriedade cumpre sua função social não só quando atende às exigências de uso racional e adequado do dos recursos naturais, mas também observa as exigências relacionadas às relações de trabalho e bem-estar de proprietários e trabalha-dores.
Art. 182, § 2º “A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.”
Também a propriedade urbana deve cumprir sua função social expressa nas normas de ordenação da cidade. O plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana e é parte integrante do processo de planejamento municipal, aprovado por lei municipal.
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Após essa visão geral da proteção constitucional destinada ao meio ambiente é necessário a compreen-são da organização e da estrutura administrativa relacionada à fiscalização e controle. Para tanto, devemos estudar a repartição de competências em matéria ambiental.
2.3 Repartição de Competências Constitucionais em Matéria Ambiental
Para desenvolver o tema vamos analisar as competências constitucionais, destacando as competências privativas de cada ente da Federação, e em seguida, as competências comuns atribuídas em matéria ambiental, concluindo com um Quadro resumido das competências legislativas e administrativas em matéria ambiental. (Quadro 2)
2.3.1 Competência Exclusiva da União
A competência exclusiva é atribuída a apenas uma entidade, com exclusão das demais. Assim ocorre no Art. 21, da Constituição Federal, que relaciona as matérias que são de competência exclusiva da União, isto é, aquelas que não são passíveis de delegação para outros entes da Federação.
Sugiro a você que leia todos os incisos, mas vamos destacar duas competências determinantes para matéria ambiental e, especificamente para a gestão dos recursos hídricos.
a) Competência para instituir o sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e crité-rios de outorga do direito de uso (Art. 21, XIX)
No exercício dessa competência, através da Lei nº 9.433/97, de 8 de janeiro de 1997, a União esta-beleceu a Política Nacional de Recursos Hídricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos com os seguintes órgãos de âmbito Federal: a) O Conselho Nacional de Recursos Hídricos dos Esta-dos e do Distrito Federal; b) os Comitês de Bacia Hidrográfica; e, c) as Agências de Água. A participação da sociedade civil foi amplamente assegurada nos Comitês da Bacia Hidrográfica e na Agência de Águas, criada pela Lei nº 9.984/2000, com a finalidade de implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos.
b) Competência para explorar diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articu-lação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos. (art. 21, XII, “b”)
c) Competência para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos (Art. 21, XX)
2.3.2 Competência Privativa da União
O Art. 22, da Constituição Federal, confere à União competência privativa para legislar sobre determi-nados assuntos. Entretanto, em seu parágrafo único faculta ao legislador federal a concessão de autorização para os Estados legislarem sobre questões específicas relacionadas com o dispositivo constitucional, através de Lei Complementar. É a chamada delegação de competências.
a) Competência privativa da União para legislar sobre águas, energia, informática, telecomuni-cações, radiodifusão (Art. 22, IV)
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Nacional de Recursos Hídricos, competência essa que não é passível de delegação. A União possui, ainda, a competência privativa para legislar sobre água, porém essa competência, sim, é passível de delegação.
A Constituição Federal de 1988 introduziu uma grande reformulação quanto à dominialidade da água, atribuindo somente à União e aos Estados (Arts. 20, III e VI e 26, I), não recepcionando a norma contida no Decreto nº 24.643/1934, Código de Águas, que previa a existência de águas particulares. A Lei da Política Nacional de Recursos Hídricos disciplinou a cessão de uso dos recursos hídricos a particulares, o que não se confunde com domínio. Vamos estudar esse tema com mais detalhes no IV módulo.
A legislação sobre águas, incluindo a Lei da Política Nacional de Recursos Hídricos, e as demais regu-lamentações sobre saneamento básico, devem estar em perfeita consonância para a viabilização da proteção do recurso natural e a prestação do serviço de saneamento básico.
b) competência privativa da União para legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia.
c) competência da união para legislar sobre atividades nucleares de qualquer natureza.
2.3.3 Competência Privativa dos Estados a) Competência Residuais
O Art. 25, § 1º, da CF, reserva aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas pela Constitu-ição. Dessa forma, os Estados possuem uma área de competências privativas não-explícitas, uma vez que são competentes tanto para legislar como para executar as matérias que não tenham sido atribuídas aos demais entes da Federação.
2.3.4 Competência Exclusiva dos Municípios
A Constituição Federal atribuiu aos Municípios, competências exclusivas, no Art. 30.
a) Competência para organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial (Art. 30, V, da CF)
A expressão ‘interesse local’ é utilizada tanto no inciso V, quanto no inciso I do Art. 30, que trata da competência para legislar sobre assuntos de interesses locais. Fernanda Almeida, ao discorrer sobre o tema, ressalta que a Constituição anterior usava a expressão ‘peculiar interesse’, que já havia sido objeto de toda uma construção doutrinária confirmada pela jurisprudência, no sentido que, ‘peculiar interesse’ seria o inter-esse predominante do Município, não somente o interinter-esse exclusivo.25 Não obstante a alteração da expressão,
o entendimento da doutrina continua sendo a adoção do critério da predominância do interesse26.
Se o critério adotado fosse o do interesse exclusivo, não seria possível atribuir nenhuma competência ao Município, posto que os interesses municipais refletem, de forma secundária, os Estados e a União, na 25 Competências na Constituição de 1988, pág. 123.
26 Celso Bastos se refere à substituição da expressão ‘peculiar interesse’ como uma lástima, na medida em que despreza a substanciosa doutrina e jurisprudência sobre o tema, preferindo uma expressão que retoma a vaguidade. Curso de Direito Constitucional. 15ª
