Recuperação Ambiental na Sub-bacia Billings: Os Bairros Ecológicos em São Bernardo do Campo, São Paulo (1997 a p

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Valdete Kanagusko Itikawa

Universidade Presbiteriana Mackenzie

Dissertação apresentada à

Universidade Presbiteriana Mackenzie como requisito para a obtenção do título de Mestre em Arquitetura e Urbanismo

Orientadora: Profª Drª Angélica A. Tanus Benatti Alvim

MANANCIAIS E URBANIZAÇÃO.

Recuperação Ambiental na Sub-bacia Billings:

Os Bairros Ecológicos em São Bernardo do Campo, São Paulo (1997 a 2007)

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213 p. : il. ; 30 cm

Dissertação (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) – Universidade Pres- biteriana Mackenzie, São Paulo, 2008.

Orientadora: Profa. Dra. Angélica A. Tanus Benatti Alvim Bibliografia: p. 197-205.

1. Mananciais. 2. Urbanização. 3. Proteção e recuperação ambiental. 4. Sub-bacia Billings. 5. Bairro ecológico. 6. Habitação.

I. Título.

CDD 711.4

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Aprovada em ___________________

BANCA EXAMINADORA

Profª Drª Angélica Aparecida Tanus Benatti Alvim Universidade Presbiteriana Mackenzie

Profª Drª Gilda Collet Bruna

Prof. Dr. José Luiz Caruso Ronca Universidade de São Paulo

MANANCIAIS E URBANIZAÇÃO.

Recuperação Ambiental na Sub-bacia Billings:

Os Bairros Ecológicos em São Bernardo do Campo, São Paulo (1997 a 2007) Valdete Kanagusko Itikawa

Dissertação apresentada à

Universidade Presbiteriana Mackenzie como requisito para a obtenção do título de Mestre em Arquitetura e Urbanismo

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A Seiji, Karen e Leonardo ...

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minha eterna gratidão, que com paciência, constante acompanhamento, incentivo e competência, me fez concluir esta empreitada.

À minha família:

Aos meus pais pelo exemplo e força que deixaram.

Ao Seiji, meu marido, grande companheiro e amigo.

Aos meus filhos Karen e Leonardo por entenderem a importância deste estudo.

Ao Dr. José Luiz Caruso Ronca, pelos importantes comentários e sugestões apresentadas no momento do exame de qualificação.

À Dra Gilda Collet Bruna pelos ensinamentos e incentivo no decorrer do curso.

Ao Dr. José Flávio Cury, grande amigo, que sempre colaborou e me incentivou em vários momentos de minha vida profissional, pela revisão do presente trabalho.

À Ligia dos Santos Zucchini, amiga de longa data, pelo apoio emocional oferecido sempre em hora oportuna e pela tradução e revisão do Resumo.

Aos funcionários e amigos da Secretaria de Habitação e Meio Ambiente, Departamento de Meio Ambiente:

Especialmente à Diretora Sonia Lima de Oliveira Claudionor Camillo

Márcia Celestino Macedo Vera Rotondo

Marinaldo Faustino Negreiros Liliana Bise Jucewicz Departamento de Habitação:

Wagner de Andrade Carlos Alberto Scatena Carlos Alberto Gonçalves Edson Kawashima

Aos funcionários e amigos da Secretaria de Planejamento:

Ronald Honorato Moreira Valter Ferrari

Doroti Mori Marcos Tatiyama Silas Martins

Inês Hanada Emeri Massutti

Aos meus amigos e colegas de trabalho do Programa de Transporte Urbano em São Bernardo do Campo/ UCP-BID: Consórcio Enger/ Paulo Oliveira/Prime

Em especial ao Cláudio Cunha e ao José Figueiredo Mei Artur Anísio

Eduardo Ceconelo Fabíola Pagliarini Gabriel Arvelino de Paula Gilberto Santos Lima Ivan Vianna

Lucas Braite Márcia Varella Márcia Nogueira Michele da Costa Santos Mirian Paz Martinez Regiane Pinheiro Machado Pela editoração e revisão Francine Sakata

Guilherme Marinho

Aos moradores dos Bairros Ecológicos, Jovelina Francisca

José de Oliveira

Ao Procurador do Estado de São Paulo Daniel Smolentzov

Aos professores e funcionários da Pós-Graduação Mackenzie, pelo incentivo à realização deste trabalho.

Ao Mack Pesquisa pelo apoio financeiro.

Ao CNPq, pela oportunidade de participar na Pesquisa “Das políticas ambientais e urbanas às intervenções: os casos das Sub-bacias Guarapiranga e Billings no Alto Tietê, Região Metropolitana de São Paulo”, sendo desenvolvida por professores e alunos da FAU Mackenzie e coordenada pela Profª. Drª. Angélica A. T. B. Alvim, na qual se insere este trabalho

A todos que participaram e apoiaram direta ou indiretamente este trabalho.

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resumo

Estudo das políticas ambientais vigentes na Região Metro- politana de São Paulo e da política urbana do Município de São Bernardo do Campo, com ênfase no Bairro dos Alvarenga. Análise do processo de ocupação no Municí- pio de São Bernardo do Campo no contexto da Sub-bacia Billings e a inter-relação com a região metropolitana, das principais legislações ambientais que incidem sobre a Sub-bacia Billings e o Município de São Bernardo do Cam- po entre 1997 e 2007. A articulação entre essas legislações e a política urbana e de seus principais instrumentos nas intervenções nos Bairros Ecológicos, em particular, no Bairro Ecológico Jardim dos Pinheiros e Bairro Ecológico Jardim Carminha, salientando os avanços e os problemas nas ações de recuperação. Considerações mais relevantes analisando os parâmetros e conflitos a serem superados para um desenvolvimento sustentável do território.

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tropolitan Region of São Paulo and of the urban policy of São Bernardo do Campo municipality, with emphasis on the Alvarenga District. Analysis of the process of ur- banization in São Bernardo Municipality, in the context of the Billings sub-basin and the interrelationship with the Metropolitan region. The main environmental legis- lation that concerns with the Billings sub-basin and São Bernardo Municipality between 1997 and 2007. The links between these laws and the urban policies and its main intervening instruments in the Ecological Districts. In particular, in the Jardim dos Pinheiros Ecological District and in the Carminha Ecological District, highlighting the ad- vances and problems in the recovering actions. The most important considerations in analysing parameters and conflicts to be overcome for a sustainable development of the territory.

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INTRODUÇÃO

1. URBANIZAÇÃO, MANANCIAIS E LEGISLAÇÕES NA SUB-BACIA BILLINGS NA REGIÃO METROPOLITANA DE SÃO PAULO – RMSP

1.1 Urbanização e Meio Ambiente em área de mananciais: conceitos e categorias de análise 1.2 Ocupações irregulares e favelas em áreas frágeis:

identificação dos conflitos

1.3 A urbanização das Áreas de Proteção aos Mananciais na RMSP (1960-2000)

1.3.1 A Região Metropolitana de São Paulo e Área de Proteção aos Mananciais: aspectos demográficos 1.3.2 A ocupação urbana na Sub-bacia Billings

1.3.2.1 Represa Billings: concepção, construção, finalidades e degradação

2. A POLÍTICA DE PROTEÇÃO AOS MANANCIAIS E A SUB-BACIA BILLINGS

2.1 Antecedentes: a legislação dos mananciais da década de 1970

2.2 A Nova Lei de Proteção e Recuperação dos Mananciais (1997)

2.2.1 O papel do Subcomitê Billings-Tamanduateí

2.3 O projeto de Lei Específica para a Sub-bacia Billings 3. O MUNICÍPIO DE SÃO BERNANRDO DO CAMPO NO

CONTEXTO DA SUB-BACIA BILLINGS: CONFLITOS E PERSPECTIVAS LEGAIS

3.1 O Município de São Bernardo do Campo 3.1.1 O Município de São Bernardo do Campo e as

condições das moradias nas áreas dos mananciais 3.2 A política urbana recente e as diretrizes sócio-

ambientais

3.2.1 Plano Diretor Municipal – Lei 5.593/2006 e antecedentes

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17 21 24 29 31 37 44

49 54 58 66 68

79 82 96 102 103

sumário

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de Recuperação dos Mananciais no Bairro dos Alvarenga

4.2 O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC)

4.3 Os bairros ecológicos em São Bernardo do Campo e a aplicação do TAC

4.3.1 O Bairro Ecológico Jardim Canaã

4.3.2 O Bairro Ecológico Nosso Senhor do Bonfim 4.3.3 O Bairro Ecológico João de Barro

5. BAIRROS ECOLÓGICOS: OS CASOS DO LOTEAMENTO IRREGULAR JARDIM DOS PINHEIROS E DA FAVELA CARMINHA

5.1 Aspectos a serem equacionados na produção do espaço em áreas protegidas.

5.1.1 O caso da Favela Carminha 5.1.2 O caso do Jardim dos Pinheiros

CONCLUSÃO

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

124 128 132 139 142 144

149 153 156 170 189 197

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INTRODUÇÃO

O equilíbrio entre a preservação ambiental e a intervenção do ser humano no meio ambiente, necessária à urbanização de uma região é uma questão cuja resposta é sempre complexa, difícil e que, apesar dos avanços dos estudos nestas áreas, ainda é dúbia e imprecisa. Todas as especificidades a respeito da interface destas duas questões, só foram levantadas cientificamente nas últimas cinco décadas.

Isto acontece por que a questão é permeada pelo papel central que a água de- sempenha no sistema ambiental. Elemento de união e vínculo entre os ecossistemas de uma determinada região, a água é essencial para a manutenção da vida sobre este território.

O impasse entre a recuperação urbana e a proteção de mananciais é um embate polêmico. Desde meados da década de 1950, a diversificação dos usos múltiplos agra- vados pelo aumento de demanda devido ao crescimento demográfico e à expansão urbana desordenada, aliado à falta de uma política pública integrada e eficiente, afeta- ram a qualidade e quantidade desse recurso.

Na Região Metropolitana de São Paulo – RMSP, a escassez da água e a poluição dos maiores reservatórios de abastecimento da população tendem a se agravar, decorrentes das ocupações irregulares e precárias que invadem as áreas protegidas. Isso impõe a busca de novos modelos de planejamento e gestão que garantam a disponibilidade de água em quantidade e qualidade necessárias à gerações futuras.

Com o intuito de recuperar, preservar ou minimizar os impactos nessas áreas, desde a década de 1990, o Estado vem instituindo uma “Nova Política de Mananciais” – Lei Estadual nº 9.866/1997. Tal política prevê a formulação e implementação de instrumentos específicos no âmbito de cada bacia, com ações descentralizadas e participativas que envolvem Estado, municípios e diversos setores da sociedade. Busca-se assim, im- plementar um novo modelo de gerenciamento dos recursos hídricos que articule as

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demais políticas que atuam naquele território, principalmente as urbanas, de respon- sabilidade dos municípios.

Entretanto, apesar da gravidade da situação, foi aprovada, até então, somente a Lei Específica da Sub-bacia da Guarapiranga – Lei Estadual nº 12.223 de 16/01/2006. Na Sub-bacia Billings, o projeto de lei, recentemente elaborado, encontra-se em processo de aprovação na Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo. Embora esta legislação esteja em processo de aprovação, o projeto de lei tem sido utilizado como referência para as políticas urbanas e vice versa, instituídas estas por exigência da Lei Federal 10.257 de 2001, o Estatuto da Cidade.

No contexto da Sub-bacia Billings, o município com maior extensão territorial e que possui um dos mais expressivos contingente populacional − São Bernardo do Cam- po − possui cerca de 1/3 de seu território situado em área de proteção de mananciais, a qual vem sendo paulatinamente ocupada por assentamentos precários sem infra- estrutura, poluindo e degradando o meio ambiente.

Recentemente, a elaboração e aprovação de um novo Plano Diretor – Lei Munici- pal 5.593 de 5/10/2006 com vistas a atender os princípios do Estatuto da Cidade – Lei Federal nº 10.257 de 10/07/2001 – coloca o município frente ao desafio de pensar a escala local articulada às questões ambientais que envolvem a sub-bacia, principalmente no que diz respeito aos conflitos do morar versus preservar.

Entretanto, a efetividade desse instrumento depende da implementação de políti- cas urbanas e ambientais articuladas com intuito de melhorar a qualidade de vida das populações que ali habitam e, conseqüentemente integrá-las ao meio ambiente.

No contexto do município de São Bernardo do Campo, ações de recuperação têm sido implementadas no âmbito de alguns bairros.

Fruto de reflexões que orientam um conjunto de pesquisas em andamento¹, esta dissertação de mestrado tem como objetivo geral discutir em que medida as ações de recuperação que atualmente vêm ocorrendo em áreas de proteção dos mananciais inserem-se dentro do novo modelo que orienta a política ambiental em curso na Bacia do Alto Tietê, RMSP.

1 Essa dissertação de mestrado – “Mananciais e Urbanização. Recuperação Ambiental na Sub-Bacia Billings: os Bair- ros Ecológicos em São Bernardo do Campo – São Paulo (1997 a 2007)”, insere-se numa pesquisa maior ”Das políticas ambientais e urbanas às intervenções: os casos das sub-bacias Guarapiranga e Billings no Alto Tietê, Região Metro- politana de São Paulo” a qual tem subsídio do CNPq (483878/2007-3), sendo desenvolvido por professores e alunos da FAU Mackenzie e coordenado pela Profª. Drª. Angélica A. T. B. Alvim. A pesquisa tem como objetivo discutir os limites e os desafios da integração das políticas urbanas às políticas ambientais, além dos possíveis conflitos entre políticas regionais, urbanas e intervenções localizadas que incidem principalmente nas áreas protegidas na Região Metropolitana de São Paulo – RMSP.

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Parte-se do pressuposto que a nova política ambiental definida no âmbito da nova lei de proteção e recuperação dos mananciais e decorrente de legislações específicas, sinaliza novas perspectivas para a preservação e recuperação dessas áreas, por meio de uma política descentralizada com participação igualitária nos processos decisórios.

Entretanto, a sua efetividade dependeria de uma articulação com as políticas urbanas em curso e também da implementação de um conjunto de ações na escala local que visassem de fato recuperar as áreas degradadas, promovendo a qualificação urbanística e ambiental bem como a melhoria da qualidade de vida dos seus habitantes.

A partir do estudo de caso dos bairros ecológicos do município de São Bernardo do Campo o objetivo específico desta pesquisa é analisar as principais ações em curso, discutindo em que medida existem interfaces com as diretrizes promovidas pela política ambiental em processo discussão na Sub-bacia Billings e com a política urbana deste município. Busca-se principalmente analisar se as ações implementadas nos bairros ecológicos selecionados procuram minimizar os principais conflitos decorrentes da in- terlerrelação entre o processo de ocupação desordenada da região e o meio ambiente, particularmente quanto aos recursos hídricos que formam a bacia hidrográfica.

Defende-se nesta pesquisa, que é no âmbito da escala local, onde são identificados os principais conflitos, o local no qual estão os elementos fundamentais para tomada de decisões e implementações de ações que buscam alcançar a sustentabilida- de socioambiental desta região.

Para tanto, esta pesquisa procura discutir a problemática das ocupações irregulares e sua relação com a degradação ambiental em área de preservação de mananciais, bem como a atuação do Estado e a participação da sociedade civil na solução de conflitos referentes aos impactos sobre os recursos hídricos em áreas protegidas. Investigaram- se as intervenções e as articulações das políticas urbanas às políticas ambientais na Sub-bacia Billings, particularmente no município de São Bernardo do Campo, em casos identificados como paradigmáticos. Tais casos, de um modo geral, atendem as estratégias definidas como prioritárias para o desenvolvimento sustentável das cidades brasileiras, as quais usam de um dos principais instrumentos da intervenção, envolvendo acordo entre Ministério Público, Prefeitura e Comunidade local – o Termo de Ajustamento de Conduta – TAC².

Desse modo, a metodologia da pesquisa baseou-se na análise das relações e conflitos definidos no âmbito dos principais conceitos que envolvem urbanização e meio ambiente, e no conjunto das políticas ambientais e urbanas propostas para a Sub-bacia

2 Trata-se de um pacto estabelecido por iniciativa do Ministério Público (MP) para mitigação de danos, equilibrando os interesses sociais (direito a moradia) à proteção dos interesses difusos (direito ao meio ambiente saudável). O assunto será melhor discutido no item 4.2.

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Billings, na RMSP, enfocando particularmente a política urbana do município de São Bernardo do Campo. Trata-se de pesquisa bibliográfica envolvendo conceitos específicos e também uma pesquisa documental envolvendo leis e documentos sobre a temática estudada na RMSP.

No âmbito dos Bairros Ecológicos, foram sistematizados os casos considerados exemplos referenciais relevantes ao estudo pretendido e analisados à luz de princípios estabelecidos pelas políticas urbanas e ambientais. Para tal, foram feitos levantamentos de campo para conhecimento das áreas de estudo, análise dos cadastros municipais e processos de alguns Bairros Ecológicos considerados referenciais, material cartográfico e iconográfico, entrevistas com técnicos e atores que participaram do processo de planejamento, gestão e intervenções dos casos.

Após uma breve análise de vários bairros ecológicos, foram selecionados dois casos: os Bairros Ecológicos Jardim Carminha e Jardim dos Pinheiros. Neles verificaram-se um conjunto de ações que buscam uma qualificação urbana e, ao mesmo tempo, pre- tendem contribuir para a melhoria dos mananciais. Com base no entendimento dos conflitos que ocorrem entre a urbanização e o meio ambiente, explorados na parte conceitual, tais ações foram discutidas a partir dos seguintes aspectos: o contexto/mo- tivação em que se insere o projeto; os atores envolvidos, destacando principalmente o envolvimento da comunidade no processo de recuperação ambiental; as intervenções projetadas/realizadas envolvendo a implantação do assentamento; a unidade habitacional; as redes de infra-estrutura de saneamento – redes de água, esgoto, drenagem, resíduos sólidos – a acessibilidade - circulação e transportes; o espaço Público, os equi- pamentos de saúde, educação e lazer; e as ações que envolvem geração de emprego e renda.

O recorte temporal definido para a pesquisa envolve o ano de 1997, quando foi promulgada a “Nova Política de Mananciais” – Lei Estadual nº 9.866 de 28/11/1997, que prevê a formulação e implementação de instrumentos específicos no âmbito de cada bacia com ações descentralizadas e participativas que envolvem Estado, municípios e diversos setores da sociedade; até 2007, quando foi aprovado um dos seus principais instrumentos , a minuta de Lei Especifica da APRM-Billings, pouco após a aprovação do novo Plano Diretor de São Bernardo do Campo.

Todo o esforço para se configurar este estudo, desenvolvendo os itens acima referi- dos, está consolidado nesta dissertação.

No capítulo 1 analisa-se o processo de ocupação urbana da Sub-bacia Billings e a inter-relação desse processo com a Região Metropolitana de São Paulo, e assim busca- se entender as principais questões relativas à expansão urbana, que ocasionaram a

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degradação dos mananciais. Inicialmente, busca-se analisar os principais conceitos referentes às relações entre a urbanização e o meio ambiente, distinguindo, sobretudo os conflitos identificados por alguns autores. Nestes conceitos, apoiaram-se os conceitos operacionais e as categorias de análise, que orientaram a análise dos casos escolhidos.

A seguir, foram observados os principais aspectos do processo de urbanização da RMSP a partir da década de 1950 até as tendências recentes observadas no âmbito da Sub – bacia Billings.

O Capítulo 2 aborda as legislações sobre áreas de proteção dos mananciais na RMSP. Na primeira parte sintetiza-se a legislação de Proteção dos Mananciais da década de 1970 e em seguida apresenta-se a Nova Lei de Proteção e Recuperação de Manan- ciais 9.866/1997, os aspectos que envolvem o Plano Emergencial de Recuperação de Mananciais³, bem como o projeto de Lei Especifica da Sub-bacia Billings. Busca-se, neste capítulo, compreender a importância da adoção da bacia hidrográfica como unidade físico-territorial de planejamento, a criação dos comitês de bacias e seu papel na gestão dos recursos hídricos bem como o principal instrumento de gestão da bacia – a lei específica - que embora ainda não aprovada é foi uma referência para a legislação urbana em curso.

O Capítulo 3 caracteriza o município de São Bernardo do Campo, e discute o seu novo Plano Diretor – Lei 5.593/2006, destacando os aspectos que envolvem a Área de Proteção aos Mananciais, em particular, suas interfaces com a nova política ambiental definida no âmbito do projeto de lei específica da Sub-bacia Billings. Verifica-se qual o papel do Plano Diretor de SBC em disciplinar o território para que haja um desenvolvimento econômico, social, ambiental e espacial equilibrado e uma melhoria da qualidade de vida população e do ambiente, particularmente nos bairros que estão na área de proteção dos mananciais.

O objetivo do capítulo 4 é apresentar as principais ações implementadas pelo Plano Emergencial de Recuperação de Mananciais em São Bernardo do Campo, com destaque ao Bairro dos Alvarenga local aonde se situa a maioria dos bairros ecológicos.

Este plano, implementado a partir da nova lei de mananciais de 1997, vem deflagrando outras ações, particularmente a implementação de um dos principias instrumentos uti- lizados para as ações de recuperação urbanística e ambiental - o Termo de Ajustamento de Conduta – o TAC, um compromisso firmado entre Ministério Público, prefeitura e comunidade moradora, para a permanência nas áreas de mananciais. Neste contexto, são apresentados aspectos gerais dos bairros ecológicos.

3 O Plano Emergencial de Recuperação dos Mananciais foi possibilitado pela Nova Lei dos Mananciais – Lei 9.866/97, e regulamentado pelo Decreto nº 43.022/98, permitindo obras emergenciais em áreas de mananciais, quando houver riscos à saúde da população, de deslizamentos, de inundações ou comprometimento dos mananciais. As obras previstas são: abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem, contenção de erosão, estabilização de taludes, fornecimento de energia Elétrica, controle das águas e revegetação. (ALVIM,2003)

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No capitulo 5 pretende-se analisar os dois casos selecionados, considerados para- digmáticos, os Bairros Ecológicos Jardim Carminha e Jardim dos Pinheiros, tendo em vista avaliar em que medida vêm sendo equacionados os principais conflitos que ocorrem nas áreas de mananciais destacando quais os principais aspectos que contribuem para a recuperação urbana, ambiental e social destes bairros. Pretende-se também, observar à luz dos instrumentos de planejamento (Plano Diretor de São Bernardo do Campo e Projeto de Lei Especí-fica da Billings) que inserem na Sub-bacia Billings, se as ações aplicadas nestes casos, estão contribuindo para a articulação entre as políticas urbanas em ambientais desta sub-bacia.

Ensejamos, outrossim, que este estudo, sobre a importante questão da interrelação entre a preservação ambiental e a ocupação urbana de área de proteção dos mananciais, seja do interesse de todos, visto que se trata de conceitos da maior importância para a própria existência e o desenvolvimento sustentável do Município de São Bernar- do e de toda a Região Metropolitana da Grande São Paulo.

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1. URBANIZAÇÃO, MANANCIAIS E LEGISLAÇÕES NA SUB-BACIA BILLINGS NA

REGIÃO METROPOLITANA DE SÃO PAULO – RMSP

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O ano de 2007 marca o momento em que metade da população mundial passa a morar nas áreas urbanas. Segundo dados da ONU, cerca de três bilhões de pessoas – metade da população mundial – estão vivendo e trabalhando em áreas urbanas. Para Tibaijuka (2008)¹ : “[...] isso poderia ser motivo para comemoração, já que as cidades são centros de criatividade e desenvolvimento econômico”. Entretanto ela adverte que um em cada três de seus moradores vivem em favelas – algo como 1 bilhão de pessoas – e 90% estão localizados em países em desenvolvimento.

Principalmente no decorrer do século XX, os problemas advindos da urbaniza- ção acelerada acentuam-se e atualmente ganham dimensões que soam alarmantes, principalmente nos países considerados “em desenvolvimento”². Particularmente nas grandes cidades destes países, a maior parte da população urbana vive em condições inadequadas e enfrenta vários problemas, principalmente os ambientais.

Neste cenário, os mais sérios problemas que as cidades atualmente vivenciam in- cluem o enorme número de desabrigados, a expansão de assentamentos irregulares, o aumento da pobreza e da crescente desigualdade entre os ricos e os pobres, a ausência de recursos financeiros, de oportunidades de empregos, a insegurança e os altos índices de criminalidade, o baixo estoque de imóveis para moradias, a deficiência de serviços

1 TIBAIJUKA, Anna (subsecretária-geral da Organização das Nações Unidas). Entrevista. In: O Estado de São Paulo (jornal), Caderno Metrópole, 18 Fev.2008. Disponível em: http://www.estadao.com.br/estadaodehoje/20080218/

not_imp126254,0.php. Acesso em 15 Mar.2008.

2 Os paises membros da ONU são classificados de acordo com o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) que vão de 0 a 1. Os critérios de avaliação consideram taxa de alfabetização, expectativa de vida, renda, entre outros. Os países de regiões desenvolvidas são os que têm índices mais altos, os menos desenvolvidos ou Least Developed Country (LDC) possuem os mais baixos. Para ONU, um país não pode ser classificado em seu desenvolvimento somente por seus rendimentos. Vários índices auxiliam na análise: o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH);

o Índice de Pobreza Humana 1 (IPH-1), dentre outros. Os países desenvolvidos possuem os índices IDH e renda per capita elevados, porém se houver desigualdades nos fatores mensurados em determinado país, este precisará passar por uma readequação até atingir a classificação de país desenvolvido, sendo considerado um país em desenvolvimento. Disponível em: http://www.pnud.org.br/arquivos/rdh/rdh20072008/hdr_20072008_pt_complete.pdf.

Acesso em 15 Set.2008.

São considerados regiões em desenvolvimento os países da África, Américas excluindo a América do Norte, Caribe, Ásia excluindo o Japão, Oceania excluindo Austrália e Nova Zelândia. Disponível em: http://unstats.un.org/unsd/

methods/m49/m49regin.htm#developed. Acesso em 15 Set.2008

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e infra-estrutura – particularmente de saneamento básico e transportes, falta de equi- pamentos de saúde e educação, uso impróprio do solo, insegurança quanto à posse da terra, aumento dos congestionamentos de trânsito e da poluição, áreas verdes escassas, desenvolvimento urbano desordenado e aumento da vulnerabilidade a desastres ambientais.

Dentro desse contexto, a Região Metropolitana de São Paulo – RMSP, principal metrópole do Brasil, enfrenta problemas decorrentes de sua intensa e acelerada urba- nização, ocorrida principalmente a partir da década de 1950, que assumem maiores dimensões nas áreas ambientalmente frágeis.

Importante é observar que o processo de urbanização da RMSP associa-se em um primeiro momento, entre 1950 e 1980, com a implantação das bases da indústria pe- sada brasileira ocorrida durante a década de 1950, e o crescimento populacional é decorrente da forte migração advinda de outras cidades brasileiras, particularmente daquelas localizadas nos estados do Norte e Nordeste do País. Num segundo momen- to, embora o crescimento populacional encontre-se consolidado, o que se observa é a intensificação do movimento populacional interno, onde as áreas centrais se esvaziam e as áreas periféricas vão sendo paulatinamente ocupadas, particularmente aquelas áreas consideradas impróprias à ocupação urbana, entre elas as que estão em torno dos mananciais de abastecimento de água.

Embora a RMSP tenha sido objeto de várias legislações³ que procuram estabelecer normas relativas à proteção do meio ambiente, principalmente das áreas que se situam junto aos mananciais de abastecimento de água, o processo de ocupação urbana nestas áreas tem se dado de forma indiscriminada e de modo bastante desorganizado.

Neste contexto de intensa industrialização, a represa Billings⁴, o maior reservatório de água da RMSP, que foi inicialmente idealizada para armazenar água para geração de energia elétrica e viabilização da industrialização da RMSP e de Cubatão⁵, na Baixada Santista, degrada-se intensamente. A reversão dos rios Tietê e Pinheiros nos anos 1951⁶ para aumentar a geração de energia na Usina Hidrelétrica Henry Borden em Cubatão acrescida do contínuo despejo de esgotos domésticos nos dois principais rios da metró-

3 As Leis de Proteção dos Mananciais irão ser discutidas nos itens 2.1 e 2.2.

4 A represa Billings representou e ainda representa importante papel no desenvolvimento econômico da RMSP tanto no abastecimento da população da região do ABC, geração de energia, controle de cheias e ainda transfere milhões de litros d’água diariamente para a Guarapiranga através do braço do Taquacetuba. Disponível em: http://www.

institutoacqua.org.br/index.php?inc=artigos.php&id=3. Acesso em: 05 Out.2008

5 Esse assunto será estudado no item 1.2.2.1. Concepção, construção, finalidades e degradação da represa Billings 6 O Rio Pinheiros passa a ser bombeado para a sub-bacia Billings a partir de 1951 com a ativação da elevatória da

Usina Traição. (ALVIM, 2003)

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Capítulo 1 | URBANIZAÇÃO, MANANCIAIS E LEGISLAÇÕES NA SUB-BACIA BILLINGS NA REGIÃO METROPOLITANA DE SÃO PAULO (RMSP)

pole, bem como o avanço da ocupação urbana nos municípios do ABCD paulista (Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul e Diadema) foram os principais motivos desta degradação.

O quadro fica mais crítico as altas taxas de crescimento populacional, que durante as duas últimas décadas que estiveram em 4,5%, de 1980 a 1991, e em 1,9%, de 1991 a 2000. De acordo com o Censo Demográfico de 2000, viviam na sub-bacia cerca de 863.000 pessoas, destas, mais de 160.000 estão em aglomerações subnormais. (IBGE.

CENSO, 2000)

Este capítulo tem como principal objetivo discutir o processo de ocupação urbana da Sub-bacia Billings no contexto da Região Metropolitana de São Paulo, buscando entender os principais conflitos decorrentes do avanço da urbanização e da degradação dos mananciais. Procura-se, inicialmente, de forma sucinta, entender os conceitos que envolvem as relações entre a urbanização e o meio ambiente, destacando particularmente os conflitos identificados por alguns autores. Nesta etapa, busca-se definir os conceitos operacionais e as categorias de análise que serão fundamentais para o estudo dos casos escolhidos. Em seguida, destacam-se os principais aspectos do processo de urbanização da RMSP a partir da década de 1950 até as tendências recentes observadas no âmbito da Sub-bacia Billings.

1.1 URBANIZAÇÃO E MEIO AMBIENTE EM ÁREA DE MANANCIAIS: CONCEITOS E CATEGORIAS DE ANÁLISE

A urbanização é um fenômeno relativamente recente. Mesmo a Europa, há 150 anos, era um continente predominantemente rural. Porém, como já colocado, a popu- lação urbana do mundo aumentou muito rapidamente no decorrer do último século, sendo que atualmente, mais da metade da população mundial vive em áreas urbanas⁷.

7 O total da população mundial era de 6.615,9 milhões de habitantes, sendo que 50% viviam em áreas urbanas (ONU, 2007). Para o Fundo de População das Nações Unidas – UNFPA, neste ano de 2008, a população urbana ultrapassou a rural.

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O processo de urbanização ocorreu de maneira distinta nos diversos países e con- tinentes do mundo. Nos países considerados “desenvolvidos”⁸ foi principalmente a industrialização e a modernização do setor agropecuário, que ocasionou a transferência de pessoas do campo para a cidade. Já nos países “em desenvolvimento”, o processo de urbanização foi decorrente principalmente das condições inadequadas de vida e pou- cas oportunidades de trabalho em áreas predominantemente rurais.

Principalmente nos países desenvolvidos, o processo de urbanização sucedeu-se gradativamente, permitindo que as cidades se preparassem para absorver os migrantes advindos das áreas rurais, com melhorias na infra-estrutura urbana e aumento na ge- ração de empregos.

Já nos países em desenvolvimento, a urbanização é um fenômeno que ocorre com maior intensidade principalmente depois da Segunda Guerra Mundial. Para Antonucci et al. (2008, p.123), as transformações da economia mundial, tendo por base a expansão do sistema capitalista, vão influenciar decisivamente a urbanização de centros urbanos localizados em países periféricos.

“Naquela ocasião, o consumo em massa constituiu um dos vetores básicos para a reprodução do capital, apoiando-se principalmente no desenvolvimento do Welfare State ou Estado do Bem Estar Social que passou a proteger o salário, o emprego, o sistema previdenciário, o sistema de saúde, o sistema habitacional, além de outros serviços sociais no contexto mundial.” (Idem, p.109)

Para Harvey (1989), a industrialização dos países em desenvolvimento foi decorrente dos interesses dos países desenvolvidos, principalmente dos Estados Unidos, com suas economias recuperadas no pós-guerra, que buscaram expandir os domínios de suas produções e mercados de consumo.

Nos países em desenvolvimento, o êxodo rural ocorreu devido às péssimas con- dições de vida encontradas no campo, em função da estrutura fundiária bastante concentrada, dos baixos salários, da falta de apoio aos pequenos agricultores, das téc- nicas obsoletas de cultivo, etc. Neste caso, a zona urbana representava uma perspectiva de melhoria na qualidade de vida e, por esta razão, um expressivo contingente populacional migrou para as grandes metrópoles, como a Região Metropolitana de São Paulo – RMSP, criando uma série de problemas urbanos.

8 São considerados países de regiões desenvolvidas os países da América do Norte e Europa, o Japão, a Austrália e Nova Zelândia. Os países desenvolvidos possuem renda per capita e IDH elevados. Disponível em: http://unstats.

un.org/unsd/methods/m49/m49regin.htm#developed. Acesso em 15 Set.2008

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Importante ressaltar que, nas metrópoles dos países em desenvolvimento, o desenvolvimento dos setores secundário e terciário não conseguiu acompanhar o intenso ritmo da urbanização, nem atender a demanda do fluxo migratório. Como conseqü- ência, houve o inchaço das cidades e emergiram as deficiências na infra-estrutura de saneamento, habitações, escolas, hospitais; além de aumentar a poluição, os congestionamentos de tráfego, o desemprego, os problemas sociais e a violência.

Além disso, essas cidades consomem grandes quantidades de recursos como água e alimentos, enquanto produzem uma grande quantidade de lixo. Esses recursos, que já eram escassos, ficaram seriamente ameaçados.

De um modo geral, não havia uma preocupação com as limitações dos recursos naturais, nem mesmo nos países desenvolvidos. Para se alcançar o desenvolvimen- to econômico ou urbano, os recursos naturais são usados indiscriminadamente até a exaustão ou degradação. Somente com a escassez de alguns recursos, caso dos hídricos, sociedades e governos passam a se preocupar com temas ambientais.

Especialistas enfatizam que a urbanização descontrolada e sem planejamento, típi- ca das grandes cidades dos países em desenvolvimento, tem se dado de forma espraiada pelo território, e na maioria das vezes atinge áreas ambientalmente frágeis, como áreas de mananciais, ocasionando conflitos sócio-espaciais e ambientais tais como: a geração de grandes volumes de esgotos in natura lançados nos leitos dos rios por indústrias e residências, a remoção da cobertura vegetal e obras de terraplenagem, que poluem e obstruem os canais dos rios.

Na maioria dos casos, os danos ambientais são provocados sobretudo pela po- pulação pobre que ocupa áreas protegidas, construindo suas moradias sem nenhum conhecimento técnico ou ambiental. Para a implantação das habitações são desma- tadas grandes áreas, executados cortes e aterros, deixando o solo desprotegido das intempéries, assoreando os cursos d’água e prejudicando a produção de água.

Para Maricato (1997), os problemas ambientais ocorridos nas áreas que legalmente estão protegidas estão associados à falta oferta de moradia inserida em áreas urbanas centrais. Nas palavras da autora:

“Qualquer análise superficial das cidades brasileiras revela relação dire¬ta entre moradia pobre e degradação ambiental. [..] O que interessa chamar atenção aqui é que grande parte das áreas urbanas de proteção ambiental estão ameaçadas pela ocupação com uso habitacional pobre, por absoluta falta de alternativas. As conseqüências de tal processo atingem toda a cidade, mas especialmente as camadas populares.” (MARICATO 1997, p.65/66)

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Associado a este contexto, o aumento da população urbana de um modo geral demanda também maior produção de água para abastecimento público. A disponibilidade de água, atualmente considerada um recurso escasso, vai sendo comprometida com a degradação das bacias, ocasionada principalmente pela ocupação urbana sem critério ou mesmo planejamento. Atualmente, é concenso entre aqueles que trabalham com a questão que é muito difícil reverter um quadro de ocupação urbana em áreas cuja urbanização deveria ser controlada a priori. Diversas políticas e ações são implementadas para minimizar os efeitos decorrentes deste processo.

A identificação do conjunto de conflitos relacionados à urbanização versus prote- ção das bacias hidrográficas é fundamental para orientar tais ações as quais devem ir ao encontro tanto da melhoria da qualidade ambiental de uma determinada região quanto da qualidade de vida das pessoas que ali habitam.

1.2 OCUPAÇÕES IRREGULARES E FAVELAS EM ÁREAS FRÁGEIS:

IDENTIFICAÇÃO DOS CONFLITOS

Como já colocado, os principais danos aos mananciais são causados pela popu- lação carente, que tem como última alternativa os assentamentos precários: favelas, loteamentos clandestinos e irregulares.

Estas formas de ocupação, embora muitas vezes possam ser confundidas, são juridicamente e conceitualmente são distintas. Para análise que se pretende nesta dis- sertação é necessário distinguir tais diferenças.

Primeiramente, o conceito de loteamento definido pela Lei Federal nº 6.766/1979 (art. 2º § 1º), como “a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertu- ra de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes”. Esta Lei define o tamanho mínimo do lote, ligações com serviços públicos e espaços livres para circulação e para atividades comunitárias.

Os loteamentos, segundo Holston (2007), podem ser divididos em quatro tipos: o legal, o irregular, o clandestino e o grilado.

Conforme Holston (id.), o loteamento legal, o mais raro de ser encontrado, é o que atende a todas as Específicações físicas e burocráticas. O loteamento irregular pode ser

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legitimamente adquirido e registrado pelo empreendedor imobiliário, mas não possui obras de infra-estrutura ou não atende normas sanitárias ou urbanísticas. O loteamento clandestino não possui aprovação legal do Município e do Estado, nem matrícula no cartório de registro de imóveis, apesar da terra pertencer ao empreendedor. Já o loteamento grilado é vendido por um grileiro⁹, que não tem titularidade da terra e que, por muitas vezes, utiliza-se de documentos fraudados.

A favela¹⁰, segundo diversos especialistas, é a alternativa existente para aqueles que não têm condições de comprar um imóvel. A favela é definida como:

[...] assentamento habitacional espontâneo, localizado em área pública ou particular, de forma ilegal em relação à propriedade do solo e cujas edifi- cações encontram-se em desacordo com as leis de uso e ocupação do solo, independentemente do número de unidades habitacionais existentes e das tipologias construtivas dos domicílios. (ALMEIDA; ABIKO, 2000, p.7)

Em 1950, o IBGE considerou como favelas, os aglomerados humanos que possu- íssem, total ou parcialmente, as seguintes características: agrupamentos prediais ou residenciais formados com unidades de número geralmente superior a 50; predomi- nância de casebres ou barracões de aspecto rústico; construções sem licenciamento e sem fiscalização, em terrenos de terceiros ou de propriedade desconhecida; ausência, no todo ou em parte, de rede sanitária, luz, telefone e água encanada; área não-urbanizada, com falta de arruamento, numeração ou emplacamento. Os censos do IBGE, desde então, basicamente se pautam nesta definição, usando nacionalmente a deno- minação de aglomerado subnormal, para denominar, o que conhecemos por favela.

(PRETECEILLE; VALLADARES, 1999, p. 462)

As favelas, de um modo geral, localizam-se em áreas ambientalmente frágeis: bei- ra de córregos, fundos de vales inundáveis, áreas de mangues, encostas íngremes, áreas de proteção ambiental, entre outras.

Na maioria das situações que se relacionam à degradação ambiental observam-se uma proliferação de loteamentos irregulares e ou favelas. Segundo Ermínia Maricato (2006, p. 7), a solução para proteger áreas ambientalmente frágeis em meio urbano seria oferecer uma alternativa de moradia para população de renda baixa inserida na

9 Segundo o Houaiss (2000), grileiro é a pessoa que se apodera ou procura apossar-se de terras alheias, mediante fal- sas escrituras de propriedade. Disponível em: http://dic.busca.uol.com.br/result.html?q=grileiro&group=0&t=10.

Acesso em 30 Ago.2008.

10 A palavra favela origina-se de um arbusto com sementes oleaginosas, freqüente no sertão brasileiro do Nordeste.

Nos fins do século XIX, soldados que retornavam da Guerra de Canudos e não tinham para onde ir ocuparam o Mor- ro da Providência no Rio de Janeiro com suas barracas. Então diziam que havia tantas barracas quanto as favelas (os arbustos) no sertão. (TASCHNER, 1997)

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cidade evitando assim, a segregação urbana ou o isolamento desta população considerada excluída pela sociedade.

Atualmente a remoção de um número tão grande de pessoas de áreas frágeis é inviável. Nos grandes centros urbanos, as políticas habitacionais de interesse social não têm sido suficientes. Para o mercado imobiliário, lotes ou imóveis disponíveis são muito caros para receber habitações de interesse social. Os investimentos públicos não dão conta do déficit habitacional.

Por um lado, enquanto não surgem soluções para resolver essa crise, essas aglome- rações irregulares, apontadas como as principais causadoras de poluição de mananciais, continuarão em situação de conflito entre o direito adquirido constitucionalmente à moradia¹¹ e a preservação ambiental. Por outro, as ações antrópicas em áreas frágeis são geradoras de conflitos socioambientais, seja pela construção de moradias, apropria- ção de recursos naturais, poluição ou mesmo quando visam os interesses econômicos.

A degradação dos mananciais da sub-bacia Billings revela conflitos relativos ao uso da água. Para Fracalanza (2002, p. 36 a 38), os conflitos de apropriação da água¹²se relacionam à criação de valor ou perda de valor, tanto pela utilização da água, quanto pela apropriação do espaço no qual a água encontra-se territorializada.

Como exemplo, essa autora explica que quando a água é utilizada para geração de energia elétrica em detrimento ao abastecimento público, ocorre a valorização pela quantidade de água disponível e não pela qualidade. Isso ocorreu quando, nos anos 1940, iniciou-se a reversão do Rio Pinheiros aumentando a sua vazão em direção à represa Billings e com isso viabilizou-se a produção de energia elétrica. Entretanto, por outro lado, pode-se dizer que houve perda de valor em relação à qualidade de água daquela represa, que recebeu uma enorme quantidade de efluentes advindos de outras áreas da metrópole e com isso perdeu seu potencial de abastecimento público.

Outros conflitos são bastante elucidados por Ricardo Toledo Neder (2002, p.105- 110), discutindo a relação entre a degradação ambiental e a exclusão social nas grandes cidades brasileiras. Para este autor, grande parte da população brasileira está na condição de excluídos da cidade urbanizada e ambientalmente adequada e, é de

11 O direito a moradia é previsto no Capitulo II Artigo 6º da Constituição Federal e pelo Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001, que regulamenta os artigos constitucionais (182 e 183) que tratam da política urbana, garantindo o direito às cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, e instrumentos para a atuação do Poder público que pode, em última medida, desapropriar a terra.

12 Análise desenvolvida na tese de doutoramento de FRACALANZA (2002, p.14), primeiramente diferencia a água utilizada para suprir necessidades essenciais dos organismos vivos: o elemento natural água, do recurso hídrico - que é a apropriação pelo Homem como um meio para se atingir um fim, nas atividades que envolvem trabalho. Sendo então tratados como conflitos pelos usos dos recursos hídricos ou simplesmente como conflitos pela água.

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fundamental importância a extensão dos serviços públicos, principalmente de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário e melhoria das condições ambientais nos bairros e assentamentos precários.

Neder (ibidem) define os aspectos básicos que devem ser considerados em rela- ção às ações nos assentamentos precários: a questão fundiária e habitação popular, a saúde pública, o saneamento e abastecimento d’água, os recursos hídricos e regulação pública ambiental.

A seguir, uma síntese dos principais pontos identificados pelo autor:

Questão fundiária e habitação popular – relaciona-se às políticas de regula-

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rização fundiária urbana, zoneamento, uso e ocupação do solo, políticas de habitação, etc. - conhecidas como legislação urbanística e edilícia.

Saúde pública – controle sanitário e epidemiologia.

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Saneamento – abastecimento d’água e saneamento básico

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Recursos hídricos – para as populações urbanas, indústrias e agricultura, além

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de saneamento básico. A prioridade foi para o consumo doméstico seguido do industrial e da agricultura.

Regulação pública ambiental – poluição atmosférica e hídrica, regulação sobre

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licenciamento ambiental para obras industriais e de infra-estrutura urbana e regional, proteção de mananciais urbanos e regionais, licenciamento para di- visão do solo urbano em áreas com restrição ambiental e proteção de parques estaduais em zonas urbanas ou conurbadas.

Há, também, os conflitos relativos ao sistema viário, que segundo MARINS (2007), quando vias são implantadas próximas às áreas ocupadas irregularmente podem indu- zir a expansão ou consolidação urbana.

O transporte público é fundamental para classe de renda baixa moradora nas áre- as de mananciais, a qual em sua maioria não dispõe de condução própria. Entretanto, as facilidades com a interligação com centros urbanos incentivam ainda mais a ocupa- ção de áreas frágeis.

O Quadro 1.1, a seguir, relaciona um conjunto de conflitos identificados pelos diversos autores, especialistas nestas questões, que devem ser equacionados em áreas ambientalmente frágeis, particularmente aquelas que estão em áreas dos mananciais, ocupadas de forma irregular e precária.