UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ
FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO, ATUARÁRIA, CONTABILIDADE E SECRETARIADO EXECUTIVO
DEPARTAMENTO DE CONTABILIDADE
SARA FORTE PIRES CUNHA
TOMADA DE CONTAS ESPECIAL EM CONVÊNIOS CELEBRADOS POR ÓRGÃOS PÚBLICOS FEDERAIS VIA SINCONV
TOMADA DE CONTAS ESPECIAL EM CONVÊNIOS CELEBRADOS POR ÓRGÃOS PÚBLICOS FEDERAIS VIA SINCONV
Trabalho apresentado ao Curso de Ciências Contábeis, do Departamento de Contabilidade, da Faculdade de Economia, Administração, Atuária, Contabilidade e Secretariado Executivo, da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do Título de Bacharel em Ciências Contábeis.
Orientadora: Profa. Dra. Nirleide Saraiva Coelho e Cavalcante.
Co-orientadora: Joyce Arrais de Araújo Andrade.
TOMADA DE CONTAS ESPECIAL EM CONVÊNIOS CELEBRADOS POR ÓRGÃOS PÚBLICOS FEDERAIS VIA SINCONV
Trabalho apresentado ao Curso de Ciências Contábeis, do Departamento de Contabilidade, da Faculdade de Economia, Administração, Atuária, Contabilidade e Secretariado Executivo, da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do Título de Bacharel em Ciências Contábeis.
Orientadora: Profa. Dra. Nirleide Saraiva Coelho e Cavalcante.
Co-orientadora: Profa. Joyce Arrais de Araújo Andrade.
Aprovada em:
BANCA EXAMINADORA
Profa. Dra. Nirleide Saraiva Coelho e Cavalcante
Profa. Joyce Arrais de Araújo Andrade
TOMADA DE CONTAS ESPECIAL EM CONVÊNIOS CELEBRADOS POR ÓRGÃOS PÚBLICOS FEDERAIS VIA SINCONV
RESUMO
A quantidade de transferências realizadas pela União vem crescendo significativamente nos últimos anos. Entretanto, foram identificadas irregularidades no dever de prestar contas em relação a esses recursos repassados, o que acaba gerando a instauração da Tomada de Contas Especial -TCE, um processo administrativo que visa apurar responsabilidades sobre a irregularidade, quantificar o dano e aplicar as devidas punições. O presente estudo propõe analisar as transferências de recursos celebrados através de convênios via Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse - SINCONV e identificar aqueles que estão em processo de TCE e, assim, descobrir os principais motivos que os levaram a esse fim. Nessa perspectiva, coletou-se uma amostra de 136.860 convênios, registrados no SINCONV celebrados entre 2008 a 2013, tendo como concedentes, órgãos da administração pública federal. Desse montante, coletou-se a amostra de 87 convênios em processo de TCE, dos quais três foram descartados por insuficiência de dados. Com base nessa amostra, verificou-se que o principal motivo que levou à efetivação desses convênios ao processo de TCE foi a omissão no dever de prestar contas, ou seja, não houve a apresentação de nenhuma prestação de contas por parte do convenente.
PALAVRAS - CHAVE: Convênios. Tomada de Contas Especial.
1. INTRODUÇÃO
Na administração pública, o controle dos gastos deve ser devidamente acompanhado, tanto no nível externo, a cargo do Congresso Nacional que conta com o auxilio dos Tribunais de Contas, como no nível interno, o que é de responsabilidade dos departamentos de controle dos próprios órgãos ou entidades publicas. O controle do dinheiro público, basicamente, tem a função de verificar o que foi previamente planejado com base no orçamento, e o que realmente foi executado. Assim, com base nos resultados tomam-se as devidas decisões, assegurando que os ativos, pertencentes ao governo, sejam devidamente protegidos, os dados contábeis sejam precisos e confiáveis e que seja feita uma correta aplicação do dinheiro público (PALUDO, 2010).
Todas as entidades que compõem a estrutura da administração pública brasileira são obrigadas por lei, a prestar contas do uso de recursos públicos e a respeitar o princípio da publicidade, entre outros princípios da administração pública, devendo, ainda, prestar contas através de documentos e demonstrativos que expressem a situação financeira e patrimonial das contas públicas. Se ocorrer, entretanto, alguma irregularidade no dever de prestar contas, ou em casos em que se verifique dano ao erário, a prestação de contas pode não ser aprovada e, consequentemente, será direcionada ao processo de Tomada de Contas Especial, onde serão apurados os fatos, identificados os responsáveis para obter o respectivo ressarcimento.
privadas sem fins lucrativos. A maioria dos repasses financeiros é realizada por meio de convênios, apesar de existirem outros mecanismos de repasse, como os contratos.
Nessa perspectiva, o Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse -SINCONV mantém um portal eletrônico criado pelo Governo, para gerenciar as celebrações de convênio ou contratos de repasse de recursos públicos, realizados entre órgãos federais, como concedentes, registrados neste sistema. Dessa forma, o sistema proporciona uma maior transparência no uso dos recursos públicos, visto que, qualquer cidadão pode ter acesso às informações das fases de qualquer convênio ou contrato, desde a proposição até a prestação de contas e, eventualmente, a Tomada de Contas Especial.
Conforme Silva (2009), a quantidade de transferências voluntaria pela União vem crescendo significativamente nos últimos anos e a aplicação destes recursos é destinada a programas que visam ao beneficio da população, como erradicação da pobreza, diminuição das desigualdades e melhoria da educação, entre outros.
Nesse contexto, a busca pela transparência é uma constante no Brasil, principalmente em relação aos recursos financeiros públicos. A Tomada de Contas Especial é vista como um procedimento de natureza administrativa, que visa reduzir a irregularidade no uso dos recursos públicos e punir aqueles que a cometem, enquanto o SINCONV, por sua vez, registra os convênios que foram para a Tomada de Contas Especial e relaciona os motivos que os levaram a essa situação.
Com base no que foi exposto, o presente artigo vem responder à seguinte pergunta: quais os principais motivos que levam os convênios celebrados pelos órgãos da administração pública federal, por intermédio do SINCONV, a serem encaminhados para a Tomada de Contas Especial?
Assim, este trabalho tem como objetivo geral analisar os principais motivos que levaram às prestações de contas de convênios realizados pelos órgãos da administração publica federal, por intermédio do SICONV, a serem encaminhadas para a Tomada de Contas Especial tendo como base os últimos seis anos.
Para atingir esse objetivo geral, é necessário alcançar os seguintes objetivos específicos: analisar as normas e procedimentos da Tomada de Contas Especial; pesquisar os convênios que foram celebrados via SINCONV; identificar e caracterizar os convênios que foram para Tomada de Contas Especial nos últimos seis anos.
Com este artigo, pretende-se contribuir com a transparência do uso dos recursos públicos, bem como servir de instrumento para a orientação dos gestores públicos e dos cidadãos. Além disso, ressalta-se a importância deste trabalho, já que este estudo refere-se a transferências de recursos públicos através de convênios, instrumento utilizado para repasse financeiro, que exigiu cerca de R$ 148,36 bilhões de recursos liberados do orçamento público nos últimos oito anos, destinados ao benefício da sociedade.
2 REFERÊNCIAL TEÓRICO
2.1 Controle na administração pública
Ao se falar em Tomada de Contas Especial, é imprescindível entender os conceitos e extensões da Controladoria na Administração Pública, pois os sistemas de controle estão intimamente ligados aos processos de Tomada de Contas Especial.
A palavra controle é de origem francesa (controle) e, por isso sempre encontrou resistência entre os cultores do vernáculo. Mas, por ser intraduzível e insubstituível no seu significado vulgar ou técnico, incorporou-se definitivamente ao nosso idioma, [...] e no Direito pátrio, o vocábulo controle foi introduzido e consagrado por Seabra Fagundes, desde a publicação de sua insuperável monografia O controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário (1ª Ed. 1941). Controle, em tema de administração pública, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro. (grifo do autor). (HELY LOPES MEIRELLES 2006, p.663):
Conforme Fulgencio (2007), no âmbito público, o controle financeiro serve para assegurar os ativos pertencentes ao governo, para que estes sejam adequadamente registrados e protegidos, que os dados contábeis sejam precisos e confiáveis e que os fundos sejam usados, apenas, para os fins estabelecidos e dentro dos limites apropriados pelo Poder Legislativo.
Em concordância com o autor citado, Guerra (2005) explicita que o controle é a fiscalização, inspeção, exame, acompanhamento, verificação, exercida sobre determinado alvo, visando verificar o cumprimento do que foi previamente planejado, podendo evidenciar possíveis desvios, decidindo sobre irregularidades do ato praticado. Assim, para o autor, controlar é fiscalizar, emitindo um juízo de valor.
É importante ressaltar que o controle é realizado de forma a evitar irregularidades, basicamente, consiste em comparar o que foi previsto ou planejado com o que está sendo realizado e se os objetivos planejados anteriormente estão sendo alcançados de forma correta.
Paludo (2010) comenta que, a partir do decreto de lei 200/1967, a atividade da controladoria foi elevada à condição de princípio fundamental da Administração Pública. Para o referido teórico, este decreto afirma que o controle das atividades da Administração Federal deverá ser exercido em todos os níveis e em todos os órgãos públicos.
Ramis (2013) enaltece a importância dos sistemas de controle na Administração pública, ressaltando que o controle é imprescindível para se garantir que a administração pública possa seguir em conformidade com os princípios da Constituição, tornando seus atos legais e afastados da nulidade.
Dessa forma, entende-se que a administração pública deve atender aos princípios garantidos na constituição, a fim de que o controle seja exercido pelos órgãos ou entidades controladoras, de forma adequada.
Lima (2012) ressalta que a Constituição de 1967 introduziu expressões como controle interno e controle externo, apresentando a definição para as competências do exercício daquelas atividades. Dessa forma, o Poder Executivo incumbiu-se do controle interno, enquanto o controle externo foi atribuído ao Poder Legislativo, fato esse comprovado no artigo 70 da Constituição Federal (BRASIL, 1988):
A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder (BRASIL, 1988).
O artigo 71, inciso II, da Constituição Federal de 1988 que, no campo da União e no que couber aos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, estabelece que:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: [...] II — julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (BRASIL, 1988).
O Controle Externo, segundo Fulgencio (2007), é de competência do poder Legislativo, exercido com o auxilio do Tribunal de Contas e, dentre suas funções, destacam-se a apreciação das contas de gestão financeira do Poder Executivo, mediante Parecer Prévio do Tribunal de Contas.
Segundo Amorin (2010), o sistema de Controle Interno é exercido internamente nos entes federativos, por meio das Controladorias e funcionam como órgão extensor da atividade fiscalizadora do Poder Legislativo, ou seja, do controle externo.
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 74 define os principais objetivo do Sistema de Controle Interno (BRASIL, 1988):
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado (BRASIL, 1988, artigo74, CF/88).
Paludo (2010) explica que o controle interno é exercido dentro de cada Poder, em relação aos atos praticados, e serve para verificar a legalidade desses atos diante da execução orçamentária, com base nos orçamentos que foram previamente aprovados, bem como fiscaliza a correta aplicação do dinheiro público, auxiliando, assim, o Tribunal de Contas na sua missão institucional. Ainda para o autor citado anteriormente, o controle interno, é um controle que pode ser desempenhado, tanto por órgãos de controle como a Controladoria Geral da União (CGU), como também, por departamentos de controle de diversos órgão ou entidades publicas.
Em resumo, o controle externo e o controle interno possuem funções em comum, porém agem em ambientes diferentes, conforme a hierarquia de poderes, sendo aquele totalmente dependente deste; ambos, entretanto, possuem o mesmo objetivo comum, que é auxiliar os gestores na sua missão institucional de deliberar acerca das contas do governo, garantindo assim o bom uso dos recursos públicos.
2.2 Prestação e Tomada de Contas Especial
Existem diversas normas regulamentadoras pertinentes à fiscalização da aplicação dos recursos públicos por qualquer pessoa física ou jurídica. Todas as pessoas que utilizarem recursos ou bens públicos deverão justificar seu bom e regular emprego, conforme a lei.
Entende-se por contas públicas, na visão de Plat Neto et. al (2007, p.76), “o conjunto
podem associar dados monetários com não monetários, de natureza financeira, orçamentária e operacional.”
Conforme Fulgencio (2007, 57), a prestação de Contas é obrigatória por lei e consiste na apresentação, por pessoas ou entidades responsáveis pela administração dos recursos públicos, através de documentos e demonstrativos que expressem a situação financeira e patrimonial das contas públicas. Fulgencio (2007) ainda acrescenta que são os Tribunais de Contas os responsáveis pelos julgamentos dessas prestações de contas.
É válido salientar, conforme a visão dos autores acima, que quando se refere ao termo recursos públicos, este engloba recursos financeiros, o dinheiro propriamente dito, como também recursos transformados em bens ou patrimônio publico.
Venâncio (2010, p.6) ressalta que “o objetivo da prestação de contas é demonstrar a
correta aplicação dos recursos transferidos.”
Por sua vez, Plat Neto et. al. (2007) esclarecem que é necessária a transparência das
contas dos entes públicos e seus órgãos, nos processos de prestações de contas. Ele ainda frisa que todas as entidades que compõem a estrutura da administração pública brasileira são obrigadas, perante a Constituição Federal, a prestar contas do uso de recursos públicos e a respeitar o princípio da publicidade, entre outros princípios da administração pública.
O Decreto de Decreto nº 93.872 de 23 de Dezembro de 1986, artigo 66 a esclarece sobre a obrigatoriedade da prestações de contas, ao pontuar que:
Artigo 66. Quem quer que receba recursos da União ou das entidades a ela vinculadas, direta ou indiretamente, inclusive mediante acordo, ajuste ou convênio, para realizar pesquisas, desenvolver projetos, estudos, campanhas e obras sociais ou para qualquer outro fim, deverá comprovar o seu bom e regular emprego, bem como os resultados alcançados. (BRASIL, 1986).
Procurou-se aqui, esclarecer de forma concreta que, conforme a Constituição, todos aquelas pessoas, ou órgãos que manejem o dinheiro ou bem público, independente das vias pelas quais o recebeu, são obrigados a demonstrar a aplicação e a utilização dos recursos recebidos.
O Tribunal de Contas da União (TCU), bem como os demais tribunais de contas estaduais e municipais, são órgãos fundamentais nos processos de julgamento da prestação de contas, pois é este quem decide se a prestação de contas será aprovada, ou se será instaurada a Tomada de Contas Especial.
Entretanto, os Tribunais só julgam as prestações de contas que já foram analisadas e que já tenham sido implementados todos os recursos possíveis para alcançar a sua aprovação, e que, mesmo assim, ainda possuam irregularidades, como se pode observar na citação da Instrução Normativa do TCU nº 71, de 28 de novembro de 2012:
Considerando que o Tribunal de Contas da União, na condição de órgão julgador dos processos em que se apura a ocorrência de dano ao Erário, somente deve ser acionado após a autoridade administrativa competente ter adotado, sem sucesso, as medidas administrativas necessárias à caracterização ou à elisão do dano (TCU, 2012).
de natureza administrativa excepcional, para os casos em que ocorrer alguma irregularidade no dever de prestar contas, ou em casos de danos ao erário.
É importante ressaltar que a TCE só pode ser instaurada quando todas as tentativas de comprovar a prestação de contas, ou a correta aplicação dos recursos falharem, dentro do prazo legal. Só então, pode-se dar inicio ao processo de TCE.
A entidade responsável por instaurar a TCE possui responsabilidade solidária sobre ao individuo ou instituição que tem o dever de prestar contas (MONSTAGNA, 2004).
O Tribunal de Contas define a Tomada de Contas Especial como:
Tomada de Contas Especial é um processo administrativo devidamente formalizado, com rito próprio, para apurar responsabilidade por ocorrência de dano à administração pública federal, com apuração de fatos, quantificação do dano, identificação dos responsáveis e obter o respectivo ressarcimento (TCU, 2012).
Conforme o artigo 8º da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, deve ser instaurado o processo de Tomada de Contas Especial para apuração dos fatos e identificação dos responsáveis quando houver as seguintes situações: omissão no dever de prestar contas; não comprovação dos recursos repassados pela União; desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores públicos; prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico, que cause danos ao erário.
O processo de Tomada de Contas Especial se divide em duas fases, a fase interna e a fase externa. O processo segue um fluxo, desde a instauração até chegar ao Tribunal de Contas (TCU, 2013).
A fase interna é voltada aos órgãos ou entidades públicas, que são responsáveis por analisar a prestação de contas, a necessidade de autorizar a instauração da TCE e elaborar o relatório do tomador de contas especial. Esses procedimentos ocorrem, usualmente, quando instrumentos de repasse são utilizados.
Na fase externa, o agente principal é o Tribunal de Contas, que é responsável por julgar as prestações de contas, após terem sido tomadas todas as providencias cabíveis, durante a fase interna, para que a prestação de contas possa ser aprovada, mas que, mesmo assim, possui irregularidades.
Na fase interna, o órgão convenente ou contratante, aquele que recebe o recurso público, é obrigado a prestar contas, cabendo ao setor responsável do órgão concedente analisar esta prestação. Não sendo aprovada a prestação de contas, parcial ou totalmente, esse setor encaminhará o processo, de caráter administrativo, a uma autoridade administrativa do próprio órgão, chamada de Autoridade Instauradora, para que decida pela instauração da TCE.
Após esse procedimento, o processo será analisado pelo Tomador de Contas Especial, que é geralmente, um funcionário da contabilidade designado a apurar os fatos, identificar os responsáveis e quantificar o débito. Ao receber o relatório do Tomador de Contas Especial, a Autoridade Instauradora deve também, levar o processo ao controle interno do órgão (TCU, 2012)
Quando a TCE chega ao Tribunal de Contas, configura-se a fase externa do processo, em que as prestações de contas serão julgadas, quando serão tomadas todas as punições cabíveis (TCU, 2012).
Como foi dito, todas as entidades ou pessoas que usufruírem os recursos públicos devem realizar a prestação de contas, informando, de forma transparente, o destino deste recurso e se este foi aplicado de forma correta, para controlar esse uso, os controles internos e externos trabalham em uma mutua cooperação para evitar possíveis irregularidades. Mas se ainda assim, constatar alguma irregularidade, estas prestações de contas estarão sujeitas ao processo de Tomada de Contas Especial, pelo qual os Tribunais irão tomar as ações cabíveis a cada situação.
2.3 Convênios de repasse
As transferências de recursos da União para pessoas físicas ou jurídicas podem ser firmados através de Convênios ou Contratos de Repasse. O TCU, explica como as transferências de recursos por estes meios podem acontecer:
As transferências voluntárias realizadas mediante convênios, contratos de repasse e termos de parceria constituem um sistema de cooperação entre a União e as entidades governamentais dos demais entes da Federação, além das organizações não-governamentais, para execução de ações de interesse recíproco, financiadas com recursos do orçamento federal. Esse sistema de cooperação, no entanto, tem sido alvo de fundadas críticas quanto aos seus mais diversos aspectos (TCU, 2013, p.13).
Jund (2008) afirma que, apesar de existirem outros mecanismos de repasses como os Contratos de Repasse, usualmente, os Convênios têm sido utilizados pela Administração Federal como um instrumento para transferência de recursos, de forma a descentralizar a execução de projetos, atividades e eventos, em parceria com os Estados e Municípios.
Na mesma linha de raciocínio, Fulgencio (2007), explica a diferença entre os contratos e os convênios. Para ele, nos contratos os interesses das partes são diversos, pois de um lado a Administração preza pelo cumprimento do objeto, e do outro lado o contratado preza pelo pagamento, enquanto no convênio, os interesses são mútuos, logo ambas as partes almejam a
realização do objeto. “No convênio os interesses são convergentes; no contrato são opostos”
(FULGENCIO, 2007, p.164).
Souza (2012) conceitua Convênio como um instrumento firmado entre a União e os Estados, Municípios ou entidades sem fins lucrativos, em que há transferência de recursos para a execução de programas de mútuo interesse.
O decreto 6.170 (2007) regulamenta os convênios, contratos de repasse e termos de cooperação estabelecidos entre os órgão e as entidades da Administração Pública Federal, com órgãos ou entidades públicas e privadas sem fins lucrativos. Esse decreto conceitua o convênio como:
I – convênio – acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, e, do outro lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital, ou municipal, direta ou indireta, ou ainda entidades privadas sem fins lucrativos, visando à execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesses recíproco, em regime de mútua cooperação (BRASIL, 2007).
remuneração de qualquer um de seus signatários, pois como se trata de uma parceria entre concedente e contratante, o ultimo fica responsável por fornecer recursos financeiros e o outro fica responsável por executar o projeto através de uma contrapartida, que pode ser financeira ou humana, em bens e serviços, mas que seja mensurada economicamente.
Os Convênios ingressaram na administração pública como forma de gerar um maior controle em relação ao uso dos recursos públicos, pressupondo que ambos os lados da parceria almejam concluir o objetivo, além disso, o convênio exige que haja uma contrapartida do convenente, como forma de selar o acordo de mutuo interesse.
A portaria nº. 127 (BRASIL, 2008a) estabelece que a execução do convênio deve ser acompanhada e fiscalizada para garantir que o objetivo do convênio seja realizado de forma a evitar irregularidades, podendo o convenente responder, em casos de irregularidades, por danos causados a terceiros, decorrentes de culpa ou dolo.
Bastos Neto (2008, p. 119) esclarece que existem três agentes reguladores dos convênios celebrados com a União: o órgão concedente, a Controladoria Geral da União, e o Tribunal de Contas da União. Contudo, o órgão concedente possui um papel importante no processo de fiscalização, pois é ele que tem a prerrogativa de julgar eventuais distorções e é ele quem faz a primeira análise da prestação de contas.
O processo de prestação de contas do convênio passa, portanto, pelas fases de controladora interna que é de responsabilidade do órgão concedente e a fase externa que fica a cargo dos órgãos controladores, como o CGU e o TCU.
Silva (2009) explica que os convênios estão submetidos a fiscalizações desde o momento da celebração, até a prestação de contas, podendo ser submetido a sanções referentes a irregularidades encontradas na gestão desses convênios e, assim, se necessário, ser inseridos num processo de Tomada de Contas Especial.
Em relação à publicação e transparência acerca dos convênios, a legislação, obrigatoriamente, exige que os processos relacionados ao convênio sejam de livre acesso a todos os servidores dos órgãos e entidades públicas concedentes ou convenentes, do controle interno do poder executivo nacional e do Tribunal de Contas da União (BRASIL, 2008).
Com base nisso, a portaria interministerial declarou que todos os atos para o processo de fiscalização e acompanhamento sobre convênios devem ser registrados no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SINCONV), que foi criado em 2008, pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP), a partir do Decreto n°. 6.170/2007, cujas regras foram posteriormente detalhadas pela Portaria Interministerial nº 127, de 29 de maio de 2008. Todas as celebrações de convênios, contratos de repasse e termos de parceria, que envolvem órgãos ou entidades da União como concedentes, devem ser realizadas por intermédio do SICONV. Com essas ferramentas, a União pode atingir maior agilidade e menores custos com os procedimentos necessários às transferências voluntárias de recursos federais.
Esse sistema registra todos os atos relativos ao processo de operacionalização das transferências de recursos pormeio de convênios, contratos de repasse e termos de parceria, desde a sua proposição, passando pela celebração, liberação de recursos e acompanhamento da execução, até a prestação de contas. As informações registradas no SINCONV serão abertas à consulta pública na Internet, no Portal de Convênios do Governo Federal (TCU, 2013).
execução do objeto. Além disso, conforme Silva (2009), o SINCONV colabora com o aumento da efetividade do processo de Tomada de Contas Especial, pois ao ser registrada a TCE no sistema, o convenente que responde por essa TCE fica com sua inscrição inadimplente e, assim, impossibilitado de receber novas transferências de recursos financeiros oriundos da União.
Dessa forma, o SINCONV passa a ser um mecanismo de acompanhamento e controle dos órgãos responsáveis, visto que contém as principais informações sobre a execução do objeto do convênio, bem como a liberação dos recursos, contribuindo, assim, com a maior transparência pública, pois toda a documentação sobre o convênio estará disponível no sistema ao alcance da sociedade.
3 METODOLOGIA
O presente estudo teve como base a revisão da literatura sobre a Tomada de Contas Especial - TCE, em convênios de repasse, focando os convênios realizados pelo SINCONV, nos últimos seis anos.
Dessa forma, o estudo em relação aos objetivos, classifica-se como uma pesquisa descritiva, pois descreve o processo de Tomada de Contas Especial, assunto amplamente abordado nos meios acadêmicos. Conforme Freitas e Prodanov (2013), a pesquisa descritiva se caracteriza por descrever os fatos observados sem interferir neles, relatando características de determinado fenômeno ou população. Reis (2008) acrescenta que a pesquisa descritiva, além de descrever determinado fenômeno, tem por objetivo “comparar o estabelecimento de relações entre as variáveis de determinado fenômeno; estabelecer inter-relação entre os fenômenos e a população (grupo social), usando variáveis; descobrir a frequências que os fatos acontecem no contexto pesquisado” (REIS, 2008 p. 56,).
Quanto à natureza da pesquisa, esta se classifica como qualitativa, conforme Ranpazzo (2002, p.58- 59):
Diferentemente da pesquisa quantitativa, a pesquisa qualitativa busca uma compreensão particular daquilo que estuda: o foco da sua atenção é centralizado no específico, no peculiar, no individual, almejando sempre a compreensão e não a explicação dos fenômenos estudados.
[...] Tal pesquisa procura introduzir um rigor que não é o da precisão numérica aos fenômenos que não são passiveis de ser estudados quantitativamente [...].
Nessa perspectiva, o presente estudo tem como objetivo identificar os principais motivos que levaram as prestações de contas dos convênios registrados no SINCONV à Tomada de Contas Especial, sem esboçar, necessariamente, fatores quantitativos, pois a pesquisa focará, apenas, na analise dos motivos e da frequência com que o fenômeno de Tomada de Contas Especial ocorre nesses convênios.
Os procedimentos utilizados para a pesquisa caracterizam-se como pesquisa bibliográfica e documental. A pesquisa bibliográfica é realizada com base em material teórico já elaborado e com teor analítico, constituído, principalmente, de livros e artigos científicos, geralmente impressos e disponíveis em bibliotecas. A pesquisa documental, por sua vez, refere-se a fontes mais diversificadas e dispersas, que não receberam ainda um tratamento analítico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os objetos da pesquisa (SOUZA et al, 2013)
bibliográficas que serão utilizadas no decorrer do trabalho tendo maior representatividade no referencial teórico.
Desse modo, o artigo configura-se como um estudo de caso, cujos indivíduos a serem estudados são os órgãos públicos federais. Prodanov e Freitas (2013, p. 60) explicam como o estudo de caso ocorre:
O estudo de caso consiste em coletar e analisar informações sobre determinado indivíduo, uma família, um grupo ou uma comunidade, a fim de estudar aspectos variados de sua vida, de acordo com o assunto da pesquisa. É um tipo de pesquisa qualitativa e/ou quantitativa, entendido como uma categoria de investigação que tem como objeto o estudo de uma unidade de forma aprofundada, podendo tratar-se de um sujeito, de um grupo de pessoas, de uma comunidade etc.
Apesar do assunto desta pesquisa, a Tomada de Contas Especial, ter sido abordado de forma significante no meio acadêmico, a abordagem sugerida neste artigo ainda não foi amplamente discutida nesse meio, ressaltando, assim, a contribuição deste trabalho ao meio acadêmico.
A coleta de dados para a análise foi realizada no próprio portal eletrônico do SINCONV, bem como o portal da transparência do Governo Federal, em que são disponibilizados, para a qualquer pessoa, dados sobre os convênios celebrados. A tabulação dos dados foi feita no software Microsoft Excel e, posteriormente foram submetidos a uma
abordagem qualitativa. Assim, a técnica de análise de dados utilizada será a análise de conteúdo que, conforme Lakatos e Marconi (2003), é a técnica mais utilizada para estudos que visam extrair generalizações com o intuito de expor conceitos, não apresentando aspectos quantitativos na pesquisa.
4 ANÁLISE DOS RESULTADOS
O SICONV contém o registro de todos os convênios firmados pelos órgãos da Administração Pública Federal, caracterizadas como concedentes, entre os órgãos ou entidades da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, caracterizadas como convenentes. De acordo com o SINCONV e o Portal da Transparência do Governo Federal, são ao todo 41 órgãos superiores federais responsáveis pela distribuição dos recursos da União.
Através das ferramentas que o SINCONV oferece, pode-se identificar quantos convênios foram celebrados em determinado período, qual o valor de repasse destes convênios, a situação de adimplência destes, dentre outros serviços.
No presente trabalho, o período analisado consiste nos últimos seis anos, entre 2008 e 2013, visto que o SINCONV começou a sua atividade no ano de 2008. Nesse período, constatou-se que foram celebrados 136.860 convênios no valor total de repasse de R$ 148.363.501.549,45 bilhões. Dentre esses convênios, os que possuíram alguma irregularidade no dever de prestar contas ou que causaram algum tipo de dano ao erário foram encaminhados para o processo de Tomada de Contas Especial - TCE.
Tabela 01 – Convênios em processo de TCE
Órgãos Federais Da Administração Pública Nº De Convênios Em TCE Convênios Em TCE (R$) Valor De Repasse Dos
Ministério da Cultura 2 680.109,60
Ministério da Defesa 2 8.308.358,02
Ministério da Integração Nacional 6 2.148.679,00
Ministério da Justiça 21 11.657.793,48
Ministério da Pesca E Aquicultura 6 1.978.765,00
Ministério das Cidades 1 204.156,18
Ministério do Desenvolvimento Agrário 6 6.736.008,82
Ministério do Meio Ambiente 1 215.055,76
Ministério do Trabalho E Emprego 7 3.528.098,20
Ministério do Turismo 1 859.675,70
Presidência da Republica 34 8.133.587,71
Total De Convênios Em TCE 87 44.450.287,47
Fonte: dados da pesquisa (2014)
Conforme a tabela 01, dos 41 órgãos federais, apenas 11 órgãos possuem convênios que foram encaminhados para TCE. O órgão que possui mais convênios em processo de TCE, em comparação com o total de convênios em TCE, é a Presidência da República, com 34 convênios, seguido do Ministério da Justiça, com 21. Pode-se, entretanto, observar que o órgão com maior valor de repasse em processo de TCE é o Ministério da Justiça, apesar de ter menos convênios em TCE do que a Presidência da República. Isso ocorre devido aos convênios do primeiro possuírem maior representatividade financeira do que os do segundo, visto que entre o ano de 2008 a 2013 o Ministério da Justiça demandou cerca de 4,12 bilhões de reais em convênios celebrados e a Presidência da Republica, nesse mesmo período, demandou cerca de 1,99 bilhões.
É importante ressaltar que a Presidência da República e o Ministério da justiça desenvolvem programas que visam beneficiar a população com o intuito de diminuir a desigualdade social, promover auxílios para deficientes físicos, promover ações contra a violência e uso de drogas, melhorar as instalações de cadeias públicas, fortalecer as ações de prevenção da criminalidade, entre outros. Dessa forma, somando os recursos repassados através dos convênios celebrados pela Presidência da República e pelo Ministério da Justiça que estão em processo de TCE, totalizam cerca de R$ 19,7 milhões que podem ter deixado de atender ao interesse público, através de programas como os citados.
É notável a discrepância entre o número total de convênios celebrados, que somam 136.860, e o total dos que estão em processo de TCE, que são apenas 87, o equivalente a 0,064% do total de convênios celebrados.
Pressupõe-se que a razão dessa grande diferença deve-se ao fato de que o sistema do SINCONV não se encontra constantemente atualizado, visto que alguns de seus usuários ainda não possuem o domínio sobre esse sistema, ainda relativamente novo. Além disso, pode-se considerar que a TCE não é um procedimento que deve ser comum em convênios celebrados, pois é um procedimento que se procura evitar, visto que representa a inadimplência com o dinheiro público.
Tabela 02 – Relação de convênios em TCE x Total de convênios por órgão.
Órgãos Federais Da Administração Pública
que possui convênios em TCE Nº de convênios em TCE Nº total de convênios
(% )Nº de convênios em TCE x total de
convênios
Ministério da Cultura 2 3349 0,060%
Ministério da Defesa 2 2019 0,099%
Ministério da Integração Nacional 6 6796 0,088%
Ministério da Justiça 21 2746 0,765%
Ministério da Pesca E Aquicultura 6 418 1,435%
Ministério das Cidades 1 24351 0,004%
Ministério do Desenvolvimento Agrário 6 6505 0,092%
Ministério do Meio Ambiente 1 363 0,275%
Ministério do Trabalho E Emprego 7 742 0,943%
Ministério do Turismo 1 18714 0,005%
Presidência da Republica 34 2195 1,549%
Total 87 68198 0,128%
Fonte: dados da pesquisa (2014)
Como foi visto na tabela 01, cerca de R$ 44,45 milhões do recurso público foi comprometido em processos de Tomada de Contas Especial, porém um valor pequeno em relação o total de recursos repassados através de convênios, que somam cerca de 148,3 bilhões, segundo o portal da transparência. Assim como consta na tabela 02, ao comparar total de convênios em TCE dos 11 órgãos, com o total de convênios celebrados por estes no período de 2008 a 2013, verifica-se que o resultado não chega a ser alarmante, pois essa quantidade de convênios em TCE não ultrapassa 1% sequer, em relação ao total de convênios. Analisando individualmente, cada órgão na tabela 2, destaca-se novamente a Presidência da Republica, onde possui a maior porcentagem de convênios em TCE em comparação com o total de convênios celebrados, mas ainda assim sem grande representatividade em vista ao total.
Para registrar no SINCONV, que o convênio entrou em processo de TCE, é necessário preencher um campo do sistema que permite escolher, dentre várias opções, o motivo que levou o concedente a instaurar o processo de TCE naquele convênio. Através dessa ferramenta do SINCONV, foi feita uma análise desses motivos. O SINCONV oferece 16 motivos em que a concedente deve escolher para justificar a instauração da TCE, que são os seguintes:
Quadro 01 – Motivação de Instauração da TCE
OPÇÕES MOTIVAÇÃO DE INSTAURAÇÃO DA TCE - SINCONV 1 Omissão no dever de prestar contas
2 Não apresentação da documentação exigida para prestação de contas 3 Não execução do objeto da transferência
4 Não execução parcial do objeto da transferência 5 Não execução dos objetivos pactuados
6 Não consecução parcial dos objetivos pactuados
7 Desvio de finalidade na aplicação dos recursos transferidos 8 Impugnação total das despesas realizadas
9 Impugnação parcial das despesas realizadas
10 Não utilização dos recursos de contrapartida pactuada 11 Utilização parcial dos recursos da contrapartida pactuada
12 Não aplicação no mercado financeiro dos recursos da transferência
14 Não devolução de saldos remanescentes da transferência
15 Desvio de bens ou valores públicos, prática de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico 16 Ocorrência de qualquer outro fato do qual resulte em prejuízo ao Erário
Fonte: dados da pesquisa (2014)
Para justificar a instauração da TCE, mais de uma opção, conforme o quadro 1, pode ser marcada no sistema de convênios. Analisando os convênios que estão em processos de TCE, é possível identificar os principais motivos que levaram esses convênios à Tomada de Contas Especial. Como foi mencionado anteriormente, 83 convênios, dentre os 87 encontrados em processo de TCE, possuíam informações suficientes para serem analisados. Alguns destes continham mais de uma opção marcada justificando o motivo para a instauração da TCE, totalizando 105 opções registradas. O gráfico1, a seguir, demonstra como ficaram distribuídos os motivos registrados:
Gráfico 1 – Motivos para a instauração da TCE
Fonte: dados da pesquisa (2014)
Conforme o gráfico 1, das 16 opções, somente 11 foram utilizadas pelos concedentes para justificar o motivo para a instauração da TCE. O motivo principal para a instauração da tomada de contas especial é a opção 1 - omissão no dever de prestar contas, o que significa que a maioria dos convênios entrou no processo de TCE, por não enviarem, no prazo estipulado por lei, a prestação de contas.
A segunda opção mais utilizada nas justificativas foi a opção 2 – não apresentação da documentação exigida para prestação de contas, ou seja, ao analisar a prestação de contas, a comissão de análise de prestação de contas da instituição concedente verifica que não há os documentos necessários para a comprovação da utilização dos recursos repassados.
A terceira opção mais significativa é a 8ª opção - impugnação total das despesas realizadas, que ocorre quando é verificada irregularidade na execução das despesas, como por exemplo, documentos fiscais inidôneos, pagamento irregular de despesas, superfaturamento na contratação de serviços, entre outros.
As demais opções não possuem maior representatividade, porém não são motivos menos importantes, pois envolvem desvio dos recursos para causas não relacionadas ao objeto
57%
11%
6% 3%
7%
2% 1%
10%
1% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 2%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
do convênio ou, até mesmo, a não execução do objeto do convênio, motivos esses que podem causar sérios prejuízos ao governo e, consequentemente, à população.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como foi visto neste estudo, os processos de controle e fiscalização de convênios são bastante criteriosos quanto a sua execução, visto que se referem à transferência de recursos públicos da União. Esses processos incluem a análise de prestação de contas, quando for realmente verificado que os recursos repassados foram incorretamente aplicados, sem relação ao objetivo do convênio.
Apesar, do acompanhamento e controle sobre os convênios, ainda assim há irregularidades que são encontradas durante o processo de análise de prestação de contas, que podem resultar na instauração da Tomada de Contas Especial.
Constatou-se, neste trabalho, que as irregularidades existentes, em relação aos convênios durante o período entre 2008 e 2013, não aconteceram de forma significativa, pois levando em consideração o número total de convênios celebrados nesse período, que perfizeram o total de 136.860, percebe-se que o número de convênios que foram instaurados a TCE é irrisório, contando apenas com 87. Notou-se, ainda, que a maioria desses convênios tinha como órgãos concedentes, a Presidência da República e o Ministério da Justiça.
Em relação aos valores de repasse dos convênios em processo de TCE, verificou-se que este montante ultrapassa a margem de R$ 44 milhões, valor este que também é inexpressível, em comparação com o valor total de recursos destinados aos convênios neste período, que foi cerca de R$ 148,3 bilhões, fato que não deixa de ser relevante, visto que este dinheiro, de alguma forma, deixará de trazer benefícios a sociedade, visto que esses recursos são destinados a projetos que visam à redução da pobreza, minimização das desigualdades sociais, aperfeiçoamento do ensino público, dentre outras realizações.
Em relação aos motivos que levaram esses 87 convênios à Tomada de Contas Especial, verificou-se que o principal motivo é a omissão no dever de prestar contas, ou seja, até o momento da pesquisa, o convenente não havia entregue nenhuma prestação de contas. Isso significa que, até este momento, não há nenhuma evidência ou registro de como o dinheiro foi aplicado, ou se realmente este foi gasto no objetivo do convênio, não se podendo, entretanto, dizer que este não foi alcançado, pois, só com a investigação feita pelos controles é que se poderá chegar a uma conclusão e, assim, ao constatar a negligencia por parte do convenente, aplicar a devida punição.
Concluiu-se, portanto, que a Tomada de Contas Especial não é um evento comum aos processos relativos aos convênios, o que sugere que os órgãos responsáveis pelos controles e fiscalizações dos convênios estão realizando seus trabalhos de forma eficiente, e que o portal de convênios auxilia nessa fiscalização, devido ao livre acesso aos cidadãos. Entretanto, é importante ressaltar que essa situação, não devia acontecer de nenhum modo, visto que os recursos são repassados para outras entidades com base num projeto já aprovado, fato esse que gera suspeitas quanto à boa fé dos convenentes, deixando margem para a corrupção.
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