UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ FACULDADE DE DIREITO
DEPARTAMENTO DE DIREITO PROCESSUAL
Rodrigo Coelho Rodrigues de Oliveira
DIREITO TRIBUTÁRIO AMBIENTALMENTE ORIENTADO: UMA ANÁLISE DA FUNÇÃO EXTRAFISCAL DO TRIBUTO COMO INSTRUMENTO DE PROTEÇÃO
DO MEIO AMBIENTE
RODRIGO COELHO RODRIGUES DE OLIVEIRA
DIREITO TRIBUTÁRIO AMBIENTALMENTE ORIENTADO: UMA ANÁLISE DA FUNÇÃO EXTRAFISCAL DO TRIBUTO COMO INSTRUMENTO DE PROTEÇÃO
DO MEIO AMBIENTE
Monografia apresentada à disciplina de Monografia Jurídica, do Curso de Direito da Universidade Federal do Ceará – UFC, como requisito para aprovação na disciplina.
Prof. Orientador: Francisco de Araújo Macêdo Filho.
RODRIGO COELHO RODRIGUES DE OLIVEIRA
DIREITO TRIBUTÁRIO AMBIENTALMENTE ORIENTADO: UMA ANÁLISE DA FUNÇÃO EXTRAFISCAL DO TRIBUTO COMO INSTRUMENTO DE PROTEÇÃO
DO MEIO AMBIENTE
Monografia submetida como um dos requisitos para a obtenção do grau de bacharel em Direito na área de Direito Tributário e Direito Ambiental à comissão julgadora da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará.
Aprovada em ___/___/______.
BANCA EXAMINADORA
__________________________________________________ Prof. Francisco de Araújo Macedo Filho
Universidade Federal do Ceará
__________________________________________________ Profa. Dra. Denise Lucena Cavalcante
Universidade Federal do Ceará
__________________________________________________ Bel. Ernandes Nepomuceno de Oliveira
AGRADECIMENTOS
A Deus, por sempre abrir-me as portas nos momentos mais propícios e socorrer-me nas horas mais aflitivas.
À minha namorada Renata, pela paciência e apoio incondicional.
Aos meus familiares, em especial minha tia Juraci, que sempre me incentivaram e acreditaram no meu potencial.
Ao meu pai e meu avô José, exemplos de vida, que já não estão entre nós.
Ao professor e orientador Francisco de Araújo Macedo Filho, pela prestabilidade, por seu apoio e inspiração que me levaram à execução e à conclusão desta monografia, além de exemplo de homem correto, honrado e trabalhador.
Aos componentes da banca examinadora, Dra. Denise Lucena Cavalcante e Dr. Ernandes Nepomuceno de Oliveira, pela solicitude, pelo tempo expendido e pelo vasto conhecimento demonstrado; fundamentais para a consecução deste trabalho.
Aos meus amigos, sinceros companheiros que percorreram ao meu lado os árduos caminhos da educação, especialmente, do Direito.
RESUMO
Aduz que uma tributação ambientalmente orientada traduz-se na utilização de mecanismos tributários para arrecadar recursos para a implantação de políticas públicas ambientais, como também, para orientar os agentes econômicos no sentido de adotarem medidas afinadas com a questão ambiental. Relata a importância do uso de instrumentos econômicos, notadamente os tributos, na defesa do meio ambiente, expondo o potencial das espécies tributárias para a promoção de um meio ambiente sadio. Demonstra que a extrafiscalidade dos tributos é o ponto chave para a implementação de uma tributação ambientalmente orientada. Apresenta exemplos de tributação ambiental extraídos do Direito Comparado e seus resultados. Analisa as vantagens e as limitações da tributação ambientalmente orientada em face do ordenamento jurídico brasileiro. Explicita as mais importantes incursões da legislação pátria no âmbito de uma tributação ambientalmente orientada.
ABSTRACT
It Adduces the environmental taxation guided signifies the use of tributaries instruments to gather funds for the implementation of environmental public politics, as well as guiding the behavior of the economic agents to the protection of the environment. It reports the importance of the application of economic instruments, notably the taxes, in environmental protection, exposing the potential of the tributaries species to promoting a healthy environment. It shows the extrafical purpose of taxes is the key to the implementation of an environmental taxation guided. It announces examples of environmental taxation taken from the Comparative Law and its results. It analyses the advantages and limitations of environmental taxation guided before the Brazilian legislature. It explains the main incursions of homeland legislature under a environmental taxation guided.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ... 1
2. DA PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE ... 3
2.1. Evolução histórica ... 3
2.2. Proteção do Meio Ambiente e Direitos Fundamentais... 5
2.3. Princípios norteadores do Direito Ambiental ... 8
2.3.1. Princípio da Participação ... 8
2.3.2. Princípio da Precaução ... 9
2.3.3. Princípio da Prevenção ... 10
2.3.4. Princípio da Ubiqüidade ... 11
2.3.5. Princípio do Desenvolvimento Sustentável ... 12
2.3.6. Princípio do poluidor-pagador ... 13
3. EXTRAFISCALIDADE ... 16
4. O DIREITO TRIBUTÁRIO COMO INSTRUMENTO DE DEFESA DO MEIO AMBIENTE ... 20
4.1. Finalidades dos tributos ambientais ... 21
4.2. Externalidades e a internalização dos custos ambientais ... 22
4.3. Limites da tributação ambientalmente orientada ... 25
4.3.1. Princípio da legalidade ... 25
4.3.2.Princípios da Igualdade e da Capacidade Contributiva ... 27
4.3.3. Proibição do efeito de confisco ... 28
4.4. Vantagens da tributação ambiental ... 29
4.5. Subsídios... 31
5. TRIBUTAÇÃO AMBIENTALMENTE ORIENTADA: EXPERIÊNCIAS E TENDÊNCIAS ... 33
5.1. Tributação ambiental e as espécies tributárias... 33
5.1.1. Impostos... 34
5.1.2. Taxas... 36
5.1.3. Contribuição de melhoria... 39
5.1.4. Contribuições de intervenção no domínio econômico ... 40
5.2. Experiência no Direito Comparado... 40
5.3. O Protocolo de Quioto e o Mercado de Carbono... 42
5.4. Tributação ambientalmente orientada no Brasil ... 44
5.4.1 O ICMS ecológico... 45
5.4.2. A Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA ... 47
5.4.3. A Contribuição criada pela Emenda Constitucional n° 33, de 2001 ... 49
6. CONCLUSÃO... 51
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS... 54
ANEXOS... 58
DECLARAÇÃO DE ESTOCOLMO SOBRE O MEIO AMBIENTE - 1972 ... 58
DECLARAÇÃO DO RIO SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO... 63
1. INTRODUÇÃO
Hodiernamente, presenciamos uma preocupante situação de esgotamento dos recursos naturais e de colapso do ecossistema global. Muitos são os indícios que apontam para essa crise do meio ambiente natural, como, por exemplo, o derretimento acelerado de geleiras, chuva ácida, efeito estufa, aumento do número de catástrofes naturais e grandes áreas em processo de desertificação.
A importância que a preservação do meio ambiente tem para a continuidade da vida humana (diga-se, vida humana digna) e a necessidade de se encontrar instrumentos para a sua defesa em face do modelo capitalista que traz uma necessidade ilimitada de consumo diante de uma oferta limitada de recursos naturais desperta grande interesse por parte dos pesquisadores de vários ramos das ciências.
Com a intensificação dos problemas ambientais, coloca-se a questão ambiental como uma preocupação primordial dos Estados. Estes possuem um considerável papel de intervenção na ordem social e econômica, através de políticas públicas a fim de propiciar o bem estar social, como também interferindo nas relações econômicas, determinando o modelo de desenvolvimento a ser adotado.
Nesse contexto, encontramos o ponto de interseção entre o Direito Tributário e o Direito Ambiental, pois o Estado, cumprindo sua função de intervenção na ordem social e econômica, lança-se mão da finalidade extrafiscal dos tributos com o escopo de proteger o meio ambiente, educar e conscientizar a população acerca da necessidade de preservação do meio ambiente.
Além dos impostos, há também as taxas e contribuições de melhoria que são tributos fiscais utilizados em caráter extrafiscal, visando à melhoria da qualidade de vida e da preservação ambiental.
A aplicação da tributação ambientalmente orientada já é realidade no mundo; e no Brasil, já existem, embora que de forma incipiente, ações da mesma natureza. A utilização de tais medidas vem demonstrando bons resultados nos países em que essa política ambiental é efetivamente adotada. Em nosso país, entretanto, a sua plena utilização encontra barreiras a serem superadas, pois a grande rigidez trazida pelos princípios tributários existentes em nosso ordenamento jurídico e a alta carga tributária dificultam sua implantação. Outrossim, devemos obtemperar que a implantação requer a análise de vários elementos, pois há a necessidade da manutenção da justiça tributária, sem perder de vista a eficácia desse instrumento de intervenção econômica em induzir os agentes econômicos à adoção de comportamentos ecologicamente mais benéficos.
Deve ser ressaltado que a tributação ambiental não pode ser observada como uma ampliação da carga tributária, mas sim como uma internalização da questão ambiental na aferição dos tributos a serem pagos, como forma de os agentes econômicos causadores de danos ao meio ambiente arcarem com as despesas dos efeitos negativos de sua atividade. A doutrina da tributação ambiental defende que a preservação do meio ambiente deve ser considerada como fator de oneração ou desoneração dos tributos tendo em vista realizar a preservação do meio ambiente e a conscientização da população através de mecanismos pecuniários.
O estudo proposto, baseando-se, eminentemente, em critérios bibliográficos e jurisprudenciais, busca uma compreensão geral da extrafiscalidade como ferramenta de defesa do meio ambiente, procurando enfrentar as dificuldades da implementação dos tributos ambientais em face do sistema tributário nacional, analisar as figuras mais emblemáticas da tributação ambiental brasileira e trazer exemplos da legislação e doutrina alienígena.
2. DA PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE
O vocábulo meio ambiente possui uma conceituação vaga, tendo uma marcante característica polissêmica. Para a maioria da doutrina ambientalista, meio ambiente possui um conteúdo mais facilmente intuído do que definível, haja vista que encerra em seu conceito aspectos variados e complexos.
Édis Milaré (2005) aduz que o conceito jurídico de meio ambiente comporta duas perspectivas. Num sentido estrito, o meio ambiente é apenas a expressão do patrimônio natural e as relações com e entre os seres vivos. Já num sentido mais amplo, o meio ambiente abrange toda a natureza original (natural) e artificial.
A Lei 6.938/81, Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, conceitua meio ambiente em seu artigo 3º, inciso I, considerando-o como “conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.
Tal definição encontra-se recepcionada pela Constituição Federal de 1988, que não chega a definir meio ambiente, afirmando, em seu art. 225, que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.
Com isso, conclui-se que a definição de meio ambiente é ampla, devendo-se observar que o legislador optou por trazer um conceito jurídico indeterminado, a fim de criar um espaço positivo de incidência da norma.
2.1. Evolução histórica
precária e desordenada, resultaram numa perda considerável do bem-estar das pessoas e trabalhadores, tornando notória a destruição e o uso desmesurado dos recursos naturais.
Contudo, a preocupação com o meio ambiente somente passou a ter relevância (principalmente jurídica) a partir da década de 70 do século XX, especialmente após a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente em Estocolmo, 19721. Nesse período, conforme cita John A. Hanningan (1987 apud MODÉ, 2003, p. 20), ocorreu uma fusão da ecologia com a ética, ganhando os estudos ambientais um conteúdo moral.
A citada Conferência abriu os olhos da humanidade para a desertificação progressiva, as secas generalizadas, o envenenamento com agrotóxicos e pesticidas, o manejo de partículas radioativas, poluição atmosférica urbana, sobrepopulação e o agravamento da mortalidade infantil. Além disso, várias tragédias causadas pela atividade humana ocorriam como as de Chernobil, de Bhopal, da Cidade do México e do Rio Reno.
Entretanto, a política desenvolvimentista do governo militar brasileiro não era afeita à questão ambiental, não tendo o nosso modelo de crescimento econômico qualquer preocupação com as condições ambientais. Tal modelo, em completo descompasso com os acontecimentos internacionais, fez com que a política ambiental brasileira tivesse um atraso significativo em relação a outras nações.
Em termos de legislação pátria ambiental, temos como expoentes o Decreto 73.030/732 que instituiu a Secretaria Especial do Meio Ambiente e articulou, em nível federal, um conjunto de leis ambientais existentes à época; e, a Lei 6.938/81 que institui o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA e o Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, além de dispor sobre a política nacional do meio ambiente. A Constituição Federal de 1988, por sua vez, foi um marco para o Direito Ambiental brasileiro, trazendo, pela primeira vez na história constitucional brasileira, um capítulo específico dedicado à defesa do meio ambiente.
1 Ver Anexos.
2 O Decreto 73073, instituído em 30/10/1973, é considerado como o primeiro ato de política ambiental brasileiro,
Em 1992, o Brasil foi palco da Conferência Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92)3 que trouxe uma grande movimentação sociopolítica acerca da questão ambiental. Em resumo, a ECO-92 fixou princípios normativos e as linhas políticas a serem adotadas pelos Governos, além de estabelecer duas convenções multilaterais, a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima e a Convenção sobre a Diversidade Biológica.
Ao final da década passada, ocorreram as Conferências de Quioto e de Buenos Aires que tiveram como principal escopo estabelecer regras mais efetivas em relação à emissão de carbono buscando conter os problemas causados pelo efeito estufa. A despeito do governo dos Estados Unidos (responsáveis por grande parte da emissão de carbono do planeta) não terem ratificado o Protocolo de Quioto, após tais convenções, são cada vez mais freqüentes as propostas tendentes a operacionalizar o denominado mercado de carbono, podendo ser vistas algumas ações nesse sentido até mesmo por parte de alguns dos estados da federação norte-americana no exercício de suas autonomias locais.
2.2. Proteção do Meio Ambiente e Direitos Fundamentais
O Direito ambiental é essencialmente um direito econômico que pode ser usufruído por todos, tratando da preservação de recursos (com potencial econômico) de forma a garantir a qualidade de vida do ser humano, que necessita dos recursos ambientais como garantia de sua sobrevivência na terra. Esse conteúdo econômico é evidente e não se pode negar.
Por outro lado, a construção do Direito Ambiental vem sendo feita através da constante luta social dos cidadãos por uma melhor qualidade de vida. Nesse contexto, a tutela do meio ambiente deve ser tratada a partir da perspectiva fundamental dos direitos humanos.
Os direitos humanos estão, cada vez mais, ganhando relevância nos ordenamentos jurídicos, e dentre estes, encontra-se o direito a um meio ambiente sadio, o que demonstra o anseio da sociedade por uma vida com qualidade e por uma defesa em benefício das gerações futuras.
De acordo com o ordenamento jurídico pátrio, o meio ambiente é um bem de uso comum do povo, considerado como essencial à sadia qualidade de vida. A partir da Constituição de 1988, pode-se falar em bem ambiental, caracterizando-se tal bem como de interesse difuso4. Direitos difusos são aqueles que se encontram difundidos pela coletividade, pertencendo a todos e a ninguém ao mesmo tempo.
4 Em relação ao meio ambiente e direitos difusos, colacionamos esclarecedora jurisprudência do STF acerca dessa temática:
Nesse âmbito, a questão ambiental assume um importante papel, haja vista que a depreciação do meio ambiente resultará em uma mitigação de vários outros direitos fundamentais. Logo, a preservação ambiental deve ser considerada como um dos instrumentos para a efetivação de outros direitos fundamentais, tais como a vida, a saúde, dignidade da pessoa humana, direito das minorias, dentre outros.
A defesa do meio ambiente é, nas palavras de Domingues de Olivera (2007, p. 5), “[...] uma questão universal que abrange também o conflito cruel que se estabelece entre nações ricas e desenvolvidas e nações pobres do chamado Terceiro Mundo”.
Domingues de Oliveira (2007, p. 7) continua sua exposição aduzindo que,
Essa propensão ao crescimento do capitalismo, a demandar sempre mais matérias-primas que atendam ao modo de produção e consumo nos países desenvolvidos, provoca o alargamento do fosso que distingue a qualidade de vida em dois Mundos, marcados, respectivamente, pelo desfrute e pela exploração e esgotamento dos recursos naturais, apresentando-se um custo impago, um “déficit na balança ambiental”, competindo ao Primeiro cobrir tal defasagem histórica mediante transferência de tecnologia limpa e assistência adequada ao Terceiro, postura solidária nem sempre vitoriosa nas relações internacionais, malgrado a principiologia do Direito Ambiental.
Nas palavras de Cançado Trindade (1993, p. 23),
A proteção dos direitos humanos e a proteção do meio ambiente, juntamente com os temas do desenvolvimento humano (e a luta pela erradicação da pobreza extrema) e do desarmamento, constituem as grandes prioridades da agenda internacional contemporânea [...] de se esperar que a experiência acumulada na implementação da proteção (dos direitos humanos) possa ser de utilidade e valia para a implementação (da proteção ambiental).
2.3. Princípios norteadores do Direito Ambiental
Faz-se necessário o estudo dos princípios que embasam a política ambiental, pois são eles que formam e orientam toda a implementação do direito Ambiental, objetivando o bem-estar social e a sadia qualidade de vida. Todavia, buscando maior objetividade, trataremos apenas daqueles que guardam maior proximidade com os fins do presente trabalho.
2.3.1. Princípio da Participação
No Brasil, desde a Carta Magna de 1988, está instaurado o Estado Democrático de Direito, baseado em critérios de legalidade e legitimidade. Essa democracia caracteriza-se pela participação popular nos rumos a serem seguidos pelo Estado, sendo denominada democracia participativa.
Na defesa do meio ambiente, tal princípio faz-se bastante presente, visto que o ônus da proteção ambiental é imposto não somente ao Poder Público, mas também à sociedade civil, ocorrendo uma ação conjunta. “O Direito ambiental faz os cidadãos saírem de um estatuto passivo de beneficiários, fazendo-os partilhar da responsabilidade na gestão dos interesses da coletividade inteira” (KISS, 1989 apud MACHADO, Paulo, 2004, p.81).
A Declaração do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, em seu princípio 10, consagra o princípio em comento, aduzindo:
A melhor maneira de tratar as questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada indivíduo terá acesso adequado às informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações acerca de materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar dos processos decisórios. Os Estados irão facilitar e estimular a conscientização e a participação popular, colocando as informações à disposição de todos. Será proporcionado o acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que se refere à compensação e reparação de danos.
Vale lembrar que tal princípio está vinculado ao princípio da informação, pois, para que essa participação seja realmente efetiva, deve haver uma sólida base de educação ambiental no seio da sociedade. Tanto que, Antunes (2004) obtempera a existência do princípio democrático que nada mais é do que a junção do princípio da participação com o da informação.
2.3.2. Princípio da Precaução
Tal princípio informa que a Política Ambiental não pode restringir-se à limitação ou à redução do dano já existente ou iminente, devendo o dano ser combatido desde o início, protegendo o meio ambiente contra o simples risco.
Na Alemanha, o princípio da precaução (vorsorgeprinzip) é adotado desde a década de 70, onde se diferenciou o perigo ambiental de risco ambiental. Já o nosso ordenamento jurídico acolhe o princípio da precaução como um dos princípios específicos da proteção do meio ambiente. O mesmo encontra-se inserido no princípio 15 (quinze) da Declaração do Rio de Janeiro:
Princípio 15: de modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.
O modelo de precaução traz, como aponta Nicolas Sadeleer (1998), um novo paradigma que não supõe mais um conhecimento perfeito do risco, mas apenas a pressuposição de sua ocorrência. Tal modelo apresenta-se sob a forma de uma ação preventiva antecipada em razão da incerteza e torna necessário que todos os riscos sejam apreciados.
à proporcionalidade, pois haverá um sopesamento entre a potencialidade e a imprevisibilidade dos riscos em relação ao desenvolvimento econômico.
Uma das principais implicações da utilização do princípio da precaução é a inversão do ônus da prova em proveito do meio ambiente, obrigando aos empreendedores demonstrarem, previamente e pautados na melhor tecnologia, que sua atividade não causará danos ambientais.
2.3.3. Princípio da Prevenção
Trata-se do dever jurídico de evitar a consumação de danos ao meio ambiente. Alguns doutrinadores utilizam esse princípio como sinônimo do princípio da precaução, não os diferenciando. Porém o presente trabalho adotará a corrente doutrinária que entende que tais princípios não se confundem.
Prevenção é termo polissêmico, entretanto, sua principal significação traz ínsita a idéia de antecipar-se, de ação que visa impedir a ocorrência de um futuro malefício, de tomar medidas antecipadas contra algo ou alguém, sendo esse o sentido a ser empregado no Direito Ambiental.
Diferencia-se do princípio da precaução, na medida em que esse tem como finalidade evitar um risco desconhecido, ou pelo menos incerto, eis que a ciência ainda não chegou a uma conclusão definitiva sobre os danos que podem resultar da atividade ou empreendimento a ser iniciado. O princípio da prevenção aplica-se a impactos ambientais já conhecidos, seja porque já existem provas científicas da danosidade de uma determinada atividade, seja porque há técnicas capazes de prever a sua provável ocorrência.
O princípio 8 da Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento aduz:
A prevenção tem como pressupostos a coleta de informação organizada e a realização de pesquisas. Nesse contexto, Paulo Affonso Lemes Machado (1994, p.36) obtempera que a aplicação desse princípio divide-se em: I) identificação e inventário das espécies animais e vegetais de um território, quanto à conservação da natureza e identificação das fontes contaminantes das águas e do mar, quanto ao controle de poluição; II) identificação e inventário dos ecossistemas; III) planejamentos ambiental e econômico integrados; IV) ordenamento territorial ambiental para a valorização das áreas de acordo com a sua aptidão; e V) Estudo de Pacto Ambiental.
“A prevenção não é estática; e, assim, tem-se que atualizar e fazer reavaliações, para poder influenciar a formulação das novas políticas ambientais, das ações dos empreendedores e das atividades da Administração Pública, dos legisladores e do Judiciário” (MACHADO, Paulo, 2004, p.75).
2.3.4. Princípio da Ubiqüidade
A proteção do meio ambiente é pressuposto para a efetivação dos direitos fundamentais, portanto, toda atividade, legiferante ou política, acerca de qualquer questão deve antecipadamente considerar a preservação ambiental.
Nesse contexto, insere-se o princípio da ubiqüidade. A palavra ubiqüidade significa a faculdade de estar presente em vários lugares ao mesmo tempo. No Direito Ambiental, significa que todos os aspectos da sociedade estão associados ao meio ambiente, devendo este ser levado em conta quando da discussão sobre aqueles.
Consoante Fiorillo e Rodrigues (1999, p.148),
2.3.5. Princípio do Desenvolvimento Sustentável
A terminologia desenvolvimento sustentável surgiu na Conferência Mundial de Meio Ambiente (Estocolmo, 1972). O referido princípio foi a tônica da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92), constando este termo em vários dos princípios da respectiva declaração.
Deve-se compreender que os recursos ambientais não são inesgotáveis, devendo as atividades econômicas adequarem-se da melhor maneira possível com o fito de que os recursos naturais hoje disponíveis não se esgotem. Portanto, o princípio do desenvolvimento sustentável obtempera a busca de uma coexistência harmônica entre economia e meio ambiente.
A noção e o conceito de desenvolvimento, inicialmente formados num Estado de concepção liberal, passaram por uma mutação, já não sendo mais contrário à noção de desenvolvimento o papel ativo do Estado no socorro dos valores ambientais. A concepção liberal alheia a qualquer causa social já não encontra mais guarida na sociedade moderna. Atualmente, a proteção do meio ambiente e o fenômeno desenvolvimentista são interesses convergentes entre si, fazendo parte de um objetivo comum.
Segundo Hans Chistoph Binswanger (1999 apud MODÉ, 2003, p.57),
O conceito de desenvolvimento deve ser visto como uma alternativa ao conceito de crescimento econômico, o qual está associado a crescimento material, quantitativo, da economia. Isso não quer dizer que, como resultado de um desenvolvimento sustentável, o crescimento econômico deva ser totalmente abandonado. Admitindo-se, antes, que a natureza é a base necessária e indispensável da economia moderna, bem como das vidas das gerações presentes e futuras, desenvolvimento sustentável significa qualificar o crescimento e reconciliar o desenvolvimento econômico com a necessidade de se preservar o meio ambiente.
A Constituição Federal de 1988 trata do princípio do desenvolvimento sustentável no caput do artigo 225:
Em suma, delimita-se o princípio do desenvolvimento sustentável como o desenvolvimento que atenda às necessidades do presente, sem comprometer as gerações futuras. Deve-se ressaltar que não é fácil tal tarefa conciliatória.
2.3.6. Princípio do poluidor-pagador
O princípio do poluidor-pagador é outro princípio ambiental que possui grande caráter econômico, dispondo que o poluidor deve pagar por seus atos prejudiciais ao meio ambiente. Portanto, tal princípio anda ao lado da tributação ambiental. Entretanto, a sua exata compreensão e seu correto dimensionamento são indispensáveis para que possa haver um equacionamento entre uma tributação extrafiscal voltada para o meio ambiente e o referido princípio.
Os recursos ambientais são escassos e as necessidades de consumo, por sua vez, são ilimitadas, tendendo essa situação a uma degradação e redução desses recursos. O produto ao ser comercializado não leva em conta os custos que a produção acarretou ao meio ambiente. O princípio do poluidor-pagador visa, por conseguinte, corrigir essa falha de mercado através da internalização dos custos externos relativos à degradação ambiental.
Prieur (1991, p.26) ensina que o princípio do poluidor-pagador é
[...] inspirado pela teoria econômica segundo a qual os custos sociais externos que acompanham a produção industrial devem ser internalizados, quer dizer, tomados em conta pelos agentes econômicos, nos seus custos de produção.
A Constituição Federal o prevê, em seu artigo 225, § 3º, ao aduzir que “as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”.
Princípio 16: As autoridades nacionais devem procurar promover a internacionalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, tendo em vista a abordagem segundo a qual o poluidor deve, em princípio, arcar com o custo da poluição, com a devida atenção ao interesse público e sem provocar distorções no comércio e nos investimentos internacionais.
Não se deve inferir que o princípio do poluidor-pagador autoriza a poluição mediante determinado pagamento, devendo ser compreendido de forma conjugada ao princípio da prevenção, orientando os agentes econômicos para as práticas menos lesivas ao meio ambiente. Como indica Fiorillo (2007, p.32), tal princípio busca evitar a ocorrência de danos ambientais; e, caso ocorra o dano, visa sua reparação.
É importante ressaltar que o princípio do poluidor-pagador distingue-se do princípio da responsabilidade, pois não se limita à reparação do dano ambiental. O princípio do poluidor-pagador, também, tem uma atuação preventiva, induzindo os agentes econômicos a exercerem suas atividades em consonância com a tecnologia mais benéfica ao meio ambiente.
Segundo Maria Alexandra de Sousa Aragão (1997, p. 23),
Apesar de a formulação do princípio recordar efectivamente o princípio jurídico segundo o qual quem causa um dano é responsável e deve suportar as medidas adequadas à reparação do dano causado, pensamos, com o apoio de uma grande parte da doutrina (entre outros, Jean-Philippe Barde, Emilio Gerelli, Allonso Garcia, Eckard Rehbinder, e Ludwig Kramer; ao nível nacional, Gomes Canotilho e Sousa Franco), que o PPP não se reconduz, de todo, a um simples princípio de responsabilidade civil.
Atualmente, o princípio do poluidor-pagador desdobra-se no princípio do usuário-pagador5. De acordo com essa nova acepção, não apenas o agente poluidor deve suportar o ônus dos custos ambientais, mas também toda a coletividade que se aproveita dos recursos ambientais.
Além disso, através de uma interpretação contrário senso, no âmbito da tributação ambiental, se o agente poluidor paga, o agente não-poluidor seria não-pagador, tendo em vista
que o princípio do poluidor-pagador está relacionado com o princípio retributivo (Vergeltung).
Juridicamente, o princípio do poluidor-pagador pode realizar-se tanto através do licenciamento administrativo, da imposição de multas, da determinação da limpeza ou recuperação ambiental, como pela cobrança de tributos, enquanto fonte de recursos para custeio da proteção ambiental (OLIVEIRA, J. M. D., 2007, p. 31).
3. EXTRAFISCALIDADE
Inicialmente, para compreender o tema em tela, é preciso analisar o conceito de tributo, em torno do qual se desenvolve o Direito Tributário. O tributo resulta de uma exigência do Estado, que, em sua fase embrionária decorria da vontade do soberano, e, hoje, encontra seu fundamento na lei, sendo um aspecto da soberania estatal.
O Código Tributário Nacional conceitua tributo, apesar de ser essa tarefa eminentemente da doutrina, em seu artigo 3º, como sendo “[...] toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.
Apesar das duras críticas doutrinárias6, podemos apreender do conceito legal os principais elementos que compõem o tributo, quais sejam: pecuniário (proibição do tributo in natura); compulsório que se traduz na ausência do elemento vontade para a formação do tributo; não sancionador de ato ilícito (quer dizer que na hipótese de incidência não pode haver o elemento ilicitude); instituição por lei (decorrente do princípio da legalidade); e vinculação da atividade administrativa de cobrança.
A natureza jurídica, em sua acepção original, é ser o objeto da prestação presente na relação jurídico-obrigacional de dar decorrente de lei. Diferentemente das obrigações privadas, onde predomina a manifestação de vontade e o acordo entre as partes, a obrigação tributária, como se vê a partir do próprio conceito de tributo, nasce ou surge a partir de uma situação estabelecida em lei, onde a vontade do contribuinte é irrelevante.
Dentre as várias classificações das espécies tributárias, a relativa à finalidade dos tributos desponta como a mais relevante para o presente estudo. De acordo com este critério os tributos dividem-se em: fiscais que visam à arrecadação de recursos financeiros, parafiscais que se destinam ao custeio de atividades paralelas à da Administração Pública direta, e extrafiscais que têm finalidades outras que não a captação de dinheiro para os cofres públicos, incentivadoras ou inibitórias de comportamentos, tendo em vista a realização de outros valores consagrados constitucionalmente, como, por exemplo, a defesa do meio ambiente.
Em sua gênese, os tributos tinham como fundamento a arrecadação de receitas para o Estado, sendo desvinculado de qualquer interesse social, político ou econômico. Tais interesses foram assimilados aos poucos em sua estrutura, pois se observou que o tributo possui um marcante efeito econômico-social capaz de ser instrumento de reforma ou educação social.
Somente a partir do século XX, notadamente depois da Primeira Guerra Mundial, as funções extrafiscal e parafiscal ganharam importância, pois a falência do sistema liberal clássico impôs a necessidade da intervenção estatal para corrigir os defeitos da economia. A crise mundial exigia que os Estados passassem a intervir na economia com o fito de incitar ou desestimular práticas econômicas de acordo com a necessidade.
Nesse bojo, os tributos surgiram como ferramentas eficazes para o controle da realidade político-econômica, pois através de sua manipulação o Estado poderia induzir ações que entendesse como imprescindíveis, tendo a teoria da função extrafiscal dos tributos, a partir desse momento histórico, granjeado fundamental importância e respeitável aporte doutrinário.
Conforme aduz Falcão (1981, p.48),
Por extrafiscalidade entender-se-á a atividade financeira que o Estado exercita sem o fim precípuo de obter recursos para o seu erário, para o fisco, mas sim com vistas a ordenar ou reordenar a economia e as relações sociais, intervindo, portanto, por exemplo, no mercado, na redistribuição das riquezas, nas tendências demográficas, no planejamento familiar. No fundo – mas não unicamente, importa em atuar sobre a economia, para mudar o panorama social. Extrafiscalidade é conceito bem amplo, que envolve, entre mais coisas, a tributação ordinatória, a aplicação dos recursos provenientes dessa tributação em gastos seletivos, ou sua retenção.
A extrafiscalidade (...) pode ser implementada mediante a instituição e a graduação de tributos, a concessão de isenções e outros incentivos fiscais, como a possibilidade de dedução de despesas efetuadas pelos contribuintes referentes a recursos empregados na preservação do meio ambiente (COSTA, R., 2005, p. 321).
A extrafiscalidade encontra seu fundamento na lei, tendo íntima ligação com a liberdade7, haja vista que permite ao contribuinte uma alternativa de escolha, na qual sua atuação quanto mais próxima da ideal prevista em lei acarretará um menor gravame ou até nenhum gravame tributário. Portanto, a extrafiscalidade não tem o escopo de coibir determinada atividade, e sim, condicionar a liberdade de escolha, graduando a carga tributária, com base em critérios socialmente desejáveis.
De acordo com Becker (2002), atualmente, os tributos extrafiscais estão continuamente ganhando importância econômica e diversificando-se, revertendo o quadro ocorrido no passado em que havia uma prevalência da tributação simplesmente fiscal, enquanto a tributação extrafiscal era tímida e esporádica. Não quer isso dizer que a finalidade extrafiscal sobrepujará a finalidade fiscal. Os tributos indiscriminadamente possuem tanto caracteres de fiscalidade como de extrafiscalidade, mesmo os criados originalmente com o objetivo único de angariar recursos para o erário.
Hugo de Brito Machado (2005, p. 81) aduz que “no estágio atual das finanças públicas, dificilmente um tributo é utilizado apenas como instrumento de arrecadação. Pode ser a arrecadação o seu principal objetivo, mas não o único”.
Segundo Becker (2002, p. 597),
Neste ponto germinal da metamorfose jurídica dos tributos, a transfiguração que ocorre é, em síntese, a seguinte: na construção jurídica de todos e de cada tributo, nunca mais estará ausente o finalismo extrafiscal, nem será esquecido o fiscal. Ambos coexistirão sempre – agora de um modo consciente e desejado – na construção jurídica de cada tributo; apenas haverá maior ou menor prevalência neste ou naquele sentido, a fim de melhor estabelecer o equilíbrio econômico-social do orçamento cíclico.
7 Segundo Falcão (1981 apud DOMINGUES, 2007, p.49), “[...] Keynes terá visto no intervencionismo
4. O DIREITO TRIBUTÁRIO COMO INSTRUMENTO DE DEFESA DO MEIO AMBIENTE
O Estado tem um papel indelegável na defesa do meio ambiente, pois, apesar da crescente tomada de consciência por parte da sociedade, deverá tomar parte como mediador dos diversos interesses, coletivos e individuais, dos diferentes agentes econômicos, tendo em vista a proteção do meio ambiente. Essa atividade conciliadora do Estado é inafastável.
A atuação do Estado na defesa do meio ambiente realiza-se através de mecanismos de direção ou de indução. Consoante lição de Modé (2003), os mecanismos de direção caracterizam-se pela imposição de normas proibitivas ou permissivas, basicamente definidoras de instrumentos de comando e controle de emissões ou da limitação ao uso de recursos, da fiscalização e aplicação de sanção sobre os infratores e da imposição do dever de reparação do dano; enquanto, os mecanismos de indução buscam orientar o agente econômico à prática de comportamentos desejáveis através dos instrumentos de intervenção na economia.
O sistema tributário é um dos instrumentos à disposição do Estado para a intervenção na economia, podendo, portanto, ser utilizado em defesa do meio ambiente. Tal intervenção dá-se através da internalização compulsória dos custos ambientais, não tendo tal medida apenas cunho econômico, mas também uma função de distribuição de justiça.
A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu artigo 170, IV, que a ordem econômica, fundada na livre iniciativa e na valorização do trabalho humano, deverá regrar-se pelos ditames de justiça social, devendo estar em consonância com vários princípios, dentre eles a defesa do meio ambiente. Senão, vejamos:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
[...]
Segundo Altamirano (2001, apud MODÉ, p. 99), há alguns aspectos relevantes para a formação de uma política de tributação ambiental, quais sejam:
(a) considerar o dever do Estado como um participante necessário na resolução dos problemas em virtude de que os particulares não podem – individualmente – consensar as alternativas de solução; (b) avaliar a gama de instrumentos econômicos aos quais pode recorrer cuidando de não tornar inoperável a atividade, para o que deverá efetuar uma profunda análise das conseqüências que poderiam produzir-se em sua implementação; (c) incentivar mais que penalizar; (d) avaliar adequadamente as implicações políticas de sua utilização; (e) enaltecer os aspectos distributivos e (f) projetar sua eficácia e eficiência.
Assim, o direito tributário, instrumento indispensável da atuação estatal, tem o poder-dever de, através da extrafiscalidade, influir no comportamento da sociedade tendo em vista a adoção de medidas benéficas ao bem comum.
Cabe salientar que consideramos tributação ambiental como o emprego de instrumentos tributários para gerar os recursos necessários à prestação de serviços públicos em defesa do meio ambiente, bem como para induzir e orientar dos agentes econômicos em adotar ações desejáveis ambientalmente ou de menor ofensividade ao meio ambiente.
4.1. Finalidades dos tributos ambientais
Como já fora explanado, os tributos podem possuir duas finalidades, uma fiscal (meramente arrecadatória) e outra extrafiscal. Essas duas finalidades também se verificam nos tributos ambientais, sendo voltadas para o meio ambiente. A finalidade fiscal visa à arrecadação de receitas que serão utilizadas em ações de preservação ambiental, enquanto a finalidade extrafiscal tem por objetivo induzir comportamentos ambientalmente aceitáveis.
A extrafiscalidade utilizada em favor do meio ambiente é ponto fundamental da tributação ambiental, sendo considerada o elo entre o Direito Ambiental e Tributário conforme acima explicitado.
buscam tributar atos ilícitos, mas, sim, aquelas atividades, que lícitas e necessárias para a sociedade, trazem certo grau de poluição e diminuição dos recursos naturais inevitáveis perante o estágio de desenvolvimento tecnológico.
É importante frisar que essa afirmação não quer dizer que não haverá incidência sobre atos ilícitos, pois a normas tributárias são alheias a qualquer valoração de licitude ou ilicitude, sendo irrelevante que uma conduta correspondendo ao pressuposto de uma lei tributária infrinja um comando ou proibição legais8.
A progressividade tributária desempenha um papel fundamental na atividade extrafiscal de defesa do meio ambiente. Corroborando tal afirmação Domingues de Oliveira (2007, pp. 51-52) aduz,
Assim, o empreendedor-contribuinte deve ser tributado diversificadamente na razão em que busca reduzir ou não as suas emissões ou despejos de efluentes poluentes; e a progressividade tributária é ferramenta imprescindível nessa missão extrafiscal, repita-se, extrafiscal e não extratributária, porque inserida proficuamente no sistema tributário, como forma de graduação da carga tributária, respeitosa aos princípios da isonomia e da seletividade, realizadora da justiça fiscal, presidida pela capacidade contributiva.
Conforme Tolmasquin (1995 apud OLIVEIRA, J. M. D., 2007, p. 56),
A finalidade da aplicação dos instrumentos econômicos na proteção do meio ambiente é, sobretudo, de que o responsável por uma atividade sinta as conseqüências e as internalize no processo de tomada de decisão. Ou seja, a taxa com finalidade incitativa tem por objetivo modificar o regime de preços existentes de maneira a influenciar o comportamento dos agentes econômicos, e assim reduzir a diferença entra ótimo privado e ótimo coletivo.
Assim, a tributação ambiental, pautada no princípio retributivo (Vergeltung), visa, principalmente através de incentivos fiscais, orientar o contribuinte no sentido de adotar medidas benéficas ao meio ambiente, impondo um maior gravame tributário ao recalcitrante, como, também, tributa-se menos, a título de sanção premial, quem relativamente polui menos.
4.2. Externalidades e a internalização dos custos ambientais
É imprescindível uma análise do conceito de externalidade para o estudo da tributação ambiental. Tal conceito, desenvolvido na Economia, teve como um de seus precursores Arthur C. Pigou.
Basicamente, externalidade é todo efeito trazido à sociedade por uma atividade privada, sendo possível tal efeito ser danoso (caracterizando-se uma externalidade negativa ou deseconomia externa) ou ser benéfico (externalidade positiva ou economia externa). Quando tais efeitos não são considerados pelo mercado, os agentes econômicos ficam impossibilitados de alocarem corretamente os recursos disponíveis.
Como uma primeira aproximação, podemos dizer que há uma externalidade negativa quando a atividade de um agente econômico afeta negativamente o bem-estar ou o lucro de outro agente e não há nenhum mecanismo de mercado que faça com que este último seja compensado por isso (OLIVEIRA, R. G., 1999, p. 569).
As externalidades podem ser classificadas de acordo à natureza dos agentes envolvidos, se dividindo em:
a) Externalidades consumo-consumo: caracteriza-se por um tipo de impacto direto que ocorre quando os consumidores são tanto a fonte quanto os receptores da externalidade. b) Externalidades produção-produção: corresponde a outro tipo de impacto, que acontece quando os produtores são tanto a fonte quanto os receptores da externalidade. c) Externalidades consumo-produção: ocorre quando um ou mais consumidores são fonte e um ou mais produtores são receptores da externalidade. d) Externalidades produção-consumo: surge quando um ou mais produtores são as fontes e um ou mais consumidores são os receptores de externalidades (COSTA, S., 2005, p. 307).
O Estado deverá intervir com o fito de corrigir essa falha de mercado, sendo que para Pigou (1974, apud OLIVEIRA, J. M. D., 2007, p.53),
[...] quando os desajustes marcam presença ou ameaçam fazê-lo [...] sempre é possível corrigi-los [...] gravando com tipos impositivos adequados os recursos que se empregam em aplicações tendentes a desmesurarem-se, usando-se o produto obtido para subvencionar na quantia conveniente as aplicações de natureza contrária.
Geralmente, os agentes poluidores utilizam-se de tecnologias baratas, que são prejudiciais ao meio ambiente. Por conseqüência seus produtos são mais baratos do que aqueles produzidos por empresas afeitas à questão ambiental que, utilizando-se de técnicas menos poluidoras, tendem a ter mais gastos. Tal situação impossibilita a concorrência, prejudicando quem preza pelo meio ambiente. Portanto, a intervenção estatal para corrigir as externalidades é uma medida de justiça social, haja vista que visa equilibrar tais situações.
Modé (2003, p. 114) aponta que,
Analisada sob o prisma exclusivamente teórico, a solução pigouviana se apresenta muito simples e bastante consistente. O custo ambiental, socialmente suportado, deve ser internalizado pelo poluidor. O poluidor deverá suportar integralmente os custos de sua atuação ambientalmente indesejada. Ao Estado é dada a função de garantir que tal processo seja realizado. O Estado, para dar cumprimento a tal tarefa, vale-se de um instrumento de intervenção na economia denominado tributo.
Nesse contexto, a teoria do ótimo de Pareto apresenta-se como um instrumento eficaz para mensurar tais externalidades, determinar uma correta alocação de recursos e, por conseguinte, trazer uma eficaz aplicação da tributação ambiental. Vilfredo Pareto considerou que a situação de ótima alocação de recursos ocorre quando não há nenhuma possibilidade de se melhorar a posição de pelo menos um dos agentes dessa economia sem que com isso a posição de um outro agente seja piorada. Logo, tal critério é de suma importância quando buscamos conciliar produção e poluição, encontrando um ponto de equilíbrio.
Segundo Derani (1997, p. 131), “[...] a economia de mercado atinge seu grau ótimo quando realiza uma satisfatória relação entre o uso de um recurso natural e sua conservação, encontrando um preço que permita a utilização do bem ao mesmo tempo que o conserva”.
Além disso, a mensuração das externalidades deve abranger a compreensão de todo o processo produtivo e das informações estatísticas e estudos econômicos que orientem o legislador de forma a possibilitar a adequada conjugação dos interesses ambientais e sociais.
4.3. Limites da tributação ambientalmente orientada
A relação de tributação é uma relação jurídica e não uma relação puramente de poder, não se concebendo, hodiernamente, que o poder de tributar do Estado seja ilimitado. Nesse contexto, a imposição dos tributos deve estar em concordância com os balizamentos da Constituição que resguardam os valores por ela reputados valiosos. Para tanto, a Constituição elencou um conjunto de princípios, também denominados de limitações ao poder de tributar, que disciplinam esses balizamentos.
A aplicação da tributação ambiental deverá, também, respeitar esses limites estabelecidos pela Carta Magna, bem como pelo Código Tributário. A partir daqui, explanar-se-á acerca das principiais questões que a tributação ambientalmente orientada deve enfrentar nesse âmbito.
4.3.1. Princípio da legalidade
Esse princípio encontra-se expresso na Constituição Federal no seu artigo, 150, I que preleciona “sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”.
No Brasil, o princípio da legalidade implica uma reserva absoluta de lei, onde todos os aspectos da tributação estejam contidos na lei. A Administração deve pautar todas suas condutas na lei, sendo, portanto, a lei pressuposto para atividade administrativa tributária.
De acordo com Domingues de Oliveira (1999), o princípio da tipicidade, por conseguinte, o da legalidade, deve sofrer uma mitigação quanto à aplicação da tributação com finalidade de preservação ambiental com base no princípio da proporcionalidade, na medida em que a defesa do meio ambiente é um dos princípios que regem a atividade econômica, não podendo a tipicidade impor óbices que inviabilizem tal objetivo.
Segundo Domingues de Oliveira (1990, pp. 116-117),
[...] não empregar a tributação ambiental, não explorar o seu potencial no combate à poluição e em defesa do meio ambiente sob a alegação de dificuldades de sua conciliação com o princípio da legalidade, por exemplo, é conseqüência de uma visão curta e conservadora da fenomenologia tributária que precisa ser superada porque fere o espírito constitucional.
Nesse contexto, os conceitos indeterminados9 e as cláusulas gerais surgem como um mecanismo cujo legislador pode utilizar para coadunar o referido princípio com as peculiaridades do caso concreto, servindo de balizamento o princípio da proporcionalidade. Esses conceitos indeterminados não devem ser confundidos com um exercício discricionário do poder de tributar. A utilização de conceitos jurídicos indeterminados não dá à Administração a prerrogativa de uma escolha discricionária, mas sim exige que ela faça uma reconstrução, no seu significado jurídico exato, adaptado ao caso concreto.
“No exercício da discricionariedade o sujeito cuida da emissão de juízos de oportunidade, na eleição entre indiferentes jurídicos; na aplicação de conceitos indeterminados, o sujeito cuida de emissão de juízos de legalidade” (GRAU, 1988, p.123).
Consoante Domingues de Oliveira (2007, p. 129),
Não se compreende bem a verdadeira cruzada empreendida contra o emprego do conceito indeterminado na tipificação tributária porque a teoria da indeterminação conceitual considera que ela é exatamente um instrumento moderno de vinculação da conduta do Administrador Público à lei, separando-a do que antes já fora considerado campo de discricionariedade administrativa [...] o conceito indeterminado não implica uma indeterminação das suas aplicações; só se permite
uma única solução, com exclusão de toda outra, a ensejar portanto controle de legalidade da atuação do Administrador.
A utilização dos conceitos indeterminados possui limites, que deverão ser identificados através de uma ponderação dos princípios constitucionais, onde se sopesará, de um lado, a segurança jurídica e, de outro, à proteção do meio ambiente.
Por fim, é interessante assentar que o estabelecimento de um tributo ambientalmente orientado deve adequar-se à reserva de lei prevista no inciso I do artigo 150 da Constituição, bem como respeitar os limites de competência tributária e material (competência ambiental) trazidas pela Carta Magna.
4.3.2.Princípios da Igualdade e da Capacidade Contributiva
O princípio da igualdade está albergado no artigo 5º, caput, da Constituição Federal. No campo da tributação, o princípio é particularizado pelo artigo 150, II da Lei Maior. O princípio em comento exige que se dê igual tratamento para as situações equivalentes, bem como tratamento diferenciado para situações desiguais.
No campo da tributação, vários critérios são constitucionalmente eleitos como os legitimados a estabelecerem tratamentos diversos em relação à imposição tributária. Dentre estes, encontra-se a capacidade contributiva, a seletividade, a função social da propriedade e a defesa do meio ambiente (art. 170, VI, CF/88).
O princípio da capacidade contributiva, previsto no §1º do artigo 145, é um dos instrumentos que visam à realização de uma igualdade material; portanto, decorre do princípio da igualdade. De acordo com esse princípio, sempre que possível o imposto deve levar em consideração a capacidade econômica do contribuinte.
Segundo Schoueri (2005, p. 248),
[...] no lugar de se afastar o emprego de normas tributárias indutoras em matéria tributária, considera-se ser ele legítimo, alertando-se, entretanto, para o fato de que este critério de discrimen atuará juntamente com outros tantos, da mesma Ordem Econômica ou provenientes da Ordem Tributária (onde assume realce a capacidade contributiva). Qualquer tratamento discriminatório deverá passar pelo teste de razoabilidade e proporcionalidade, por meio do qual o aplicador da lei indagará se as diferenças entre as situações são suficientes para justificar um tratamento discriminado em tal proporção.
Portanto, a tributação ambiental deve estar sempre em consonância com o princípio da igualdade – o que será averiguado pelo princípio da proporcionalidade -, devendo ater-se sempre que possível ao princípio da capacidade contributiva respeitando o limite máximo indicado por este, além do qual ninguém legitimamente estará obrigado a contribuir.
4.3.3. Proibição do efeito de confisco
A Constituição garante o direito de propriedade em seus artigos 5º, XXII e 170, II, de sorte que para efetivar tal direito fundamental o sistema constitucional tributário aduz que é vedado aos entes federativos utilizarem tributos com efeito de confisco.
O confisco pode ser entendido como sendo a perda da propriedade por ato do Poder Público, sem a correspondente indenização ao expropriado. Assim, a proibição da utilização de tributo com finalidade confiscatória nada mais é que uma extensão, no âmbito tributário, da garantia ao direito de propriedade (CF/88, art. 5º, XXII). A tributação não pode afetar o direito de propriedade a ponto de fazê-lo desaparecer (MODÉ, 2003, p.90).
A tributação ambiental tem como limitação o referido princípio, devendo sempre guardar respeito com ele, pois a tributação ambiental não pode ser agressiva ao ponto de provocar um efeito confiscatório que inviabilize a atividade econômica. Confirmando tal posicionamento, Domingues de Oliveira (1988) salienta que,
4.4. Vantagens da tributação ambiental
Conforme já demonstrado, a tributação ambientalmente orientada tem o papel de internalizar os custos ambientais na produção, induzindo a adoção de medidas ambientalmente desejáveis. Já os instrumentos normativos de comando e controle utilizam normas de proibição/permissão, que se dirigem aos particulares para que estes adotem comportamentos considerados adequados, cujo cumprimento é fiscalizado mediante o exercício do controle inerente à polícia administrativa. Esse clássico sistema de comando e controle encontra algumas dificuldades que podem ser solucionadas com o auxílio da tributação ambiental.
Regina Helena Costa (2005, p.315), citando a posição de Antonio López Díaz, aduz sobre a utilização dos tributos ambientais:
Consoante adverte Antonio López Díaz, os argumentos contrários a essa prática são, dentre outros, os de que os tributos sobre a poluição traduzem-se em licenças para contaminação, que privam os sujeitos dos meios necessários para evitar a poluição e que um sistema de tributos ambientais resulta demasiadamente complicado e diversificado. Mas pondera, por outro lado, que as vantagens consistentes no fato de que os impostos possam resultar mais justos – uma vez que tendem a igualar os custos unitários de redução entre os distintos sujeitos contaminadores e de que representam incentivo permanente para a redução da contaminação pelas empresas -, compensam as apontadas desvantagens.
Convém lembrar que os instrumentos econômicos não se destinam a regular atividades proibidas, cabendo para tais situações onde o perigo de dano é muito alto a aplicação das normas de comando e controle. Nesse aspecto, os instrumentos normativos levam vantagem no que diz respeito a sua clareza de propósitos. Apesar disso, as dificuldades administrativas do exercício de fiscalização necessário para uma eficaz aplicação dos instrumentos normativos e a falta de estímulo ao melhoramento da qualidade do ambiente são pontos negativos desse sistema que nos leva a adotar outras alternativas, como a tributação ambiental.
A utilização de instrumentos econômicos permite que haja um certo grau de liberdade, cabendo ao agente econômico decidir acerca da adoção de medidas que reduzam a poluição, adequando-se da maneira que melhor prouver em face aos tributos ambientais.
A tributação ambiental provoca, ainda, um incentivo permanente, pois, afetando a área econômica, sempre haverá o interesse e a necessidade de adotar medidas menos poluidoras para que isso reverta-se em menos tributos e, por conseguinte, melhores resultados econômicos.
A condução do comportamento individual em busca de uma conduta ecologicamente correta trazida pela tributação ambiental afirma o princípio da prevenção uma vez que sua ação, geralmente, dá-se antes do comportamento danoso, evitando-o ou diminuindo-lhe os efeitos.
Além disso, a tributação possui um importante papel na busca da realização de justiça social. No caso em cotejo, ao ocorrer a internalização dos custos ambientais os maiores poluidores terão uma maior responsabilização, além do que, a aplicação ao longo de toda cadeia produtiva permitirá uma justa distribuição dos encargos ambientais. Nesse sentido, Modé (2003, p. 97) afirma,
[...] a tributação ambiental possibilita a socialização da responsabilidade sobre a preservação do meio ambiente com uma maior carga sobre os agentes econômicos que efetivamente mais contribuem para o desequilíbrio ambiental. A aplicação do princípio do poluidor pagador, por via tributária, permite a repartição dos custos internalizados em toda a cadeia de produção, conforme o caso, permitindo uma distribuição mais justa e solidária dos encargos decorrentes, atenuando ou até eliminando o impacto das externalidades produzidas, e, de uma forma ou de outra, gerando receita tributária ao Estado.
A utilização de tributos com finalidade voltada para a defesa do meio ambiente vem mostrando-se bastante eficaz em face da reação dos contribuintes. Consoante Domingues de Oliveira (2007), a OCDE10 anota como exemplos de tributos ambientais bem sucedidos: o imposto sueco sobre emissões de enxofre, favorecedora da adoção de medidas de redução de emissões nas câmaras de combustão, com queda de 6.000 toneladas nas emissões; e o imposto
10
dinamarquês sobre rejeitos não-perigosos, que, em dez anos de implementação, provocou uma redução da relação de descarga desses rejeitos de 39% para 18%, ao tempo em que a produção de materiais recicláveis aumentou de 32% para 61%.
Em países mais desenvolvidos, tais como a França, a Alemanha e os Estados Unidos da América, a experiência tem demonstrado que a introdução de um eficiente sistema de tributos ambientais é duplamente vantajosa: de um lado, estimula o comportamento individual, que espontaneamente se orienta de modo “ecológico”, para evitar tributação mais gravosa e, de outro lado, não é custoso nem pouco eficaz, como a fiscalização inerente ao exercício do poder de polícia (COSTA, R., 2005, p. 313).
Portanto, conclui-se que o sistema de comando e controle é insuficiente para a proteção do meio ambiente, fazendo-se necessário um emprego concomitante dos instrumentos normativos com uma tributação ambiental bem estabelecida, aproveitando as virtudes de ambos para efetivar uma plena defesa do ambiente.
4.5. Subsídios
Pode-se considerar subsídios como sendo toda ajuda de custo estatal dada as empresas, através de incentivos fiscais, redução de juros dentre outros, com a finalidade de financiar a compra e a instalação de novas tecnologias que, no caso específico da tutela ambiental, serviriam para reduzir os prejuízos que a determinada atividade traz para o meio ambiente.
Entretanto, autores como Cristobal J. Borrero Moro e Alejandro Altamirano adotam posição favorável aos incentivos fiscais como forma de implementação de uma política tributária ambiental11.
A utilização dos subsídios deve limitar-se aos casos em que seu uso seja imprescindível para a manutenção da atividade, devendo ser empregado por um limitado período de tempo e de modo a não afetar a as relações de comércio e a concorrência.
Assim, vislumbra-se a necessidade de adequar esses subsídios à questão ambiental, mudando sua atual forma de utilização, de forma que, adotando-se todas as cautelas supramencionadas, a sua correta e limitada utilização possa tornar-se um instrumento eficaz de proteção do meio ambiente.
11
5. TRIBUTAÇÃO AMBIENTALMENTE ORIENTADA: EXPERIÊNCIAS E TENDÊNCIAS
Conforme já fora exposto, o sistema tributário pode atuar complementarmente ao sistema administrativo de comando e controle, adequando as espécies tributárias à tributação ambiental. Nesse contexto, o sistema tributário revela-se bastante útil na preservação dos recursos ambientais.
É importante ressaltar que é natural uma rejeição à imposição tributária, haja vista que pressupõe uma restrição da liberdade. No Brasil, a não aceitação dos tributos é bastante acentuada devido à elevada carga tributária ao tempo em que há uma má utilização das receitas.
Portanto, para que a tributação ambiental seja eficaz, esta deverá ter uma clareza de propósitos e transparência, devendo-se observar pormenorizadamente a potencialidade das espécies tributárias quanto à defesa do meio ambiente, bem como analisar as experiências nacionais e estrangeiras nesse sentido.
5.1. Tributação ambiental e as espécies tributárias
A doutrina pátria não chegou a um consenso acerca de quais sejam as espécies tributárias. Em relação a essa questão, o Supremo Tribunal Federal já dispôs que as espécies tributárias no direito pátrio são cinco – impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais, apesar de muitos autores ainda defenderem a existência apenas das três primeiras espécies citadas.
5.1.1. Impostos
O artigo 16 do Código Tributário Nacional define imposto como sendo “o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte”. Dessa definição legal aduz-se que o fato gerador do imposto não supõe e nem se conecta com nenhuma atividade específica do Estado, ou seja, não se faz necessário uma determinada contrapartida ao contribuinte quando da exigência de um tributo.
Os impostos ambientais possuem dois sentidos, um estrito e um amplo. Em sentido estrito, trata-se da imposição de um novo imposto cujo fato gerador seria a utilização dos recursos ambientais, ou seja, o imposto ambiental em sentido estrito é aquele cujo fato gerador é um fato que poderá representar uma degradação ambiental em função da realização de uma atividade econômica lícita. Já em sentido amplo, seria a utilização dos impostos tradicionais, já existentes, adaptado de maneira a ganhar um caráter ordinatório de proteção ao meio ambiente.
Normalmente, os tributos tradicionais, buscando acompanhar a evolução da sociedade e seus paradigmas, buscam revestir-se de uma roupagem especial. No caso em tela, é possível adaptar e graduar os impostos existentes visando à preservação do meio ambiente.
Consoante Domingues de Oliveira (2007, p. 69),
O Japão é um exemplo emblemático nesse esverdeamento de impostos tradicionais. A legislação japonesa concede depreciação acelerada para equipamentos de energia solar e para equipamentos que economizem energia, que evitem poluição e que se destinem à reciclagem; redução de imposto sobre equipamentos para redução de poluição do ar, da água, sobre equipamento para redução da poluição sonora, sobre instalações para redução da emissão de asbestos e dessulfurização de petróleo.
