As disfunções da burocracia transformam-se na
própria ''burocracia''
O intuito deste artigo é balizar até que ponto a burocracia torna-se excesso, e até onde ela se faz necessária para o bom andamento da organização. Neste contexto, suas disfunções serão abordadas e no que elas próprias se transformaram.
Por debbys
1. Introdução
A burocracia foi formalizada por Max Weber (1864-1920). Parte do princípio de que o traço mais relevante da sociedade ocidental no século XX era o agrupamento social em organizações, com cargos formalmente bem definidos, ordem hierárquica com linhas de autoridade e responsabilidades bem delimitadas. Surge dentro desta linha de pensamento o modelo ideal de organização, que tem como princípio a máxima eficiência e previsibilidade. Weber (1998, p.145) define a burocracia como sendo:
A forma mais racional de exercício de dominação, porque nela se alcança tecnicamente o máximo de rendimento em virtude de precisão, continuidade, disciplina, rigor, confiabilidade, intensidade, extensibilidade dos serviços e aplicabilidade formalmente universal a todas as espécies de tarefas [...] Toda nossa vida cotidiana está encaixada nesse quadro.
A burocracia foi desenvolvida para ser um tipo ideal de sistema, e é vista como fator de disparidade social e empecilho para agilidade de processos devido ao excesso de formalismo e despersonalização. Na defesa do tipo ideal weberiano de burocracia, temos que:
Na burocracia, "[...] rege o princípio de áreas de jurisdição fixas e oficiais [...]", hierarquicamente ordenadas, cujo desempenho segue regras gerais, mais ou menos estáveis e que podem ser aprendidas. A atividade burocrática pressupõe um treinamento especializado e a plena capacidade de trabalho do funcionário. Tal atividade se baseia ou se cristaliza em documentos escritos (WEBER, 1971, p. 229-231).
Gouldner apud Maximiano (2000, p. 97) critica a rigidez e a aspereza do conceito de tipo ideal:
Embora o problema da burocracia não seja exclusivo da administração pública, para o cidadão comum a ideia de burocracia se dá quando este se vê em condições de desordem, fluxo e transição, que o obrigam a excessos de papéis, protocolos e exigências, tendo uma visão da burocracia como a ineficiência do setor público. Este, por sua vez é visto como o estereótipo da burocracia, em face de sua imprecisão quanto ao arcabouço de objetivos. Sua finalidade se volta para a prestação do serviço eficaz e eficiente, buscando a consecução de suas metas por meio de processos, tarefas e especialização rígida.
2. A Burocracia vista como barreira e como necessidade.
A burocracia tem uma força de perpetuidade através da sua racionalidade, da sua força de exigência ou meios de coação econômico-sociais, de prêmios e castigos, de disciplina e de autoritarismo que chega frequentemente ao extremo de combate ao livre arbítrio, à liberdade de sentimento, de pensamento e de ação.
Partindo do modelo ideal weberiano, os profissionais são habilitados e motivados por princípios, quais sejam: Caráter legal das normas e regulamento; Caráter formal das comunicações; Caráter racional e divisão do trabalho; Impessoalidade nas relações; Hierarquia da autoridade; Rotinas e procedimentos padronizados; Competência técnica e meritocracia; Especialização da administração; Profissionalização dos participantes, Completa previsibilidade do funcionamento. Estas características consolidam a racionalidade do modelo, todavia, o excesso de formalismo conduz à rigidez e ao mecanicismo do comportamento organizacional, fazendo com que apareçam suas disfunções, onde os meios transformam-se em fins e os indivíduos esquecem-se dos resultados.
O emprego de formalidades exageradas (barreiras) acaba por frustrar a celeridade dos processos. O Ministro Adylson Motta, do Egrégio Tribunal de Contas da União, em decisão proferida em novembro de 1999, esclarece a matéria, discorrendo que:
O apego a formalismos exagerados e injustificados é uma manifestação perniciosa da burocracia que, além de não resolver apropriadamente problemas cotidianos, ainda causa dano ao Erário, sob o manto da legalidade estrita. Esquece o interesse público e passa a conferir os pontos e vírgulas como se isso fosse o mais importante a fazer. Os princípios da proporcionalidade e razoabilidade acarretam a impossibilidade de impor consequências de severidade incompatível com a irrelevância de defeitos.[1]
Neste sentido, seja pela morosidade, seja por não admitir contestação, a burocracia esta deixando a administração pública cada vez mais distante de resolver seus impasses. Vista à luz da ''eficiência'', deixa o Estado cada vez mais poderoso e atraído
Maritain elucida: ''o poder tende a aumentar o poder; a máquina do poder tende
incessantemente a expandir-se; a máquina suprema, legal e administrativa tende a uma autossuficiência burocrática e gostaria de considerar-te a si mesma como um fim, não como um meio[2].
No entanto, as coisas não se processam da mesma forma quando se trata de pensar na burocracia tal qual foi idealizada (necessária) para alcançar a padronização e eficiência nos serviços prestados à sociedade. ''A burocracia é um bem necessário
desde que utilizada e exercida da forma como foi concebida em sua essência'' (OLIVEIRA, 2010) [3].
O modelo burocrático facilita o controle do trabalhador, pois este recebeu treinamento e conhece as regras, tendo aparato para desempenhar bem o seu papel dentro da organização. Neste sentido, a burocracia se faz necessária para alcançar os objetivos da máxima eficiência.
3. Disfunções da Burocracia transformando-se na própria burocracia
O Problema da burocracia segundo weber, é político e não social. Entre resolver um problema e seguir uma norma, o burocrata comumente opta por seguir a norma. Tal comportamento faria disfuncionar à burocracia, tornando-a lenta em seus procedimentos, excessivamente formais, resistente às mudanças. O exagerado apego às normas distanciaria o comportamento burocrático dos fins organizacionais trazendo, por fim, a ineficiência. Como consequência, surgiria, o conservantismo e o tecnicismo.
As disfunções como irregularidades ou anormalidades que se confundem nos processos administrativos das organizações, ocasionando confrontos até mesmo no comportamento do indivíduo no ambiente de trabalho, faz com que os objetivos pretendidos pela organização deixem de ser atendidos e a qualidade de vida dos indivíduos da organização se torne insatisfatória (Oliveira, 2006, p. 291-292).
Pessoas são engrenagens da máquina burocrática, alienadas quanto aos seus propósitos, sem criatividade, iniciativa e resistentes a alterações nas suas rotinas.
O senso comum remete a burocracia como um lento processo de controle, que impede as soluções práticas rápidas e eficientes. Este senso comum é percebido através do estudo de suas disfunções.
Sua inflexibilidade, sua aplicação prática produz uma série de desajustes [...] em geral usam-se medidas correspondentes à preparação anterior em condições diferentes, possibilitando uma adoção errada de conduta, exercendo sobre o funcionário uma constante pressão para torná-lo metódico, prudente e disciplinado''. (CAMPOS 1976)
Entre todas as disfunções, a mais notória é o fato de as normas e os regulamentos deixarem de serem ferramentas de trabalho para serem o objetivo do trabalho, ou seja, o servilismo às normas, de início idealizado como meio, transforma-se em um fim em si mesma. Mesmo com a ascensão da burocracia, Weber notou que havia algumas fragilidades no modelo, pois o indivíduo que trabalha dentro de uma organização teria que abrir mão daquilo que deseja para seguir regras e imposições, o que torna o trabalho bastante complexo e ineficiente.
As causas das disfunções da burocracia residem basicamente no fato dela não levar em conta a chamada organização informal que existe fatalmente em qualquer tipo de organização, nem se preocupar com a variabilidade humana (diferenças individuais entre as pessoas) que, necessariamente, introduz variações no desempenho das atividades organizacionais. Em face da exigência de controle que norteia toda a atividade organizacional é que surgem as consequências imprevistas da burocracia. Excesso de formalidade, despersonalização, inflexibilidade, rigidez, lentidão, autoritarismo, baixo desempenho e ineficiência é a própria burocracia no sentido do senso comum. Analisando as disfunções práticas da burocracia faz-se perceber que em sua aplicabilidade alguns pontos são passíveis de questionamentos e estudos. A sociedade, porém, observa e realça as imperfeições da burocracia, podendo deduzir que a palavra "burocracia" reduziu-se para as massas populacionais, em suas disfunções, transformando-se na própria burocracia.
4. Considerações Finais
burocracia talvez seja uma das melhores alternativas, porque levando em consideração as teorias anteriores, que são prescritivas e normativas, ela preocupa-se em descrever e explicar as organizações, dando ao administrador a escolha de que considera mais apropriada.
Diante deste contexto, é preciso repensar o modelo de Estado e rever as políticas de gestão das pessoas, corrigindo as distorções, desvios, desigualdades e injustiças, com vista à valorização, dignificação, coerência e sucesso da ação governamental.
Independente do modelo do Estado à eficiência e a qualidade da gestão pública somente poderá ocorrer com a valorização, profissionalização, incentivo ao crescimento e aproveitamento do potencial humano existente, ou seja, dos servidores públicos. A qualidade somente poderá ser obtida através das pessoas.
5. Referências Bibliográficas
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos (1995) "A Reforma do Aparelho do Estado e a Constituição de 1988". Revista del Clad: Reforma y Democracia, no.4, 1995. Texto para Discussão ENAP no.1. Brasília, 1995.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos (1996b) "Da Administração Pública Burocrática à Gerencial". Revista do Serviço Público, 47(1) janeiro1996.
CAMPOS, E. Sociologia da burocracia. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1976.
CHIAVENATO, Idalberto. Gestão de Pessoas. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.
_______.Teoria Geral da Administração.7ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003.
_______. Recursos Humanos. São Paulo: Compacta, 1993.
MAXIMINIANO, Antonio Cesar Amaru. Introdução à Administração. Atlas, 2000.
MOTTA, Fernando C. Prestes e VASCONCELOS, Isabella F. Gouveia de. Teoria Geral de Administração. 3 ed. São Paulo: Pioneira Thomson Learning, 2006 . Disponível em: www.controle.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/770119.PDF
Rev. Perspec. Contemp. Campo Mourão, v.1, n.1, jan./jul., 2006. A burocracia fora do senso comum. Disponível em www.abepro.org.br/biblioteca/ENEGEP1998_ART078. acesso em 22/04/10.
SOUZA, Bruno Soares de. O formalismo exagerado um apego à perniciosa burocracia da administração pública. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1388, 20 abr. 2007. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9718>. Acesso em: 22 abr. 2010.
WEBER, M. Economia e Sociedade. Fundo de Cultura Econômica, México, 1969.
_________. A objetividade do conhecimento nas ciências sociais. In: COHN, G. (Org.) Max Weber. 4. Ed. São Paulo: Ática, 1991. p. 229-231.
[1] TC 004809/1999-8, Decisão 695-99, DOU 8/11/99, p.50, e BLC n. 4, 2000, p. 203.
[2] Jacques Maritain. O Homem e o Estado, p.24. Rio de Janeiro, Agir, 1952.
[3] Breynner Oliveira é Professor da Universidade Federal de Ouro Preto, onde ministra a disciplina Carreira e Profissão no Serviço Público no Curso de Especialização em Gestão Pública.
