Litígios entre servidores e a Administração Pública
Anna Carolina Migueis
Procuradora do Estado do Rio de Janeiro
Doutoranda e Mestre em Direito Público (UERJ)
03 de Dezembro de 2020
1. Identificação do Problema: levantamentos de litígios entre servidores e Administração Pública no Brasil 2. Iniciativas de autocomposição na Administração
Pública
3. A consensualidade e revisão do princípio da indisponibilidade do interesse público
4. Propostas para avançar
Roteiro da Palestra
O problema
77,1 milhões de processos em tramitação
O Poder Judiciário finalizou o ano de 2019 com 77,1 milhões de processos em tramitação, que aguardavam alguma solução definitiva. Desses, 14,2 milhões, (18,5%) estavam suspensos, sobrestados ou em arquivo provisório, e esperavam alguma situação jurídica futura.
Dessa forma, tem-se que, em andamento, ao final do ano de 2019 existiam 62,9 milhões ações judiciais.
A Crise do Judiciário
Um panorâma
Fonte: O Justiça em Números 2020
(Fonte: O Justiça em números 2020)
A Crise do Judiciário
O Direito Administrativo em números
Em 2019, a base do CNJ indicou 55,1 milhões de novas ações categorizados por assunto.
Dentre essas, são 2.987.908 milhões as categorizadas em ‘Direito Administrativo e outros’, correspondendo a5,4 % do valor total.
A Crise do Judiciário
O Direito Administrativo em números
(Fonte: Base de dados CNJ)
A Crise do Judiciário
O Direito Administrativo em números
Dentro do assunto ‘Direito Administrativo e outros’, são 789.824 mil demandas categorizadas sob o assunto
‘Servidor Público Civil’.
O valor equivale a 26,4% do total das ações de direito administrativo.
(Fonte: Base de dados CNJ)
A Crise do Judiciário
O Direito Administrativo em números
Mais detalhadamente, no âmbito das causas de servidores civis, os três grandes assuntos são:
1. Sistema Remuneratório e Benefícios;
2. Reajustes de Remuneração, Proventos ou Pensão; e
3. Regime Estatutário
(Fonte: Base de dados do CNJ)
Poder Público: O Grande Litigante
Em 2012, estudo do CNJ mostrou que o setor público federal é o maior ligitante do país, figurando em 12,4% do total das demandas analisadas na pesquisa. Os setores público municipal e estadual ocupavam, respectivamente, a 3ª e 4ª posições do ranking, sendo parte em 6,88% e 3,75% das demandas.
(Fonte: CNJ, 100 Maiores Litigantes)
Em 2019, as causas relacionadas a Direito Administrativo e outras matérias de direito público constituíram 34,55%
dos casos do Supremo Tribunal.
O Supremo Tribunal Federal
(Fonte: Acervo do STF)
Novas ações de Direito Administrativo nos TJs
(Fonte: Base de dados do Conselho Nacional de Justiça)
Em 2019, as despesas totais do Poder Judiciário somaram R$ 100,2 bilhões, aumento de 2,6% em relação a 2018.
As despesas totais do Poder Judiciário correspondem a 1,5% do Produto Interno Bruto (PIB) nacional.
Em 2019, o custo pelo serviço de Justiça foi de R$ 479,16 por habitante, R$ 10,7 a mais, por pessoa, do que no ano de 2018.
A Crise do Judiciário
O custo do sistema
(Fonte: O Justiça em números 2020)
Gastos com Servidores Públicos
O custo do sistema
O país está próximo à Noruega e Islândia e está à frente da Suécia, ambos com PIB per capita —
entre 5 e 7,5 vezes mais— e níveis de desenvolvimento muito
superiores
.● Em 2019, o Brasil gastou 13,7% do PIB (R$ 930 bilhões), com servidores públicos federais, estaduais a municipais.
● Colômbia, Chile e Peru, com realidades mais próximas à do Brasil, têm seus gastos com pessoal mantidos no entorno de 6 pontos do PIB. Nem mesmo França e Alemanha possuem um gasto com pessoal no mesmo patamar que o Brasil esse tipo de encargo.
● Em dez anos (2007-2017), o gasto com servidores públicos aumentou cerca de 48%
em termos reais. Em 2017, foram gastos R$ 725 bilhões com 11,5 milhões de servidores ativos, cifra que representa cerca de 10% do PIB do país, equivalente a pouco mais de 20 vezes o gasto com o Bolsa Família.
● Na última década (2008-2018), o principal propulsor do crescimento da folha de pagamentos do setor público foram os reajustes salariais muito superiores à inflação.
● Em 2018, gastou-se cerca de 10% do PIB com o pagamento de salários e vencimentos de servidores públicos. Somando despesas dos regimes próprios de previdência, gastou-se cerca de 15%22 do PIB com o pagamento de servidores ativos e inativos
Gastos com Servidores Públicos
O custo do sistema
Fonte: WB, Gestão de Pessoais e Folha de Pagamentos no Setor Público Brasileiro
Gastos com Servidores Públicos
O custo do sistema
Que soluções já
existem?
● Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Pública Federal (CCAF):
Criada em 2007, pelo Ato Regimental AGU nº 05, foi uma das primeiras iniciativas de soluções não adversariais para a Administração Pública.
A Lei da Mediação, aprovada em 2015, tomou o desenho da CCAF como standard de resolução de conflitos na Administração Pública pela via da mediação, parâmetro que também se consagra pelo Enunciado CJF n. 18 da I Jornada
“Prevenção e Solução Extrajudicial de Litígios”, de 22 e 23 de agosto de 2016.
Autocomposição na Administração Pública
As Câmaras de Autocomposição na Administração Pública
● O objetivo principal é evitar e solucionar litígios entre órgãos e entidades da Administração Pública Federal e destes com a Administração Pública Estadual, ou do Distrito Federal e Municipal
● Dentre os legitimados para solicitação de instauração de procedimento na CFF, quando se trata de conflitos judicializados, estão os Ministros de Tribunais Superiores e demais membros do Judiciário, e órgãos de direção superior que atuam no contencioso judicial.
● O STF tem colaborado com a CCAF e encaminhando processos judiciais que deveriam ser dirimidos no seu âmbito, por força de recurso ou originariamente, para resolução no âmbito da CCAF.
Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Pública Federal
Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Pública Federal
Tipologia recorrente da matéria controvertida e conciliada no âmbito da CCAF nos anos de 2010 a 2015
A maioria expressiva dos casos da CCAF analisados – quase 60% – relaciona-se a patrimônio público:
bens imóveis (28%) e ativos financeiros (“finanças, orçamento, tributos” – 30%).
A CCAF tem sido utilizada pela Administração Pública para resolver controvérsias de conteúdo econômico expressivo.
(Fonte: Di, S.S.H.P.G. J., Mediação na Administração Pública Brasileira: O Desenho Institucional e Procedimental).
Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Pública Federal
CASO DO AUXÍLIO MORADIA
● Controversa decisão do Min. Fux que determinou o envio à CCAF de todas ações que tratam de auxílio moradia de juízes, incluindo uma Ação Direta de Inconstitucionalidade, ajuizada pelo Ministério Público questionando a constitucionalidade do auxílio.
● Os fundamentos da decisão apontam (i) a autonomia das partes para utilizarem os meios institucionais adequados para o alcance de solução juridicamente válida; (ii) os resultados frutíferos da autocomposição no acordo dos planos econômicos
● Críticas da doutrina no sentido de ser inadmissível a conciliação em ações de controle concentrado de constitucionalidade como as que tratavam do tema no STF. Não se trata de conflito de interesses partes, mas sim da validade de norma no mundo jurídico.
● Na lei, encontramos a previsão sobre a autocomposição de conflitos em que for parte pessoa jurídica de direito público (arts. 32 a 40) com a previsão de câmaras de prevenção e resolução administrativa de conflitos.
● O diploma também delega a cada ente federado estabelecer em regulamento o modo de composição e funcionamento das câmaras (art. 32, § 1º) e os critérios de submissão do conflito às câmaras, conforme casos previstos, devendo ser facultativa a submissão destes conflitos à respectiva câmara (art. 32, §§ 1º e 2º).
Autocomposição na Administração Pública
Lei 13.140/15: Lei da Mediação
“Art. 32 a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão criar câmaras de prevenção e resolução administrativa de conflitos, no âmbito dos respectivos órgãos da Advocacia Pública, onde houver, com competência para:
I - dirimir conflitos entre órgãos e entidades da administração pública;
II - avaliar a admissibilidade dos pedidos de resolução de conflitos, por meio de composição, no caso de controvérsia entre particular e pessoa jurídica de direito público;
III - promover, quando couber, a celebração de termo de ajustamento de conduta. ”
Autocomposição na Administração Pública
Lei 13.140/15: Lei da Mediação
Autocomposição na Administração Pública
Breve introdução à Lei 13.140/15
● Na Seção II da Lei, que dispõe sobre conflitos envolvendo a Administração Pública Federal Direta suas autarquias e fundações, as controvérsias jurídicas com tais entes poderão ser objeto de transação por adesão, sob o fundamento de:
I. autorização do Advogado-Geral da União, com base em jurisprudência pacífica do STF ou de tribunais superiores;
II. ou mediante parecer do Advogado-Geral da União, aprovado pelo Presidente da República(art. 35, I e II).
● A resolução administrativa do conflito nesses casos produzirá efeitos gerais a serem aplicados também a casos idênticos que forem tempestivamente habilitados em pedido de adesão, ainda que apenas uma parte da controvérsia seja solucionada (art. 35, §3º).
● Nos estados, já estão em funcionamento pelo menos sete câmaras de autocomposição:
○ Alagoas, Goiás, Minas Gerais, Pará, Pernambuco, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul
● Câmaras estaduais concedidas com nomes, características competências e procedimentos distintos. Afinal, os problemas da Administração Pública não vêm em “tamanho único” (Diego Faleck).
● Dentre os municípios, existe, por exemplo, câmara de conciliação em Porto Alegre e previsões para criação duas câmaras de conciliação em São Paulo.
Câmaras de prevenção e resolução administrativa de conflitos
Câmaras de prevenção e resolução administrativa de conflitos
● O que seria objetivamente “mediável”? Mesmo diante de diferentes modelos, a delimitação dos tipos de conflitos que podem ser encaminhados parece ser tema comum às legislações estaduais.
a. Pernambuco: incentiva a previsão contratual de cláusula de submissão de conflitos à Câmara:
b. Minas Gerais: exclui da competência da câmara as controvérsias contrárias à jurisprudência pacífica e Súmulas dos Tribunais Superiores;
a acórdão proferido pelo STF e STJ em julgamento de recursos repetitivos; e a entendimento firmado em IRDR e IAC.
c. Rio de Janeiro: exclui a submissão da câmara as controvérsia contrárias à orientação jurídico formal da Procuradoria-Geral do Estado e à jurisprudência consolidada dos Tribunais Superiores.
Decreto 10.201/2020 e Portaria AGU/PGF 498/2020
● Fixam a autoridade competente, em âmbito federal, para autorizar a celebração de acordos de acordo com o valor da demanda
● Requisitos para a celebração de acordos nas autarquias e fundações federais (inspiração no Acórdão TCU 1.234/2004):
○
análise da probabilidade de êxito da entidade representada em juízo;○
vantajosidade da solução consensual para a entidade;○
exame de viabilidade técnica, operacional e econômico-financeira dos termos celebrados, para o cumprimento de obrigações de fazer, não fazer, ou de entregar;○
observância das cláusulas imprescindíveis à formalização do acordo.Planos Nacionais de Negociação
● 17 temas selecionados para conciliação envolvendo demandas judicializadas ou não, na justiça federal ou nos juizados especiais federais.
● Muitos deles envolvem demandas de servidores públicos, como pagamento de gratificações, auxílios e indenização por licença-prêmio não gozadas
● O requerimento para incluir determinado litígio, judicializado ou não, no plano nacional pode ser feito inclusive eletronicamente
● O art. 38 da Lei de Mediação impõe restrição à autocomposição para os tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal ou para créditos inscritos em dívida ativa da União e afasta a aplicação do art. 32, I a esses casos.
● A única ressalva feita é em relação aos entes da administração pública, desde que renunciem ao direito de recorrer ao Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF)
● Por outro lado, o art. 171 do CTN estabelece a possibilidade de lei facultar aos sujeitos ativo e passivo da obrigação tributária celebrar transação, com a consequente extinção do crédito tributário.
Mediação em Matéria Tributária
O que a Lei 13.140/15 fala?
Transação em Matéria Tributária
O que a Lei 13.988/20 mudou?
● A Lei 13.988/20 dispõe sobre a chamada transação tributária. O instituto previsto no art, 171 do CTN aguardava lei autorizativa a estipular as balizas para a sua concretização prática.
O QUE PODE SER OBJETO DE TRANSAÇÃO?
I. Na União, são passíveis de transação créditos tributários não judicializados sob administração da Receita Federal do Brasil, bem como a dívida ativa e os tributos da União sob cobrança pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN).
II. Na esfera das autarquias e fundações públicas federais, podem ser transacionados débitos cuja cobrança incumba à Procuradoria-Geral Federal e à Procuradoria-Geral da União, conforme ato do Advogado-Geral da União.
Câmara Administrativa de
Resolução de Conflitos (CASC)
Autocomposição na Administração Pública
O Caso do Rio de Janeiro
Câmara de Resolução de Litígios de Saúde (CRLS)
Início: 2013
Criação: Convênio entre a PGE, a PGM, o TJRJ, a DPU, a Secretaria de Estado de Saúde e a Secretaria Municipal de Saúde Objetivo: auxiliar na resolução administrativa de casos como acesso a medicamentos, pedidos de consulta, internação ou transferência de pacientes.
Início: 2016
Criação: órgão da PGE
Objetivo: inicial era de conciliar litígios na área da educação, depois escopo ampliou para a prevenção e a solução de controvérsias administrativas e judiciais entre pessoas físicas e jurídicas e a Administração Estadual.
Câmara Administrativa de Resolução de Conflitos (CASC)
● Dentre as diretrizes de atuação, cita-se a formulação e articulação de medidas de prevenção de litígios e racionalização da judicialização.
● Linha de trabalho desenvolvida: estruturação de uma central de formulação de propostas de negociações para tratamento de demandas de massa (coordenação das iniciativas para a redução e racionalização da judicialização).
a. mapeamento das demandas de massa, avaliando junto às chefias das procuradorias especializadas as chances de êxito da Fazenda Pública frente aos temas.
b. formulação de propostas de acordos por adesão (tratamento da demanda judicializada)
c. articulação com os gestores para incorporação de seus termos na praxe
administrativa (evitando a judicialização da questão).
E o princípio da
indisponibilidade do
interesse público?
Consensualidade e Revisão do Princípio
A discussão doutrinária
a. Críticas ao conceito dado à
“interesse público” para justificar oposição à consensualidade..
a. Revisão do conceito de
“indisponibilidade do interesse público”
Indisponibilidade do interesse
público - direitos indisponíveis X Mecanismos de consensualidade
a. Sendo o interesse público indisponível, qualquer direito emanado dele também o é. Seria intransigível adotar instrumentos consensuais para satisfação das finalidades públicas.
a. O administrador seria mero gestor do interesse público e não lhe sendo próprio o interesse, não pode dele se apropriar, renunciar ou desviar.
● Imprecisão conceitual do princípio da indisponibilidade do interesse público dificulta a aplicação prática. A indisponibilidade do interesse público carece de precisão material e previsão normativa.
● Restringir a celebração de acordos seria um descompasso, acordos podem servir ao atingimento do interesse público.
● A consensualidade “não implica uma disponibilidade do interesse público, mas uma determinação do meio mais apto para alcançar os objetivos da lei”.
a Administração Pública, no âmbito do Direito Administrativo, jamais cogita de negociar o interesse público, mas, sim, de negociar os modos de atingi-lo com maior eficiência, afirma Diogo de Figueiredo Moreira Neto
Consensualidade e Revisão do Princípio
A discussão doutrinária
“ ”
● Mais célere: decisão e pagamentos mais rápidos
● Menos custos: diminui o prazo de fluência de consectários moratórios, reduz despesas com funcionamento do Judiciário e funções essenciais à justiça
● Promove isonomia: evita decisões conflitantes e, se a Administração adota uma postura ativa, que titulares do direito deixem de ser contemplados
Essas vantagens se sobrepõem ao reconhecimento da procedência do pedido, pois neste caso ainda há chances de o processo prosseguir com discussões sobre taxas de juros, índices de correção monetária, percentuais de honorários advocatícios. É preciso, no entanto, vencer o viés de inércia e criar mais incentivos para a conciliação.
Consensualidade e Revisão do Princípio
A discussão doutrinária
VANTAGENS DA CONSENSUALIDADE:
Novas Propostas de
Consensualidade
Consensualidade em Litígios de Massa
‘Tribunal Multiportas’
● “Tribunal multiportas”: A ideia é de uma organização judiciária multifacetária. A utilização do modelo multiportas pode significar um avanço no trato das demandas repetitivas.
● Criação de “Centros de Inteligência e Monitoramento de Demandas Repetitivas”, ou expansão dos “Centros de Conciliação” para que cuidem também da análise e da prevenção de litígios repetitivos.
● Fixação de parâmetros objetivos para os membros da Advocacia Pública, pois dependem de parâmetros para a realização de acordos:
I. Não têm autonomia para atuar livremente;
II. A atuação do Poder Público nas demandas repetitivas deve ser uniforme para não violar a isonomia entre litigantes que se encontrem na mesma situação
Consensualidade em Litígios de Massa
‘Tribunal Multiportas’
Mais do que uma possibilidade de solução para o congestionamento do Judiciário, os meios
consensuais se destacam como via propícia de incentivo a uma participação ativa do
jurisdicionado na busca de
soluções para os seus conflitos.
(Priscilla P. Costa. Correa)
● Litígios de servidores e pensionistas possuem milhares de casos idênticos, de servidores da mesma carreira ou categoria pleiteando o mesmo pedido.
● Os meios consensuais isoladamente não solucionarão o problema da eficiência do Judiciário brasileiro - a produtividade, celeridade, justiça material e economicidade.
● A busca da consensualidade nos conflitos de direito público só gerará resultados positivos se, paralelamente, houver uma ruptura com a cultura de litigância.
“ ”
Postura Ativa da Administração Pública
Possibilidades
● Nos litígios envolvendo servidores e pensionistas, a Administração pode condições de mapear todos os potenciais autores de demandas, identificando quem se encontra em funcional análoga à dos autores das primeiras ações.
● Firmada jurisprudência em favor dos agentes públicos, a Administração pode adotar uma postura ativa.
a. Identificar os demais titulares do direito
b. Verificar se o servidor tem interesse naquele determinado direito que lhe foi reconhecido ou;
c. Incorporar, caso se trate de parcela automática, pela via
administrativa à sua remuneração.
● Os valores a serem pagos ou restituídos pela Administração aos servidores a título de atrasados podem ser objeto de acordo, enquanto os valores a serem pagos ou não descontados dali para frente (obrigação de fazer ou não fazer - implantar determinada parcela no
contracheque, revisar proventos, deixar de proceder a determinado desconto, etc) serão aqueles pacificados em jurisprudência ou parecer.
Alguns Standards Úteis
Partindo da experiência federal para os entes locais
● Os valores em discussão e as quantidades de processos exigidos para a controvérsia ser considerada relevante e disseminada naturalmente podem ser adaptados à realidade de cada ente federativo.
● Em litígios de servidores, além da publicação de edital aberto a interessados, a Administração Pública pode contactar diretamente aqueles que sejam mapeados pelos órgãos de planejamento e gestão como potenciais titulares do direito
