Privatização: uma abordagem teórica do processo

Privatizaçio: Uma Abordagem Teórica do Processo

Dissertação apresentada à Escola de Pós -Graduação em Economia da Fundação Getúlio Vargas, como parte dos requisitos para obtenção do título de Mestre em Economia.

Orientador: Sérgio Werlang

Escola de Pós-Graduação em Economia Fundação Getúlio Vargas

INTRODUÇÃO

O presente trabalho motivou-se a partir da necessidade de um arcabouço teórico microeconômico que pudesse analisar a questão da propriedade pública e privada sob a ótica da eficiência interna. Esta foi colocada como um ponto fundamental na justificativa para o processo de privatização.

Estudos baseados na Teoria dos Jogos foram desenvolvidos de forma dirigida à análise de eficiência dentro da questão da empresa pública e privada. Uma vez desenvolvida a análise e concluído que a empresa privada é capaz de aumentar o nível de eficiência interna, buscou-se um setor de utilidade pública, com características de monopólio presentes, e no qual a sua tradição nacional nas últimas décadas estivesse ligada ao capital público, para que assim, pudéssemos entender que além da eficiência interna a eficiência alocativa também é ponto crucial no processo de privatização, e que nestes casos, a mesma pode ser alcançada através da regulamentação por parte do governo.

Insere-se pois, no presente trabalho, o setor elétrico, que mesmo com as características peculiares apresentadas na dissertação, que de certa forma levam a presença do capital público, passou por recente reformulação em todo mundo. Particularmente enfoca-se o caso Inglês e a estrutura elétrica Americana que apesar de privada convive com a regulamentação do estado.

A regulamentação surgirá como um mecanísmo necessário em mercados onde a competição não seja fator determinante, visto que as forças competitivas não serão por si

só suficiente para promover a eficiência alo cativa do sistema e dentro deste cenário o governo desponta como instrumento essencial ao processo de privatização.

Na teoria microeconômica, a ser abordada, que trata da relação entre principal-agente destaca-se um ponto importante na análise da privatização. O principal não tem controle das ações do agente (moral harzard)l e, desta forma, surgem mecanismos que buscam a redução do "gap" de informações entre os mesmos, fazendo com que o principal passe a ter maior ação sobre a tomada de decisões dos agentes.

A forma como o principal procura conduzir o agente, no sentido de satisfazer seus objetivos, é através de incentivos associados a ganhos sobre os aumentos de lucros dentre outros esquemas de recompensa que o principal busca promover. A participação em ações da empresa também é um importante incentivo, que pode produzir um elevado nível de qualidade administrativa por parte dos gerentes quanto ao direcionamento dos investimentos empresariais. Estes mecanismos estão diretamente ligados a uma estrutura compatível com o mercado privado.

Num mercado de informação assimétrica os objetivos do principal-agente2 são normalmente diferentes: a informação avaliada pelo principal e agente é contrastante; e o mecanismo de incentivos criado para aumentar a eficiência das ações dos agentes frente aos interesses do principal é mais condizente com a propriedade privada, na qual esta prática de incentivos é tradicional. Em empresas públicas é comum que os gerentes não tenham interesse direto na receita da empresa, uma vez que não têm beneficios oriundos das mesmas.

1 Problema gerado pela assimetria de informação, que faz com que um indivíduo não tenha como verificar as ações do outro, vide Rasmusen (1990).

2 A teoria do principal-agente se encontra na obra de Eric Rasmusen (1990) e procura equacionar a relação existente entre o proprietário e o gestor de seu negócio de forma a se alcançar uma estrutura de incentivos em que ambos maximizem sua utilidade.

A assimetria de informações em empresas públicas, entretanto, mostra-se mais

acentuada à medida que a relação principal-agente se processa, inicialmente, entre

eleitores e políticos e depois entre políticos e gerentes.

Se os políticos tomam decisões que prejudicam a eficiência alocativa, isto reduz o bem-estar, e faz com que sua posição fique abalada frente aos eleitores. Desta forma, é necessário que os eleitores sejam bem informados das decisões e de suas eventuais

conseqüências. Mas, em geral, há grande assimetria de informação entre políticos e

eleitores e os beneficios e custos das decisões políticas não são uniformemente divulgados para a população.

A questão de "moral harzard" se manifesta na empresa estatal na relação contribuinte-governo-gerente. A ausência de falências ou incorporações entre as empresas estatais conduz à ausência de instrumentos coercitivos por parte do governo fazendo com que a administração adote uma postura passiva frente ao mercado. Além disso, muitas vezes as metas públicas não estão claramente evidenciadas e podem até mesmo ser conduzidas por interesses políticos que são levados por pressões lobistas.

Questões inerentes ao setor público como a estabilidade no emprego, presente na cultura administrativa do governo, fazem com que os investimentos estatais, conduzidos pelos gerentes, não tenham a mesma eficiência que o privado, uma vez que os gerentes não têm preocupação com a perda do emprego. Em mercados competitivos, orientados pela concorrência privada, a possibilidade de falência e incorporação conduz à maior eficiência administrativa, aumentando os mecanismos de controle gerencial.

A competição potencial e a livre entrada também são fatores fundamentais, que normalmente se encontram apenas nas relações privadas, e que geram ameaças suficientes para as firmas, de forma tal que estas passam a ter um comportamento eficiente e de

Privatização:Uma Abordagem Teórica do Processo

Dissertação de Mestrado

Escola de Pós-graduação em Economia - EPGE

Fundação Getúlio Vargas

acordo com a preferência dos consumidores. Entretanto, existe um "trade-oft" entre eficiência alocativa e economia de escala, pois a entrada de empresas leva ao aumento do custo fixo.

A privatização de firmas, com elevado poder de mercado, desenvolve a eficiência interna, mas há vários riscos de perda da eficiência alocativa que podem surgir. Logo, é

através da regulamentação dos mercado que os mesmos são contornados. A regulamentação é vista como um jogo entre o governo e as firmas, na busca de mecanismos regulatórios, que encorajam tanto a eficiência interna como a alocativa.

Portanto, acredita-se que as empresas privadas são eficientes se, e somente se, a regulamentação e os esquemas de incentivos produzirem efeitos melhores que a própria presença do governo no mercado.

Uma vez privatizadas as firmas, o mercado deve ser cuidadosamente regulamentado. E o estado, como agente regulador, irá enfrentar problemas de assimetria de informação, como o problema da firma ser melhor informada que o regulador sobre condições de custo~ e o regulador buscar induzi-la a adotar determinados preços e políticas que lhe sejam adequadas.

O sucesso da privatização de setores monopolísticos, por exemplo, depende amplamente de corno se comporta o processo de regulamentação implantado pelo governo.

A regulamentação pode conduzir o monopólio ao caminho da eficiência que normalmente as forças de mercado imprimem às empresas altamente competitivas.

Logo, a regulamentação da privatização é algo essencial no processo. E a privatização aparece, pois, corno mecanismo indispensável dentro do contexto moderno

de abertura, competitividade e busca de eficiência, porém não é por si só suficiente ao mesmo.

Segundo Vickers e Yarrow3 , o tipo de propriedade pode ter efeitos diversos sobre a eficiência alocativa dos mercados e a eficiência interna das firmas - os direitos de propriedade determinam os objetivos dos "proprietários" das firmas e o sistema de monitoramento gerencial. Logo, a forma de propriedade afeta a estrutura de incentivos e o comportamento gerencial. Porém, estas questões dependem do grau de competitividade do mercado e da regulamentação existente. Muitas vezes, o próprio nível de competição e eficiência do mercado têm efeitos maiores do que a propriedade por si só .

Os efeitos da privatização no mercado irão depender do contexto no qual esta se insere, da regulamentação e características institucionais que forem implementadas, gerando uma complexa interação entre propriedade, estrutura de mercado, regulamentação e políticas variadas.

A teoria microeconômica enfatizada nos capítulos 1 e 2 ressalta, nas forças de mercado, um fator dinâmico na busca da eficiência e aponta a privatização como uma política governamental que busca promover a competição.

No capítulo 3, busca-se introduzir na análise até então realizada o setor elétrico, o qual ocupa um papel fundamental no processo de privatização brasileiro e que suscitou vastos debates quando da sua privatização na Inglaterra.

Características peculiares a este setor o fazem ímpar dentro do processo até então explanado. As tendências de monopólio natural, fortemente presentes em segmentos do mesmo (transmissão e distribuição), fazem com que a regulamentação ocupe papel de destaque em sua estrutura.

3 Cabe ressaltar que toda a análise aqui desenvolvida, referente a questão de propriedade pública e eficiência, está fortemente embasada na obra de Vickers e Yarrow (1989).

Torna-se impossível conceber a idéia de privatização do setor elétrico sem a definição de uma forte estrutura de regulamentação.

A própria Inglaterra, inicialmente orientada por um forte viés neoliberal, "puras forças de mercado", retrocedeu pragmaticamente quando percebeu as características singulares presentes no setor e passou a ser orientada pela idéia de um mercado "competitivo muito regulamentado".

A estrutura do setor elétrico americano também atesta a grande necessidade da regulamentação neste área, que, apesar da competitividade existente, está estruturada em monopólios privados verticalizados com forte regulamentação.

Capítulo I - O Problema de Controle Gerencial nas Empresas Públicas

I ) Introdução

O setor público orienta-se, normalmente, por questões ligadas ao bem-estar econômico ao invés da maximização de lucros como no setor privado, e apresenta uma perspectiva diferenciada no que se refere à gestão de suas empresas, a começar pelas ameaças de falência e "takeoverll

que se apresentam inexistentes na administração pública.

Vickers e Yarrow (1982) apontam que as estruturas de incentivos para os empreendimentos públicos tendem a exibir significativas imperfeições em cada nível de monítoramento hierárquico. Em particular, as teorias de interesse público de decisões governamentais são improváveis para fornecer um adequado conceito base para a análise comportamental na nacionalização de setores da economia.

Além do que, a propriedade pública está normalmente presente em indústrias onde a competição é impossível ou indesejável, ou onde as externalidades são elevadas. Estas características levam as empresas públicas a uma baixa eficiência, advinda da ausência de competitividade.

Neste capítulo busca-se examinar estruturas de incentivo capazes de promover a máxima eficiência interna das empresas. Mecanísmos de monitoramento serão analisados como um instrumento redutor da assimetria de informação existente, que na empresa pública se encontra duplicada à medida que o governo se coloca como um interventor dos interesses da população junto aos gerentes do setor estatal.

11 ) A questão do monitoramento

A transferência do bem público para o privado (e vice-versa) implica numa troca da relação entre as decisões de responsabilidade das firmas e dos beneficiários do fluxo de lucro.

Geralmente, a troca na alocação da propriedade conduz para diferentes estruturas de incentivos para os gerentes e, portanto, altera o comportamento gerencial e o desempenho da companhia.

A relação principal-agente procura analisar como se processa o mecanismo de monitoramento do principal (proprietário) sobre o agente (administrador), uma vez que estes apresentam objetivos distintos.

O principal está preocupado com o desempenho presente e futuro da firma e busca induzir o agente a agir de acordo com os seus interesses. Mas para isso, enfrenta problemas decorrentes da ausência de informação sobre as circunstâncias e

comportamento dos agentes. As informações são assimétricas, ou seja, principal e agente

têm informações diferentes.

O comportamento dos agentes muitas vezes depende de circunstâncias que apenas eles podem observar. Logo, o principal pretende um esquema de incentivos através do qual possa ter um controle efetivo do comportamento dos agentes, de maneira a minimizar os danos causados pela assimetria de informação.

Procurar-se-á, portanto, um esquema de incentivos ótimo, como o exposto em Fundenberg e Tirolle, onde o principal obtenha a melhor performance do agente com o menor "pagamento" possível.

a ~ ações do agente (nível de esforço)

e

~ estado do mundo

O principal não pode observar "a" ou

e

individualmente, mas sim o resultado x(a,

e)

das ações do agente, dado

e.

Onde:

x ~ ações do agente observadas pelo principal

y ~ função que representa os pagamentos ofertados pelo principal em função do que ele

observa de x.

Portanto, o problema do principal é escolher y(x) que seja o incentivo adequado para o agente. Sabendo-se que:

- o comportamento do agente está voltado para seu próprio interesse, dado o esquema de incentivo;

- o esquema de incentivo deve ser atrativo o bastante para que o agente deseje participar do processo com o principal.

Supondo que o agente não pode observar

e

quando escolhe suas ações, então ele

escolhe "ali para maximizar sua utilidade esperada dado y(x).

Uma das aplicações da relação principal-agente é percebida entre

reguladores-gerentes e acionistas-reguladores-gerentes de companhias privadas. As decisões, em companhias

privadas, são tomadas por gerentes profissionais os quais os pagamentos não são exclusivamente dependentes do fluxo de lucro. Logo, a função utilidade gerencial é função da renda e do nível de esforço.

Suponha um mercado com informação assimétrica, onde acionistas e gerentes enfrentam o problema de "Moral Harzard" (assimetria de informação, onde um indivíduo não tem como verificar as ações do outro).

a

=>

nível de esforço

w

=>

remuneração do gerente

U

=>

nível de utilidade média do gerente no mercado

Up

=>

nível de utilidade média do principal no mercado

Gerente

=>

indivíduo informado - agente

Acionista

=>

indivíduo desenformado - principal

Supondo que há apenas dois níveis de esforço: a =

o=>

esforço baixo ~

a >

°

=>

esforço alto

e que a distribuição de probabilidade para o principal se apresenta da seguinte forma:

Esforço Baixo Esforço Alto Valor do Lucro

gerente não obteve lucro 0,6 0,1

°

gerente obteve lucro baixo 0,3

gerente obteve lucro alto 0,1

Valor esperado para o acionista 70

- Agente neutro em relação ao risco, suponha: U(w,a) =w-a

Uo = 81, ou seja, se U(w,a) ~ 81 o gerente trabalha dado que: a =

°

=>

esforço baixo

a = 25

=>

esforço alto

0,3 100

0,6 400

Supondo aqui, que é possível observar esforço alto ou baixo (informação completa), ter-se-á que:

- se o esforço for baixo =:) paga-se

°

- se o esforço for alto =:) paga-se 106, pois 106-25 = 81

Dado que:

Up=E{p)-w onde:

E{p) =:) valor esperado para o principal (acionista)

w =:) remuneração paga ao gerente

Logo a utilidade do principal será: Up = 270-106 = 164

Como a maioria dos mercados apresenta informação incompleta, o nível de esforço não poderá ser observado. Analisa-se, portanto, apenas o resultado da firma e o seu valor.

Contrato que o acionista propõe ao gerente:

- se a empresa não obteve lucro, o gerente paga aos acionista 164

- se a empresa obteve lucro de 100, o gerente paga aos acionistas 64 (164-100) - se a empresa obteve lucro de 400, o gerente recebe do acionista 236 (400-164)

Posição do gerente:

Utilidade esperada do esforço baixo = 0,6{-164-0)

+

0,3{-64-0)

+

0,1{236-0) = -94

Utilidade esperada do esforço alto = 0, 1{-164-25)

+

0,3{-64-25)

+

0,6{236-25) = 81

Logo, o gerente irá aceitar o contrato com esforço alto, pois com ele terá exatamente sua Uo =81. Enquanto que o principal com este contrato terá um ganho de

Estes tipos de contrato permitem um maior controle das ações dos gerentes por parte dos acionistas. Na teoria sobre "moral harzard" eles funcionam como um mecanismo de redução de assimetria, onde o principal consegue obter melhor controle das ações do agente.

No setor público este tipo de prática se encontra limitado por questões institucionais que, na maior parte das vezes, asseguram ao agente estabilidade de trabalho seja ela formal ou não, impedindo ao principal a prática de qualquer tipo de mecanismo de coação.

Há ainda que ressaltar que o acionista majoritário, na maioria das vezes, é o governo, o que leva a interesses e práticas diferenciadas do setor privado. Algumas das vezes, a posição acertada pode ser política ou social e não passa por questões microeconômicas de maximização de lucro e utilidade. Já no caso brasileiro, na maior parte das estatais, apesar do governo ser o acionista majoritário, a assimetria de informação gera distorções tais que este não consegue obter um mecanismo de incentivos capaz de conduzir os gestores das empresas na direção de seus interesses.

O governo, como principal, se comporta como um conglomerado de acionistas minoritários, em que segmentos distintos da sociedade procuram expor seus objetivos. Este tipo de conduta dificulta ainda mais a percepção do nível de esforço do agente por parte do principal de forma a estimar o incentivo adequado a ser pago.

No setor público, os interesses do acionista majoritário (governo) podem estar ligados a posições conflitantes. Há posições de oferta e demanda, assumidas pelo governo, que podem gerar objetivos contraditórios. A diversificação de ações, por parte do setor público (atuação em setores variados) num mercado de informação imperfeita,

cria problemas na medida em que as decisões tomadas têm efeitos adversos sobre os vários segmentos.

O excessivo fracionamento das ações, bem como interesses adversos que possam surgir entre os acionistas, elevam o custo de monitoramento. Este pode se tornar uma prática inviável quando o custo do mesmo se sobrepõe ao retomo esperado que se possa ter. As economias de escala, na aquisição de informações, podem fazer com que não ocorra o monitoramento dos agentes pelos acionistas individualmente.

Logo, com os possíveis contratos que o setor público possa firmar, haverá sempre

um custo de monitoramento mais elevado neste, uma vez que seus objetivos se apresentam dispersos.

lU ) Tak.eover

o

"takeover" presente no setor privado permite a maior eficiência interna da firma, uma vez que funciona como um mecanismo de coação sobre os gerentes, na busca do melhor desempenho da empresa, frente ao mercado.

Este mecanismo, no entanto, é ausente no setor público, visto que as estatais não podem ser incorporadas a outras empresas a não ser que seja do interesse do governo. Ou seja, o mercado, no setor público, não funciona como um mecanismo de "seleção natural", onde sobrevivem as empresas mais qualificadas e competitivas.

Normalmente, os acionistas de firmas privadas desejam introduzir estruturas de incentivo que visam a maximização do lucro esperado. Desta forma, caso os gerentes não estejam agindo neste sentido, o preço das ações da companhia tenderão à queda, e a mesma sofrerá ameaça de "takeover".

O modelo, exposto por Vickers e Yarrrow (1989), pode ser explicitado da seguinte forma:

p ~ preço inicial das ações da firma

p* ~ preço da ação após o "tak.eover", quando um novo contrato ótimo é estabelecido entre gerentes e acionistas.

n ~ número de ações da firma no mercado

f ~ custo transacional de aquisição

O ganho de capital pelo sucesso do investimento será

=

n(p*-p)-f

Assumindo que as firmas são maximizadoras de lucro, a incorporação ocorrerá quando a expressão n(p*-p)-f, for positiva, ou seja, p < p*-f7n.

Com o desvio entre p* e p crescendo, a possibilidade de tltakeover" e o lucro decorrente do mesmo aumenta; logo, os gerentes tornar-se-ão mais vulneráveis. E esta ameaça estará inversamente relacionada aos custos de transação do "takeover", ou seja, quanto maior o custo menor o ganho do "takeover" e consequentemente reduz-se a ameaça do mesmo.

A existência deste instrumento detém os gerentes na perseguição de mecanismos que são variantes com os interesses dos acionistas. Assim sendo, qualquer que seja as implicações da privatização para a eficiência alocativa, a transferência de propriedade irá produzir incentivos em direção à eficiência interna.

Em alguns casos de "takeover" pode ocorrer transferência de rendas entre acionistas minoritários e majoritários, uma vez que a tomada de decisão se encontra na mão dos acionistas majoritários. Desta forma, o modelo de incorporação absorveria a perda verificada como segue:

y ~ transferência por ação de acionista menor para maior (y~)

p*-y ~ valor da ação para o acionista menor

p

~ valor de cada ação se o "takeover" falhar A venda será uma decisão ótima se:

p > p*-y e p> P

logo, a condição para o sucesso do lance é que: p < p* -fln e y > fln

Segundo Yarrow e Vickers, há considerável obstáculo na especificação precisa do

nível de opressão dos interesses da minoria; e há evidências que os instrumentos têm sido

eles, apesar das adversidades com relação aos resultados do "takeover", é inquestionável a ameaça de restrição sobre o comportamento gerencial.

O "takeover" pode ser visto como um potencial instrumento de maximização do controle do comportamento gerencial, tendo em vista que a maximização do lucro

esperado é o objetivo da firma, que deve ser buscado pelos gerentes.

Qualquer desvio da maximização de lucros funciona como mecanismo propulsor do "takeover" que em última instância também requer lucros máximos.

Entretanto, cabe ressaltar que o não controle das atividades de "takeover" em mercados de controle corporativo pode conduzir a níveis excessivos de incorporações.

IV) Falência

A falência pode ser vista como a perda de controle por parte dos gerentes, e pode, portanto, funcionar como uma versão alternativa do "takeover".

O níve~ a partir do qual se efetiva a falência, ocorre quando o valor de mercado dos ativos da firma cai abaixo do valor do passivo exigível, desconsiderando, aqui, questões legais ou institucionais que possam existir.

Assumindo que a função utilidade gerencial é decrescente em relação ao nível de esforço, que não há incerteza e que a falência é a única restrição imposta, a maximização da utilidade gerencial escolheria um nível de esforço tal, que se equalizasse o valor de

mercado da firma com seus débitos. Nestas circunstâncias, em que o valor de mercado da

firma pode ser incrementado pelo nível de débito (grau de alavancagem), os acionistas não teriam controle do processo ou, tão pouco, derivariam beneficios da troca, já que o valor do patrimônio líquido continuaria sendo sempre zero.

Uma vez introduzida a incerteza, no entanto, é fácil verificar como a ameaça de falência fornece proteção ao acionista (proprietário). Tem-se, de acordo com Vickers e Yarrow (1989) que:

D

=>

nível de débito

1t(x)

+

e

=>

valor de mercado da firma para o nível de débito D, onde x é o nível de esforço

e

=>

variável aleatória com média zero

Logo, a probabilidade de falência é a probabilidade de 1t +

e

< D, que pode ser escrita como

e

< D - 1t, que é igual a F(D - 1t), onde F(.) é uma função de distribuição de

e

e F'(.) >0.

Se F(.) é interpretada como a taxa de "harzard", os gerentes irão buscar maximizar:

<Xj

J

U(x)exp{ -[r + F(.)]t}dt

=

U(x)/ (r+ F(.»

o

sendo que a utilidade gerencial no evento de falência está sendo normalizada para zero e a condição de primeira ordem para o nível de esforço ótimo é:

Ux/ U

= -

F'1tx/ (r + F(.)

onde:

F'1tx => é a redução marginal na probabilidade de falência resultante do incremento no nível de esforço

r + F (.) => é a efetiva taxa de desconto gerencial

Se

em

é o valor máximo de

e,

o valor de mercado das ações ordinárias da companhia será positivo se a solução da equação Ux lU é tal que: O < 1t(x) +

em -

D, desde que os estados da natureza totais excedam D, recebendo os acionistas retornos positivos.

A restrição de falência dependerá em grande parte da diferença entre o valor máximo esperado da firma, denotado por 1t*, e o nível de débito da mesma. Caso a firma

ajuste-se rapidamente às mudanças de mercado, evitando a falência, os mecanismos de controle gerencial, através, da falência ficarão ameaçados.

Logo, o mecanismo de falência é mais eficiente em períodos recessivos e encontra-se limitado em condições de boom.

Se os acionistas são capazes de controlar o nível de débito das firmas, eles conseguem usá-lo como instrumento de influência sobre o comportamento dos gerentes.

Desde que o nível de débito seja um parâmetro de maximização da função utilidade gerencial, o nível de esforço de equilíbrio dos gerentes será função de D, denotado por x(D). Logo, acionistas (principal) podem influenciar a eficiência interna das firmas através de D.

Em empresas públicas, no entanto, este mecanismo de controle e incentivo gerencial é inexistente, uma vez que as firmas públicas não estão sujeitas à falência e por sua vez aos mecanismos oriundos da mesma.

O controle majoritário das empresas públicas encontra-se na mão do Estado que é o controlador (proprietário) das mesmas. Desta forma, o Estado porta-se como o grande mantenedor de suas empresas, não permitindo que as mesmas entrem em falência. O funcionamento das estatais é colocado como prioritário, acima de qualquer análise de custo-beneficio que possa ser feita.

Em decorrência disto, empresas públicas não estão sujeitas ao processo de falência tão comum entre o setor privado, onde o mercado se encarrega de promover as empresas mais eficientes, enquanto que a obsolescência e ineficiência são eliminadas.

Capo 2 - Questões Adjacentes à Privatização

I ) Introdução

A transferência ao setor privado de firmas com alto poder de mercado acarreta a melhoria da eficiência interna. Mas tem-se, por outro lado, queda na eficiência alocativa, a menos que se exponha o comportamento maximizador de lucros a uma adequada estrutura de competição e regulamentação.

Logo, existe um "trade-ofP' entre eficiência interna e alocativa.

A eficiência alocativa e interna das firmas públicas e privadas depende do efetivo

monitoramento do sistema, do nível de competição do mercado, das políticas reguladoras e dos progressos tecnológicos da indústria.

A competição potencial e a regulamentação dos mercados são fatores que combinados de forma adequada podem propiciar uma perfeita eficiência alocativa e interna das empresas.

Em mercados, por exemplo, onde há pouco produto competitivo e extensiva

regulamentação, não há grandes diferenças entre propriedade pública e privada.

Portanto, a privatização e a liberalização dos mercados, associadas a uma adequada quebra de monopólio, são conceitos que devem ser conjugados de forma adequada a se obter ganhos para a sociedade.

As estruturas de mercado e a capacidade de competição dos mesmos devem ser

ajustados de forma adequado através da regulamentação. Esta deve ser responsável pela equalização da eficiência interna e alocativa, de forma tal, que se obtenha a maximização dos interesses micro e macroeconômicos.

II ) Bem Estar x Competição

o

"trade-ofP' entre eficiência alocativa e economia de escala é analisado conjuntamente com a perspectiva de que a livre entrada pode ou não conduzir à perda de eficiência dos custos.

Necessita-se, pois, saber o número de firmas adequado a um bom nível de eficiência alocativa e interna, bem como se a livre entrada conduz a um grande ou reduzido número de indústrias no mercado.

O número ideal de firmas operando se dará quando custo marginal

=

preço e, isto

assegurará que o custo extra de uma unidade de produto seja igual ao que os consumidores desejarem pagar. Mas, por outro lado, isto gera perdas na eficiência interna da firma, fazendo com que a mesma não queira operar neste níve~ o que poderia ser obtido através da regulamentação.

O modelo, que segue, elaborado por Vickers e Yarrow, ilustra o "trade-ofP' existente entre economia de escala e eficiência alocativa.

Suponha que se tem uma indústria com "n" firmas similares cada qual ofertando produtos homogêneos.

V(Q)

=>

utilidade do consumidor

P(Q) = V'(Q)

=>

curva de demanda inversa do bem

Q

=>

soma dos produtos das firmas

q(n)

=>

produto por firma, quando há "n" firmas na indústria C( q)

=>

função custo de cada firma

Por simplificação supor-se-á que o bem estar social é igual a soma do excedente dos consumidores e produtores. Logo, como uma função do número de firmas, o bem-estar social pode ser escrito como:

W(n) = V[nq(n)] - nC[q(n)]

=>

função bem-estar social

Supondo dq/dn < O, assume-se que o produto por firma cai, quando aumenta o número de firmas.

Se n* é o número ótimo de empresas no mercado, então:

dW(n*)/dn

=

O

Quando há livre entrada no mercado, o número de firmas de equilíbrio nele é dado

pela condição de lucro zero. Se 1t(n) é o lucro por firma, o fi de equilíbrio seria, então:

1t(fi)

=

O

Se toma-se o "fi" de equilíbrio como um número inteiro vizinho a n*, pode-se, então, comparar fi e n*, para ver se o número de firmas que entra no mercado em equilíbrio é elevado ou não.

Diferenciando W em relação a fi, tem-se:

dW/dn= [q

+

n(dq/dn)] V' - {C

+

n[(dC/dq)(dq/dn)]}

Fazendo V' = P

dW/dn

=

n(P - dC/dq)dq/dn

+

(Pq - C) onde:

(Pq - C)

=>

lucro por firma, o qual é zero no equilíbrio com livre entrada

Por outro lado, a competição imperfeita implica em P > dC/dq, ou seja, P > CMg e assume-se que dq/dn < O, logo, dW/dn < O.

Portanto, o bem-estar social como definido poderia ser incrementado, na margem,

Logo, o nível ótimo n* é menor que fi, ou seja, o produto por firma cai com o incremento de n. A entrada de novas firmas é boa para o consumidor, ruim para a firma

existente no mercado e, aproximadamente, neutra para a firma que entra.

Cabe ressaltar, ainda, que o resultado pode ter conotações diferentes se forem atribuídos pesos diferentes ao excedente dos produtores e consumidores.

111 ) Monopólio

o

monopólio é uma organização de mercado onde uma empresa abastece a todos

os demandantes de um determinado produto.

Pode-se destacar quatro razões importantes para a existência do monopólio: - O controle de um insumo ou de uma técnica por uma empresa, de forma que outras não o possam adquirir;

- O monopólio lega~ que em vários casos é instituído pelo próprio governo;

- O monopólio natur~ que se desenvolve como resultado de condições especiais de

custo, e

- O monopólio por coalizão, originário a partir da associação de alguns produtores para a realização de uma operação unificada com o fim de obter um preço mais elevado.

O monopólio natural, onde as condições de custo são fundamentais, se destaca como uma das principais estruturas do mercado monopolístico. E será, portanto, ponto central de nossa discussão.

O gráfico abaixo ilustra como podem ser importantes as condições de custo na determinação do número de produtores no mercado.

GRÁFIco A p

o

VCMc

1,,---

- O p GRÁFICO B O L-____________________ Q

Na indústria representada no gráfico A, a curva de CMe (custo médio), de longo prazo, atinge um mínimo de produção em uma parcela muito pequena do mercado, revertendo rapidamente o processo e passando a apresentar custos crescentes. Consequentemente, a demanda total de mercado não pode ser satisfeita por apenas uma empresa operando no seu ponto de custo mínimo. Logo, a maneira menos custosa de servir a este mercado é através de muitas empresas.

Por outro lado, no gráfico B, a estrutura da curva de CMe permite à empresa abastecer todo o mercado. Desta forma, a maneira menos dispendiosa de servir ao mercado é através de uma única empresa.

O monopólio natural surge, então, quando o custo médio de uma única empresa diminui, por um intervalo suficientemente longo, permitindo a empresa produzir a quantidade total vendida a um custo médio mais baixo do que o fariam duas ou mais empresas.

A tendência de queda continuada e prolongada do CMe advém dos elevados custos fixos, que estes tipos de empresa podem ter em relação aos custos variáveis. Neste caso, uma empresa agressiva pode diminuir seu custo incrementando sua produção e, assim, oferecer seu produto a um preço menor que seus concorrentes, eliminando-os desta forma.

Logo, no monopólio natural a própria concorrência tende a eliminar todas as empresas do mercado, exceto uma.

A atração óbvia que esta concorrência de preços traz ao consumidor, durante o período de eliminação de empresas, provavelmente desaparecerá quando a empresa bem sucedida eliminar todos os concorrentes e emergir como monopolista. Como único ofertante remanescente, ela terá considerável controle sobre o preço.

Uma vez eliminado os concorrentes e de posse do poder de bloqueio à entrada, a empresa monopolista pode aumentar o preço sem receio da concorrência presente ou futura. Os consumidores deste produto estarão à mercê da empresa, exceto no caso em que estejam preparados para restringir suas compras.

A firma monopolista é capaz de aumentar o preço através da redução da quantidade produzida (poder de determinação de preço sobre o mercado).

Desta forma, o monopólio pode ser ineficiente tanto internamente, como no que se refere aos aspectos alocativos.

Assim, quando um monopolista decide com base em seu próprio interesse ao invés do interesse da sociedade, esta sofre perdas. A "mão invisível de Adam Smith falha em sua tarefa". É necessária a regulamentação por parte do governo.

IV ) Regulamentação

A regulamentação, enquanto mecanismo de política econômica, enfrenta inúmeros obstáculos, como, por exemplo, o conhecimento por parte do governo da planilha de custos da empresa e do posicionamento de suas curvas de custo. Surge aqui um problema de assimetria de informação e a necessidade de incentivos por parte do governo, de modo a fazer com que as empresas revelem a verdade sobre sua estrutura de custos.

Cria-se, pois, a necessidade de uma estrutura de incentivos entre agente regulador (governo) e empresa, de forma a se obter um resultado satisfatório para a sociedade.

Há setores industriais em que as forças competitivas se mostram incipientes, logo,

é necessário políticas regulatórias que influenciem o comportamento do setor privado, estabelecendo um apropriado sistema de incentivos para guiar ou restringir as decisões econômicas.

Tomando a regulamentação como um jogo existente entre o governo e a firma, faz-se necessário dentro deste contexto conhecer as estratégias possíveis dos jogadores, seus objetivos, a ordem dos movimentos e as condições de informação do jogo.

Com relação às possíveis estratégias, as firmas têm que fazer decisões sobre preço, produto, capital, investimento, qualidade dos produtos, redução de custos, inovações... dentre outras. O governo busca regulamentar algumas dessas variáveis, como por exemplo, preço, qualidade do produto e lucro, mas enfrenta problemas decorrentes da assimetria de informação existente.

Um dos principais problemas dos reguladores é que lhes falta informação para determinar o nível de preços adequado para a firma, bem como outros pontos chaves para a eficiência econômica.

Embora o objetivo direto da regulamentação seja sobre a política de preços, a qual é mais facilmente mensurada e prontamente alterada, os efeitos da política regulatória sobre o bem estar social também pode vir a ser alcançado através do comportamento induzido que os investimentos possam ter.

Deve-se questionar, no entanto, se a existência de incentivos para a eficiência produtiva minimiza os custos de investimento de capital na produção e se a escala de investimentos e produção está apropriada às condições de demanda e tecnologia.

Tipicamente a regulamentação ocorre dentro de um intervalo de tempo, durante o qual as firmas são livres para escolher a combinação de insumos que desejam, até que a próxima revisão de preços ocorra.

O "lag" na regulamentação permite que a firma se aproprie dos beneficios provenientes da eficiência dos custos até que a próxima revisão de preços ocorra. Um elevado "lag" de regulamentação incentiva as firmas a reduzirem seus custos, mas isto retarda o tempo no qual os consumidores se beneficiariam de uma maior eficiência. Mas, por outro lado, um curto "lag" significa que os consumidores recebem o beneficio mais cedo, mas os cortes nos custos aqui, serão reduzidos.

Supondo que o jogo de regulamentação tenha 3 estágios: 1 - o regulador anuncia o preço que será permitido a firma cobrar;

2 - a firma faz suas decisões de investimento, as quais envolvem um grande conjunto de elementos de "sunk: cost"4 _e

3 - o regulador revê previamente a política de preços anunciada.

4 Despesa que não pode ser eliminada ou evitada por algum período de tempo, mesmo se a empresa cessar totalmente a produção. Não pode ser visto como um custo de oportunidade durante este período. Vide Braeutigan (1989).

Neste último estágio o regulador busca maximizar o beneficio do consumidor, sujeito ao encorajamento que a firma possui para produzir.

As decisões que as firmas irão tomar no estágio 2 estarão condicionadas à política de preços do regulador adotada no estágio 3. O que abala a credibilidade do estágio 1, como ponto de referência para tomada de decisões pelas firmas.

O regulador no estágio de decisão 3 é influenciado pelas decisões de investimento da firma tomadas em 2. Desta forma, a firma terá a oportunidade de influenciar a política de regulamentação.

A regulamentação com informação assimétrica é introduzida dentro do contexto da teoria do principal-agente abordado no capítulo anterior, com o objetivo de examinar a relação existente nas firmas públicas e privadas e entre os proprietários das firmas e gerentes. A teoria está de acordo com os possíveis incentivos para a eficiência em condições de informação assimétrica. O principal, como exposto, é menos informado que o agente sobre as condições da firma, e pode ser incapaz de monitorar com precisão o comportamento dos agentes.

Neste contexto, o governo ou autoridade regulatória é o principal, e a firma o agente. Com esta perspectiva, o sistema de regulamentação pode ser analisado como um mecanismo de incentivo. A firma é melhor informada que o regulador sobre condições de custo, e o regulador busca induzir a firma a práticas de preço, produto e investimento que estejam de acordo com o interesse público, dada as condições de custo existentes. A assimetria de informação tende a beneficiar as firmas, possibilitando que as mesmas aufiram ganhos oriundos da imperfeita informação que têm os reguladores.

Suponha, como Vickers e Yarrow, por exemplo, que o objetivo do governo é o bem estar social W.

Define-se:

S

=>

soma do excedente dos consumidores

1t

=>

lucro das firmas

e

=>

nível de custo unítário da firma, o qual o regulador não observa

Q =>

nível de produto da firma, observado pelo regulador

Toma-se o objetivo da firma como a maximização dos lucros, sendo a mesma

neutra em relação ao risco.

Os reguladores desejam que

Q

seja escolhido de forma que preço custo

marginal, mas não têm conhecimento de

e.

O regulador deveria pagar à firma uma quantia igual ao excedente do consumidor

ao nível de produto

Q

menos uma constante de ajuste. Com este esquema de incentivos a

firma recebe o lucro (excedente do produtor) mais um pagamento igual para o excedente do consumidor menos a constante (1t+x-a). Isto maximizará os objetivos se, e somente se, maximizar os interesses do regulador. Neste caso especial, portanto, é possível obter um resultado "first best"5, com um esquema de incentivos apropriado e sem se conhecer as

condições de custo. Entretanto, este modelo enfrenta problemas, uma vez que é

necessário conhecer o excedente do consumidor. Outro problema é quando o tipo de

mercado da firma conduz a um alto custo e baixo excedente do consumidor, o que pode gerar a falência da firma.

Na análise de Braeutigam (1989), a regulamentação aparece com o objetivo de maximizar o beneficio econômico (soma dos superávits do consumidor e produtor). Se o preço cobrado for capaz de alcançar o objetivo sem intervenção, ele será chamado "first best". Caso a intervenção seja necessária, chamar-se-á "second best".

Há vários métodos de intervenção, utilizados como forma de regulamentação, e propostos por Braeutigan (l989). Analisar-se-á aqui, alguns deles, procurando enfocar os pontos mais relevantes.

A) Método de Demsetz

O interventor garantirá que o equilíbrio competitivo seja alcançado através do leilão de direito de operar o monopólio.

Para aplicar este método é necessário que:

- Os insumos estejam disponíveis a todos que pretendam participar do mercado; - O custo de conluio entre dois rivais seja proibitivo.

Satisfeitas as duas condições, a disputa pelo direito de franquia assegurará que o preço do controlador lhe garantirá lucro econômico zero. No entanto, esta solução será "second best".

B) Método da Contestação

Este método levará à concorrência pelo controle do mercado a uma solução

"second best", desde que não exista "sunk: cost".

A idéia decorre da observação de que existe livre entrada e que a tecnologia é comum. Na ausência de "sunk: cost", a firma que detém a tecnologia estará constantemente ameaçada caso cobre um preço diferente do "second best". Porém, como a franquia do mercado não é garantida, a existência de "sunk: cost" representa um risco para a empresa que não tem certeza da oportunidade de recuperá-lo e, neste caso, para proteger-se, ela cobrará um preço maior que o custo médio.

Na hipótese de assimetria de informação, supondo que a firma não conhece o

consumidor (não é capaz de identificar sua demanda), se a firma oferecer a mesma

política de preços, o consumidor escolherá ficar com a melhor proposta .

Contudo, a firma sempre poderá oferecer preços diferenciados. Por exemplo, seja o seguinte programa de preços:

- se o consumidor adquirir y <

y

então paga el + ml y - se o consumidor adquirir y >

y

então paga C2 + l112y

sendo el < C2 e ml >1112

Os consumidores que demandarem y <

y

ficarão melhor gastando el + mly,

enquanto aqueles com y >

y

ficarão melhor gastando C2 + l112y. Neste caso os

consumidores melhorarão em ambos os casos.

Se o governo e os gerentes das firmas têm acesso à mesma informação sobre as condições da indústria e comportamento das empresas, então, o problema de regulamentação poderia ser resolvido simplesmente direcionando os gerentes para a implementação do ótimo social, planejado de acordo com a informação avaliada.

Entretanto, na realidade, os gerentes têm melhor informação sobre as condições da indústria que o regulador, e desta forma, o processo de monitoramento é realizado imperfeitamente.

A questão que fica é, pois, como motivar as firmas a agirem em conformidade com os objetivos do regulador, de maneira similar àquela em que proprietários de empresas procuram motivar seus gerentes.

Cap.Ill- Setor Elétrico

I) Introdução

Análises recentes sobre o setor elétrico levam a crer que a competição tem penetrado neste setor de forma intensa. A ameaça de realocação da demanda, por parte dos consumidores, alterando o consumo para outras fontes de energia, como por exemplo o gás natural, ou empregando unidades cogeradoras, impõe às companhias elétricas maior responsabilidade frente às necessidades dos consumidores, uma vez que aqueles ambicionam manter sua participação no mercado. A emergência da pressão competitiva está impondo novas demandas e requerendo respostas diversificadas as quais não têm sido adequadamente conduzidas.

Segundo Fereidoon Sioshansi (1990), de fato as companhias elétricas conhecem muito pouco sobre seus consumidores. Logo, não seria surpresa se muitas delas não tivessem estratégias adequadas às novas pressões competitivas.

Isto não sugere que os consumidores estejam insatisfeitos com os serviços recebidos, mas que as companhias estão despreparadas para quaisquer novos problemas que venham a surgir.

Portanto, é necessário que se tenha perfeito conhecimento do valor que os consumidores atribuem aos diferentes serviços de energia, para que as companhias elétricas possam estabelecer planejamentos de preços.

As forças competitivas que operam nos E.V.A. têm começado a transformar a estrutura da indústria de energia elétrica. Na Inglaterra, a privatização da oferta de energia tenciona iniciar o mesmo processo já desencadeado na economia americana. As

mais significativas implicações da troca de estrutura de propriedade é a intensificação da competição em cada ponto da cadeia produtiva, da geração até o uso finaL

lI) A Indústria de Eletricidade nos E.V.A.

A indústria de eletricidade americana ocupa papel de destaque no cenário mundial, segundo dados de Kujawa (1993), 50% da capacidade de geração de energia elétrica mundial está situada nos E.V.A., com o carvão sendo a principal fonte geradora (56%), seguido da nuclear (21%) e hidráulica (10%).

Esta geração concentra-se em monopólios privados verticalizados, os quais muitas vezes executam também, a transmissão e distribuição de energia. De acordo com Kujawa 75% da fonte geradora de energia pertence a iniciativa privada, enquanto que os 25% restantes estão nas mãos do governo federal e local.

Recentemente, fortes estímulos competitivos têm ocorrido na geração, oriundos

principalmente dos produtores independentes, que despontam nos E.V.A. como uma

nova perspectiva para o setor elétrico.

No entanto, a energia gerada pelos produtores independentes deve ser vendida para as concessionárias, as quais, como coloca Waisman (1994), se vêem obrigadas a adquirir o suprimento de geradores independentes que tragam ganho energético global.

Para Kujawa (1993) "grande parte da capacidade de geração hoje se compõe de produtores independentes, que respondem por 6% da capacidade total, contam com cerca de metade de toda nova geração e são filiados não regulamentados das empresas de energia".

A rede de transmissão apresenta um capital pulverizado, o qual, segundo Waisman (1994), possui 5 sistemas regionais voluntários de "pool" de geração e transmissão.

Na distribuição os consumidores não têm liberdade para escolha de seus fornecedores, ou seja, não pode haver vendas de energia negociadas diretamente com o consumidor final.

A distribuição é entendida nos E.u.A. como um monopólio natural, uma vez que se impõe elevadas limitações tecnológicas para que esta funcione como uma estrutura competitiva. Além do que, a presença de características peculiares ao país em questão, como, por exemplo, as diferenças de legislação entre os estados americanos elevam os custos de atuação em unidades da federação diferentes e faz com que as companhias acabem por limitar sua atuação às fronteiras do estado.

Waisman (1994) acredita que existem mais de 2000 pequenas distribuidoras e que muitas delas são constituídas como cooperativas.

Todo o sistema elétrico nos Estados Unidos opera sob o regime de forte regulamentação. Tanto a nível federal como estadual existem órgãos regulamentadores.

O governo americano entende que o setor apresenta características de monopólio natural, e desta forma a eficiência alocativa só pode ser alcançada à medida em que o governo interfira nos preços, evitando a prática por parte das empresas de preços de monopólio.

A nível estadual, Kujawa (1993) explicita que as agências reguladoras irão estabelecer questões ligadas ao consumidor final, tais como taxas de varejo por classe de consumidor, taxas de retomo, dentre outras questões.

Já no âmbito federal, a preocupação fundamental é estabelecer regras gerais de regulamentação. A regulamentação de contratos de atacado, autorização para geração hidroelétrica e a interconexão entre concessionárias são estabelecidas neste estágio de governo.

Entretanto existem funções comuns aos dois níveis de regulamentação. Kujawa coloca que:

"There are four components of this regulation exercised by the state and federal regulatory agencies that in combination distinguish the public utility from other sectors of the economy: control of entry, price fixing, prescription of quality and conditions of service, and the imposition of an obligation to serve all applicants under reasonable conditions. These fundamental components of regulation were developed in response to two basic considerations. The first is that electricity, unlike most other goods and services, is essential to well-being of consumers. The other basic consideration underlying the regulation of electric utilities is the monopoly characteristics of many of the historic aspects of the enterprise

Dentro deste contexto de forte regulamentação, as tarifas públicas são estabelecidas pelo preço de custo e revisadas tanto pelos organismos reguladores como pelo consumidor, que através de audiências públicas se faz representar.

Quanto a expansão da demanda, as concessionárias (geração, transmissão e distribuição), ficam encarregadas de perceber junto ao mercado as necessidades que se impõem e, de acionarem, quando necessário, o órgão regulador para que seja autorizado o auto-atendimento ou mesmo a expansão dos produtores independentes.

O Investimento de longo prazo é assegurado através da garantia de uma margem de lucro ao setor que permita investimentos futuros no mesmo.

O setor elétrico americano deixa claro a necessidade de uma estrutura de regulamentação para alicerce de um mercado que tem como mercadoria um serviço de utilidade pública e, em sua estrutura produtiva características de monopólio.

Percebe-se pois, que mesmo nos E. U .A., onde existem mercados altamente competitivos a presença do governo como agente regulamentador é fundamental ao funcionamento eficiente do setor elétrico.

lU) O Setor elétrico na Inglaterra

A questão mais importante, na remontagem histórica do período pré-privatização na Inglaterra, concerne à natureza e desempenho do sistema de controle de nacionalização das indústrias que emergiram no período pós-guerra.

Nas palavras de Robson, presentes na obra de Vickers e Yarrow (1989):

"The public corporation is based on the theory that a fuII measure of accountability can be imposed on a public authority without requiring it to be subject to ministerial controI in respect of its managerial decisions and multitudinous routine activities, or IiabIe to comprehensive parliamentary scrutiny of its day-to-day working. The theory assumes that policy, in major matters at least, can be distinguished from management or administration; and that a successful combination of political controI and managerial freedom can be achieved by reserving certain powers of decision in matters of major importance to Ministers answerable to Parliament and Ieaving everything else to the discretion of the public corporation acting within its legal competence. The Govemmente are further endowed with residual powers of direction and appointment which mark their unquestionable authority."

Caracteriza-se, aqui, a estrutura inglesa presente no período anterior ao processo de privatização desencadeado a partir de 1979. Tem-se, aqui, a exata noção de uma indústria que, apesar de pública, gozava de certa liberdade administrativa, o que propiciava determinada dinâmica de mercado à mesma, fazendo com que a passagem de uma estrutura de propriedade pública a privada pudesse se realizar de fonna menos traumática. Ou seja, as rupturas a serem impostas poderiam ser amenizadas por uma estrutura prévia que garantia, à propriedade pública, maior dinamismo.

Entre 1947 e 1980 os sucessivos governos mostraram pouco ou nenhum interesse nas políticas de incremento da competição no setor de energia. Em parte, isto pode ser explicado pelas características de monopólio natural presentes na transmissão e

distribuição de energia e por dificuldades de promoção da competição entre companhias de geração independente que estão conectadas a uma singular rede de oferta.

A existência de um sistema de energia integrado coloca certos problemas para o desenvolvimento da competição na geração de eletricidade. Para prevenir o fracasso do sistema, o equilíbrio elétrico deve ser mantido em todos os pontos da rede: a demanda de

energia em cada ponto deve ser mantida igual à oferta. Segue, pois, que uma companhia

geradora de energia elétrica de um ponto particular da rede não pode dirigir a produção para um ponto determinado da demanda. Assim, o desempenho dos geradores está

interligado a outros, numa interdependência mútua. Desta forma, há algum tipo de

"planejamento" centralizado que estabelece decisões alocativas (daí a importância da regulamentação neste setor).

Em outras palavras, a tecnologia de oferta de energia elétrica cria o dilema de qual política a adotar: os beneficios da coordenação entre firmas têm que ser balanceados pelos ganhos da competição.

A Inglaterra orientou seu modelo de privatização na busca da maior eficiência, que dependeria em grande parte da estrutura de competição e regulamentação na qual a

firma estivesse operando. E no curto prazo esperava~se que a privatização pudesse

aumentar a eficiência na alocação de capital.

O processo de privatização do setor elétrico Britânico envolveu 2 fases distintas: a reestruturação e a venda para o investidor privado.

O plano de reestruturação necessitava considerar como a indústria seria dividida e como seria a regulamentação e, desta forma, foi a fase mais dificil do processo de privatização, enquanto a venda ao setor privado era a parte fácil.

Deve-se lembrar que o processo de privatização, na Inglaterra, foi facilitado pelo fato de toda a indústria elétrica ser propriedade de uma única unidade de governo, o que não ocorre no Brasil, onde existem inúmeras unidades estaduais. Isto traz grandes vantagens, visto que os interesses de múltiplos proprietários privados ou públicos fazem com que os objetivos a serem considerados, quando da reestruturação e venda, se diversifiquem.

Na Inglaterra, o fato de o setor elétrico não estar subdividido em propriedades pertencentes a governos locais e regionais permitiu a centralização do processo e maior liberdade nas tomadas de decisão.

Como parte do plano de restruturação, o modelo de regulamentação necessitou ser estabelecido. Isto era crucial porque teria impacto direto sobre os interesses do investidor privado.

A decisão do modelo de regulamentação presente no planejamento do governo enfrentou uma dificuldade paradoxal. Poder-se-ia maximizar o processo de venda de ativos enquanto se permitisse aos novos proprietários certa liberdade para aumentar o preço da eletricidade. Ou, alternativamente, poder-se-ia limitar o preço dos novos proprietários e assegurar aos consumidores baixos preços.

Havia um claro dilema entre a maximização do processo para o governo, com a venda dos ativos existentes e os baixos preços de demanda do produto para o consumidor. Mas os objetivos da indústria Inglesa eram a maximização da eficiência econômica. Então, a regra de preços desejará a maximização da eficiência alocativa para dada demanda e custos (estabelecida as condições de capacidade) e, enquanto isso, buscar-se-ia garantir a eficiência alocativa dos fundos de investimento entre setores públicos e privados da economia.

A oferta de eletricidade na indústria Inglesa foi radicalmente restruturada em 1989. As áreas que estavam estabelecidas como corporações públicas foram privatizadas a partir de 1990. As atividades de distribuição e geração foram geridas de forma "fechada" e entregues a um grupo determinado de empresas que exerciam a atividade com a autorização do estado. Elas deveriam ser analisadas separadamente, não podendo ter subsídios cruzados ou usufruir dos mesmos, além de serem regulamentadas em diferentes graduações.

Até 1989, a CEGB (Central Electricity Generating Board) era a responsável pela geração e transmissão da maior parte da eletricidade da Inglaterra e Gales. Além da geração, a CEGB era proprietária do sistema de transmissão conhecido como "national

grid".

o

setor elétrico Britânico abriu a década de 90 totalmente reformulado, tanto estruturalmente, como patrimonialmente. A privatização atingiu todos os ramos, exceto o Nuclear. A competição ocupou amplo espaço, e fortes poderes de arbitragem foram concedidos ao novo órgão regulador.

A CEGB, estatal de geração, se dividiu em três empresas buscando incentivar, desta forma, a concorrência. Formaram-se uma empresa nuclear estatal e duas privadas.

A prática de geração, via produtores independentes privados, também foi incentivada através do licenciamento, e, atualmente, passa a ocupar fatia substancial do mercado.

Às distribuidoras foi dado o direito de gerar até 15% do total de energia abastecido pelas mesmas.

A competitividade estava embasada na busca da eficiência e através desta buscavam-se tarifas setoriais moderadas.

As tarifas de fornecimento passam a ser fixadas pelo ofertante ligeiramente abaixo da inflação, via estimativa do fluxo de caixa futuro das distribuidoras. O melhor desempenho da empresa será a garantia do lucro. A alma do modelo é a estrutura tarifária e a natureza dos contratos entre agentes.

Quanto à transmissão, cada companhia poderia ser responsável pelo envio de energia às estações nas suas próprias localidades e, neste caso, negociariam o beneficio de uma transferência de energia entre elas. Onde existam pequenas disparidades de capacidade de demanda entre diferentes regiões, pode ser mais eficiente estabelecer um sistema nacional de coordenação da oferta, baseado na criação de uma companhia privada ou corporação pública, que poderia ser proprietária e controladora do "grid"

naciona~ como o realizado na Inglaterra, onde a transmissão é operacionalizada através de um "pool" nacional (Nacional Grid Company - NGC), o qual compra e vende energia, garantindo o equilíbrio macroeconômico do sistema. Este "pool" é gerido por companhias de distribuição privadas e pelo governo, o qual detém uma pequena participação.

A regulamentação sobre o "pool" é severa e procura prevenir a discriminação de ganhos. As companhias de distribuição compram suas energias dos "pools" , e, se desejarem, podem estabelecer contratos com as companhias geradoras sobre o qual se pagaria um diferencial entre o preço do "pool" e o preço contratual.

Novos geradores ou produtores independentes de energia serão absorvidos pelo sistema, quando a capacidade do "pool" chegar a um nível em que os preços comecem a aumentar, a transmissão e expansão serão financiadas por um "grid" e implementado de acordo com o planejamento convencional das empresas de serviço público.

Desde que as condições de custo na distribuição de eletricidade efetivamente eliminem a possibilidade de firmas beneficiárias coagirem o desenvolvimento atual ou potencial da competição, a privatização tentará vincular a existência de monopólios públicos a monopólios privados com regulamentação.

A privatização da distribuição tende a conduzir para a redução das barreiras à entrada na geração de eletricidade.

De acordo com dados de Waisman (1994), atualmente, 12 companhias regionais foram privatizadas e estas possuem dois tipos de consumidores: o consumidor de tarifa certa, que compra IOMW ou menos de energia e o consumidor por contrato, que compra mais de IOMW e tem liberdade de escolher seu fornecedor.

Toda a geração de unidades superiores a lOOMW deve ser centralizada para despacho. Enquanto isto, é legal para geradores construírem suas próprias linhas de transmissão e distribuição; mas

na

prática, a grande maioria da energia é vendida ao "pool".

As companhias de distribuição temporariamente podem conceder exclusividade para certas vendas de energia para pequenos consumidores de tarifa-certa; o máximo desta reserva de consumidores é lMW para os primeiros anos após a reestruturação, e

100KW para os próximos 4 anos e zero depois.

Note-se, portanto, que um excessivo grau de integração vertical conduz à redução da competição na geração. Vale ressaltar, entretanto, que a privatização da distribuição, embora seja condição necessária, não é por si só suficiente para promover a competição na rede geradora.

Com relação aos ajustes de controle de preços, pode-se designar um peso significativo ao critério da taxa de retomo do capital. Na distribuição de energia existe

um número similar de empresas implicando numa regulamentação da taxa de retomo que pode ser combinada com a provisão de fortes incentivos para a redução de custos.

Ao se estabelecer uma taxa de retomo, as diversas firmas buscam a máxima eficiência. Da iteração com o mercado, ao final de um determinado período, algumas firmas terão alcançado maior desempenho que outras. Neste ponto, o regulador reverá a taxa estabelecida, buscando adequá-la às novas condições e pressionando desta forma os preços de energia para baixo.

O preço de regulamentação é estabelecido de acordo com a fórmula RPI - X

+

Y,

como aparece em Kujawa (1993), onde os custos de oferta de energia podem ser inflados por um fator igual à taxa de inflação (RPI), menos a produtividade ou outros ganhos (X), acrescido de custos (Y).

A Inglaterra adota uma forma de incentivo à regulamentação de largo alcance. A abordagem selecionada é o "price-cap" de regulamentação, (RPI-X), a qual permite que uma companhia aumente as taxas nos serviços regulamentados, tomando por base o nível de preços no varejo, menos um fator (X) que busca captar os efeitos de incremento da produtividade, crescimento da demanda e gastos com capital.

O preço limite da regulamentação está sendo usado em vários graus para

regulamentar preços na Inglaterra. Segundo dados de Leonard J. Kujawa (1993),

estima-se que cerca de 35% do preço final da eletricidade na Inglaterra está sujeito ao preço de regulamentação.

Na teoria, pode-se afirmar que a Inglaterra regula os preço enquanto os E.u.A.

regulam lucros.

O programa Inglês para o setor elétrico prevê algo semelhante a um método de custo de serviço revisto a cada 5 anos. Portanto, é natural pensar o sistema Inglês numa

abordagem da regulamentação da taxa de retomo com institucionalização de um "Iag" regulatório de 5 anos para revisão dos custos dos serviços (vide Kujawa) .

Muitos economistas concordam que o "price-cap" da Inglaterra poderá produzir melhores incentivos para as companhias regulamentadas operarem eficientemente. Pois as companhias conseguirão manter o lucro por 5 anos se forem eficientes, enquanto que a ineficiência será penalizada com a perda de dinheiro e até mesmo a ameaça de falência.