163 COMBATE AOS ILÍCITOS EM ÁREAS DE FRONTEIRA:
UMA PROPOSTA DE RELEITURA DO SISTEMA INTEGRADO DE MONITORAMENTO DE FRONTEIRAS (SISFRON) COM BASE NO MODELO ASIÁTICO REGIONAL COOPERATION AGREEMENT ON COMBATING PIRACY AND ARMED ROBBERY
AGAINST SHIPS IN ASIA (RECAAP)1
Emanuel Alexandre Moreira Pessanha* Fábio Albergaria de Queiroz** RESUMO
As características da fronteira brasileira e a complexidade do combate aos ilícitos transnacionais impõem dificuldades e desafios ao Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras (SISFRON). De forma a sugerir alternativas que contribuam para maximizar a efetividade do SISFRON, esta proposta investigativa analisa o modelo adotado pelo Acordo de Cooperação Regional no Combate à Pirataria e ao Roubo Armado a Navios na Ásia (ReCAAP) e, por meio do método comparado, busca identificar possíveis instrumentos/melhores práticas adaptáveis ao contexto do SISFRON.
Palavras-chave: Fronteira. Ilícitos transnacionais. SISFRON. ReCAAP.
FIGHT AGAINST ILLICITES IN BORDER AREAS: A REVIEW PROPOSAL FOR THE INTEGRATED BORDER MONITORING SYSTEM (SISFRON) BASED ON THE REGIONAL
ASIAN MODEL COOPERATION AGREEMENT ON COMBATING PIRACY AND ARMED ROBBERY AGAINST SHIPS IN ASIA (RECAAP)
ABSTRACT
The characteristics of the Brazilian border and the complexity of struggling against transnational illicit impose difficulties and challenges to the Integrated Border Monitoring System (SISFRON). In order to suggest alternatives capable of contributing to maximize the effectiveness of SISFRON, this investigative proposal analyzes the model adopted by the Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia (ReCAAP) and, through the comparative 1 Em Português: Acordo de Cooperação Regional no Combate à Pirataria e ao Roubo Armado a
Navios na Ásia. ____________________
* Especialista em Análise de Ambiente Eletromagnético (ITA/2006) e Mestre em Ciências pelo Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA/2009). Tem experiência na área de Defesa, com ênfase em desenvolvimento de produtos, inovação, defesa cibernética e guerra eletrônica. E-mail: ccol7_ch@7rm.eb.mil.br
* Professor Adjunto da Escola Superior de Guerra, Campus Brasília; possui Doutorado e Pós-Doutorado em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília. E-mail: fabio.queiroz@esg.br
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method, seeks to identify possible instruments and best practices adaptable to the context of SISFRON.
Keywords: Border. Transnational illicit. SISFRON. ReCAAP.
COMBATE A ACTIVIDADES ILEGALES EN ZONAS FRONTERIZAS: UNA PROPUESTA DE LECTURA DEL SISTEMA INTEGRADO DE MONITORAMIENTO DE FORNTERAS
(SISFRON) BASADO EN EL MODELO ASIÁTICO ACUERDO DE COOPERACIÓN REGIONAL PARA COMBATIR LA PIRATERÍA Y EL ROBO ARMADO CONTRA BUQUES
EN ASIA (RECAAP) RESUMEN
Las características de la frontera brasileña y la complejidad en combatir los delitos transnacionales imponen dificultades y desafíos al Sistema Integrado de Monitoreo Fronterizo (SISFRON). Para sugerir alternativas que contribuyan para maximizar la efectividad de SISFRON, esta propuesta de investigación analiza el modelo adoptado por el Acuerdo de Cooperación Regional para Combatir la Piratería y el Robo Armado en buques en Asia (ReCAAP) y, a través del método comparativo, busca identificar posibles herramientas/ mejores prácticas adaptables al contexto de SISFRON. Palabras clave: Frontera. Ilícitos transnacionales. SISFRON. RECAAP.
1 INTRODUÇÃO
O Brasil possui cerca de 17 mil quilômetros de fronteira com dez países lindeiros da América do Sul. Esses espaços de contato são, por vezes, marcados por distorções geradas pela crescente abertura (e porosidade) das fronteiras nacionais no contexto de um mundo em que as distâncias geográficas tornaram-se menos significativas e novos horizontes se abriram a atividades da mais variada ordem, inclusive de ilícitos (LANDIM, 2015). No caso brasileiro, para aumentar a presença do Estado na área de fronteira, está sendo implantado o Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras (SISFRON). No entanto a grande extensão desse espaço, bem como a complexidade inerente ao combate aos ilícitos transnacionais evidenciada por Naím (2006) denotam uma realidade que impõe dificuldades e desafios à efetividade do sistema – já questionada desde sua fase piloto2 – tendo em vista que a redução das externalidades ligadas ao crime organizado tem estado aquém do que se esperava (NAÍM, 2006; ABELHA, 2019).
Ao comparar o atual sistema de monitoramento de fronteiras com um modelo análogo quanto aos objetivos e capaz de, potencialmente, indicar alternativas que maximizem a efetividade do SISFRON, esta proposta investigativa mostra-se 2 As dificuldades apontadas à efetividade do SISFRON são inerentes à fase piloto em que o projeto
165 relevante, pois traz para a análise o modelo adotado pelo Acordo de Cooperação Regional no Combate à Pirataria e ao Roubo Armado a Navios na Ásia (ReCAAP) que vem sendo exitosamente utilizado no sudeste asiático (REGIONAL COOPERATION AGREEMENT ON COMBATING PIRACY AND ARMED ROBBERY AGAINST SHIPS IN ASIA, [2018?]).
Para tanto, cumpre tecer algumas observações de ordem epistemológica e metodológica. Primeiramente, salienta-se que o SISFRON não se destina somente ao combate a ilícitos transfronteiriços, mas, também, a outras medidas sensíveis atinentes à Defesa Nacional, como, por exemplo, o monitoramento das fronteiras contra violações ao território e a indução ao desenvolvimento nesses espaços de contato. Contudo, por limites impostos pelo escopo de nossa proposta, reconhecemosque a análise é limitada quanto a sua capacidade explicativa, dado que muitos temas tangentes não serão trabalhados. Em segundo lugar, há de ser considerado que a Fase Piloto, objeto parcial desta análise, abrange apenas 4% da fronteira terrestre brasileira, logo, as inferências obtidas não são conclusivas, mas indicativos de possibilidades em possível esforço de aperfeiçoamento.
Por fim, o recurso ao método comparado nos permitiu identificar similaridades e diferenças entre os objetos do estudo, entretanto as grandezas comparadas (SISFRON e ReCAAP) guardam singularidades estruturais que, à primeira vista, podem levar o leitor a questionar a validade de tal exercício. Isso porque o ReCAAP é baseado em acordos internacionais que despertam interesse em países extrarregionais, tendo em vista tratar-se de atividade voltada à proteção das linhas de navegação internacionais que, portanto, afetam a economia e a segurança de muitos países, que, inclusive, dispõem-se a apoiar financeiramente os mecanismos de governança resultantes. No caso do SISFRON, o Programa contém objetivos nacionais, tais como: adensar a presença do Estado brasileiro na faixa de fronteira e contribuir para a conquista da autonomia em tecnologias indispensáveis à defesa nacional. Assim, não advogamos que o SISFRON possa transformar-se em um grande acordo regional sul-americano, contudo, dados os pontos de tangência entre atividades-fim desses programas, ainda que difiram quanto a aspectos estruturais e funcionais, entendemos que o modus operandi adotado no ReCAAP pode indicar boas práticas adaptáveis ao contexto do SISFRON.
Para atingir os objetivos traçados, o artigo está estruturado em três seções. Inicialmente, dicorre-se sobre o conjunto de políticas, programas e projetos desenvolvidos para a região fronteiriça que conformam um histórico da política nacional de fronteiras, com a finalidade de posteriormente abordá-lo em detalhes referentes a estruturação e capacidades.
Após breve histórico sobre o combate à pirataria no sudeste asiático, o artigo explora o combate aos ilícitos no contexto do modelo asiático do ReCAAP, descrito
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em termos de instrumentos, efetividade e desafios. Por fim, no tópico, “Releitura do SISFRON a partir de uma analogia com o modelo asiático do ReCAAP”, faz-se a conjunção entre o referencial teórico e a pesquisa empírica.
Ao fim, sugerem-se alternativas complementares ao atual modelo de controle de fronteiras, traduzíveis em ferramentas que contribuam para maximizar a presença do Brasil em áreas lindeiras, intensificar a cooperação internacional, fortalecer a base industrial de defesa e contribuir para o desenvolvimento das comunidades situadas nesses espaços.
2 FRONTEIRAS: BREVES PROLEGÔMENOS ÀS POLÍTICAS NACIONAIS
O histórico da política de fronteiras do Brasil passa pela visão geopolítica dos portugueses no esforço de expandir os limites da colônia, de modo a retratar a ação de um poder em plena evolução. Contudo coube principalmente a José Maria da Silva Paranhos Júnior, o Barão do Rio Branco, grande parte do trabalho de consolidar os limites fronteiriços, o que acomodou os interesses do Brasil. Concomitantemente, conduziu-nos à hodierna situação de não possuir disputas lindeiras (LANDIM, 2015), muito embora, superados esses óbices, outros desafios se imponham, mais difusos, dada a natureza de um mundo marcado não apenas por um tradicional concerto de Estados, mas por uma miríade de atores, boa parte deles não estatais, dotados de significativos recursos de poder.
Por isso, a fronteira é comumente entendida, na esteira da tradição geopolítica ratzeliana, como o órgão periférico do Estado. É o limite da soberania nacional podendo – de acordo com contextos dinâmicos resultantes de contrapontos dialéticos como paz/guerra, amigo/inimigo, interno/externo, conflito/cooperação – separar, unir, isolar, aproximar e proteger. É, portanto, espaço de interpenetração de interesses diversos de troca e, por outro lado, de diferenciação, logo, passível de tensões, mas igualmente capaz de promover integração, o que nos impele a refletir acerca de sua importância.
Assim, as políticas voltadas para as fronteiras demandam modelos de organização, vigilância e fiscalização complexos e que respondam satisfatoriamente a problemas e realidades locais, nacionais e/ou internacionais oriundos de fluxos transfronteiriços da mais variada ordem (drogas, informação, armas, bens, pessoas, dinheiro) que, muitas vezes, transcendem a dimensão militar e ocorrem à margem do conhecimento e do controle das estruturas governamentais.
No caso do Brasil, a região de fronteira abrange 588 municípios de 11 unidades da Federação: Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Pará, Paraná, Rio Grande do Sul, Rondônia, Roraima e Santa Catarina por uma faixa de até 150 km de largura ao longo de aproximadamente 17.000 km de fronteira terrestre.
Desse modo, considerando possíveis permeabilidades e vulnerabilidades desses pontos de contato vicinais e, paralelamente, sua importância territorial
167 estratégica, no Brasil foram concebidas iniciativas fundamentais para lidar com as múltiplas externalidades resultantes das dinâmicas ocorridas em áreas transfronteiriças, entre as quais, o Plano Estratégico de Fronteiras (PEF)3, a Estratégia de Segurança Pública nas Fronteiras (ENAFRON)4 e nosso objeto de análise, o Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras (SISFRON).
2.1 Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras (SISFRON)
Mais especificamente quanto ao SISFRON, delineado a partir da Estratégia Nacional de Defesa (END), trata-se de um sistema integrado de sensoriamento que, em consonância com outras iniciativas, tem como um de seus objetivos fortalecer a presença e capacidade de ação do Estado na faixa de fronteira terrestre contra delitos transfronteiriços, como tráfico e contrabando, além de crimes outros. Para isso, contempla medidas a partir da ação combinada entre burocracias governamentais5 (Receita Federal, Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Agência de Vigilância Sanitária, Agência Brasileira de Inteligência, unidades especializadas de fronteira dos respectivos estados transfronteiriços) e as Forças Armadas, neste último caso, sob a égide do trinômio monitoramento/controle, mobilidade e presença (PÊGO, 2018, p. 333; NUNES, 2018, p. 73).
Ainda no escopo operacional, o SISFRON prevê a atuação em conjunto com sistemas similares, como o Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteção da Amazônia (Censipam), o Sistema de Gerenciamento da Amazônia Azul (SisGAAZ) e o Sistema de Defesa Aeroespacial Brasileiro (Sisdabra), promovendo, destarte, a bem-vinda intersecção entre as três forças nacionais (COSTA; BARBALHO, 2018).
Por sua vez, o Livro Branco de Defesa Nacional registra que, além de apoiar o esforço governamental para manter o efetivo controle sobre a faixa de fronteira, o SISFRON deverá contribuir para o aumento da capacitação tecnológica, da autonomia e da sustentabilidade da base industrial de defesa. Ressalta, também, que o SISFRON deve buscar a diversificação da pauta de exportação nacional, bem como propiciar a geração de emprego e de renda nos setores de tecnologia e infraestrutura (BRASIL, 2016c).
3 Instituído pelo Decreto Nº 7.496, de 8 de junho de 2011, o PEF objetiva fortalecer a prevenção, o controle, a fiscalização e a repressão dos delitos transfronteiriços e dos delitos praticados na faixa de fronteira brasileira tendo como diretrizes: I - a atuação integrada dos órgãos de segurança pública, da Secretaria da Receita Federal do Brasil e das Forças Armadas (Redação dada pelo Decreto nº 7.638, de 2011); e II - a integração com os países vizinhos.
4 Trata-se de um conjunto de políticas do Governo Federal que, por meio de ações integradas de diversos órgãos federais, estaduais e municipais, visa melhorar a percepção de segurança pública e, conseguintemente, garantir a presença permanente das instituições policiais e a fiscalização na região de fronteira para, assim, otimizar a prevenção e a repressão aos crimes transfronteiriços. 5 No artigo utilizamos o conceito funcional de burocracia tal qual descrito por Bobbio et al. (1998,
p. 126), que a define como uma estrutura administrativa que desenvolve atividades muito específicas por meio de pessoal dotado de qualificações técnicas altamente especializadas.
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Note-se, portanto, que apesar de seu caráter preponderantemente militar, trata-se de um sistema com emprego dual. Dessa forma, como ratificam Costa e Barbalho (2018, p. 1110), com o SISFRON “pretende-se que o Estado esteja mais presente não somente para defender o território por meio das Forças Armadas, mas também para a melhoria da qualidade de vida da população”.
Sobre nosso recorte amostral, a área de fronteira coberta pelo Projeto Piloto do SISFRON encontra-se na região do Mato Grosso do Sul e corresponde à área de atuação da 4ª Brigada de Cavalaria Mecanizada sediada na cidade de Dourados (MS). Com a efetiva repressão à entrada de armas e drogas, além do salto tecnológico no processo de monitoramento de fronteira, espera-se a diminuição das ações do crime organizado nos grandes centros urbanos do Brasil. Percebe-se, portanto, que o SISFRON, ao trabalhar na defesa territorial junto às fronteiras, age em prol da segurança interna (LANDIM, 2015).
Com o SISFRON, o Exército passa a ter presença mais efetiva na faixa de fronteira. O incremento da capacidade de monitoramento e dos meios de comando e controle cria condições para maior efetividade das operações. Dentro desse contexto, com uma grande frente a ser monitorada, o SISFRON foi concebido por meio dos subsistemas de Sensoriamento, Apoio à Decisão e Atuadores, detalhados no Quadro 1.6
Para fazer frente à tecnologia intrínseca aos meios que integram o SISFRON, a diretriz de implantação do projeto elenca como objetivo a preparação de pessoal para operar em ambiente de alta complexidade tecnológica, de modo a adaptar-se à consciência situacional ampliada e ao conceito da guerra centrada em redes (BRASIL, 2010a). Para isso, o SISFRON contempla um esforço de capacitação por meio de treinamentos, conteúdos disponíveis na internet, ensino a distância e seminários. A capacitação no SISFRON, em sua fase piloto, atua mais fortemente no nível técnico de operação dos equipamentos.
Salienta-se, por fim, uma capacidade evidenciada mais recentemente no Programa de Proteção Integrada de Fronteiras (PPIF) publicado em 2016, em que são destacadas as ideias de cooperação e integração com os países vizinhos (BRASIL, 2016d). Nesse ponto, o SISFRON surge como importante instrumento da Política Nacional de Defesa (PND), uma vez que permite ser o elo entre os países fronteiriços por meio do compartilhamento de dados e atuações conjuntas contra diversos ilícitos transfronteiriços:
6 No âmbito do Subsistema de Sensoriamento, o projeto contemplou os seguintes subsistemas em sua fase piloto: Sensores ópticos e optrônicos; Sensores de vigilância, monitoramento e reconhecimento (SVMR); Sensores de sinais eletromagnéticos; Comunicações táticas; Comunicações por satélite; Infovia e Centros de Comando e Controle (C2).
169 Quadro 1 – Subsistemas do SISFRO
Destinação Meios
Sub
sis
temas
Sensoriamen
to Vigiar a faixa de fronteira coletando e transmitindo dados que possibilitem a detecção, a identificação e o monitoramento remoto de eventos de interesse.
Sensores ópticos e optrônicos, Radares de vigilância terrestre e de vigilância aérea de baixa altura, Sensores de sinais eletromagnéticos, Sistemas de veículos aéreos remotamente pilotados e Aeróstatos.
Apoio à decisão
Produzir e difundir dados necessários à realização de operações na faixa de fronteira.
Centros de planejamento, coordenação, acompanhamento e controle de
operações, Programas (software) de apoio à decisão e à infraestrutura de tecnologia da informação e comunicações (inclusive com infovias de longo alcance, dotadas de redes terrestres de micro-ondas e meios de comunicações por satélite).
Atuador
es Realizar ações de defesa e segurança e de prevenção e repressão contra delitos transfronteiriços e ambientais na faixa de fronteira.
Meios operacionais do Exército empregados na faixa de fronteira, com ênfase na atuação com as demais Forças Armadas (operações conjuntas) e com os órgãos federais, estaduais e municipais (operações interagências).
Fonte: ELABORADO COM BASE NUNES, 2018.
2.2 Vulnerabilidades do SISFRON
Tal qual outros mecanismos de sensoriamento/monitoramento territorial e gestão de informação, o SISFRON apresenta vulnerabilidades capazes de afetar, em alguma medida, sua efetividade. Estimado para estar em pleno funcionamento até 2022, uma década após seu início, em 2012, o fato de tratar-se de projeto relativamente novo reforça esta percepção, de que há mais prospecções do que resultados concretos (COSTA e BARBALHO, 2018).
Sem pretender ser exaustivo, o presente estudo lista, como exemplos de vulnerabilidades capazes de afetar, em alguma medida, a efetividade do SISFRON, a falta de recursos financeiros essenciais à continuidade da implantação e custeio do projeto; a alta porosidade da fronteira brasileira; o (ainda) tímido grau de cooperação com os países lindeiros no combate aos ilícitos transfronteiriços; e a dificuldade de integração dos órgãos federais, estaduais e municipais no âmbito doméstico.
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2.2.1 Recursos financeiros
A falta de recursos financeiros destinados ao SISFRON tem dificultado sua expansão para além da área de cobertura contemplada pelo Projeto Piloto. Gomes (2019) destaca que a implantação do SISFRON previa investimentos na ordem de R$ 12 bilhões ao longo de dez anos, no entanto tem recebido pouco mais de R$ 300 milhões/ano.
Em oito anos, o projeto recebeu pouco mais de 10% dos recursos previstos para todo o período de execução, o que já comprometeu substancialmente o cronograma inicial de implantação do sistema em, no mínimo, 15 anos. Para 2019, o orçamento destinado ao SISFRON, de acordo com o Projeto de Lei Orçamentária Anual, foi de aproximadamente R$ 310 milhões (GOMES, 2019).
Pelo que consta em relatório do Tribunal de Contas da União (TCU), por ter sido baseado em uma cotação muito inferior, o SISFRON teve o custo inicial mais do que duplicado pelo câmbio. Tal fato contribui para atraso ainda maior no cronograma de execução, o que aponta para a premente necessidade de incorporarem-se capacidades em aplicar com eficiência os escassos recursos financeiros alocados para o Programa. Ainda conforme o relatório citado, o risco de obsolescência das tecnologias desenvolvidas até agora aumenta, com o atraso da data estimada de conclusão da implantação do projeto (PÊGO, 2018).
Ademais, como destaca o Centro de Comunicação Social do Comando do Exército, a conclusão do projeto-piloto, implantado a partir de Dourados, é fundamental, pois é a partir dele que se validará a expansão para outras regiões de fronteira, considerando-se, nesse cômputo, variáveis como viabilidade e adequabilidade às peculiaridades regionais.7
2.2.2 Porosidade da faixa de fronteira
A porosidade8 da faixa de fronteira do Brasil é uma realidade (RIBEIRO, 2018). Diversos fatores sustentam esse argumento, a começar pela extensão. Os aproximadamente 17 mil quilômetros de fronteira contribuem significativamente para esse quadro, uma vez que dilui a presença do Estado e, assim, dificulta a eficiência de medidas de fiscalização/monitoramento (INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA, 2017).
Outra externalidade associada à porosidade é que as fronteiras nacionais se tornam, como observa Naím (2006), uma dádiva para as redes criminosas, pois, além de servirem como escudos convenientes, propiciam oportunidades de 7 Fonte:
https://www.correiodoestado.com.br/cidades/sisfron-recebeu-ate-agora-pouco-mais-de-10-da-verba-prevista/345207/
8 Importante destacar que as fronteiras se tornaram mais porosas, o que não significa,
necessariamente, que estejam mais abertas. A grave crise humanitária por que vem passando a Europa devido ao aumento exponencial dos fluxos migratórios oriundos de cenários de conflitos é um exemplo.
171 negócios com lucros extraordinários. Ao mesmo tempo, para o Estado, devido a imposições jurídicas, a fronteira figura como fator limitador de sua capacidade de repressão às investidas do crime organizado, e o caso brasileiro não é exceção.
Além dos fatores físicos intrínsecos à natureza, como relevo e extensão, a baixa densidade demográfica, existente no arco norte e em grande parte do arco central, reforça a fragilidade dos espaços fronteiriços. A dificuldade de acesso a determinadas regiões, assim como a falta de infraestruturas básicas, perpetua a existência de verdadeiros vazios demográficos.
Destaca-se ainda, o baixo nível de desenvolvimento em parte da faixa de fronteira, sobretudo em pontos de contato com Estados frágeis ou falidos9, o que induz a maiores índices de pobreza na região. Esse aspecto é relevante, pois a falta de renda domiciliar, necessária ao atendimento das necessidades básicas das famílias, implica exercício de trabalho informal, o que na região de fronteira significa colocar à disposição de atividades ilícitas “mão-de-obra” abundante (PÊGO, 2018).
Em suma, a porosidade das fronteiras é tanto causa como consequência de situações em que o combate a atividades ilícitas sofre limitações provocadas por entraves burocráticos derivados de estruturas organizacionais, incapazes de coordenar eficazmente a atuação dos diferentes órgãos envolvidos em ações repressivas; restrições legais e orçamentárias; objetivos político-diplomáticos nem sempre conciliáveis, tanto no plano doméstico quanto externo (NAÍM, 2006; QUEIROZ, 2012). 2.2.3 Cooperação internacional incipiente
A cooperação entre os países da América do Sul no combate aos ilícitos transfronteiriços apresenta baixa efetividade diante das ações das organizações 9 O artigo ‘Saving Failed States’, de Gerald Helman e Steven Ratner, publicado na Foreign Policy, em
1992, é considerado o marco inicial dos debates sobre o tema. Na ocasião eles afirmaram que os Estados em vias de fracasso prometem se tornar uma faceta familiar da vida internacional. Desde então, a ideia de ‘Estados fracassados’ vem ganhando proeminência no meio acadêmico. Vários são os adjetivos utilizados para denominá-los: Estados Fracos, Fracassados, Falidos, em colapso, nações-párias. Para Jackson (1998), por exemplo, os Estados Falidos, num sentido mais geral, são aqueles que não podem ou não irão salvaguardar domesticamente condições mínimas, como paz, ordem e segurança. Já Rocha (2007) avança no esforço de refinamento conceitual ao propor diferenças semânticas na designação desses atores. Na tipologia por ele proposta, Estados colapsados são aqueles nos quais a situação de anarquia prevalece dentro do território, parte do qual é controlado por senhores da guerra, que são capazes de comandar pessoas e recursos em prol de seus próprios grupos. Estados fragmentados são aqueles em que um Estado legítimo subsiste e tem sua autoridade reforçada pela comunidade internacional, mas é incapaz de controlar totalmente seu território e/ ou população. Já Estados frágeis são aqueles em que a legitimidade não é diretamente contestada por entidades subnacionais, nem por agências internacionais, mas cuja capacidade governativa é extremamente baixa – ou cujas elites não estão interessadas em prover bens públicos em quantidade suficiente para garantir um mínimo bem-estar a sua população. Não obstante essas variações, os termos aqui utilizados não seguem uma única adjetivação, o que não implica prejuízos de interpretação, pois, como dito, essas designações se referem ao mesmo objeto: países em situações desconfortáveis com a qualificação como Estado de Direito (QUEIROZ e BARROS, 2018, p. 2).
172
criminosas transnacionais, como apontado por Abelha (2019). Em parte, porque ainda prevalecem muitas desconfianças vicinais com relação ao uso do SISFRON sobre seus territórios e o concomitante repasse ao Brasil de informações e dados estratégicos (COSSUL e JAEGER, 2016 apud COSTA e BARBALHO, 2018).
No entanto o potencial do SISFRON em contribuir para a segurança das fronteiras em suas múltiplas dimensões oferece e reforça, a cooperação como recurso indispensável para ações concertadas com os países vizinhos tal qual previsto, pelo menos em nível de recomendações, em documentos normativos, como a Estratégia Nacional de Defesa, e em políticas públicas, como o Programa de Proteção Integrada de Fronteiras (PÊGO, 2018). Quanto a esse ponto, a Política Nacional de Defesa também menciona a necessidade de cooperação entre os países para promover a consolidação da confiança mútua e a execução de projetos de defesa, com vistas, entre outros benefícios, ao desenvolvimento de capacidades tecnológicas e industriais, além de estratégias para a solução de problemas comuns (Brasil, 2016a).
Reforçando essa percepção, no âmbito do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), foi assinada, em dezembro de 2016, a Declaração de Brasília, no contexto da Reunião Ministerial do Cone Sul sobre Segurança nas Fronteiras. Em maio de 2019, com o intuito de aprimorar a cooperação internacional transfronteiriça e, assim, reduzir as externalidades negativas em questões de segurança pública na faixa de fronteira, a então Procuradora-Geral da República, Raquel Dodge, solicitou ao Ministro da Justiça e Segurança Pública, Sérgio Moro, a aprovação, por parte do Governo Federal, de medidas como o Acordo-Quadro sobre Cooperação em Matéria de Segurança Regional entre os Estados Partes do Mercosul e a Proposta de Brasília sobre o Aperfeiçoamento da Cooperação Internacional e Policial em Regiões de Fronteira (INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA, 2019).
Destaca-se que o Acordo-Quadro, citado anteriormente, admite o dispositivo denominado “hot pursuit”, relativo à coordenação transnacional para a perseguição de criminosos em zonas de fronteira (BRASIL, 2019b). A medida possibilita, por exemplo, a entrada de policiais de países fronteiriços no território do vizinho, em caso de perseguição de criminosos nessas áreas (BRASIL, 2019a). Tal medida busca evitar que os criminosos tirem proveito dos limites fronteiriços para escaparem da fiscalização e do patrulhamento.
A ampliação da cooperação internacional contempla, também, compromissos relativos à temática do tráfico de ilícitos internacionais com a Rússia, China e África do Sul. No âmbito multilateral mais amplo, o Brasil é signatário da “Convenção Interamericana contra a Fabricação e o Tráfico Ilícito de Armas de fogo, Munições, Explosivos e outros Materiais Correlatos”, celebrada em 29 de outubro de 1999 (BRIGOLA, 2012).
Ainda assim, em meio aos muitos problemas citados, como restrições orcamentárias e atrasos na execução do projeto, o SISFRON atrai a atenção de atores internacionais, interessados em conhecerem a tecnologia e firmarem acordos de cooperação, como foi o caso, em 2016, em que embaixadores de dezessete países árabes visitaram suas instalações em Dourados (MS).
173 2.2.4 Dificuldade de integração de órgãos de segurança
A dificuldade de integração entre órgãos e agências distintos no combate aos ilícitos transnacionais resulta de uma realidade observada em vários locais do mundo, em graus variáveis, mas, ainda assim, indicando um padrão previsível: a coordenação e colaboração entre unidades não integrantes da mesma linha de comando vertical raramente emergem de maneira natural (NAÍM, 2006), ressalte-se, o que não significa que não ocorram. De igual maneira, Pêgo (2018) assevera que a necessidade de integração em prol da cooperação interagência, interfederativa e internacional representa uma parcela considerável das dificuldades das políticas públicas e dos projetos destinados à faixa de fronteira.10
De acordo com Cepik (2011), o combate ao crime organizado passa por uma abrangente política de segurança pública que, além da participação cidadã e, como visto, da cooperação internacional, depende da integração, principalmente, de agências de fiscalização governamentais no que diz respeito ao monitoramento e aplicação da lei.
Nesse sentido, Oliveira (2017) afirma que um dos desafios do SISFRON está justamente em ampliar o compartilhamento das informações com outros organismos governamentais, como também fortalecer a cooperação regional e internacional, o que denota a profunda interseção das variáveis elencadas neste artigo. De fato, o SISFRON é parte de um esforço multissistêmico e multidimensional que engloba estados fronteiriços e municípios localizados na faixa de fronteira, como também abrange políticas de segurança nacional, defesa, segurança pública e desenvolvimento com forte demanda pela atuação interagência (PÊGO, 2018).
Em conclusão ao tópico 2, foi possível visualizar, ainda que sem a devida profundidade que o tema exige, os desafios que se apresentam ao SISFRON e as dificuldades que obstam sua efetiva operacionalidade. Em seguida, na análise do modelo ReCAAP de combate à pirataria e ao roubo armado a navios no sudeste asiático, de modo adquirimos subsídios para verificarmos se viável a sua replicabilidade no SISFRON no que tange às boas práticas bem-sucedidas.
3 MODELO ASIÁTICO DO ReCAAP
No século XX, principalmente após a Guerra Fria, a pirataria ressurgiu estimulada pelo aumento do comércio mundial, o que tornou mais intenso o fluxo de navios. De 1991 a 1999, o sudeste asiático foi uma das áreas mais afetadas pela 10 No caso brasileiro, citamos como esforços nesta direção as Reuniões Regionais de Intercâmbio
Militar que ocorrem, com certa frequência, nas faixas de fronteira, conduzidas pelas Unidades do Exército Brasileiro, presentes nas cidades fronteiriças e com a participação de diversas agências nacionais e estrangeiras.
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pirataria no mundo, principalmente o Estreito de Málaca – ponto estratégico de passagem da navegação (SAFECA, 2018).11
Além do aumento do fluxo de embarcações, fatores como a redução das tripulações dos meios navais mais automatizados, o empobrecimento e a desarticulação política e social dos países localizados próximos às rotas comerciais, assim como a proliferação e a falta de controle de armamento contribuíram para a prática de atividades ilícitas na região.
Em 2004, diante do quadro apresentado, autoridades da Malásia, Indonésia e Singapura celebraram o Malsindo, iniciativa destinada ao patrulhamento do Estreito de Málaca 24 horas por dia e 7 dias por semana.12 Assim, foi possível o estabelecimento de procedimentos básicos de ação, sobretudo nos casos de perseguições cujos piratas atravessavam as águas territoriais de um país para outro.
Para o Malsindo, foram estabelecidos três centros de comando e controle: um situado em Batan, na Indonésia, outro em Lumuf, na Malásia, e um terceiro em Changi, em Singapura. Com a instituição do Malsindo, primeiro e único acordo militar multilateral no sudeste da Ásia, os países passaram a realizar patrulhas coordenadas, nas suas respectivas águas, apoiadas por veículos aéreos não tripulados. Tais patrulhas chegaram a envolver 17 navios, sendo 7 da Indonésia, 5 da Malásia e 5 de Singapura. Assim, por meio do Malsindo, foi regulada a cooperação das guardas costeiras, das marinhas e das forças aéreas dos países envolvidos (SAFECA, 2018).
Ainda de acordo com SAFECA (2018), o Malsindo conseguiu reduzir drasticamente o número de ataques da pirataria no Estreito de Málaca, mas o trânsito dos navios das marinhas de cada país, restrito às respectivas águas territoriais, foi um fator limitador das ações de perseguição às embarcações piratas. Outro aspecto limitador está relacionado à disponibilização dos meios necessários ao devido patrulhamento, uma vez que os países envolvidos tinham dificuldades em alocar navios de forma permanente.
Por sua vez, o ReCAAP – Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy
and Armed Robbery against Ships in Asia (ReCAAP) – foi concluído em novembro de
2004, em Tóquio, no entanto somente entrou em vigor em 4 de setembro de 2006, após ser ratificado por 10 países.13 O acordo de cooperação regional impõe aos Estados-membros um conjunto de obrigações, como a prevenção e supressão dos atos de pirataria, o aprisionamento de todos os criminosos, a apreensão dos navios utilizados nos ataques e o resgate das vítimas.
11 Localizado entre os Oceanos Índico e Pacífico ligando as principais economias asiáticas, como Índia, China e Japão, o Estreito de Málaca é uma das rotas marítimas mais importantes do mundo, por onde passam mais de 25% do comércio e do petróleo mundial.
12 Posteriormente, em 2008, a Tailândia também aderiu ao acordo.
13 O ReCAAP conta, atualmente, com vinte signatários: Austrália, Japão, Singapura, Bangladesh, Coreia do Sul, Sri Lanka, Brunei, Laos, Tailândia, Camboja, Myanmar, Reino Unido, China, Holanda, Estados Unidos, Dinamarca, Noruega, Vietnã, Índia e Filipinas.
175 Entre os atuais signatários, é importante notar no ReCAAP a ausência de dois países que margeiam o Estreito de Málaca, a Indonésia e a Malásia. Apesar do elevado nível de cooperação, as referidas ausências são prejudiciais ao sucesso do ReCAAP, devido à localização estratégica de ambos, bem como pelo fato de os atos de pirataria, em grande parte, ocorrerem em suas águas. Para Moura (2019), o receio da atuação ativa de potências extrarregionais na área, por meio do ReCAAP, motiva essa recusa.
Outro fato relevante foi o estabelecimento do sistema de compartilhamento de informações, em 2006, em Singapura. O Centro de Compartilhamento de Informações do ReCAAP (ReCAAP ISC) dispõe de pessoal dos Estados-membros signatários, que trabalham para manter permanentemente atualizadas todas as informações relacionadas à pirataria na região. Quando os incidentes são reportados, faz-se o respectivo acompanhamento, de modo a prestar-se apoio necessário ao navio vitimado.
Os resultados são expressivos. Durante os anos de 2016 e 2017, não foram registrados ataques no Estreito de Málaca. O gráfico ilustrado na Figura 1 apresenta a quantidade de incidentes ocorridos nos quatro primeiros meses de cada ano, de 2007 a 2019. Percebe-se uma queda acentuada nos últimos anos, principalmente em 2019.
Figura 1 – Incidentes ocorridos nos primeiros 4 meses de cada ano (2007-2019)
176
Além da diminuição da quantidade de incidentes, ocorreu, no período de 2007 a 2019, nos quatro primeiros meses de cada ano, a redução do nível de gravidade das ações sofridas. Fruto dos resultados obtidos nos últimos anos, o ReCAAP ISC foi considerado em 2018 centro de excelência para o compartilhamento de informações no combate à pirataria e ao roubo armado a navios, por haver cumprido critérios estabelecidos para tal (REGIONAL COOPERATION AGREEMENT ON COMBATING PIRACY AND ARMED ROBBERY AGAINST SHIPS IN ASIA, [2018?]). Frente ao êxito obtido, Safeca (2018) ressalta que, em paralelo às ações de patrulhamento das águas e das embarcações, o controle da proliferação de armas de fogo usadas nos ataques e o desmantelamento dos grupos e das redes de pirataria devem ser realizados pelas autoridades competentes em terra.
3.1 Instrumentos, efetividade e desafios
A formação de arranjos cooperativos, o compartilhamento de informações e a capacitação técnica configuram três eixos de atuação do ReCAAP que garantem sua efetividade diante dos desafios que se apresentam, conforme explanados a seguir (REGIONAL COOPERATION AGREEMENT ON COMBATING PIRACY AND ARMED ROBBERY AGAINST SHIPS IN ASIA, [201-]).
3.1.1 Arranjos cooperativos
A formação de arranjos cooperativos faz parte da estratégia do ReCAAP (REGIONAL COOPERATION AGREEMENT ON COMBATING PIRACY AND ARMED ROBBERY AGAINST SHIPS IN ASIA, [201-]) e está alinhada à percepção compartilhada de que nenhuma agência ou Estado pode combater sozinho as ameaças marítimas. A missão deve ser uma responsabilidade compartilhada entre as partes interessadas (KUROKI, [201-]).
Assim, o ReCAAP estimula a promoção de arranjos cooperativos por meio de acordos entre as partes contratantes e, para promover a colaboração e o diálogo entre as agências governamentais e a comunidade de transporte, também organiza fóruns que reúnem diversos setores para discussão de questões de interesse comum. O ReCAAP possibilita, dessa forma, captação de recursos de seus parceiros para tornar possível a realização dos planos de trabalho.
177 3.2 Compartilhamento de informações
O ReCAAP ISC tem como prioridade a conscientização e vigilância da comunidade marítima sobre as tendências em evolução e as ameaças emergentes. Para isso, fornece informações e análises oportunas e precisas. O site do ReCAAP ISC é um instrumento que integra a atenção em prol da melhoria da comunicação e o engajamento com as partes interessadas. O referido site possui, ainda, uma interface amigável que facilita o manuseio (KUROKI, [201-]). Por meio dessa ferramenta, é possível atualizar-se sobre a situação da pirataria e do roubo armado a navios na Ásia, bem como trabalhar em conjunto na missão de tornar os mares asiáticos mais seguros (KUROKI, [201-]).
O compartilhamento de informações oportunas entre o ReCAAP ISC, os Pontos Focais (pontos de contatos designados pelos países signatários do ReCAAP), as autoridades regionais e a comunidade marítima possibilitam uma resposta efetiva e um planejamento para ações futuras mais preciso. Esse instrumental permite que os Estados costeiros apliquem a lei e os comandantes dos navios tomem medidas de mitigação de riscos.
No Portal do ReCAAP ISC destacam-se três ícones, por meio dos quais é possível o acesso ao mapa de situação interativo da região, os relatórios e alertas de incidentes, bem como um formulário disponível 24 horas por dia, que permite ao usuário reportar qualquer incidente.
Para manter as partes interessadas informadas quanto às tendências da pirataria e do roubo armado a navios na Ásia, o ReCAAP ISC publica em seu site relatórios mensais, trimestrais, semestrais e anuais. Os relatórios são estruturados para fornecer às partes interessadas a conscientização da situação, insights sobre o modus operandi de redes criminosas, lições aprendidas, melhores práticas, recomendações para o setor de transporte marítimo e agências de monitoramento, fiscalização e controle.
Além dos alertas e relatórios periódicos, o compartilhamento de informações inclui relatórios especiais, canais de mídia social e atualizações sobre as atividades em curso. Também é disponibilizado um histórico de alertas. Semanalmente, o ReCAAP ISC produz detalhes dos incidentes reportados pelos Pontos Focais. A Organização Marítima Internacional (IMO) inclui essas informações em seus relatórios mensais creditando o ReCAAP ISC como a fonte das informações. Quanto às lições apresentadas nos relatórios, elas orientam a comunidade marítima no que diz respeito à segurança. A Figura 2 ilustra os incidentes registrados em um mapa interativo� disponibilizado pelo ReCAAP ISC, que conta com uma ferramenta de busca.
178
Figura 2 – Relatório interativo de incidentes
Fonte: adaptado de REGIONAL COOPERATION AGREEMENT ON COMBATING PIRACY AND
ARMED ROBBERY AGAINST SHIPS IN ASIA, 2019b. 3.3 Capacitação técnica
Quanto à capacitação, o ReCAAP ISC disponibiliza vídeos de treinamentos na internet, organiza workshops e reuniões destinadas ao reforço da capacidade dos Pontos Focais para operar de forma eficaz. Os vídeos orientam quanto aos procedimentos de segurança a serem adotados por parte da tripulação.
O Programa Executivo de Capacitação, a Reunião dos Diretores Principais do Ponto Focal, o Workshop de Capacitação e as Reuniões de Cluster são eventos que retratam a importância dada à capacitação. Essas atividades melhoram as capacidades dos Pontos Focais no compartilhamento oportuno de informações, fortalecem a cooperação, como também fomentam a confiança e colaboração entre tais Pontos e a comunidade de transporte.Assim, ainda que brevemente, foi possível verificar o esforço do ReCAAP ISC em expor e compartilhar informações, além de implementar o combate à pirataria e ao roubo armado a navios em uma organização central. Esse esforço promove ações junto aos parceiros e mantém a devida atenção ao tema. No próximo e último tópico, será verificado o quanto do ReCAAP pode ser aplicado ao SISFRON, por intermédio de uma observação paralela da geopolítica, da missão, do desafio e das ferramentas analisadas.
4 RELEITURA DO SISFRON A PARTIR DE UMA ANALOGIA COM O MODELO ASIÁTICO DO ReCAAP
Apesar das diferenças quanto a estrutura, natureza, alcance e atores envolvidos, os dois modelos serão comparados naquilo que for tangente, de
179 forma a não invalidar a metodologia. Serão apresentados aspectos geopolíticos relacionados a cada um, para que seja verificada, por meio dos pontos em comum, a viabilidade da aplicação de instrumentos do modelo ReCAAP no SISFRON, de forma que se possa estimar possíveis ganhos no combate aos ilícitos na faixa de fronteira brasileira.
4.1 O contexto geopolítico do SISFRON e ReCAAP em perspectiva comparada Ao serem analisados os mapas com as áreas de atuação do SISFRON e do ReCAAP, Figura 3 e Figura 4, respectivamente, é possível entender-se a problemática configurada pelo trânsito de mercadorias e ilícitos em uma extensa área a ser monitorada com uma quantidade considerável de limites fronteiriços entre diversos países.
Esse quadro, favorável às organizações criminosas transnacionais que tiram proveito dos limites já citados para escaparem da fiscalização e patrulhamento, sejam eles terrestres ou marítimos, ocorre tanto no contexto SISFRON quanto no ReCAAP e propicia maior capacidade de resiliência aos ilícitos.
Embora, em um modelo, combatam-se os ataques a navios e, no outro, os ilícitos transfronteiriços de natureza diversa, a dinâmica dos atores em meio aos aspectos físicos intrínsecos a cada contexto indica a possibilidade de se utilizar no SISFRON a solução exitosa, materializada pelo modelo ReCAAP.
Figura 3 – Fronteiras terrestres doBrasil
180
Figura 4 – Sudeste Asiático
Fonte: CACAHUATE, 2004.
4.2 Releitura do SISFRON baseada no modelo Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia (ReCAAP)
O estudo aprofundado do modelo asiático permite identificar aspectos do ReCAAP passíveis de aplicação no SISFRON (ainda que o primeiro seja um acordo multilateral e o segundo, uma ação nacional, unilateral). Esses aspectos apresentam potencial para elevação da efetividade do SISFRON, conforme demonstrado a seguir. O Quadro 2 reúne, em forma de fatores de comparação14, os três eixos de atuação 14 No Quadro 2, os relacionamentos entre os fatores de comparação e o modelo estão preenchidos
com os sinais “++”, “+” ou “-”. A gradação dos sinais varia de acordo com o nível de intensidade com que o modelo age sobre a vulnerabilidade identificada, com o objetivo de neutralizá-la. Assim, o sinal “-” indica resiliência da vulnerabilidade, uma vez que o potencial exigido para neutralizá-la eficazmente não é minimamente alcançado. Por sua vez, o sinal “+” revela que o esforço aplicado para neutralizar a vulnerabilidade, embora positivo em termos de resultado, ainda não é suficiente. Já no mais alto nível de gradação, o sinal “++” indica que os esforços envidados são potencialmente adequados. O sinal “++” ocorre quando o modelo é aberto o suficiente para permitir a participação de todos os atores necessários à devida contenção da vulnerabilidade existente.
181 que agem em prol da efetividade do ReCAAP (tópico 3) com as vulnerabilidades do SISFRON relacionadas à cooperação internacional, captação de recursos financeiros e compartilhamento de informações (tópico 2).
Antes da análise propriamente dita, algumas considerações prévias são necessárias. Ainda que resultante de dados limitados e das singularidades do SISFRON e do ReCAAP, já apontados na introdução do texto, a comparação entre os modelos é válida como um benchmarking15 sumário que auxilie na verificação de pontos
passíveis de aperfeiçoamento. Evidentemente, inconsistências podem ser apontadas, pois se trata de estudo embrionário e sujeito a ajustes e refinamentos metodológicos.
Complementarmente, ressalta-se que, por ser uma análise com muitos elementos conjunturais, retrato de um sistema de grande dinamismo, faz-se igualmente necessário o esforço contínuo de atualização dos dados e acompanhamento das modificações ocorridas nesse cenário, tanto de natureza endógena quanto exógena, de forma a evitarem-se comparações superficiais e/ou equivocadas.
Quadro 2 – Fatores de comparação entre o ReCAAP e o SISFRON
Modelo
Fatores de comparação ReCAAP SISFR
ON
Vulnerabilidade
Cooperação internacional ++ + Extensão e porosidade das fronteiras brasileiras.
Captação de recursos financeiros ++ - Suporte inconstante de recursos para a implantação e custeio do sistema.
Compartilhamento de
informações ++ +
Fraca integração dos órgãos de segurança federais, estaduais e municipais, além dos situados nos países fronteiriços.
Capacitação ++ + Ausência de capacitação devida nos níveis estratégico, operacional e tático.
Fonte: AUTORES, 2019.
Entre os fatores de comparação, destaca-se, primeiramente, a cooperação internacional. Os acordos bilaterais e até os que envolvem um número maior de 15 Benchmarking: referência; processo de busca das melhores práticas de gestão.
182
países, exemplificados no tópico 2, demonstram um esforço do governo brasileiro em obter a cooperação internacional, que, embora relevante, não tem sido capaz de conter a ocorrência significativa dos ilícitos transfronteiriços ante fatores como extensão e porosidade da fronteira brasileira. Como o modelo SISFRON conta com o esforço do governo federal para fins de obtenção da cooperação internacional, é associado ao modelo o sinal “+”.
Já o ReCAAP, por contemplar uma autoridade internacional aceita pelos países signatários, atua mais fortemente em prol da cooperação internacional, uma vez que representa um conjunto de países interessados na resolução conjunta de problemas comuns e com grande capilaridade. Assim, a abertura proporcionada pelo modelo ReCAAP possibilita, com maior ênfase e margem de ação, a agência de diversos atores interessados, o que o torna uma boa referência. Dessa forma, é atribuído ao modelo ReCAAP o sinal “++” quanto à cooperação internacional.
Em relação à captação de recursos, outro fator de comparação apresentado no Quadro 2, é atribuído o sinal “-” ao modelo SISFRON, por ser totalmente dependente dos recursos financeiros disponibilizados pelo governo federal para a implantação e custeio do sistema. Ultimamente, tais recursos se mostram insuficientes para as demandas do SISFRON. Por outro lado, o modelo ReCAAP, por estar aberto à contribuição financeira dos países signatários, apresenta um potencial maior para a captação de recursos, o que inclui a contribuição de países extrarregionais interessados no combate aos ilícitos transnacionais. É atribuído, portanto, ao modelo ReCAAP o sinal “++”.
Para o quarto fator de comparação constante no Quadro 2, o compartilhamento de informações, foi atribuído o sinal “++” para o ReCAAP e o sinal “+” para o SISFRON, principalmente por se tratar da vocação principal do ReCAAP ISC. O SISFRON recebeu o sinal “+”, uma vez que existe um esforço real de compartilhamento de informações, embora muito dificultado pela problemática que contempla diversos órgãos dos níveis federais, estaduais e municipais, como também de países fronteiriços.
Por fim, para o último fator de comparação constante no Quadro 2, a capacitação, foi atribuído o sinal “++” para o modelo ReCAAP e “+” para o SISFRON. Apesar de utilizarem praticamente os mesmos recursos para viabilizar a capacitação (realização de simpósios, conteúdos disponíveis na internet, treinamentos no local e ensino a distância), o modelo SISFRON, na fase piloto, está mais voltado à parte técnica.
O modelo ReCAAP, no entanto, age em outro nível, mais direcionado à adoção de procedimentos e à solução de questões pontuais que impactam nos resultados a serem alcançados, de forma a complementar a capacitação dos atores que o integram em vários níveis de planejamento. Além disso, o modelo ReCAAP, devido à natureza de sua organização, está desenhado para abarcar mais facilmente
183 todas as partes interessadas, o que potencializa a integração de diversos órgãos de diferentes países.
Como visto anteriormente, a releitura do SISFRON baseada no modelo ReCAAP passa pelo aperfeiçoamento dos fatores de comparação constante no Quadro 2. Isso pode ser obtido por meio dos instrumentos identificados no Quadro 3, em que se listam os instrumentos utilizados pelo modelo asiático e os relaciona com os fatores de comparação elencados no Quadro 2.
Com isso, os relacionamentos no Quadro 3 traduzem o “O que fazer?” em “Como fazer?”, de maneira a transformar em ação os aspectos identificados no ReCAAP que tenham potencial para aumentar a efetividade do SISFRON. No Quadro 3, por exemplo, é possível verificar instrumentos, descritos no tópico 3, relacionados ao compartilhamento de informações. A adoção de instrumentos semelhantes por parte do SISFRON contribuiria potencialmente para o aumento da efetividade do sistema.
Ainda no Quadro 3, a cooperação internacional é traduzida em diversos instrumentos. A padronização de procedimentos, os centros de operações ativados, os pontos focais e o formulário de registro de incidentes, assim como a fiscalização e o patrulhamento, são dispositivos operacionais que podem ser intensificados no contexto da cooperação internacional do SISFRON.
Sobre os dados referentes à captação de recursos oriundos de países signatários em benefício da autoridade internacional, além do suporte à realização de simpósios e fóruns importantes para o alcance de diversos objetivos voltados para o combate aos ilícitos, destaca-se, no ReCAAP, o histórico dos incidentes registrados. As informações disponibilizadas permitem uma aplicação mais eficaz dos recursos captados.
Referente à intensificação do compartilhamento de informações, a exibição do que ocorre na região dá visibilidade ao tema e expõe suas vicissitudes, o que é importante para a ação das partes interessadas. Um país que tenha área de fronteira destacada no mapa interativo como sendo de alta vulnerabilidade por meio da quantidade de alertas e guias gerados por sistema de monitoramento, terá maiores subsídios no processo de tomada de decisões.
A obtenção da consciência situacional por parte dos diversos atores envolvidos no combate aos ilícitos gera também uma definição mais clara do que deve ser feito. Essa consciência partilhada contribui para a integração dos órgãos de segurança pública dos níveis federais, estaduais e municipais, como também dos países fronteiriços.
No que diz respeito à capacitação, observa-se a utilização de diversos meios para a divulgação das melhores práticas (best practices). Por meio das experiências transmitidas, a capacitação contribui para a eficiência e qualidade das ações em seus diversos níveis de planejamento, sejam eles táticos, como no patrulhamento e fiscalização, ou estratégicos, mais relacionados à coordenação das ações entre países. Assim, evidencia-se o seguinte quadro esquemático:
184
Quadro 3 – Fatores de Comparação x Instrumentos Instrumentos (Como fazer?) Fatores de Comparação (O que fazer?) Sit e na in terne t Alert as, r ela tórios e guias Reuniões e f óruns Padr oniz aç ão de pr ocedimen tos Cen tros de Oper aç ões a tiv ados Pon tos f oc ais Países signa tários Or ganiz aç ões par ceir as Fisc aliz aç ão e pa trulhamen to Mapa in ter ativ o Formulário de r egis tro de inciden te Vídeos Mídias s ociais His tóric o dos inciden tes r egis trados Aç ões c oor denadas en tr e países Cooperação internacional X X X X X X X X X X Captação de recursos financeiros X X X Compartilhamento de informações X X X X X X X X X X X X X X X Capacitação X X X X X X X X X Fonte: Os AUTORES, 2019. 5 CONCLUSÃO
A efetividade do SISFRON foi por vezes questionada, desde sua fase piloto16, principalmente pelo fato de a redução dos índices de violência ligados ao crime organizado se apresentar aquém do que se esperava (ABELHA, 2019).
16 As dificuldades apontadas à efetividade do SISFRON são inerentes à fase piloto em que o projeto se encontra (FREITAS, 2018). Acerca das citadas dificuldades, cf. tópico 2.2.
185 Considerados os questionamentos, além de levantar informações sobre o ReCAAP, o estudo buscou oferecer – por meio de análise do SISFRON referente ao seu propósito, possibilidades e limitações operacionais – dados que apresentassem opções quanto à viabilidade de adoção das melhores práticas identificadas no modelo asiático, no contexto de combate aos ilícitos transnacionais nas fronteiras do Brasil. A proposta investigativa mostrou-se válida, pois nos permitiu inferir possíveis analogias por identificação de semelhanças e diferenças entre as grandezas comparadas.
Como principal conclusão, o estudo indica, de modo a responder a pergunta inicial de pesquisa, que é, sim, viável a aplicação parcial de ferramentas do modelo ReCAAP de maneira complementar ao SISFRON. Quanto à aplicação total do modelo, o entrave está essencialmente no fato de ser este um acordo multilateral. No entanto, alternativamente, caberia ao SISFRON, no âmbito da promoção da cooperação, ser o ponto de partida para a criação de mecanismos de governança que possam assumir um papel de gestão no combate aos ilícitos transfronteiriços, agregando, para tanto, iniciativas dos demais países fronteiriços envolvidos, entre os quais o próprio SISFRON.
Logo, espera-se que o estudo sirva como ponto de partida para o aprofundamento do debate sobre uma proposta de intercâmbio de melhores práticas entre modelos análogos quanto às suas atividades-fim, no caso, o combate aos ilícitos transnacionais. Por último, adotadas como referência as próximas etapas do SISFRON, abre-se espaço para investigações mais aplicadas e menos generalistas, e que contemplem especificidades de cada situação e dos diferentes estratos da área de fronteira, considerando-se, paralelamente, demandas prementes como: fortalecimento da presença do Estado na região; intensificação de operações interagências; incremento da base industrial de defesa por meio do estímulo à pesquisa, desenvolvimento e inovação; e contribuição para a inclusão social de comunidades desassistidas situadas nesses espaços sensíveis de contato.
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