Controladoria-Geral da União
Revista da CGU
Brasília, DF
Outubro/2007
JJoorrggee HHaaggee
Ministro-Chefe da Controladoria-Geral da União
LLuuiizz NNaavvaarrrroo ddee BBrriittttoo FFiillhhoo
Secretário-Executivo da Controladoria-Geral da União
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Vaallddiirr AAggaappiittoo TTeeiixxeeiirraa Secretário Federal de Controle Interno
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Secretário de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas
A Revista da CGU é editada pela Controladoria-Geral da União
Tiragem: 1.500 exemplares Periodicidade: semestral Distribuição gratuita
Permitida a reprodução parcial ou total desta obra desde que citada a fonte.
O conteúdo e a opinião dos artigos assinados não são de responsabilidade da CGU, mas sim de seus respectivos autores.
Projeto gráfico, diagramação e arte: Via Brasília
Revista da CGU./ Presidência da República, Controladoria-Geral da União. - Ano II, nº 2, Outubro/2007. Brasília: CGU, 2007. 102 p. Coletânea de artigos.
1.Auditoria pública. I. Controladoria-Geral da União.
CDD 352.17 ISSN 1981- 674X
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Democracia, ética e corrupção
Luís de Sousa
. . . .10
O direito administrativo disciplinar como instrumento de
combate à corrupção
Cristine Köhler Ganzenmüller e Kleber Alexandre Balsanelli
. . . .26
A Controladoria-Geral da União e a publicação dos
relatórios de auditoria de gestão das Empresas Estatais à
luz da transparência pública
Giordano da Silva Rossetto
. . . .40
Perspectivas para a auditoria de tecnologia da informação
no âmbito da CGU
André Luiz Monteiro da Rocha, Eliane Barcaro, Maíra Hanashiro,
Rogério Vieira dos Reis, Viviane André Antunes
. . . .62
Os Princípios Contábeis da Oportunidade e da
Competência e o Artigo 35 da Lei n° 4.320/1964
Paulo Roberto de Araujo Ramos
. . . .70
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Julgados recentes do TCU – Acórdãos . . . .94
Julgados recentes de tribunais – Acórdãos . . . .99
1. O fortalecimento da função “corregedoria” na Controladoria-Geral da União e a profissionalização na apuração da responsabilidade disciplinar
A função “corregedoria”, que atua na investigação e responsabilização administrativa disciplinar, alcançou afirmação por meio de sua profis-sionalização na Administração Fe-deral. Sob o ponto de vista organi-zacional, instituiu-se o Sistema Fe-deral de Corregedorias, por meio do Decreto nº 5.480, de 30 de junho de 2005.
Institucionalizou-se um Órgão Central de Corregedoria – a Contro-ladoria-Geral da União, por meio da Corregedoria-Geral da União, para estabelecer as políticas e diretrizes de tal função estatal, bem como atuar como órgão supervisor e retificador
das atividades de corregedoria. Ain-da, foram criadas Corregedorias Se-toriais para atuação junto aos Mi-nistérios e entidades vinculadas, com perfil de execução de apuração das ir-regularidades administrativas.
Ao lado disso, realizaram-se dois concursos públicos e contratados 125 (cento e vinte e cinco) Analistas de Finanças e Controle para o Órgão Central de Corregedoria e suas unidades setoriais. Ademais, foram treinados em todo o país cerca de 2.700 servidores para atuarem em comissões de apuração disciplinar.
Gradativamente, as atividades de apuração de irregularidade adminis-trativa estão sendo especializadas nos Ministérios e entidades vinculadas com a criação de unidades de cor-regedorias subordinadas tecnica-mente à Controladoria-Geral da União.
O direito administrativo
disciplinar como
instrumento de combate
à corrupção
CCrriissttiinnee KKööhhlleerr GGaannzzeennmmüülllleerr, Analista de Finanças e Controle, Corregedora Setorial dos Ministérios da Cultura e do Esporte da
Corregedoria-Geral da União. Advogada Especialista em Direito Econômico e Empresarial. K
Klleebbeerr AAlleexxaannddrree BBaallssaanneellllii,, Advogado da União, Corregedor-Geral Adjunto da Área Social da Corregedoria-Geral da União, Professor do Curso de Especialização em Controladoria e Auditoria da UPIS -Faculdades Integradas do Distrito Federal.
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Revista da CGU Assim, a resposta imediata da Ad-ministração Pública aos fatos irregu-lares e aos atos de corrupção que geram prejuízo ao patrimônio públi-co está em franca profissionalização. Tal profissionalização estrutura a Ad-ministração Pública para ofertar aos cidadãos um serviço cada vez mais ético e honesto.
Contudo, numa batalha perma-nente contra a corrupção, são necessárias armas modernas. Abor-daremos a seguir o que dispomos e o que pretendemos.
2. É preciso pensar o Direito Disciplinar como um dos meios de prevenção e combate à corrupção no âmbito da Administração Pública
Não há aplicação de penalidade pelo Estado sem prévia fixação do ilícito. Também, não se aplica pena sem realização de processo, com as garantias constitucionais. Tais dire-trizes da Constituição Federal não po-dem ser transigidas. Ao lado disso,
deve-se garantir à Administração Pú-blica meios para sua proteção que possam responder às agressões, em especial quando realizadas pelo próprio corpo funcional. E nesses as-pectos, não andamos bem.
Deve ser afirmado que os instru-mentos legais disponibilizados pela Lei Federal nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 (principal es-tatuto disciplinar), que objetivam ze-lar pelas garantias constitucionais e pela proteção do patrimônio públi-co, são frágeis e pouco eficientes. O sistema adotado sequer garante a-dequada segurança jurídica aos in-vestigados. Mesmo com o advento da Constituição Federal em 1988, o modelo adotado em 1990 para as apurações administrativas, não avan-çou quanto à plenitude da garantia da defesa. Tampouco possibilita com eficiência a responsabilização ad-ministrativa disciplinar.
Note-se que o Congresso Nacional na elaboração da Lei 8.112/90, de-nominada “Estatuto dos Servidores Públicos Federais”, não zelou pelo desenvolvimento e avanço em re-lação à apuração administrativa dis-ciplinar. Em essência, adotou o mes-mo mes-modelo previsto na Lei 1.711, de 28 de outubro de 1952. Os títulos IV e V daquele Estatuto não apresen-taram significativas evoluções.
Não sem razão, constata-se a nos-sa atual carência de meios legais para a defesa da Administração Pública em face de irregularidades administrativas graves. Na última metade do século
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passado, o Estado Brasileiro passou a atuar em áreas diferentes da so-ciedade. Modernizou-se com a imple-mentação de sistemas informatizados. Desenvolveu novos modelos para planejar suas ações. Criou e desfez-se de entidades. Abriu mão de mono-pólios e passou a regular segmentos de mercados. Enfim, o corpo orgânico e sistemas vitais da Administração Pú-blica evoluíram. A corrupção também avançou sobre a Administração Públi-ca, sem que os medicamentos para a sua defesa caminhassem na mesma medida. O uso de modelos de respon-sabilização da década de 1950, nos dias atuais, é como se numa autovia, utilizássemos carros movidos por tração animal... Bucólico, romântico. Contudo, ineficiente.
Essa forma de pensar o Direito Disciplinar com parâmetros da me-tade do século passado, reflete-se diretamente ainda no conteúdo dos livros sobre Direito Disciplinar. A ên-fase dos doutrinadores quanto à res-ponsabilização administrativa volta-se para a manutenção da regulari-dade do funcionamento da Admi-nistração Pública. Não há ênfase no enfrentamento à fraude e à cor-rupção envolvendo os agentes públi-cos. Cite-se, como exemplo, conceito de Direito Disciplinar de José Ar-mando da Costa (Direito Adminis-trativo Disciplinar, Brasília, Brasília Ju-rídica, 2004, fls. 26 e 34):
Pode-se então conceituar o Direi-to Disciplinar como o conjunDirei-to de princípios e normas que objetivam, através de vários instrumentos
pró-prios, ccoonnddiicciioonnaarr ee mmaanntteerr aa nno orr--m
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Mesmo as publicações atuais da doutrina sobre Direito Administrativo Disciplinar ainda trabalham com parâmetros acanhados para a atua-ção administrativa. Atribui-se ao Di-reito Disciplinar faculdade de prever modelos de conduta e fixar sua re-provação, sem enfatizar tratar-se de segmento do direito posto à dis-posição da Administração Pública para confrontar-se às condutas que agridem o patrimônio público. Cite-se como exemplo dessa idéia, con-ceito trazido pelo Prof. Romeu Felipe Bacellar Filho, em seu trabalho de
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Revista da CGU doutorado (Processo Administrativo Disciplinar, São Paulo, Ed. Max Limonad, 2ª. Edição, 2003, pág. 32):
O Direito Administrativo Discipli-nar, genericamente, tem como pres-suposto a competência constitucional da Administração Pública para impor modelos de conduta e as respectivas sanções, não só aos seus servidores, mas também às pessoas físicas ou ju-rídicas que, de alguma forma inci-dam em condutas administrativa-mente reprováveis.
Há tendência de restringir o Di-reito Disciplinar a questões internas à Administração Pública. Atribuir a ele a natureza de regulamento da “grande empresa” Administração Pú-blica. Há ênfase demasiada em questões envolvendo querelas inter-nas em detrimentos de outras mais relevantes. Necessário, pois, adotar uma próxima versão do Direito Disci-plinar, pois a sociedade demanda
com urgência uma Administração Pú-blica ética e honesta, além de res-postas efetivas aos casos de cor-rupção envolvendo agentes públicos.
3. Há segurança jurídica nos processos administrativos disciplinares?
Como afirmado, os parâmetros previstos pela Lei 8.112 não garan-tem meios para adequada defesa da Administração Pública. A norma foi forjada mais para solver querelas in-ternas, regulamentar atividades dos servidores, não apresentando instru-mentos adequados para prevenção e combate às graves ofensas ao patrimônio público.
Tal norma também não oferece adequada segurança jurídica para os agentes públicos acusados de irre-gularidades em processo disciplinar. Antes de entrar em detalhes especí-ficos da Lei 8.112, para demonstrar sua fragilidade ante às exigências constitucionais, será abordado exem-plo dessa insegurança.
No ano de 2003, foi analisado um processo administrativo disciplinar pela Corregedoria-Geral da União, do qual se extrai um panorama interes-sante. Sabe-se que uma das garantias mínimas de qualquer acusado é de receber uma pena proporcional, an-teriormente prevista, decorrente de um dado fato. Assim, a relação des-crição de fato prévio e pena específi-ca é garantia processual, tutelada in-clusive pela Constituição Federal: não há pena sem prévia cominação legal.
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Observe-se que a aplicação das penalidades com fundamento na Lei 8.112 permite uma variação de leitu-ra (tipo e quantidade de pena) não razoável para um mesmo fato. No caso do servidor “A”, o entendimen-to sobre a penalidade a ser aplicada variou da pena mais branda (ad-vertência) para a mais grave (cas-sação de aposentadoria). Tal efeito pode ser também identificado no ca-so do servidor “H”. A penalidade proposta oscilou de uma penalidade de gravidade baixa (15 dias de sus-pensão) até uma pena de nível mais alto (demissão). Tal fato é bastante recorrente nos processos discipli-nares. A lei não assegura parâmetros para uma interpretação razoável. A discricionariedade atribuída ao
jul-gador afronta padrões constitu-cionais de segurança jurídica. Obvia-mente, pode-se utilizar critérios de razoabilidade, de suficiência, de gradação, para obter-se um resulta-do entendiresulta-do como adequaresulta-do. Con-tudo, para cada operador da norma, haveria um resultado diverso com desvios de padrão acima de limites aceitáveis.
A excessiva discricionariedade na aplicação de penas disciplinares já mereceu críticas da doutrina. Abaixo transcrição do entendimento de Romeu Felipe Bacellar Filho, citando Antônio Francisco de Sousa, sobre a questão (Processo Administrativo Dis-ciplinar, São Paulo, Ed. Max Limonad, 2ª. Edição, 2003, pág. 36):
Quadro I - Comparativo de propostas de penalidades
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Pois bem, após uma regular apu-ração disciplinar em autarquia fede-ral, onde foi oportunizado o contra-ditório e ampla defesa, o processo foi remetido ao Ministro de Estado para aplicar as penalidades. O proces-so disciplinar foi analisado pela Procuradoria Jurídica da Autarquia,
pela Consultoria Jurídica do Mi-nistério e, posteriormente, pela Cor-regedoria-Geral da União. Abaixo a síntese das penalidades entendidas cabíveis, após análise dos mesmos fatos, pelas unidades que analisaram o processo disciplinar (dados parcial-mente omitidos):
Cite-se pela precisão, a lição de Antônio FFrraanncciissccoo ddee SSoouussaa: “Mar-cello CCaaeettaannoo sustentava que ‘ao contrário do que se sucede no direi-to criminal, na lei disciplinar não se estabelece a correspondência rígida de certas sanções para cada tipo de infração, deixando-se a quem haja decidir um amplo poder discri-cionário para punir as infrações veri-ficadas’. Ora, salvo o devido respeito que o grande administrativista nos merece, estamos em frontal de-sacordo com a sua posição. Por um lado, quanto a nós, a primeira afir-mação não corresponde à verdade; por outro, a segunda afirmação não tem cabimento, num Estado de Di-reito Democrático.
4. Um estudo de proposta de lei para preservar os direitos dos acusados e os interesses da Administração Pública
Procurando adequar a legislação à necessária eficiência no combate à corrupção e ao atendimento às garan-tias constitucionais, a Controladoria-Geral desencadeou estudo no âmbito da Corregedoria-Geral da União para
apresentar proposta de projeto de lei objetivando atualizar a legislação fe-deral disciplinar. A partir da doutrina moderna e das experiências havidas na atividade disciplinar de integrantes da Corregedoria-Geral, está sendo fina-lizado estudo para apresentação de projeto de legislação disciplinar para discussão com os demais segmentos envolvidos com o tema.
A partir de agora, seguirá um pas-seio pelas principais estações do Regime Disciplinar Federal apresen-tando sinteticamente as fragilidades da legislação atual e as propostas de alteração que se encontram no pro-jeto em estudo na CGU. Pegue sua bagagem e acompanhe o passeio. Argumentos e teses contrárias po-dem compor sua bagagem. Dogmas normativos, não.
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A Lei 8.112/90 enuncia clara-mente seu desejo de seguir as dire-trizes processuais constantes da Constituição Federal. Logo no primei-ro artigo (art. 143), do Título do Processo Disciplinar, brada que a au-toridade que tiver ciência de irregu-laridade na administração pública é obrigada a promover sua apuração com o uso de sindicância ou proces-so disciplinar sendo “assegurada ao acusado a ampla defesa”.
Todavia, apesar da citada previsão apontar para o atendimento dos princípios constitucionais, tal situação
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não ocorre ao longo do texto da lei. Inicialmente, ninguém pode ser processado sem ter conhecimento. A Lei 8.112, em lapso de técnica, não prevê comunicação inicial da instau-ração do processo aos acusados. Foi necessária uma interpretação vincu-lante por parte da Advocacia-Geral da União, no âmbito da Adminis-tração Federal, para que se fixasse tal entendimento para a observância das garantias constitucionais.
Além, a norma não prevê ade-quadamente as etapas e caminhos dos ritos processuais. É comum na Administração Pública Federal iden-tificarmos as diferenças de ritos ado-tados por órgãos e entidades. A garantia ao devido processo passa pela definição clara de quais mean-dros existirão ao longo do rito proces-sual de forma. Tal definição garantiria à Administração iniciar e concluir com eficiência o processo e ao acu-sado organizar sua estratégia de de-fesa da forma mais conveniente. Destaque-se, ainda, que para a sindicância disciplinar, alçada à condição de processo pela Lei 8.112/90, da qual decorre a aplicação de penalidades, não foi previsto qual-quer rito. Apenas o denominado rito sumário (apuração de abandono de cargo, inassiduidade habitual e acu-mulação de cargos), detém algumas etapas mais detalhadas. Todavia, tais etapas não suprem e não sinalizam os caminhos reais que o próprio rito sumário percorre.
Diante deste quadro, entendeu-se que o projeto em questão teria
que contemplar o respeito aos princí-pios do devido processo legal – seja no sentido material, seja no sentido formal, do contraditório e da ampla defesa. Ou seja, ele deve assegurar aos administrados a existência de um processo adequado, com a previsão de regras processuais justas e ra-zoáveis e de competências pre-definidas. Deve, ainda, assegurar a oportunidade de defesa através de todos os meios probatórios juridica-mente admitidos, a possibilidade de conhecer os atos do condutor do processo e contestar aqueles que en-tender inadequados. Enfim, este no-vo conjunto de normas visa a conferir a bilateralidade necessária ao proces-so como forma de influir na con-vicção da autoridade julgadora.
Para tanto, o projeto contempla a existência de três ritos processuais, delineando as fases de cada qual, bem como as suas hipóteses de in-cidência, a depender da irregulari-dade em tese cometida.
Também delimita os poderes dos membros condutores do processo, trazendo capítulo próprio com a dis-criminação dos atos e os limites de
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sua atuação. Divide as esferas de competência entre os diferentes su-jeitos participantes do processo: au-toridade instauradora, comissário (responsável pela Investigação Pre-liminar e pelo acompanhamento do feito na condição de “acusador”), condutor do processo (no caso de adoção do rito sumário) e comissão processante (no caso de adoção do ri-to ordinário) e auri-toridade julgadora (detentora da competência de julgar o caso e aplicar a penalidade cabível).
Igualmente, determina a comuni-cação inicial ao envolvido acerca da instauração do processo administra-tivo, nos moldes do instituto da citação do processo judicial, efeti-vando contraditório pleno.
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4..22 QQuueemm rreessppoonnddee aa pprroocceessssoo d
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Na forma prevista pela Lei 8.112, apenas os servidores públicos federais podem ser responsabilizados por meio desse processo disciplinar. Em função da mudança do perfil do Estado, ou-tros prestadores de serviço atuam efe-tivamente no corpo da administração pública: terceirizados, de empresas ou
cooperativas profissionais, os con-tratados em decorrência de acordos internacionais, estagiários, etc.
Apesar de todos esses agentes de-terem parcelas de decisão no âmbito da administração pública, atualmente não podem ser responsabilizados por meio de processos administrativos dis-ciplinares. Apesar de a Administração Pública se relacionar cotidianamente com tais profissionais, atuantes em sua estrutura, não há previsão nor-mativa para a responsabilização pes-soal de tais agentes. Existem casos onde o esquema de corrupção en-volve, além de servidores públicos, estes outros profissionais menciona-dos. Nada obstante, não existe pre-visão na Lei 8.112 para que esses ou-tros “agentes públicos” sejam respon-sabilizados e apenados perante a Ad-ministração Pública. De fato, a relação contratual do Estado não se dá com tais profissionais e sim com empresas ou organismos internacionais. Nada obstante, a realidade precisa ser con-siderada. Formalmente a relação é com as empresas, materialmente a re-lação se dá com tais profissionais.
Ao se confirmar tal realidade, de vínculos que muitas vezes transcen-dem a atuação do servidor público, foi contemplado o alcance destes outros sujeitos no enquadramento de práticas irregulares, atingindo-os diretamente em suas relações jurídi-cas com a Administração Pública.
Neste sentido, o projeto prevê a possibilidade de responsabilizar, além dos servidores públicos, os
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gados públicos da Administração Di-reta e IndiDi-reta, os particulares em colaboração, cooperados, consul-tores e demais prestadores de serviço, inclusive em ambiente de acordos internacionais.
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4..33 QQuuee ccaammiinnhhooss sseegguuiirr n
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O processo disciplinar federal pode adotar três formas de apuração: o processo administrativo disciplinar (conhecido como PAD), o processo de sindicância (para aplicação de pe-nas mais leves) e o processo de rito sumário (para casos de abandono de cargo, inassiduidade habitual e acu-mulação indevida de cargos, empre-gos e funções).
Com exceção do processo de rito sumário, a escolha entre a instauração de processo administrativo disciplinar ou processo de sindicância depende da penalidade a ser aplicada. Em caso de advertência ou suspensão até trinta dias pode-se fazer uso do processo de sindicância. Para os demais casos, o processo administrativo disciplinar. Tal modelo apresenta uma incompatibili-dade em si. Há necessiincompatibili-dade de a au-toridade instauradora realizar juízo de valoração sobre a pena a ser aplicada ao fato, antes mesmo das apurações serem desencadeadas.
Além disso, não há previsão ade-quada do rito para o processo ad-ministrativo disciplinar. No processo de sindicância sequer foi previsto rito. Nota-se que a condução do processo disciplinar na Administração Federal é
realizada de forma diferente, variando de um órgão para outro. Tal situação dificulta os trabalhos das comissões apuratórias. A ausência de ritos prees-tabelecidos pode também gerar pre-juízos para a defesa.
Com o objetivo de direcionar os trabalhos apuratórios pela Adminis-tração e minimizar estas discrepân-cias e inseguranças ao processado, o projeto traz a previsão sistemática de categoria de infrações, relacionando a apuração destas a ritos processuais com fases e etapas predefinidas.
Também é descrita a forma pela qual são realizados os atos que com-põem cada etapa processual, tais co-mo a produção de provas, uso de provas emprestadas e de provas pro-tegidas por sigilo, modo de realização do interrogatório do acusado, pro-cedimentos para realização de perí-cias e acareações, hipótese para re-curso, situação de arquivamento, oportunidades para a transação ad-ministrativa, etc.
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Decorrente da adoção da estrutura da Lei 1.711/52, a Lei 8.112/90 dis-tribuiu a previsão dos ilícitos adminis-trativos em três grandes segmentos: inobservância de dever funcional, vio-lação de proibições e hipóteses de de-missão (artigos 129 e 132).
Contudo, ao remeter a apenação para um conjunto de deveres e proibições, conciliando com casos de exclusão dos quadros, a norma não garantiu clareza para seguro en-quadramento dos fatos. É árdua a tare-fa de amoldar um comportamento de agente público à estrutura legal da Lei 8.112. Tal estrutura gera disparidade pouco razoável na aplicação de pena-lidades para um mesmo fato. Vide exemplo apresentado no item III, acima.
Logicamente deve existir margem de discricionariedade para aplicação das penalidades administrativas, onde a autoridade avaliará todas as
circuns-tâncias que envolvem o fato e o agente. Nada obstante, o conjunto de previsões de ilícitos deve ser coorde-nado de forma a reduzir a possibili-dade de leituras diversas, aumentando a segurança jurídica para quem aplica a penalidade e para o acusado.
Com base nesta leitura, o projeto aborda uma visão atual da Adminis-tração, considerando as infrações se-gundo as funções do Estado, com as especializações delas decorrentes, em consonância com a idéia de evolução administrativa.
Assim, traz hipóteses até então não previstas como, por exemplo, a utilização de senha restrita de ter-ceiro para conceder ou viabilizar a concessão de vantagem indevida para si ou outrem; a inserção de in-formação falsa em documento, processo, cadastro ou sistema da Ad-ministração Pública; a emissão de manifestação jurídica visando preju-dicar a Administração Pública, dentre outras irregularidades propostas.
Também, segmentam-se as irregu-laridades conforme a densidade de ili-citude – infrações de natureza leve, mé-dia, grave e gravíssima, atendendo-se ao princípio da legalidade e da especi-ficação de infrações, de modo que para cada tipo de infração, em tese, haja a correspondência ao rito processual a ser adotado, bem como as possíveis penalidades a serem aplicadas.
Com isto, para o Estado é conferi-da uma maior amplitude no rol conferi-das in-frações e irregularidades, ao passo que
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A imposição de penalidades disci-plinares no regime da Lei 8.112 en-volve a atuação principalmente de três entes: a autoridade instaurado-ra, a comissão responsável pela apu-ração e a autoridade julgadora, que coincide ou não com a autoridade da instauração.
A autoridade instauradora realiza análise inicial verificando a existência de elementos para a instauração de processo disciplinar. Existindo tais ele-mentos, valora o grau de ilicitude e constitui uma comissão apuratória, sob o rito de processo disciplinar ou sindicância. Essa comissão é respon-sável por apurar os fatos (instrução), garantir ao acusado contraditório e ampla defesa, acusar formalmente o agente público no processo (se for o caso), posteriormente, analisar a defe-sa escrita e emitir juízo sobre a res-ponsabilidade ou não do servidor e propor a pena a ser aplicada. A au-toridade julgadora emite julgamento no processo, acatando a proposta rea-lizada pela comissão, se compatível com as provas obtidas na instrução.
A segregação das funções no processo é mais adequada para a efe-tivação do devido processo legal, en-globando os princípios de contraditório e da ampla defesa. Assim, é
interes-sante dissociar a figura da autoridade instauradora da autoridade julgadora. A primeira já detém juízo prévio de va-lor sobre o fato irregular. A responsá-vel pelo julgamento deve revestir-se do requisito da imparcialidade, com o maior nível de isenção possível.
Já a comissão – no modelo atual – concentra demasiadas funções. Ao mesmo tempo em que necessita de imparcialidade para apurar os fatos, promove a acusação formal no proces-so (denominado indiciamento) e emite julgamento preliminar (relatório final) após a apresentação de defesa escrita pelo acusado. Convém que tais atribuições sejam segmentadas de mo-do a gerar eficiência na apuração e isenção no resultado final.
A atuação das autoridades men-cionadas (instauradora, comissão disciplinar e julgadora) resulta, quando reconhecida a responsabili-dade, na aplicação das penalidades disciplinares. Tais penalidades foram extraídas do padrão adotado pela
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Lei 1.711/52. Assim têm-se como penalidades possíveis as seguintes: advertência, suspensão, demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, destituição de car-go em comissão e de função comis-sionada. Nota-se que as penali-dades, por mais graves que sejam os fatos, apresentam reflexos apenas no cargo do agente público.
Com relação a esta questão, o es-tudo do projeto de lei prevê as seguintes penalidades: a) repreensão; b) suspensão; c) demissão; d) desti-tuição de cargo em comissão; e) des-tituição de função comissionada. Além disso, propõe penalidades que transcendem ao reflexo direto no car-go ou na função pública, tais como: f) incidência de multa; g) impedi-mento por determinado período de tempo; g.1) ocupar cargo em comis-são ou função de confiança; g.2) in-tegrar conselhos administrativos, di-retor ou fiscal em sociedades de economia mista e empresas públicas; g.3) retornar ao serviço público por determinado período; g.4) contratar com a Administração Pública; g.5) receber recursos federais.
Destaca-se, também, a dissocia-ção da atuadissocia-ção da autoridade jul-gadora com a do responsável pela condução do processo, ou seja, se-gregam-se os papéis destes partici-pantes. Após a apresentação do Re-latório Final pelo processante, a au-toridade competente para o julga-mento será quem formulará o seu próprio juízo de convicção acerca da penalidade. Não há previsão para sugestão de penalidade pelo condu-tor do processo. A aucondu-toridade de-cidirá qual a penalidade cabível, bem como sua gradação, no caso de sus-pensão e aplicação de multa, con-siderando os parâmetros legais.
Salienta-se, neste aspecto, que na gradação da penalidade, ainda que subsista certa discricionariedade à au-toridade julgadora, deverão ser por esta observados a natureza da in-fração, a gravidade do fato, os danos advindos para a Administração Pú-blica, o prejuízo na prestação do serviço público, bem como os an-tecedentes do agente público e as circunstâncias agravantes e atenuan-tes. Estas últimas, como inovação do Projeto, vêm expressamente listadas em capítulo próprio.
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O projeto traz ainda alguns temas que inovam a área da apuração ad-ministrativa disciplinar. Fala-se, por exemplo, em transação administrati-va, utilização de meios tecnológicos na colheita de depoimentos e inter-rogatórios e previsão das diligências e poderes apuratórios.
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A transação administrativa está con-cebida como a possibilidade conferida ao acusado de, em momento anterior à instauração do processo administra-tivo e desde que se trate de infrações de natureza leve e média, efetivar uma composição com a Administração Pú-blica para reparar eventual prejuízo causado aos cofres públicos.
A utilização de meios tecnológicos objetiva colocar legalmente à disposição da Administração Pública instrumentos ágeis e dinâmicos para comunicação e instrução processual. O uso de men-sagens eletrônicas, vídeoconferência, espaços virtuais de discussão, etc per-mitirá aumentar a eficiência na con-dução do processo. A administração na sua atuação processual não pode igno-rar os meios modernos de comuni-cação, desde que obviamente cercados de chaves de segurança.
Os poderes conferidos para a comissão processante ou condutora do processo também receberam capí-tulo próprio, com o objetivo oferecer a estes a prática de determinados atos, até então não previstos, com a previsão clara de suas etapas, ex-pressando aos administrados a cer-teza de respeito aos princípios da le-galidade e razoabilidade.
5. Oportunidades,
profissionalismo e Estado Democrático de Direito
Oportunidades devem ser apro-veitadas. Diante do processo de profissionalização da função de cor-reição na Administração Federal,
faz-se necessário realizar a reformulação da disciplina jurídica que cuida da responsabilização administrativa dis-ciplinar, alinhando-a à evolução e inovação das atividades do Estado.
Paralelamente ao novo modelo de gestão administrativa, com foco na eficiência dos serviços públicos e no combate à corrupção, a concretiza-ção de um Estado de Direito que res-peita os direitos dos cidadãos e faz prevalecer o interesse público, so-mente será viabilizada através da definição de normas claras e especí-ficas sobre a responsabilização ad-ministrativa disciplinar.
Neste sentido, Romeu Felipe Ba-cellar Filho (Processo Administrativo Disciplinar, São Paulo, Max Limonad, 2ª edição, 2003, pág. 130) assevera que “a procedimentalização do agir administrativo, a fixação de regras para o modo como a Administração
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deve atuar na sociedade e resolver os conflitos configura, assim, condi-ção indispensável para a concretiza-ção da democracia. Sem a fixaconcretiza-ção do procedimento administrativo, im-possibilita-se qualquer relação está-vel entre a Administração e cidadãos, onde cada um saiba até onde vai o poder do outro e como este poder será exercido”.
Se pensarmos que a concretiza-ção da democracia depende, dentre outros aspectos, de se conhecer os li-mites de atuação e a forma de exe-cução do poder do Estado frente ao administrado e deste em relação àquele, atribuiremos também imen-so valor à forma de agir e atuar dos agentes públicos, extensão que são do próprio Estado, de modo que este se municiar de instrumentos eficazes que venham a exigir uma atuação
pautada na ética, na moralidade e na transparência.
Essa batalha cotidiana pela con-cretização da democracia demanda permanentemente que o comporta-mento do agente público seja pau-tado pelo valor “honestidade”. O res-guardo do patrimônio público em razão da inobservância desse valor é função imediata do Direito Discipli-nar, no âmbito da responsabilização administrativa. A defesa das garantias constitucionais e o enfrentamento da corrupção na Gestão Pública nor-teiam a evolução desse segmento do Direito.
Assim, as diretrizes adotadas na proposta de projeto de lei em estudo na Controladoria-Geral da União ob-jetivam resguardar e fortalecer as prerrogativas constitucionais no processo disciplinar, instrumentalizar e dar maior autonomia à Adminis-tração para enfrentar a corrupção em sua estrutura, de modo a prestar à sociedade, cada vez mais, um serviço adequado e honesto.
Com a conclusão da proposta do projeto de lei no âmbito da CGU, es-tará aberto o debate com todos os segmentos da Administração Pública e da Sociedade, objetivando seu apri-moramento, para posterior remessa ao Congresso Nacional.
Críticas, sugestões e debates serão sempre bem-vindos. Quanto aos dogmas normativos – modelos de outros tempos, não mais eficientes – estes precisam mudar.
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