Ministério do Desenvolvimento Agrário - MDA
Food And Agriculture Organization – FAO
Projeto de Cooperação Técnica FAO/ MDA
TCP BRA/3101 A
Projeto TCP/BRA/3101 (A)
“
Apoio metodológico y de capacitação ao Plano Nacional de Reforma
Agrária (PNRA) e ao Programa Nacional de Agricultura Familiar
(PRONAF)
”
Metodologia para capacitação de agentes de
ATER em uma perspectiva territorial
Brasília
Projeto TCP / BRA / 3101 A
“
Projeto Apoio Metodológico e de Capacitação ao Plano Nacional de Reforma Agrária (PNRA)
e ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf)
”
Representante da FAO no Brasil:
José Carlos Tubino
Oficial responsável pelo Projeto
: Paolo Groppo, Divisão de Terra e Água (NRL) – FAO Roma.
Contraparte nacional responsável pela implementação do projeto:
Ministério do Desenvolvimento Agrário / Secretaria da Agricultura Familiar
Secretário: Adoniram Sanches Peraci
Texto elaborado pela equipe do Projeto TCP / BRA / 3101 A
Consultor do projeto em Brasília: Pablo Renato Sidersky (coordenador nacional)
Consultor do projeto no Paraná: João Carlos Sampaio Torrens
Metodologia para capacitação de agentes de ATER numa perspectiva territorial
Sumário
Introdução ... 4
1 – Bases para a construção da proposta de capacitação ... 5
1.1. A contribuição do DTPN... 5
1.2. As principais lições dos estudos territoriais ... 6
Os avanços ... 6
Problemas e desafios ... 7
1.3. Uma capacitação para desenvolver as ‘habilidades sociais’ ... 11
1.4. Os Territórios: uma oportunidade para a Assistência Técnica ... 12
2 – Direcionamento da proposta de capacitação ... 14
3 – Desenvolvimento da metodologia ... 15
Módulo 0 - Abertura do evento e apresentação dos participantes ... 16
Módulo 1 – Apresentação do Território ... 18
Módulo 2 – Revisão e nivelamento conceitual ... 20
Módulo 3 - Analisando as iniciativas dos Territórios: a importância das ‘ações territoriais negociadas’ .. 24
Módulo 4 - A construção de ‘ações territoriais negociadas’: a importância do diálogo e da negociação ... 26
Módulo 5 - Políticas públicas e ‘ações territoriais negociadas’ ... 31
Módulo 6 – Reflexão final e Avaliação ... 36
Referências bibliográficas ... 37
Introdução
Na Conferência Internacional sobre Reforma Agrária e Desenvolvimento Rural (CIRARD), realizada em Porto Alegre, em março de 2006, ficou evidente que o princípio do diálogo como solução para conflitos, inclusive agrários, tem uma relevância cada vez maior. Neste contexto, assume maior relevância o roteiro metodológico de Desenvolvimento Territorial Participativo e Negociado (DTPN), desenvolvido pela Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (FAO), ao ter como elemento-chave a busca de um processo de dinamização do desenvolvimento territorial rural, através da participação ampla da população, da negociação e do diálogo.
Por outro lado, a partir de 2003, o novo governo brasileiro decidiu ampliar significativamente o apoio dado à Agricultura Familiar através de diversos instrumentos de política pública: política de acesso à terra, crédito, assistência técnica, seguros, etc. Ao mesmo tempo, com a criação da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), em 2003, o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) empreendeu a implementação de uma política de apoio ao desenvolvimento sustentável, que adotou a abordagem territorial como referência conceitual central.
É neste contexto que se insere o Projeto TCP/BRA/3101 “Apoyo metodológico y de capacitación al Plan Nacional de Reforma Agraria (PNRA) y al Programa Nacional de Agricultura Familiar (PRONAF)”, uma
iniciativa da FAO em parceria com a Secretaria da Agricultura Familiar (SAF), do MDA. Ele tem como objetivo principal “apoiar a SAF, a SDT e o INCRA no desenvolvimento de novos modelos de assentamento de reforma agrária e nas atividades de apoio à agricultura familiar dentro dos territórios identificados pela SAF, em acordo com a SDT” (FAO, 2006, p. 4). Para tal, este projeto visa desenhar e realizar uma
capacitação adaptada à realidade local, para um público de agentes de assistência técnica e extensão rural (ATER) e outros atores sociais, buscando reforçar a contribuição destes nos processos territoriais de desenvolvimento.
Para atingir estes objetivos, o Projeto traçou como estratégia a realização, em dois territórios escolhidos (Mato Grande, no Rio Grande do Norte, e Sudoeste Paranaense, no Estado do Paraná), das seguintes atividades principais:
i.a identificação e análise dos processos de desenvolvimento territorial, incluindo os aspectos de integração de políticas públicas e da contribuição da ATER para estes;
ii.a elaboração de uma proposta de capacitação para agentes de ATER e outros atores locais sobre estes temas;
iii.a realização de oficinas de capacitação para aproximadamente 100 agentes de desenvolvimento.
1 – Bases para a construção da proposta de capacitação
A proposta de capacitação que apresentamos neste documento inspira-se em duas fontes principais.
Por um lado, tem a experiência da FAO, que vem trabalhando há bastante tempo, inclusive no Brasil, uma visão que busca o desenvolvimento agricultura familiar e dos assentados da Reforma Agrária a partir da proposta metodológica do diagnóstico de sistemas agrários1. Mais recentemente, a FAO tem alargado esta idéia, fazendo evoluir o enfoque de sistemas agrários para uma proposta de ‘desenvolvimento territorial participativo e negociado’ que “recolha o essencial das lições anteriores, apontando para uma abertura de diálogo com os novos atores que vêm aparecendo no cenário rural como concorrentes para o uso de recursos cada vez mais escassos (setores urbanos em expansão, indústria, comércio, turismo, ambientalistas, etc.)” (FAO, 2006, p. 3).
Por outro lado, como já dissemos, o MDA, através da SDT, lançou um ambicioso programa de apoio ao desenvolvimento de mais de uma centena de territórios no país. Este programa, alicerçado num marco conceitual (MDA/SDT, 2005c) e em referências metodológicas (MDA/SDT 2005a; MDA/SDT 2005b), já está em campo há vários anos.
Trabalhando em dois territórios, o presente projeto fez a aposta de partir da experiência acumulada, fazendo um diagnóstico do processo em curso nestes territórios. As reflexões sugeridas por este diagnóstico e a experiência anterior da FAO, sistematizada no DTPN, são as referências principais para a proposta que apresentamos neste documento. A seguir, falaremos destas duas fontes, destacando no final dois aspectos que estabelecem uma ligação entre os estudos de campo e os objetivos da capacitação aqui proposta: a necessidade de desenvolver as ‘habilidades sociais’ dos atores e a de aproveitar melhor a oportunidade que representa o trabalho com um enfoque territorial para o aprimoramento da ATER.
1.1. A contribuição do DTPN
A seguir, apresentaremos, de forma muito resumida, as principais características do roteiro metodológico do DTPN. As suas contribuições estão presentes na proposta de capacitação propriamente dita apresentada neste documento.
Ele tem como ponto de partida um conceito de sistema territorial amplo, que inclui as dinâmicas dos sistemas agrários, as inter-relações entre as áreas rurais e urbanas, os aspectos culturais, assim como a existência de pólos de atração vinculados ao mercado, à produção de tecnologia, a novos sistemas de informação e as mudanças resultantes nas dimensões sociais, econômicas, ambientais e culturais.
A palavra chave do enfoque DTPN é o diálogo. Supõe que o diálogo sobre o território estimula o processo de desenvolvimento. Com ele, seria possível uma aproximação ao “objetivo último de obter um consenso territorial, de forma a garantir uma governança justa e aceita por todas as partes envolvidas” (FAO, 2006a,
p. 12).
Baseado então no diálogo e na participação ampla, o DTPN busca estimular mudanças sociais para que as populações rurais carentes tenham acesso aos recursos e meios adequados à sua sobrevivência. Os desafios chaves que se pretende enfrentar com essa proposta metodológica são:
melhorar a confiança entre atores sociais; fortalecer a coesão social;
promover um desenvolvimento territorial sistêmico.
A metodologia compreende seis etapas concretas (FAO, 2006a)2.
Na primeira, busca-se entender o território, e os atores nele presentes, como um produto social. Trata-se da construção participativa de um diagnóstico do território.
A segunda etapa – denominada ‘Horizontes’ – tem por objetivo abrir a discussão entre os atores acerca do desenvolvimento de seu território. A questão-chave neste ponto é a definição de propostas coerentes e viáveis para impulsionar este desenvolvimento. Ao mesmo tempo, busca ampliar o reconhecimento da ‘legitimidade social’ dos vários atores, para justificar suas visões e seus direitos de sentar à mesa de negociação.
Já a terceira etapa tem por objetivo iniciar os processos de negociação e busca de consenso. Geralmente, envolve a criação de momentos e espaços de diálogo regular entre os diversos atores presentes.
A quarta fase trata da produção de um Pacto Social Territorial, que muitas vezes constitui uma ótima ferramenta para a resolução de conflitos. A criação de organizações e fundos locais para atividades geradoras de renda são elementos importantes deste Pacto.
A quinta fase refere-se à implementação do Pacto. Em geral, inclui uma institucionalização dos diálogos entre os atores, para permitir a interatividade do processo de desenvolvimento territorial negociado e, assim, contribuir para assegurar sua sustentabilidade.
Finalmente, a sexta fase trata do monitoramento e da avaliação de todo este processo.
1.2. As principais lições dos estudos territoriais
Conforme vimos, a política de apoio ao desenvolvimento territorial teve início em 2003/2004. Os estudos realizados nos dois territórios (MDA/FAO 2007a; MDA/FAO 2007b) buscaram refletir sobre os processos deslanchados pela iniciativa da SDT nos Territórios do Sudoeste (PR) e do Mato Grande (RN). Permitiram identificar tanto elementos positivos como fragilidades e desafios que interessa registrar aqui de forma resumida3, nos parágrafos a seguir.
Os avanços
Gostaríamos, em primeiro lugar, de destacar alguns trunfos ou vantagens que nos chamaram a atenção.
Em ambos territórios foi instalada uma instância colegiada de discussão e tomada de decisão. Neste colegiado participam diversos atores sociais – organizações de agricultores de diversos tipos, ONGs, órgãos governamentais, universidades – que se reúnem regularmente para discutir o desenvolvimento do território. Parece algo simples, mas, como acontece freqüentemente, as aparências enganam: a montagem e o funcionamento destes colegiados são processos trabalhosos. Por isso mesmo, a própria existência deste tipo de instância em funcionamento é um trunfo que deve ser valorizado. Na nossa opinião este deve ser visto como o principal logro da política de apóio aos Territórios lançada pelo MDA.
Este diálogo continuado trouxe um benefício suplementar. Na opinião generalizada dos atores sociais que participam das iniciativas territoriais, houve avanços significativos no que poderia ser chamado de ‘plano da subjetividade’. Isto significa que houve um crescimento no que se refere ao respeito às diferenças, a uma busca pelo reconhecimento do outro e mais abertura para o diálogo em torno de ações conjuntas. Essa mútua compreensão do outro significou um aprendizado coletivo e aportou um amadurecimento político aos diversos sujeitos sociais, fazendo com que pudessem conhecer melhor suas iniciativas e identificar possíveis enlaces para um trabalho conjunto.
2 Na elaboração desta metodologia surgiram várias versões. Não existem diferenças importantes de conteúdo entre elas. Neste texto
estamos utilizando aquela que acreditamos ser a mais recente.
No Território do Sudoeste (PR) este diálogo permitiu a elaboração de um Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS). Este documento, que foi produto de um debate bastante amplo e intenso, é reconhecido como uma referência importante pelo conjunto dos atores envolvidos no processo. Já no caso do Território do Mato Grande (RN) existe um ‘estudo propositivo’ que se propõe guiar as ações de desenvolvimento a serem empreendidas, mas a discussão dele não foi suficiente para suscitar a mesma adesão dos atores envolvidos.
Todo o debate citado aqui tem possibilitado a elaboração de alguns projetos concretos que foram apresentados ao PRONAT (Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais) para financiamento. Em vários casos (mais freqüentes no Paraná) estes financiamentos foram concedidos e os projetos implementados. Este âmbito dos ‘projetos Pronat’ tem representado também uma oportunidade bastante valiosa de aprendizagem, mesmo que também possam ser apontadas fragilidades nesta questão específica (como veremos na seção a seguir).
Outro elemento a ser destacado é que existe em ambos territórios um contingente de técnicos envolvido na prestação de assistência técnica4, inserido em diferentes tipos de organizações – Emater, ONGs, prefeituras, cooperativas. Ao nosso ver, o fato de ter um tal conjunto de técnicos trabalhando no território e, além disso, que praticamente todas estas organizações estarem presentes nos colegiados, participando das diversas discussões, também representa um trunfo que precisa ser aproveitado.
Também cabe destacar que o processo tem permitido, sobretudo no Território do Sudoeste do Paraná, o fortalecimento institucional de algumas das organizações participantes. Outro ponto positivo que merece ser mencionado é a participação de universidades, que também é bastante valorizada pelos atores sociais envolvidos.
Problemas e desafios
Os estudos feitos também apontaram algumas fragilidades e desafios, que apresentamos a seguir.
A estreiteza da análise da realidade e a fragilidade do Projeto Territorial
A SDT definiu uma série de quatro ‘macroprocessos’, inclusos na idéia de ciclo da gestão social do desenvolvimento territorial (MDA/SDT 2005b), que são os seguintes: i) Sensibilização e mobilização; ii) Planejamento; iii) Organização; iv) Controle social. Vamos nos concentrar naquele do ‘planejamento’, que tem forte incidência na definição das iniciativas que serão implementadas.
Os principais elementos da proposta metodológica de planejamento difundida pela SDT para embasar uma ação de planejamento territorial são (MDA/SDT 2005b):
i) a elaboração do diagnóstico participativo;
ii) a elaboração de uma ‘visão de futuro’ (que inclui a definição do(s) eixo(s) aglutinador(es), elementos de convergências de iniciativas);
iii) a planificação propriamente dita (que inclui definição dos planos e projetos, fontes de financiamento, tarefas, etc.)
Constatamos que estas orientações foram contempladas apenas parcialmente nos territórios estudados. Por exemplo, num território a etapa do diagnóstico foi ‘pulada’, enquanto que no outro constituiu-se num exercício mais formal, pouco apropriado pelos atores.
4 Usamos aqui esta denominação no sentido amplo, englobando tanto ATER como ATES (Programa de Assessoria Técnica, Social e
Neste ponto queremos comentar de forma mais detalhada um aspecto ao qual atribuímos especial importância: a elaboração de um ‘Projeto’ ou ‘Visão de Futuro’ para o território. Vamos nos referir de forma mais detalhada aos elementos encontrados nos territórios estudados para ilustrar este ponto.
Cabe lembrar, em primeiro lugar, que este passo da metodologia foi quase que ‘esquecido’ no processo deslanchado no seio dos colegiados em ambos os territórios.
No entanto, certas características identificadas no caso do Território do Sudoeste, ajudam a explicitar esta questão do ‘Projeto’. Uma delas é a existência de mais de uma ‘Visão’ ou ‘Projeto’ em disputa no território, quando a questão é o modelo de desenvolvimento rural. Um deles é o que poderíamos chamar de ‘Projeto do agronegócio’. No Sudoeste do Paraná, ele tem feições bastante nítidas, com as cadeias produtivas do frango, do fumo, etc. Realçamos que, contrariamente àquilo que acontece em outras cadeias agro-alimentares, nestas existe um lugar para a produção agropecuária familiar, pelo menos no formato atual destas cadeias.
Por outro lado, outra característica importante do caso paranaense é que, graças certamente ao longo trabalho de organização, neste território parece existir também um Projeto concorrente ou ‘alternativo’. Quando comparado à realidade de outros territórios, este Projeto parece estar mais ‘adiantado’, mas ele não está claramente explicitado: é o que poderíamos chamar de ‘Projeto latente’, compartilhado por um grupo de atores sociais relativamente importante (composto por praticamente todas as organizações que participam do colegiado territorial).
Já no caso do Mato Grande não há uma orientação geral (um ‘Projeto’ ou ‘Visão’) que norteie a ação dos atores sociais presentes no colegiado territorial. Quando comparado com o caso do Sudoeste, nos documentos e no discurso do Mato Grande fica ainda mais difícil perceber o que estes atores almejam. Por outro lado, as iniciativas inovadoras existentes – base para a construção de uma situação futura diferente – são certamente menos numerosas e as que existem, mais incipientes.
Na nossa opinião, em ambos territórios, a explicitação do diagnóstico e do ‘Projeto’ ou ‘Visão de Futuro’ fazem muita falta. Creditamos a estas ausências (relativas), uma grande dificuldade de enxergar o que está acontecendo de forma mais ampla no território. Como exemplo disto, podemos citar a ausência de uma reflexão sobre os impactos (positivos e negativos) que poderá ter o ‘boom’ do turismo sobre a região do Mato Grande, no Rio Grande do Norte.
Ao ver as iniciativas territoriais apenas como os projetos que são apresentados para o financiamento do PRONAT, os atores dos territórios não conseguem perceber diversas oportunidades que se apresentam para
Box Nº 1 – Sobre a noção de Projeto
Mesmo que muito usada, quase ‘gasta’, vale a pena se deter um pouco sobre o significado da palavra ‘projeto’. Ela vem do latim projectu, que significa ‘lançado para diante’. Diversas definições de dicionário têm em comum idéias como propósito
e intenção futura e, ao mesmo tempo, noções práticas como plano, programa e atividades.
Referindo-se ao tema do desenvolvimento territorial, Benoit e colegas (Benoit, Deffontaines et al. 2006), acham que é importante diferenciar “os projetos (p), que são ações diversas que têm por objetivo resolver problemas, e o Projeto (P) que, menos visível e mais duradouro, é uma adesão dos atores a uma dinâmica e a valores compartilhados”.
Existe, evidentemente, um nexo forte entre estas duas noções. Assim, segundo Tonneau e Coudel (2007), é o Projeto que dá sentido, utilidade e continuidade aos projetos. Este Projeto é, ao mesmo tempo, um ‘estado da arte’ dos conhecimentos da região, uma problemática, uma visão de futuro e orientações ou diretrizes para a ação. O Projeto fixa a orientação geral. Busca responder a uma falta de horizonte, de ‘visão de futuro’.
uma atuação conjunta. De forma análoga, não se pensa na busca de recursos em outras fontes para financiar iniciativas necessárias.
A compreensão muito restrita do que seja o Desenvolvimento Territorial
É praticamente unânime a percepção de que a palavra ‘território’ refere-se apenas às iniciativas relacionadas com a SDT. Mais precisamente, usa-se o termo para designar o colegiado, e a expressão ‘desenvolvimento territorial’ é frequentemente relacionada com os projetos elaborados com o intuito de obter o financiamento do PRONAT. Este financiamento é visto por muitos como o principal fator mobilizador de interesse, sendo possível observar este fato na presença nas reuniões dos colegiados, mas também no discurso de alguns dos participantes.
Quais seriam os motivos disto? E como superar esta limitação?
Uma primeira constatação é que, embora exista um arcabouço conceitual que embasa a iniciativa, e que a SDT tenha feito um esforço para difundi-lo, esta questão conceitual não está bem decantada nos territórios. Por outro lado, temos a hipótese de que os problemas detectados na análise da realidade e na elaboração do Projeto ou Visão contribuem significativamente para restringir o significado da idéia ‘apoio ao desenvolvimento territorial’ na percepção dos atores locais.
Retomar o conceito de ‘território’ torna-se assim importante para que as pessoas consigam, finalmente, separar esta idéia das iniciativas e das instâncias que são o produto da ação promovida pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial. Acreditamos ser importante que as pessoas percebam que o território existe independentemente destas iniciativas. Ao mesmo tempo, uma reflexão sobre a realidade atual (‘o Território que temos’) e sobre o futuro desejável (‘o Território que queremos’) também poderá contribuir para ampliar a percepção dos envolvidos. Conseguindo isto, abrem-se as portas para progredir em outras frentes.
A articulação das políticas públicas
É verdade que existe uma grande diversidade de políticas que se fazem presentes no meio rural brasileiro. Pensando nas políticas mais diretamente ligadas à produção agropecuária, os relatórios dos diagnósticos de ambos territórios identificam uma presença marcante do crédito do PRONAF, do PAA (Programa de Aquisição de Alimentos), do Garantia Safra, do Programa de Combate à Pobreza Rural (PCPR), no Rio Grande do Norte, etc. (MDA/FAO, 2007a; MDA/FAO, 2007b). Também existe, conforme foi dito, uma presença da ATER. Por outro lado, é um lugar-comum que existe pouca articulação entre estas políticas. Não cabe aqui discutir esta questão muito longamente,
mas é importante lembrar que é atribuída aos atores sociais presentes no meio rural um papel importante nesta articulação. Neste contexto, pensar o desenvolvimento com ‘enfoque territorial’ poderia ser uma ferramenta importante para promover esta articulação.
Mesmo ficando restrita às políticas diretamente dirigidas ao público da agricultura familiar, a observação dos processos em curso em ambos territórios mostrou que o trabalho organizado em torno da iniciativa SDT de apoio
ao desenvolvimento territorial encontra uma enorme dificuldade de estabelecer uma articulação entre as políticas públicas, mesmo entre os programas da alçada do MDA.
Neste ponto, a primeira constatação que precisa ser destacada é que, mesmo havendo diferenças entre os dois territórios estudados, em relação à implementação das políticas públicas, as preocupações de ambos colegiados territoriais se resumem, fundamentalmente, como já dissemos, ao acesso aos recursos do PRONAT. No caso paranaense, observa-se a emergência de um debate interno sobre as ações da
Box Nº 2 – O PRONAF nos dois territórios
Nos 15 municípios do Mato Grande foram investidos mais de R$ 11 milhões, em 2006. Já no caso dos 42 municípios do Sudoeste este valor – para o último ano agrícola 2005-2006 – é de mais de R$ 160 milhões!!! Quando se comparam estes valores com os R$ 300 mil do PRONAT no Mato Grande ou os R$ 900 mil no Sudoeste, pode ser observado que a defasagem é grande.
Mesorregião Fronteira Mercosul – a forma de articulação territorial incentivada pelo Ministério de Integração Nacional, que abrange o Sudoeste do Paraná, o Oeste Catarinense e o Alto Uruguai, no Rio Grande do Sul.
E isto chama a atenção, principalmente porque outras políticas destinadas ao apoio e consolidação da agricultura familiar estão muito presentes em ambos territórios. O principal exemplo é o crédito do PRONAF (cf. Box Nº. 2 acima), mas existem também outras.
É verdade que pode ser argumentado que os colegiados não têm a vocação de definir o que será feito, por exemplo, com o crédito rural. Mas achamos ser crucial entender que o crédito está tendo um papel mais do que importante no desenvolvimento da agricultura familiar e que, freqüentemente, não está tendo resultados interessantes (sobretudo quando se amplia a avaliação para considerar a sustentabilidade mais ampla). É bem verdade que a SDT e a SAF já perceberam esta questão e acordaram a criação do Plano Safra Territorial. Em tese, este deveria buscar introduzir uma discussão sobre o crédito para a agricultura familiar nos territórios. Mas esta idéia ainda não tinha saído do papel nas áreas estudadas.
Pensando nas causas desta situação, mais uma vez vem à tona a questão da compreensão restrita do que seria o apoio ao desenvolvimento territorial que já foi mencionado. Esta situação não deixa que os colegiados reflitam sobre possíveis fontes alternativas de financiamento. Mudar o foco do debate territorial é uma condição para que esta situação seja modificada. Talvez não seja a única maneira de fazê-lo, mas avançar na formulação do Projeto Territorial (já discutida aqui) e na definição de ‘ações territoriais negociadas’ que tenham um caráter estratégico, certamente terá um efeito positivo neste ponto.
O debate ‘territorial x setorial’
Praticamente todos concordam em dizer que o território deve ser entendido de maneira ampla, plural. Esta compreensão deve englobar o conjunto de setores produtivos, assim como os diversos aspectos da vida – cultura, lazer, educação, etc. Partindo desta premissa, afirma-se que o enfoque territorial para o desenvolvimento deve contemplar esta pluralidade. Assim, muitos criticam as ações territoriais que acontecem sob o impulso da SDT pelo fato de que elas têm um forte viés setorial (consideram somente o setor agropecuário, com a agravante de atender apenas às preocupações e demandas da agricultura familiar). As mesmas ações também são criticadas por serem por demais ‘economicistas’, não contemplando com peso suficiente aspectos tais como a cultura, a preservação ambiental, a educação, etc.
É praticamente impossível negar a procedência destas críticas, quando se faz a comparação entre a definição mais conceitual das noções de território e de desenvolvimento territorial com as ações empreendidas. Nem o território do Mato Grande, nem aquele do Sudoeste escapam a esta crítica. Mas, na prática, será que isto é tão grave assim?
Nós achamos prudente relativizar esta crítica. Os motivos são pragmáticos. Evidentemente, concordamos com a idéia de que o enfoque territorial para o desenvolvimento deve buscar ser multisetorial e abrangente. Mas a pergunta aqui é como agir na prática. Não é fácil montar iniciativas envolvendo vários setores produtivos, sobretudo quando se considera a pouca experiência dos diversos atores neste tipo de ação. Talvez seja mais interessante um itinerário gradual. Tentar incluir na discussão todos os temas e todos os atores é um caminho que tem todas as probabilidades de não chegar a lugar nenhum...
Mas admitir um começo de percurso com uma agenda restrita não quer dizer que se deve perder a visão mais ampla do desenvolvimento territorial. Ao contrário, o desafio encontra-se justamente em achar a maneira de ampliar o escopo das iniciativas territoriais. Também deverá permitir estabelecer negociações com outras forças sociais.
temas, a composição do colegiado. Alguns autores (Abramovay, 2005; Abramovay, Magalhães et al., 2005) afirmam que os colegiados deveriam ser mais ‘abertos’ incorporando sobretudo o setor empresarial, visto como um setor inovador, dinâmico, etc. Nós acreditamos que há uma pergunta que deve preceder a reflexão sobre esta ‘abertura’. Cabe discutir qual é o melhor caminho para que grupos sociais excluídos se tornem capazes de fazer com que a sua voz seja ouvida. É bem possível que a simples ‘abertura’ dos colegiados tenha o efeito contrário. Em nossa opinião, o esforço atual de qualificar a ‘voz’ da agricultura familiar nos territórios – por meio da definição de uma ‘visão’, de ‘ações territoriais’ e de projetos operacionais – é plenamente válido. Resta saber se está sendo bem sucedido. O que foi dito anteriormente mostra que existem alguns problemas neste ponto.
A dimensão do diálogo e da negociação
O DTPN enfatiza o diálogo como o seu principal instrumento. A metodologia preconizada pela SDT também fala em “construir acordos em torno da implementação dos projetos de interesse do território”.
(MDA/SDT, 2005b, p. 25). No entanto, a realidade observada tanto no Mato Grande, como no Sudoeste, mostra que as idéias de diálogo e de negociação devem ser (re)colocadas na ordem do dia.
Na atualidade, em ambos territórios, as negociações que acontecem em torno da idéia do Desenvolvimento Territorial e das iniciativas estimuladas pela SDT (o colegiado, etc.) se reduzem à discussão sobre a aplicação dos recursos do PRONAT. É claro que isto é muito pouco. Por outro lado, mesmo considerando apenas as iniciativas em curso, observamos que existem diversos casos em que o exercício da negociação ainda é bastante deficiente. Acreditamos existir campo para a negociação tanto do ponto de vista da divisão de tarefas entre os atores presentes nos colegiados, como também na busca de parcerias fora do âmbito estrito dos colegiados. Por sinal, não vemos a necessidade absoluta de que todas as negociações territoriais se façam no seio do colegiado existente. É possível e, provavelmente, desejável que aconteçam negociações em torno do financiamento e da implementação de projetos concretos interessantes fora deste espaço.
1.3. Uma capacitação para desenvolver as ‘habilidades sociais’
Um trabalho recente de Ricardo Abramovay (2007) sugere uma reflexão interessante sobre a natureza dos laços sociais que caracterizam os territórios. Acompanhando Fligstein (2001), Abramovay postula que o objetivo central da ação dos atores está na tentativa de alcançar a cooperação com outros atores. Isto tem como conseqüência que os atores sociais precisem da cooperação como elemento integrante das suas estratégias. Ou seja, a cooperação também é uma ferramenta crucial, mesmo quando a vida social é vista também como pugna ou contenda. Para obter a cooperação de outros atores sociais é necessário ter (ou desenvolver) ‘habilidade social’ – definida como “a capacidade de induzir, de obter a cooperação alheia”
(Abramovay, 2007, p. 10).
Os grupos dominantes, que sempre têm capacidade de obter a cooperação alheia, podem buscar manter ou ampliar esta situação. Por sinal, esta capacidade dos grupos dominantes deve-se, em grande parte, à capacidade que eles têm de definir quais são os problemas mais importantes, e em que termos devem ser enfrentados. Mas outros atores sociais não se contentam apenas em reproduzir as estruturas onde estão inseridos. Eles buscam alterar a correlação de forças, alterando “a formação de significados em torno dos quais se organiza a ação social”. Ou seja, buscando modificar as regras do jogo.
É importante lembrar que cooperação não quer dizer que os diferentes atores sociais estão em igualdade de condições. Mas a idéia de que a ‘habilidade social’ é capaz de construir os processos de cooperação, “abre um importante caminho para as iniciativas dos atores (...) que não se dobram simplesmente a constrangimentos estruturais opressivos”. Uma parte central desta habilidade está “na capacidade de construir coalizões políticas que vão refletir a força política de cada grupo social” (Abramovay, 2007, p.
Do ponto de vista da nossa discussão, é importante reter que é possível desenvolver as ‘habilidades sociais’ dos diversos atores. Nossa proposta de capacitação visa, então, fazer isto com o grupo social que está presente atualmente nos colegiados. A hipótese é que este grupo perceba o interesse de buscar a cooperação com outros atores sociais e, ao mesmo tempo, amplie a sua capacidade neste domínio.
1.4. Os Territórios: uma oportunidade para a Assistência Técnica
Vimos anteriormente que a assistência técnica está presente, não somente no território, mas nas discussões sobre o desenvolvimento territorial e nas instâncias (colegiados) criados para apoiá-lo. No entanto, segundo os próprios atores, ela age sem, ou com muito pouca articulação. Acreditamos ser possível imaginar uma situação diferente, onde a atual acumulação de esforços dispersos de ATER possa se transformar numa atuação em conjunto.
Para tal, seria necessário pensar nas respostas para algumas perguntas. Conforme sugestão apresentada num trabalho elaborado por Sidersky e Barbosa de Jesus, trabalhamos com a hipótese de que uma maior convergência e complementaridade das ações proporcionariam uma significativa melhora na qualidade da ATER oferecida. A tendência seria de ir montando um ‘serviço’ de ATER polivalente, guardando o seu formato plural, multi-institucional (Sidersky e Barbosa de Jesus, 2007).
O trabalho feito até então mostrou que a relação entre a ATER e os territórios poderá ser fecunda. Além disso, ela deverá ser de mão dupla.
Por um lado, conforme já apontamos, a presença dos agentes de ATER é um trunfo que deve ser mais bem aproveitado. Mas, para estes agentes se tornarem ‘impulsionadores’ de um desenvolvimento territorial sustentável, vai ser necessário que eles entendam melhor o processo no qual estão inseridos. É exatamente esta a função que a capacitação buscará desempenhar.
Mas gostaríamos de salientar que os territórios também representam uma oportunidade de progresso para a própria assistência técnica. Vamos partir da afirmação, bastante freqüente por sinal, de que é preciso melhorar a qualidade desta ATER. Fala-se, por exemplo, da necessidade de ‘qualificação’ do processo de elaboração dos projetos de crédito do PRONAF. Também é citada a
necessidade de ampliar o leque de competências da ATER, no sentido de atender não somente os temas relacionados diretamente com os sistemas agropecuários, mas também poder discutir questões como a transformação da produção, a recuperação ambiental, a gestão de empreendimentos econômicos, legislação, etc.
Mas como fazer esta qualificação da ATER, como melhorar este serviço? Como pensar a diversificação de competências profissionais? Como melhorar a capacidade prática da ATER?
Box Nº 3 – Convergência e complementaridade, vistas através de um exemplo (hipotético)
Imaginemos uma região onde a agricultura familiar está desenvolvendo uma forte capacidade produtiva de leite e onde exista uma cooperativa especializada que recolhe, beneficia e vende os produtos, com um corpo técnico que presta assistência a um conjunto significativo de produtores de leite. Mas a sustentabilidade desta produção pode estar ameaçada sob diversos pontos de vista. Por exemplo, é possível que esteja se processando uma forte especialização dos agricultores familiares, o que representa, potencialmente, um risco para a sustentabilidade. Fica então colocada a questão de como estimular a diversificação para as unidades familiares leiteiras da região. Mas isto vai requerer informação nova, pesquisa, experimentação, etc. Seria importante ter agentes de ATER preocupados com este tema.
Partindo da idéia de que o modelo de ATER futura será plural (multi-institucional), coloca-se a questão de como fazer com que os diversos trabalhos de ATER sejam mais convergentes e complementares (conforme Box No. 3 acima). Surge, assim, a questão de como promover a aproximação dos esforços de ATER num dado espaço. Acreditamos que o melhor ponto de partida seria o de criar uma ‘leitura’ comum da situação da agricultura familiar neste espaço5. A construção de uma visão de conjunto compartilhada pelas diferentes organizações e pessoas deverá contribuir para a identificação das necessidades regionais bem como das potencialidades. (Sidersky e Barbosa de Jesus, 2007). Isto, por sua vez, poderá permitir um diálogo mais frutífero, que desemboque na negociação de iniciativas possíveis de serem implementadas em comum.
Do que foi dito, a ‘qualificação’ de uma ATER múltipla e plural requer, para começar, juntar os diferentes esforços (das entidades, agentes, etc.) presentes em certo espaço, para conversar. É neste ponto que devem entrar os territórios que estão sendo trabalhados pelo MDA/SDT. Por quê?
Como freqüentemente a realidade de municípios vizinhos é bastante semelhante, não haveria prejuízo em fazer este exercício de juntar os agentes de ATER considerando espaços maiores. Os Territórios representam justamente estes espaços maiores que têm, pelo menos em tese, um razoável grau de homogeneidade e identidade. Mais do que isso, estes espaços também constituíram instâncias (chamados colegiados, fóruns, grupo gestor, etc.) que permitem a organização de discussões que são de interesse do Território, como acreditamos ser a discussão acima mencionada6. Em muitos destes Territórios já foi realizado um ‘diagnóstico territorial’ que, dependendo da sua qualidade, pode ser considerado parte deste esforço de ‘leitura da realidade’, anteriormente citado. Cabe lembrar que, recentemente, foi criado o Plano Safra Territorial (PRONAF) que, pensamos, tem o sentido de fazer do crédito um instrumento adaptado às realidades locais.
As características aqui mencionadas dos Territórios fazem com que neles deveria ser possível construir uma leitura comum sobre a situação da agricultura familiar neste espaço, que mostre os caminhos que está trilhando (com as suas conseqüências, é claro) e mostre também caminhos que ela poderia trilhar. Este processo deve permitir uma análise centrada na identificação de problemas a serem superados, e de oportunidades a serem exploradas. Deve ajudar também a definir o que deveria / poderia ser feito para avançar. O crédito viria fortalecer estas iniciativas inovadoras. Finalmente, pode ser imaginada uma negociação envolvendo as diferentes organizações de ATER presentes no Território, que desenhasse uma divisão do trabalho, e das responsabilidades, entre estas.
Fica assim delineado, para a presente proposta de capacitação, o desafio de mostrar aos agentes de ATER que o Território representa uma oportunidade que merece ser explorada mais a fundo, no sentido de ser uma ferramenta de aprimoramento do trabalho de ATER.
5 Esta idéia faz referência ao diagnóstico. Seria importante que as diversas entidades / agentes fossem capazes de descrever os
diversos sistemas presentes na região, dando prioridade, é claro, à situação da agricultura familiar. Isto deveria desembocar na identificação de diversos tipos de unidades familiares que terão, provavelmente, problemas diferenciados. Deverá também permitir a identificação de potencialidades que possam representar caminhos para um desenvolvimento sustentável da agricultura familiar. Isto deveria desembocar na identificação de diversos tipos de unidades familiares que terão, provavelmente, problemas diferenciados. Deverá também permitir a identificação de potencialidades que possam representar caminhos para um desenvolvimento sustentável da agricultura familiar. As técnicas da Aprendizagem e Ação Participativa, da MEXPAR (Metodologia participativa de extensão rural para o desenvolvimento sustentável) (Ruas et al, 2006) aliadas a outras, podem se constituir em instrumentos valiosos na construção desta ‘leitura’ da Agricultura Familiar no território ou região.
6 Sabemos que estas instâncias já têm uma agenda pesada. Não queremos dizer aqui que este processo precisa acontecer
2 – Direcionamento da proposta de capacitação
2.1. Público
Sugere-se a participação de até 30 pessoas por curso. Este destina-se para agentes de ATER (latu sensu),
participantes dos colegiados, gestores públicos (órgãos governamentais, BB, BNB, etc.) e outros agentes que de alguma forma estão envolvidos ou poderão se interessar no tema do desenvolvimento territorial.
2.2. Duração
Optou-se por definir a duração do curso em quatro dias e meio (36 horas), tentando conciliar o conteúdo a ser tratado com a dificuldade de obter a disponibilidade dos cursando por mais tempo.
2.3. Princípios pedagógicos orientadores
a) O ponto de partida da formação é a realidade. Busca-se conhecê-la para transformá-la.
b) Esta realidade é vista como sendo sistêmica e holística, requerendo ser abordada com um olhar interdisciplinar (MDA/SAF/DATER, 2004).
c) Construção coletiva do conhecimento: o método de condução do curso deverá sempre tomar como referência o conhecimento dos participantes do curso e a experiência acumulada nos territórios. Os aportes dos diversos participantes, acrescidos daqueles fornecidos e discutidos durante o curso, devem permitir criar uma nova síntese.
d) A proposta deste curso busca, então, desenvolver a compreensão e a análise dos participantes sobre a realidade na qual estão inseridos, considerando que esta ‘nova’ leitura permitirá uma postura mais aberta à negociação e uma prática mais qualificada.
e) Estas opções colocam a necessidade do diálogo como importante instrumento didático. É esta característica que define o caráter ‘participativo’ do curso.
2.4. Desenho geral da capacitação
A capacitação pretende contribuir para que os participantes, que já estão de alguma maneira envolvidos ou que estão prestes a se envolver nos processos ‘territoriais’ em curso, entendam melhor estes processos e, assim, possam se tornar ‘impulsionadores’ mais efetivos de um desenvolvimento territorial sustentável. Assim, a proposta é de aprimorar os processos em curso (em particular, as iniciativas de apoio ao desenvolvimento territorial e de ATER), partindo sobretudo dos problemas e dos desafios apontados pelos estudos feitos nos dois territórios.
O curso buscará, então, trabalhar prioritariamente em três dimensões. Em primeiro lugar, a capacitação buscará melhorar a articulação dos atores sociais territoriais. Uma segunda dimensão refere-se à aproximação dos esforços de políticas públicas que já estão presentes no território. Finalmente, será trabalhada a dimensão da ‘visão’ e o Projeto Territorial e, principalmente, pensar a forma de conceber e implementar ‘ações territoriais negociadas’.
A capacitação está organizada em torno de uma reflexão sobre os processos em curso nos territórios. Com isso, pretende-se demonstrar que o diálogo e a negociação podem ter um papel mais decisivo nestes processos. A hipótese é que os participantes dos cursos poderão perceber que é interessante buscar a cooperação com outros atores sociais. Ao mesmo tempo, espera-se que o curso amplie a capacidade dos participantes neste domínio.
3 – Desenvolvimento da metodologia
Orientações para a preparação do curso
Considerando que o curso está estruturado para propiciar um processo de reflexão sobre aquilo que está acontecendo no Território em questão, a sua implementação exige a realização de algumas atividades prévias. Estas terão como objetivo sistematizar um conjunto de informações sobre o próprio Território e dos processos desencadeados a partir da implantação da política de desenvolvimento territorial do MDA. A seguir, listamos as principais informações a serem trabalhadas.
1. Perfil do Território (número de municípios, distribuição da população, setores econômicos, situação da agricultura familiar, dinâmicas econômicas dominantes e emergentes, organização social, características ambientais, etc.). Neste ponto trata-se de entender esses processos ao longo de um período histórico e identificar tendências, iniciativas inovadoras, etc.
2. Percurso da implantação da política de desenvolvimento territorial do MDA (processo de formação do colegiado, composição institucional, formas de gestão do colegiado, atores sociais ausentes de representação no colegiado; o processo de elaboração do PTDRS, incluindo o diagnóstico, a definição dos eixos prioritários de ação e os projetos operacionais).
3. Conhecimento dos projetos/iniciativas que serão apreciados na reflexão. Esses exemplos são inputs fundamentais para a discussão do curso. Servirão como parâmetros para a problematização dos conteúdos. Recomenda-se identificar projetos com características e processos diferentes (maior ou menor envolvimento de atores, processos de diálogo e negociação, etc.).
De posse destas informações, o passo seguinte é montar a ‘grade’ de programação do curso e o detalhamento dos diversos momentos. No Anexo 1 apresentamos dois exemplos de ‘grade’.
A seguir, apresentamos o conteúdo do curso, distribuído em 6 módulos.
Distribuição dos módulos e de sua duração
Módulo Tempo
Módulo 0 4 horas
Módulo 1 4 horas
Módulo 2 6 horas
Módulo 3 6 horas
Módulo 4 6 horas
Módulo 5 6 horas
Módulo 6 4 horas
Módulo 0 - Abertura do evento e apresentação dos participantes
1. Justificativa e Lógica do Módulo
Situar os participantes diante do curso que está prestes a começar, além de permitir a apresentação e o primeiro entrosamento dos participantes.
2. Objetivo
Introduzir o conteúdo e os princípios de trabalho que serão usados no curso e facilitar a integração dos participantes com dinâmicas de grupo.
3. Conteúdo
Nesse módulo, serão tratados os seguintes pontos:
a) Apresentação dos participantes e facilitadores
Cada participante terá um tempo mínimo para se apresentar.
b) Apresentação da programação e introdução à temática e ao enfoque do curso
Nessa parte será apresentada inicialmente a programação do curso.
Em seguida serão tratados os objetivos, a saber:
• Contribuir para que os participantes entendam melhor os processos em curso nos territórios e possam se tornar “impulsionadores” mais efetivos de um desenvolvimento territorial sustentável. A capacitação busca desenvolver a compreensão e a análise dos participantes sobre a realidade onde estão inseridos.
• Aprimorar as iniciativas de apoio ao desenvolvimento territorial e de ATER, partindo dos problemas e desafios localizados.
• Uma “nova” leitura permitirá uma postura mais aberta à negociação e uma prática mais qualificada.
Em seguida, deverá ser apresentado um resumo dos princípios pedagógicos orientadores: • Conhecer a realidade para transformá-la.
• Uma realidade vista como sendo sistêmica, deve ser abordada com um olhar interdisciplinar.
• Construção coletiva: conhecimento dos participantes + experiência acumulada nos territórios + discussões durante a capacitação devem permitir a criação de uma nova síntese.
4. Sugestões para um roteiro do módulo
Tempo previsto para o Módulo 0: 4 horas
Tema / Conteúdo Objetivos Recursos
1 Abertura e boas-vindas. Recepcionar e dar as boas-vindas aos
participantes. Tarjetas. Marcador.
Papel mural.
2 Apresentação dos participantes e dos
facilitadores. Apresentar e iniciar a integração de participantes e facilitadores. (Conhecer aspectos de desempenho das atividades dos participantes)
3 Apresentação do Programa do Curso. Apresentar a programação do curso e
estabelecer acordos para a sua realização (horários, etc.)
Apresentação Power Point. Programa impresso.
4 Apresentação dos objetivos e
Módulo 1 – Apresentação do Território
1. Justificativa e Lógica do Módulo
A experiência adquirida durante a realização experimental deste curso indica que é muito provável que a maior parte dos participantes seja formada por pessoas que têm pouco conhecimento dos processos em curso no colegiado territorial, tendo tido pouco contato com o ‘debate territorial’. Ao mesmo tempo, é comum que vários daqueles que têm alguma aproximação com este ‘debate’ não dominem muitas das informações referidas ao Território e às iniciativas deslanchadas no contexto da política da SDT. Por isso, um módulo de ‘nivelamento de informação’ torna-se necessário.
2. Objetivo
Repassar as principais informações a respeito do perfil do território e do percurso de implantação da política de apoio ao desenvolvimento territorial (SDT/MDA).
3. Conteúdo
Neste módulo trata-se de apresentar o território onde se desenvolve a capacitação. A base de informação a ser utilizada para preparar este Módulo poderá ser o acervo de estudos ou diagnósticos já realizados no território.
a) Num primeiro momento seria necessário apresentar o perfil do Território:
- localização, municípios;
- população;
- características ambientais;
- atividades econômicas (dinâmicas econômicas tradicionais e emergentes);
- meios de comunicação;
- organização social;
- relações do Território com outros espaços.
- Será necessário fazer um retrato da agricultura familiar no Território, além de falar dos principais
problemas e desafios.
b) Num segundo momento, será necessário apresentar um histórico do processo instaurado a partir da implantação do programa da SDT.
Este percurso será utilizado para explicar o que são os principais elementos desta política: o colegiado territorial (composição e instâncias), o processo de planejamento (incluindo o diagnóstico, a definição de prioridades / eixos, a elaboração do PTDRS – Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável, a identificação e elaboração dos projetos, etc.). Ao mesmo tempo, cabe assinalar quais os grupos e atores sociais que não estão contemplados nesta dinâmica.
Em seguida será necessário falar dos projetos aprovados e daqueles que foram implementados.
Mas, ao mesmo tempo, seria importante introduzir uma visão crítica deste processo, que poderá ter como base as debilidades identificadas nos estudos territoriais que embasaram a montagem deste curso:
i) a estreiteza da análise da realidade e a fragilidade do ‘Projeto Territorial’; ii) a compreensão muito restrita do que seja o Desenvolvimento Territorial; iii) a (falta de) articulação das políticas públicas;
c) Finalmente, seria necessário fazer um resgate da presença das diferentes políticas públicas no Território , incluindo o Programa Territórios da Cidadania (tema que será retomado no último módulo do curso).
4. Sugestões para um roteiro do módulo
Tempo previsto para o Módulo 1: 4 horas
Tema / Conteúdo Objetivos Forma de trabalhar e
recursos didáticos 1 Apresentação do Perfil do
Território. (Re)Familiarizar os participantes com as principais características do Território.
Apresentação Power Point. O facilitador deverá preparar esta apresentação a partir dos dados levantados durante a preparação do curso.
2 Apresentação do histórico do processo deslanchado no Território pela SDT.
(Re)Familiarizar os participantes com as principais elementos desta política.
Convidar um membro do colegiado para apresentar; ou preparação de apresentação em Power Point pelo facilitador do curso.7
3 Inventário das políticas públicas presentes no Território.
Levar os participantes a perceberem quais são as políticas públicas presentes no local.
O facilitador poderá fazer este levantamento a partir dos conhecimentos dos participantes, podendo complementar com as informações colhidas na preparação. Usar-se-á o flip-chart para registrar o resultado do levantamento.
7 A primeira alternativa trará provavelmente mais riqueza de detalhes, mas provavelmente não favorecerá uma visão mais crítica do
Módulo 2 – Revisão e nivelamento conceitual
1. Justificativa e Lógica do Módulo
A SDT fez um esforço importante no que se refere às definições conceituais que formam a base da sua ação. É verdade que foi feito até um esforço para ‘repassar’ esses conteúdos. No entanto, o nosso contato com os territórios mostrou claramente que esta questão não está bem decantada8.
Retomar os principais conceitos que se relacionam com o ‘enfoque territorial’ é importante para que as pessoas consigam, finalmente, distinguir, por exemplo, a idéia de ‘território’, por um lado, das iniciativas e das instâncias que são o produto da ação promovida pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial, por outro. Cremos que é importante que as pessoas percebam que o território é uma construção social cuja existência não depende dessas iniciativas.
2. Objetivo
Trata-se principalmente de ajudar as pessoas a entender as principais idéias e conceitos que se referem ao desenvolvimento territorial e a distinguir um do outro.
3. Conteúdo
a) O que é território?
Existem muitas definições do conceito de território. Vamos partir da definição da própria SDT que, além de ser aquela que orienta as suas ações, incorpora diversas contribuições.
O conceito de território é definido como “um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo, compreendendo a cidade e o campo, caracterizado por critérios multidimensionais – tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições – e uma população com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e territorial” (MDA/SDT, 2005c, p. 28, grifo nosso).
Entre as características do espaço definido como território podemos listar as seguintes:
- É um espaço geográfico, com limites (mais ou menos claros) e características naturais próprias. - Inclui tanto meio urbano como rural.
- É ‘multidimensional’: compreende elementos naturais, mas também sociais, nas suas diversas dimensões – econômica, sócio-cultural, político-institucional, etc. É por isso que muitos falam que o território é um ‘espaço socialmente construído’.
- Do ponto de vista econômico, mesmo os territórios mais ‘rurais’ não se reduzem apenas a ‘regiões produtoras de bens agropecuários’. Sempre incorporam diversos setores econômicos, pertencentes aos setores primário (produtor de matérias primas), secundário e terciário (serviços).
- Comporta uma diversidade de grupos sociais, com interesses coletivos distintos, que se relacionam entre si. Notemos que a definição citada acima diz que as relações entre pessoas e grupos sociais num território são específicas (ou seja, diferentes daquelas de outros espaços/territórios).
8 Considerando os dois territórios estudados, podemos dizer que, no caso do Rio Grande do Norte, esta questão é um pouco mais
- Os grupos sociais e indivíduos que integram um território, por mais diversos que sejam, possuem laços de proximidade, de reciprocidade, etc., que podem dar sustentação a um sentimento coletivo de ‘pertença’. Assim, por exemplo, as pessoas oriundas do Cariri paraibano dizem “eu sou caririzeiro(a)”... Desta forma, o território cria uma identidade própria, um perfil específico que o diferencia de outros territórios. Cabe, no entanto, assinalar que esta identidade pode ser mais ou menos forte em diferentes casos. Também não é estática – ela pode se desenvolver ao longo do tempo.
- Dado o que foi dito, o território é uma forma diferenciada de ‘recortar’ o espaço geográfico. Pelas suas características esta forma de ‘recorte’ é diferente de outras. Por exemplo, o município é um recorte onde prima a definição político-administrativa. No território a primazia é dos laços sociais existentes no espaço.
b) O que é desenvolvimento territorial?
Os territórios (como qualquer outro espaço) se desenvolvem independentemente da vontade de a, b ou c. Isto envolve os processos em curso nos diversos âmbitos da vida social. Assim, tomando o exemplo de um território, podemos observar o que era a situação econômica e social, num certo momento do passado, e compará-la com a situação de hoje. Isto pode ser medido pelos mais diversos indicadores – produção econômica / PIB, IDH, taxa de analfabetismo, meios de comunicação, estradas, etc.
Estudar e analisar o desenvolvimento territorial requer a observação deste conjunto de processos. Assim, poderemos saber, por exemplo, quais são os setores econômicos mais dinâmicos, e quais aqueles que estão regredindo. Poderemos entender o papel desempenhado pela agricultura familiar nestes processos.
Interessa também discutir a qualidade deste desenvolvimento. Neste ponto é que são pertinentes as diferentes visões. Por exemplo, pode se discutir o que está acontecendo no campo econômico: crescimento, recessão, etc. Mas isto não basta. O que é que está acontecendo com a população? Este desenvolvimento está criando ou fazendo crescer os grupos sociais excluídos ou, ao contrário, está fazendo com que eles se encolham até desaparecer? Este desenvolvimento está contribuindo para incorporar segmentos sociais geralmente desconsiderados no processo de planejamento e execução das políticas (tais como as mulheres, a juventude, as populações negras e os povos tradicionais)? Uma outra dimensão a ser analisada é aquela da base de recursos naturais. Por exemplo, o tipo de desenvolvimento está preservando o solo, a biodiversidade, o clima ou, ao contrário, os está degradando?
c) As ‘políticas de apoio ao desenvolvimento territorial’
Neste item, a discussão tem como objetivo esclarecer o que são as ‘políticas territoriais’, e como elas se relacionam com as idéias e conceitos anteriores.
A SDT afirma que existem bons motivos para “adotar a ‘abordagem territorial’ como referência para uma estratégia de apoio ao desenvolvimento rural”. (MDA/SDT, 2005a, p. 8) Estes motivos estão relacionados
justamente às características dos territórios – como, por exemplo, o fato de o desenvolvimento rural não se resumir ao agrícola. Um segundo motivo refere-se ao fato da escala municipal ser muito restrita para pensar uma série de questões. Um exemplo do campo econômico é aquele da cadeia produtiva, que normalmente abrange muito mais do que um município. Mas tem também exemplos da área social – como aquele dos consórcios intermunicipais para a saúde. É citado como terceiro motivo a natureza dos laços sociais (laços de proximidade, identidade, etc.) que podem ser encontrados nos territórios. O território representa também uma oportunidade de tentar superar o enfoque setorial que tem sido responsável por bastantes dificuldades na articulação/coordenação das diferentes políticas.
Ministério da Integração Nacional. Outros ministérios – como o MDS e o MMA – também têm adotado este enfoque.
A idéia central, nestas iniciativas governamentais ‘territoriais’, é buscar um novo desenho das políticas governamentais – idéia que vem das discussões da descentralização, da necessidade de maior transparência e da participação como instrumentos de melhorar o desempenho das políticas públicas.
Dentre as iniciativas do Estado que buscam intervir para moldar o desenvolvimento, uma merece um destaque especial: é a política de apoio ao desenvolvimento da SDT. Quais são os elementos que definem esta iniciativa? Lembremos alguns pontos importantes:
- A escolha dos territórios e a definição dos seus limites.
- A criação de uma dinâmica que responda à necessidade dos atores sociais se encontrarem para discutir, sobretudo, a criação dos colegiados territoriais e a definição de uma série de atividades buscando definir um Plano de Desenvolvimento.
- Os projetos financiados pelo PRONAT, além de outras iniciativas que ainda estão em elaboração, como o Plano Safra Territorial.
d) O Projeto Territorial
A idéia de Projeto Territorial toma como ponto de partida uma leitura da realidade atual e aponta para uma visão de futuro. Apresenta as linhas básicas de um cenário desejado que se pretende construir num determinado espaço de tempo.
O Projeto dá sentido, organiza e estabelece a orientação geral das ações a serem implementadas pelos atores sociais que fazem parte dessa construção territorial. Aponta um horizonte possível. Reflete o conhecimento e as experiências acumuladas na região, em relação à delimitação da situação atual, de suas tendências e das possibilidades abertas para a construção de um novo cenário. Sua definição supõe também o compartilhamento pelos atores sociais de uma identidade comum e sua adesão em torno de um conjunto de novas orientações ‘estruturantes’ desse território.
Portanto, a idéia de Projeto congrega uma visão crítica do presente, uma ‘visão de futuro’ e possíveis caminhos a serem percorridos para superar os problemas do presente e para aproveitar as oportunidades, tendo em vista a perspectiva e a necessidade de se moldar uma nova realidade no futuro.
Porém, para avançar nessa direção, é preciso definir um conjunto de ações territoriais que consigam traduzir e materializar em ações concretas a estratégia geral apontada no Projeto.
Box Nº 4 – Referenciando a análise num caso concreto: o Sudoeste do Paraná
O Território do Sudoeste do Paraná tem particularidades que ajudam a explicitar a distinção entre ‘Projeto’ e ‘projetos’. Nesse território evidencia-se uma clara disputa entre mais de uma visão de ‘Projeto’, quando se trata do debate sobre o modelo de desenvolvimento rural. Esta situação reflete, é claro, um debate nacional mais amplo. Um deles poderia ser chamado de ‘Projeto do agro-negócio’, que atende às perspectivas e aos interesses dos setores empresariais ligados às cadeias produtivas de frango, de grãos (soja e milho, principalmente), de leite, de fumo, dentre outras. Mencione-se que, contrariamente àquilo que acontece em outras cadeias, nestas existe um significativo espaço para a produção agropecuária familiar (no caso da fumicultura, é quase exclusividade), ainda que a agricultura familiar e os assentamentos rurais ocupem um lugar subordinado no atual formato dos complexos agroindustriais.
Por outro lado, outra característica importante do Sudoeste é que, graças certamente ao longo trabalho de organização social, neste território vêm sendo gestadas as bases de um Projeto concorrente ou ‘alternativo’. Quando comparado à realidade de outros territórios, este Projeto parece estar mais ‘adiantado’, mas ele não está (ainda?) claramente explicitado: é o que se pode chamar de ‘Projeto latente’, compartilhado por um grupo de atores sociais relativamente importantes.
De certa maneira, este ‘Projeto’ se expressa no Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS) elaborado pelo colegiado territorial. No entanto, cabe fazer a ressalva de que este Plano é muito geral e, por isso, só sugere o que seria este Projeto. Nesse sentido, o Projeto se apresenta de forma ‘latente’, tendo por base a somatória dos avanços e acúmulos obtidos pelas iniciativas realizadas.
e) Concluindo
O objetivo deste módulo visa provocar uma reflexão e um debate que permita aos participantes do curso entender a diferença que existe entre território, desenvolvimento deste território e os esforços para acelerar e redirecionar este desenvolvimento.
É também importante destacar que a compreensão destes conceitos deve mostrar que não é somente o Estado que intervém para tentar moldar o desenvolvimento. Diversos atores sociais agem neste sentido, seja diretamente, seja tentando influenciar a forma em que o Estado age neste campo (ou seja, participando nas decisões sobre as políticas governamentais).
Assim, uma ‘política de desenvolvimento territorial’ não se restringe à ação do Estado, e muito menos somente ao PRONAT. Além disso, não é necessário que os diversos atores esperem pelo Estado para agir.
4. Sugestões para um roteiro do módulo
Tempo previsto para o Módulo 2: 6 horas (+ sessão noturna para vídeo)
Tema / Conteúdo Objetivos Forma de trabalhar e
recursos didáticos 1 Nivelamento conceitual:
refletir sobre conceitos básicos – território, desenvolvimento territorial, políticas de desenvolvimento territorial, projeto e ação territorial.
Apresentação do conteúdo do Módulo 2, introduzindo as seguintes idéias: . Os territórios são produtos sociais, tendo uma dinâmica de desenvolvimento. . É possível intervir para aprimorar esta dinâmica.
. Existem muitas políticas públicas nos territórios, sendo aquela da SDT apenas uma delas.
. O ponto de partida desta última é a situação da agricultura familiar.
Breve exposição em plenário para introduzir o tema e preparar o momento seguinte de trabalho em grupo.
2 Nivelamento conceitual
(cont.). Debater e chegar a um entendimento comum sobre os conceitos: . Território.
. Desenvolvimento Territorial.
. Políticas de apoio ao Desenvolvimento Territorial.
. Projeto Territorial e ‘ações territoriais negociadas’.
Trabalho de grupo, que deve preparar um relatório a ser apresentado em plenária no momento seguinte.
3 Nivelamento conceitual
(cont.). Apresentação dos resultados do trabalho em grupo do momento anterior, buscando consolidar o significado dos conceitos acima mencionados.
Trabalho em plenária. Depois da apresentação dos grupos o facilitador do curso deverá problematizar as contribuições dos grupos e fazer uma síntese sobre os conceitos em questão.
4 Nivelamento conceitual. Sedimentação dos conceitos. Possibilidade de apresentação de um
Módulo 3 - Analisando as iniciativas dos Territórios: a importância das ‘ações
territoriais negociadas’
1. Justificativa e Lógica do Módulo
As propostas metodológicas que buscam potencializar um apoio ao desenvolvimento territorial (tais como a metodologia utilizada pela SDT ou a metodologia DTPN da FAO), em geral, apostam na possibilidade de uma ou várias ‘ações territoriais negociadas’, que associa(m) os esforços de vários atores sociais, permitindo uma ação mais ampla e eficaz.
Esta idéia tem como base duas hipóteses:
a) uma ação conjunta, articulando as energias de diversos atores sociais, poderá ter melhores resultados que um conjunto de ações individuais, isoladas umas das outras;
b) é possível chegar a definir uma (ou mais) destas ‘ações conjuntas’ justamente por causa das características próprias do território – ou seja, pelo sentimento de identidade comum, dos laços de proximidades, etc.
A discussão central deste módulo, assim como dos módulos 3 e 4, gira em torno de como favorecer o surgimento e a implementação destas ‘ações territoriais’.
O processo em curso nos territórios estudados – que foi tratado no Módulo anterior – apresenta algumas fragilidades. A principal refere-se à compreensão muito estreita das ações que cabem neste processo. Com muita freqüência, as pessoas entendem que o processo territorial se reduz a elaborar projetos para acessar os recursos do PRONAT.
Trabalhamos, então, com a idéia de que os processos que já se encontram em andamento nos territórios representam um potencial muito mais abrangente. Para desenvolver este potencial, é necessária uma maior clareza no que se refere à montagem de ‘ações territoriais negociadas’, primeiramente entre os participantes dos colegiados. Buscar-se-á fazer isto partindo de uma análise crítica do trabalho em curso.
2. Objetivo
A partir de uma análise crítica de iniciativas em curso em cada Território, levar os participantes a entender o que é uma Ação Territorial Negociada e a sua importância. Também busca mostrar a relação das ações deste tipo com o Projeto ou Visão Territorial.
3. Conteúdo
Exercício de reflexão crítica sobre as ações em curso
O ponto de partida deste módulo será um debate crítico sobre as ações territoriais em curso. Num primeiro momento pretende-se recuperar o caminho feito pelo conjunto dos atores, que estão associados às iniciativas SDT. Seria importante recordar quais foram as ações prioritárias decididas pelo colegiado, além das ações que já foram encaminhadas.
Conforme foi sugerido antes, dado que ações do ‘território’ são os projetos formulados e implementados (ou não), a análise será basicamente sobre estes.
