CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

Edmir Netto de Araújo

Professor associado sênior do Departamento de Direito do Estado.

Livre-docente em Direito Administrativo. Doutor em Direito e Mestre em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo ­

USP. Procurador do Estado aposentado. Assessor jurídico do Governo do Estado de São Paulo.

CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

7!! edição

Atualizada até a EC n. 84, de 2014 2015

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OirllfÕO editoriol Luiz Roberto [uria Gerêncio editorioJ Thoís de [amorgo Rodrigues bJitor;o de conteúdo Eve/ine Gonçalves Oenardi Assistência editorial Bruna Gimenez Boam

CoorrlenllfÕO (/Moi Oarissa Boraschí Maria

l'reparllfÕO de originfIis Maril1/zabel BI1Ireiros (f/ten(0IJI1 Btesstm e Ana Crislioo GoIrio (cocrrJs.l

Mriano Mario ( _ Arte ediagrlllllllfÕO Aldo MouIinho de Azevedo llevisQo de prom AméIio Kossís Ward e

Ana Beatriz frogo MOfeiro (coards.!

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~osedíIori/Jis EIoine [rislioo do Silvo KeIIi Prisci/o /1ntr!

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ISBN 978·85·02-62047·6

Araújo, Edmir N.lto d.,

Curso de direito administrativo I EdmÍT Netto de Araújo. 7.•d. São Paulo, Saraiva, 201 S.

Bibliografia.

L Direito administrativo 2, Direito admini$trativo ­ Brasil I. Título.

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lndice pere catálogo sistemático:

1. Direito administratiro

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Curso de direito administrativo I Edmir Netto de Araújo. - 7.•d, São Paulo, Saraiva, 2015.

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ÍNDICE

Introdução... 21

Capítulo I - FORMAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 1. Direito Privado e Direito Público ... 23

2. O Estado, matéria-prima do Direito Administrativo ... . 25

3. O Estado e a ordem jurídica ... .. 26

4. Histórico do Direito Administrativo ... 27

a) Antiguidade ... . 27

b) Idade Moderna ... 30

5. Direito Administrativo contemporâneo. Indicações bibliográficas ... . 42

Capítulo 11- CONCEITO E DEFINIÇÃO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 1. Conceituar e definir ... 55

2. Categorias jurídicas e direito público ... . 56

3. O referencial civilístico ... 57

4. Fontes do Direito Administrativo ... ... ... ... ... ... 57

a) Constituição .. .... ... ... ... ... ... ... 59

b) Leis formais ... .... ... ... ... ... ... 59

c) Normas jurídicas administrativas ... ... ... ... ... ... 60

d) Jurisprudência. Súmulas Vinculantes ... 65

e) Doutrina ... ... ... ... ... 66

f) Costume ... ... ... ... 66

g) Praxe adIninistrativa .. ... ... ... ... 67

h) Princípios gerais do Direito ... 67

5. Interpretação, Hermenêutica e aplicação do Direito ... 67

6. Noção de regime jurídico administrativo ... .... ... 70

7. Princípios de Direito Administrativo ... ... ... 72

a) Principiologia ... ... ... ... ... ... ... ... 72

b) Princípios informativos ... ... ... 73

c) Princípios gerais ... ... ... ... 77

d) Princípios setoriais ... ... ... ... 88

e) Princípios constitucionais ... 99

8. Direito Administrativo: critérios conceituais ... ... 100

a) Critério legalista ... 101

b) Critério do Poder Executivo ... 101

c) Critério das relações jurídicas ... 101

d) Critério do serviço público ... ... ... ... ... ... ... 102

e) Critério das atividades jurídicas e sociais do Estado ... 102

f) Critério negativista ou residual... 103

g) Critério teleológico ... 103

9. Definições de Direito Administrativo... 104

10. Nossa definição ... 106

Capítulo 111 - AS PESSOAS NO DIREITO ADMINISTRATIVO 1. Pessoa e personalidade .. ... ... ... ... 109

2. Pessoas jurídicas ... ... ... ... ... .... ... 110

3. Pessoas jurídicas públicas e sua classificação ... 112

4. Pessoas jurídicas públicas no direito comparado ... 113

a) Direito francês... 113

b) Direito belga ... ... ... ... ... 113

c) Direito italiano ... 114

d) Direito suíço ... ... ... ... ... ... ... 114

e) Direito português ... 115

5. Pessoas jurídicas públicas no Brasil ... 115

6. Pessoas jurídicas de direito privado na Administração ... 119

Capítulo IV - SERVIÇO PÚBLICO 1. Evolução da noção de serviço público ... 120

a) Ampliação do campo de atuação do Estado ... 120

b) Escolas doutrinárias sobre serviços públicos ... ... ... 122

2. Conceituação de serviço público ... 124

3. Serviço público em sentido amplo e em sentido estrito ... 125

4. Critérios de classificação dos serviços públicos ... 128

5. Serviços públicos próprios e impróprios, essenciais e secundários, serviços de utilidade pública .. ... ... ... ... ... 129

6. Definição de serviço público ... ... .... .... ... ... .... 130

7. Princípios relativos ao serviço público ... 133

a) Princípio da continuidade do serviço público ... 133

b) Princípio da mutabilidade do regime jurídico ... 134

e) Princípio da igualdade dos usuários .. ... ... ... ... 136

d) Direitos dos usuários ... 138

8. Titularidade do serviço público.. ... ... ... ... 143

a) Competêneia para a prestação do serviço ... 143

b) Prestação e exeeução diretas ... .... ... ... ... 144

c) Transferência legal da titularidade e delegação contratual da execução. 145 d) Os termos privatização, terceirização, franquia, parceria ... 146

9. Regulamentação dos serviços públicos .... ... ... 149

a) Serviços federais, estaduais, distritais, municipais ... 150

b) Serviços obrigatórios e voluntários ... 152

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Capítulo V - A ADMINISTRAÇÃO 1. Administração e serviço público. Conceito de Administração Pública .. 154

2. Administração e demais funções públicas ... 156

a) Administração e função legislativa ... 156

b) Administração e função judiciária ... . 158

3. Estruturas administrativas ... . 159

a) Teoria do órgão ... . 162

b) Órgãos de direção superior, execução, assessoramento, assistência e consultoria ... . 165

4. Administração Pública em sentido amplo e em sentido estrito ... . 168

5. Concentração e desconcentração ... .. 169

6. Administração direta e competência genérica ... . 170

7. Princípios da Administração ... . 171

8. Poderes da Administração ... . 171

9. Centralização e descentralização. Competências específicas e princípio da legalidade ... . 174

a) Serviço público centralizado ... . 175

b) Serviço público descentralizado ... . 176

Capítulo VI - ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 1. Administração Direta e Indireta ... . 178

2. Descentralização territorial ... . 180

3. Descentralização por colaboração ... .. 182

a) Concessão de serviço público ... .. 183

b) Permissão de serviço público ... . 192

c) Autorização de serviço público ... 194

d) Outros mecanismos de descentralização por colaboração ... . 195

4. Descentralização por serviços ... . 197

5. Autarquias ou fundações de direito público. Agências ... . 199

a) Personalidade jurídica própria ... .. 203

b) Criação e extinção ... . 203

c) Bens das autarquias ... . 203

d) Licitação, contratos e Tribunal de Contas ... . 204

e) Pessoal dirigente e administrativo ... . 204

t) Princípio da especialidade ... .. 207

g) Tutela administrativa ... . 208

h) Privilégios das autarquias ... . 211

i) Responsabilidade civil, mandado de segurança e ação popular ... . 212

6. Fundações públicas ou instituídas pelo Estado ... . 216

a) Regime jurídico em geral ... . 220

b) Derrogações do direito comum ... . 221

c) Regime jurídico de pessoal ... . 222

d) Patrimônio ... . 224

e) Licitações e contratos ... 225

f) Fiscalização pelo Tribunal de Contas e pelo Ministério Público... 225

g) Recursos orçamentários e despesas de pessoal... .... ... .... ... ... 225

7. Empresas estatais e Administração Indireta... 226

a) Administração Indireta, atividades econômicas e serviços públicos .. 226

b) O vocábulo "empresa" ... ... ... ... .... ... ... ... ... 227

c) Origens da instituição de empresas estatais ... 229

8. Sociedade de economia mista ... ... ... ... ... ... 231

c) Sociedades de economia mista para prestação de serviços públicos e para desempenho de atividades econômicas da União, Estados- a) Direito positivo ... 231

b) O declínio das concessões de serviço público ... 233

-Membros, Distrito Federal e Municípios ... 235

d) Criação de sociedades de economia mista ... 239

e) Regime jurídico das sociedades de economia mista ... 245

9. Empresa pública... 260

b) Empresas públicas para desempenho de atividades econômicas, da União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios e para a) Direito positivo ... 263

prestação de serviços públicos .... ... ... ... ... ... ... 265

c) Criação das empresas públicas ... 267

d) Regime jurídico das empresas públicas ... ... ... ... 270

10. Outras empresas sob controle acionário do Estad') ... 277

11. Consórcios públicos. Associação pública... ... ... 280

a) Fundamentos constitucionais .... ... .... ... ... 280

b) Consórcios públicos e contrato ... .... ... ... 280

c) Regime jurídico ... ... ... ... ... ... ... 281

12. Administração indireta e proteção dos usuários dos serviços públicos no Estado de São Paulo ... 285

Capítulo VII - AGENTES PÚBLICOS I. Estado e agente ... ... ... .... ... ... ... ... .... ... 288

2. Espécies de agentes públicos ... ... ... 289

3. Servidor público e funcionário público ... ... ... ... 291

4. Empregados públicos ... 293

5. Função pública ... ... ... ... ... ... ... ... 294

6. Contratação por tempo determinado ... ... ... ... 297

Capítulo VIU - FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS 1. Funcionário público e cargo público. Definição e características ... 301

2. Relação estatutária e relação contratual... ... ... 305

a) Relação estatutária ... 305

b) Relação contratual... ... ... ... ... 309

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c) O revogado (e restabelecido?) regime jurídico único ... .. 310

3. Classe, carreira, quadro, lotação ... . 312

a) Classe ... .. 312

b) Carreira ... 312

c) Quadro ... . 313

d) Lotação ... . 313

4. O funcionário público (servidor público) na Constituição de 1988 ... . 313

a) Direito de acesso aos cargos ... .. 315

b) Condições de ingresso. Concurso público ... 318

c) Isonomia, paridade de vencimentos, teto de vencimentos ... 326

d) Direitos de greve e de sindicalização ... . 331

e) Acumulação de cargos ... 334

f) Aposentadoria, estabilidade, reintegração, disponibilidade ... 340

g) Mandato eletivo ... . 351

h) Direitos sociais ... .. 353

5. Criação e extinção de cargos públicos. Declaração de desnecessidade .. 355

6. Classificação dos cargos públicos ... . 356

a) Comissão ou confiança ... 357

b) Efetivos ... . 358

c) Vitalícios ... . 359

d) Interinos e substitutos ... 360

e) Cargos isolados e de carreira ... . 361

7. Provimento e vacância de cargos públicos ... .. 361

a) Provimento originário: nomeação, designação ... . 363

b) Provimento derivado ... . 364

c) Posse e exercício. Estágio probatório e confirmação. Exercício de fato ... . 370

d) Vacância ... .. 373

8. Direitos do servidor funcionário público ... .. 374

a) Direitos pecuniários ... . 375

b) Direito ao exercício do cargo ... 389

c) Aposentadoria e pensão ... . 390

d) Férias ... .. 401

e) Licenças ... .. 403

f) Cômputo de tempo de serviço ... .. 409

g) Outros direitos e vantagens ... .. 413

9. Deveres e proibições funcionais ... . 418

9.1. Deveres funcionais ... . 419

a) Quanto à presença do servidor ... . 420

b) Quanto ao ambiente de trabalho ... 421

c) Quanto ao procedimento do servidor ... 422

d) Quanto à prestação dos serviços ... . 425

9.2. Proibições funcionais ... 431

a) Proibições relativas ao cargo ou função ... 433

b) Proibições relativas ao procedimento do servidor no exercício de suas funções .. ... .... ... ... ... ... ... ... ... ... 442

c) Proibições relativas à própria prestação de serviços .. ... ... ... 446

10. Direitos e deveres do servidor celetista ... 449

a) Direitos. Direitos Sociais ... 450

b) Deveres e proibições, em confronto com as justas causas da CLT .... 457

11. Poderes funcionais... ... 479

a) Poder normativo ... 480

b) Poder hierárquico ... ... .... ... ... ... ... ... ... ... ... 481

c) Poder disciplinar .... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 482

d) Poder-dever e autotutela ... ... ... ... ... ... ... ... .... 484

e) Outros poderes ... 485

Capítulo IX - ATOS ADMINISTRATIVOS 1. Fatos jurídicos voluntários e involuntários ... ... 486

a) Manifestação e declaração de vontade ... ... ... 486

b) Manifestação e declaração de vontade do agente do Estado ... 487

2. Ato jurídico ... ... ... ... ... 488

a) Sentido amplo e estrito. Esquema ... 488

b) Omissão e seus efeitos ... ... ... ... ... ... .... ... ... ... 489

c) Ato jurídico unilateral e bilateral... ... ... ... ... ... ... ... ... 490

d) Existência, validade e eficácia ... ... ... ... ... ... ... ... 491

e) Vontade normativa do Estado ... 492

3. Capacidade e competência ... 494

4. Ato administrativo ... 496

a) Espécie de ato jurídico ... 496

b) Conceito... .... .... ... ... ... ... ... ... 497

c) Elementos, requisitos e atributos do ato administrativo ... 498

d) O ato administrativo caminha do motivo para a finalidade ... 500

e) Classificação dos atos administrativos ... 502

f) Unilateralidade e participação do destinatário no ato administrativo 509 g) Discricionariedade e vinculação ... .... ... ... ... 511

h) Motivo e motivação. Teoria dos motivos determinantes ... 512

5. Ato administrativo e regulamento ... 515

6. Vícios dos atos administrativos .. ... ... ... ... ... ... 516

a) Vícios relativos ao sujeito ... 518

b) Vícios relativos ao objeto ... ... ... ... ... .... .... ... ... 519

c) Vícios relativos à forma .... ... .... ... ... ... ... ... ... ... ... 519

d) Vícios relativos ao motivo ... 520

e) Vícios relativos à finalidade ... 521

7. Desfazimento e invalidação. Coisa julgada administrativa ... 522

u função ... 433

... 442

,mento do servidor no exercício )restação de serviços ... 446

... 449

... 450

com as justas causas da CLT.... 457

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... 489

... 490

... 491

... 492

... 494

... 496

... 496

... 497

ItO administrativo ... 498

IVO para a finalidade ... 500

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tinatário no ato administrativo 509 ... 511

'os determinantes ... ... ... 512

... 515

... 516

... 518

... 519

... 519

,... 520

... 521

la administrativa ... 522

a) Discricionariedade e princípio da restritividade ... 524

b) Nulidade absoluta e nulidade relativa ... 527

c) Revogação e anulação ... 531

d) Coisa julgada administrativa ... 533

8. Convalidação dos atos administrativos ... 537

a) Princípio da economia e conservação dos valores jurídicos. Autotu­ tela... 538

b) Convalidação: poder ou dever? ... 541

c) Limites à convalidação ... 543

d) Espécies de convalidação ... 544

e) Convalidação, decadência e prescrição ... 545

9. Controle da legalidade do ato administrativo ... 548

Capítulo X - LICITAÇÃO 1. Histórico ... 549

2. Noções gerais. Princípio constitucional. Competência legislativa... 551

a) Noções gerais e natureza jurídica ... 551

b) Princípio constitucional ... 555

c) Competência legislativa ... 556

3. Conceitos. Definições legais ... 558

a) Licitação ... ... 558

b) Contrato ... 559

c) Obra. Obras e serviços de grande vulto ... ... ... 560

d) Serviço ... ... ... ... ... ... ... ... ... 561

e) Compra ... 562

f) Alienação ... ... ... ... ... ... ... ... ... 563

g) Seguro-garantia .... ... ... ... ... ... ... 563

h) Execução direta e indireta ... 564

i) Projeto básico e projeto executivo ... 565

j) Administração Pública. Administração ... 566

k) Imprensa Oficial ... 567

I) Contratante e contratado ... 567

m) Comissão ... 568

n) Produtos manufaturados nacionais, serviços nacionais e sistemas de tecnologia de informação e comunicação estratégicos ... ... ... 568

4.. Direito positivo atual e sua aplicabilidade ... ... ... ... 569

a) Administração Federal... 570

b) Demais Administrações. Competência suplementar ... 570

c) Administração centralizada e descentralizada ... 572

5. Princípios gerais da licitação ... 572

a) Isonomia ou igualdade dos licitantes ... 573

b) Legalidade ... 574

c) Impessoalidade ... 575

d) Moralidade administrativa e probidade administrativa ... 576

e) Procedimento formal ... ... ... ... ... ... .... ... .... ... ... ... ... 577

f) Publicidade dos atos ... ... ... ... ... ... .... ... ... ... ... 577

g) Sigilo na apresentação das propostas ... 578

h) Vinculação ao instrumento convocatório ... ... ... .... ... ... ... 579

i) Julgamento objetivo ... 580

j) Adjudicação compulsória ao vencedor ... 581

6. Dispensa, dispensabilidade e inexigibilidade de licitação ... 582

a) Licitação dispensada nas alienações de bens. ... 583

b) Licitação dispensável ... 589

c) Licitação inexigível ... 605

d) Ratificação da dispensa de licitação e da declaração de inexigibi­ lidade... 610

7. Serviços técnicos profissionais especializados ... 610

c) Assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou d) Fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços a) Estudos técnicos, planejamento e projetos (art. 13, I) ... 611

b) Pareceres, perícias e avaliações em geral (art. 13,11) ... 612

tributárias (art. 13, 111) ... 613

(art. 13, IV) ... 614

e) Treinamento e aperfeiçoamento de pessoal (art. 13, VI) ... 614

f) Restauração de obras de arte e bens de valor histórico (art. 13, VII) 615 g) Patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas (art. 13, V).. 615

8. Modalidades de licitação ... 616

g) Cooperativas, Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Lei h) Preferência para produtos manufaturados e serviços nacionais (art. 3^{2 ,} § 12, I e §§ 52 a 13; art. 62, XVII, XVIII e XIX; art. 24, XXI e XXXI; i) Licitação para serviços de publicidade prestados por agências de j) RDC - Regime diferenciado de contratações públicas (Lei n. 12.462, k) RED - Regime especial de contratação para a área da defesa (Lei n. a) Concorrência ... 617

b) Tomada de Preços ... 627

c) Convite (art. 22, § 32) ... 628

d) Concurso (art. 22, § 42) ... 630

e) Leilão (art. 22, § 52) ... ... ... ... ... ... ... ... 631

f) Pregão (Lei n. 10.520, de 17 de fevereiro de 2002)... 631

Complementar n. 123/2006, arts. 42 e s.) ... 634

art. 57, V, todos da Lei n. 8.666/93, com as alterações introduzidas pela Lei n. 12.349, de 15-12-2010)... 636

propaganda (Lei n. 12.232, de 29-4-2010) ... 638

de 5-8-2011, e Decreto n. 7.581, de 11-10-2011)... 640

12.598, de 22-3-2012)... 657

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a) Licitação como requisito essencial de forma dos contratos adminis­ trativos ... . 659

b) Instrução inicial do procedimento. Projeto básico. Recursos orça­ mentários. Pesquisa prévia de preços. Audiência pública ... . 660

c) Procedimento da concorrência e suas fases ... .. 661

d) O procedimento simplificado da Tomada de Preços e suas diferenças para com o da Concorrência ... 675

e) O procedimento simplificado do Convite ... . 676

f) Procedimento do Concurso ... .. 678

g) Procedimento do Leilão ... . 678

h) O procedimento específico do pregão ... .. 679

i) Sistema eletrônico de contratações. Cartões de compras ... . 681

j) Prazos da lei de licitações e sua contagem ... 685

10. Recursos administrativos na licitação ... .. 686

a) Legitimidade ativa e passiva ... . 688

b) Efeitos suspensivo e devolutivo ... .. 689

c) Recurso quanto à habilitação ou inabilitação ... . 690

d) Recurso quanto ao julgamento e classificação ... .. 690

e) Recurso quanto à homologação e adjudicação ... .. 691

f) Recurso quanto à anulação ou revogação da licitação ... .. 691

g) Recurso quanto ao registro cadastral ... 692

h) Intimação pessoal e por publicação ... .. 692

i) Julgamento dos recursos. Comunicação. Audiência do órgão jurídico. Recurso no pregão ... 692

11. Crimes em licitações. Improbidade administrativa. Desvio de poder. Outros temas controvertidos ... . 694

a) Crimes em licitações e contratações administrativas ... . 695

b) Improbidade administrativa ... .. 699

c) Desvio de poder na licitação ... 700

d) Outros temas controvertidos ... .. 701

12. Controle da legalidade das licitações. Controle pelo Tribunal de Contas e outros órgãos ... . 703

Capítulo XI - CONTRATO ADMINISTRATIVO E NEGÓCIO JURÍDICO ADMINISTRATIVO I. A categoria jurídica "contrato" ... .. 704

a) Contrato como categoria jurídica ... .. 704

b) Elementos e características dos contratos privados ... . 705

c) Tipificação do contrato de direito público. Existência e características 708 2. O contrato administrativo ... .. 717

a) Do público ao administrativo ... .. 717

b) Contratos "da administração" e contratos "administrativos" ... . 718

c) Conceito e elementos do contrato administrativo... 721

d) Definição do contrato administrativo ... 724

3. Cláusulas exorbitantes ou de prerrogativa ... 725

a) Cláusulas contratuais. Cláusulas expressas e implícitas ... 725

b) Cláusulas administrativas ou de serviço. Cláusulas financeiras . ... 726

c) Instabilidade das cláusulas do contrato administrativo. Equação finan­ ceira ... 728

d) Os termos "exorbitante" e "derrogatória" ... 729

e) Regime jurídico das cláusulas exorbitantes ou de prerrogativa ... 731

4. Contrato administrativo no direito positivo ... 748

a) Competência legislativa. Normas gerais. Competência suplementar. Lei de aplicabilidade nacional ... 748

b) Formalização do termo de contrato. Requisitos. Garantia~ de ex~'Ução ... 750

c) Outros instrumentos contratuais ... 752

d) Cláusulas necessárias dos contratos administrativos ... 753

e) Alterações contratuais. O equilíbrio original. Reajustes e prorroga­ ções ... 759

f) Execução e inexecução do contrato ... 765

g) Penalidades contratuais. Defesa e recursos ... 769

h) Extinção dos contratos administrativos ... 775

5. Contrato administrativo como negócio jurídico... ... ... ... ... 776

a) Acordo de vontades e contrato ... 776

b) Acordos de vontades da Administração .... ... ... ... ... 777

c) Negócio jurídico administrativo .... ... ... ... ... ... 778

d) Negócio jurídico e contrato administrativo. Atos negociais ... 780

e) Convênios, parcerias voluntárias, consórcios e outros negócios jurí­ dicos da Administração ... 782

6. Modalidades de contratos administrativos ... ... ... ... 786

a) Contrato de obra pública. Definição de obra pública e peculiaridades ... 786

b) Contrato de prestação de serviços ... 789

c) Contrato de fornecimento ... ... ... ... ... ... ... ... 791

d) Concessão de serviço público e de obra pública ... 793

e) Permissão de serviço público e de obra pública ... 794

f) Concessão de uso de bem público e concessão de direito real de uso 795 g) Outros contratos da Administração previstos no direito positivo ... 803

Capítulo XII - RESPONSABILIDADE EM DIREITO ADMINIS­ TRATIVO I. Conceituação de responsabilidade. Responsabilidade civil e penal. Res­ ponsabilidade administrativa... 820

2. Responsabilidade do Estado e do agente público. Responsabilidade de pessoas jurídicas privadas prestadoras de serviços públicos ... 824

3. Teorias sobre a responsabilidade civil do Estado ... 826

a) O Estado irresponsável. Teoria regalista ... 826

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c) Teorias publicísticas ... 830

d) Risco integral e risco administrativo ... .. 832

e) Excludentes da responsabilidade pública ... . 835

4. Sistematização constitucional da responsabilidade civil do Estado ... . 840

5. Caracterização da responsabilidade ... . 845

a) Atos lícitos e ilícitos. Responsabilidade extracontratual ... .. 845

b) Nexo causal ... .. 847

c) Responsabilidade inominada do Estado (caso fortuito, fatos das coisas à sua guarda, movimentos multitudinários, agente não identificado e outros casos) ... .. 848

d) Responsabilidade objetiva. Inversão do ônus da prova ... . 848

6. Reparação do dano ... 852

a) Dano indenizável. Dano moral. Defesa do consumidor ... 852

b) Ação ordinária de indenização e cobrança administrativa ... .. 857

c) Ação regressiva e denunciação da lide ... . 858

7. Referências jurisprudenciais sobre responsabilidade do Estado em geral 862 8. Responsabilidade do Estado por atos judiciários ... . 889

a) O juiz como agente do Estado ... .. 890

b) Atividades judiciais e jurisdicionais ... 893

c) Responsabilidade do Estado por atos judiciais ... .. 897

d) Atos jurisdicionais: responsabilidade pessoal do juiz ... .. 897

e) Natureza da função jurisdicional ... . 899

f) Atividade jurisdicional defeituosa ... . 901

g) Erro judiciário: penal e civil ... . 907

h) Falhas do serviço judiciário. Culpa "in eligendo" e "in vigilando" ... 911

i) Doutrina: crítica aos argumentos contrários à responsabilidade do Estado por ato jurisdicional ... .. 914

j) Conclusão pela incidência da responsabilidade com ação regressiva .... 917

k) Referências jurisprudenciais ... .. 921

9. Responsabilidade do Estado por atos legislativos ... . 931

a) A função legislativa. Relação dos legisladores com o Estado ... .. 932

b) Irresponsabilidade do Estado por atos legislativos. Casos. Atos polí­ ticos. Atos legislativos típicos ... . 934

c) Crítica à irresponsabilidade do Estado por atos legislativos ... . 936

d) Equacionamento da responsabilidade do Estado por atos legislativos ... 937

e) Fundamento da responsabilidade do Estado por atos legislativos .... . 938

f) Leis inconstitucionais. Regulamentos e outros atos nonnativos. De­ claração de inconstitucionalidade. Retroação. Leis delegadas. Os antigos decretos-leis e as atuais medidas provisórias. Emendas constitucionais, Constituições estaduais, Leis orgânicas ... .. 939

g) Leis constitucionais. Lei em tese e lei de efeitos concretos ... ... 944

h) Decretos Legislativos. Resoluções. Atos administrativos do Poder Le­ gislativo .. ... ... ... ... ... 946

10. A trilogia da responsabilidade do agente público por atos ilícitos.... ... 948

11. Diferenças entre as três espécies de responsabilidade: civil, penal e disciplinar ... 949

12. Responsabilidade penal do agente público ... 952

a) Ilícito administrativo, crimes e contravenções ... 952

b) Crimes contra a Administração. Crimes em licitações e contra­ tações. Equiparação a funcionários ... 955

c) Crimes comuns. Contravenções penais ... 965

d) Efeitos da condenação criminal.... ... ... ... 968

13. Responsabilidade civil do agente público ... 968

a) Dano causado ao administrado. Regressividade ... 969

b) Danos causados ao Estado. Meios autoexecutórios e heteroexe­ cutórios ... ... ... ... ... ... ... 971

14. Responsabilidade administrativa ou disciplinar do agente público ... 973

a) Ilícito administrativo. Ilícito administrativo puro e ilícito administra- g) Processo (ou inquérito) administrativo. Recursos. Revisão adminis­ n) Comunicabilidade e incomunicabilidade das instâncias penal e ad­ o) Jurisprudência e Súmulas sobre ilícito administrativo e processo dis­ tivo penal ... ... ... ... ... 975

b) Infração a deveres e proibições funcionais ... ... 978

c) Ilícito praticado por servidor celetista ... 978

d) A apuração do ilícito administrativo pela Administração ... 979

e) Procedimento e processo. Contraditório e ampla defesa ... 980

f) Meios sumários e sindicância ... ... ... 982

trativa ... ... ... ... ... .... .... ... ... ... ... ... 988

h) Penalidades administrativas em gênero e em espécie ... 1025

i) Casos de demissão ... 1034

j) Aplicação de penalidades a temporários e a servidores celetistas ... 1069

k) Sequestro e perdimento de bens ... .... ... ... ... ... 1072

I) Excludentes de responsabilidade administrativa ... 1074

m) Extinção da pena disciplinar ... 1076

ministrativa ... ... ... ... ... ... ... .... ... ... 1089

ciplinar ... 1102

Capítulo XIII - PODER DE POLÍCIA 1. Noção e evolução histórica ... ... .... ... ... ... ... 1113

2. Conceito e características. Poder de Polícia: espécies. Poder de Polícia e Poder da Polícia .. ... ... 1115

a) Conceito e características 1115

de efeitos concretos ... . 944

}S administrativos do Poder Le­ ,ponsabilidade: civil, penal e imes em licitações e contra­ tlutoexecutórios e heteroexe­ ativo puro e ilícito administra- de das instâncias penal e ad­ administrativo e processo dis­ 946 público por atos ilícitos ... . 948

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982 ). Recursos. Revisão adminis­ 988 ) e em espécie ... 1025

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1076 1089 1102 1113 :ia: espécies. Poder de Polícia 1115 11 15 b) Poder de Polícia: espécies ... . 1120

3. Meios de atuação. Extensão e limites. Condições de validade da atuação. Sanções ... . 1122

a) Meios de atuação ... . 1122

b) Extensão e limites dos meios de atuação ... . 1123

c) Condições de validade da atuação ... .. 1123

d) Sanções decorrentes do Poder de Polícia ... .. 1124

4. Limites ao Poder de Polícia ... . 1125

Capítulo XIV - RESTRIÇÕES À PROPRIEDADE PRIVADA PELO PODER PÚBLICO I. Propriedade. direito de propriedade e função social da propriedade .... . 1129

2. Espécies de restrições à propriedade privada e seu fundamento ... . 1131

3. Limitações administrativas ... . 1132

4. Ocupação e requisição ... . II 35 5. Servidão administrativa ... . 1136

a) Direito privado e direito público ... . 1137

b) Conceito de servidão administrativa ... . 1137

c) Constituição da servidão ... . 1138

d) Extinção ... . 1139

e) Indenização ou ressarcimento ... . II 40 f) Modalidades de servidão administrativa ... . II 40 6. Desapropriação ... . 1141

a) Histórico e conceito ... . 1141

b) Direito positivo brasileiro. Finalidades específicas e modalidades ... 1144

c) Natureza jurídica ... . 1149

d) Pressupostos da fase administrativa. Objeto e sujeitos ativo e passivo. Competência. Decreto expropriatório e suas espécies. Efeitos da declaração. Caducidade e renovação da declaração expropriatória .... . 1152

e) Desapropriação amigável ... . 1158

f) Desapropriação judicial. Fases. Imissão provisória na posse. Decisão e recursos ... 1159

g) Indenização e sua composição. Precatórios e sua ordem cronológica. Preterição e suas consequências ... 1164

h) A assim chamada desapropriação indireta ... 1173

i) Destinação dos bens expropriados. Utilização em finalidade diversa da declaração expropriatória ... 1174

j) Tresdestinação ou desvio de finalidade. Retrocessão. Direito de preferência. Investidura ... ... 1178

k) Desistência da desapropriação ... 1182

7. Tombamento ... 1183

a) Patrimônio histórico, artístico e arqueológico. Órgãos de proteção.. 1183

b) A proteção pelo tombamento ... ... ... ... ... ... 1184

c) Natureza jurídica do tombamento e seu conceito ... 1185

d) Competência para o tombamento ... 1187

e) Objeto, características e modalidades ... 1188

f) Procedimento e recursos .... .... ... ... .... ... ... ... ... ... ... 1190

g) Efeitos do tombamento ... ... ... .... ... ... ... ... ... ... 1192

Capítulo XV - BENS PÚBLICOS 1. O patrimônio público. Notícia histórica ... 1195

2. Conceito de bem público. Sentido amplo e estrito. Domínio público e domínio privado do Estado... 1196

3. A classificação do Código Civil ... 1200

a) Bens de uso comum do povo ... 1200

b) Bens de uso especial... .... ... .... ... ... ... ... 1200

c) Bens dominicais ... 1201

4. Discriminação dos bens públicos no ordenamento constitucional e in­ fraconstitucional... ... ... ... ... 1202

a) Bens da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.. 1202

b) Terras devolutas ... 1207

c) Terrenos de marinha. Terrenos acrescidos. Plataforma continental ... 1210

d) Terrenos reservados ... 1213

e) Terras tradicionalmente ocupadas pelos índios ... ... 1215

f) Terrenos rurais e urbanos ... 1216

g) Terras de fronteira, ilhas, álveos abandonados ... 1217

h) Vias e logradouros públicos ... 1218

i) Águas públicas, minas e jazidas ... ... ... ... ... .... ... ... 1218

j) Espaço aéreo ... 1222

5. Utilização dos bens públicos ... 1223

a) Competências. Uso pela Administração ... 1223

b) Uso normal e uso anormal. Uso comum e privativo. Uso especial.... 1224

c) Uso privativo de bem público por particular. Autorização de uso. Per­ missão de uso. Concessão de uso. Concessão de direito real de uso. Cessão. Enfiteuse ou aforamento. Outros instrumentos. Tutela do uso privativo ... 1226

6. Alienação dos bens públicos .... .... ... ... ... ... ... ... ... 1240

a) Princípio da inalienabilidade. Imprescritibilidade e impenhorabili­ dade ... 1240

b) Autorização legislativa. Licitação ... 1243

c) Compra e venda, doação, permuta, investidura, dação em pagamento, venda a outro órgão ou entidade da Administração, alienação de imó­ veis em programas habitacionais ... 1245

d) Concessão de domínio, legitimação de posse, retrocessão, incor­ poração ... 1248

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7. Aquisição de bens pelo Poder Público ... . 1250

a) Desapropriação ... . 1250

b) Compra ... . 1251

c) Testamento. Bens vagos. Doação ... . 1252

d) Dação em pagamento. Permuta ... . 1253

e) Usucapião ... . 1255

f) Em razão de lei (resgate em enfiteuse, espaços livres de loteamento, perdimento de bens produto de crime ou utilizados em crime, arrematação e adjudicação em processo judicial) ... . 1255

g) Preempção pelo Estatuto da Cidade ... . 1257

Capítulo XVI - CONTROLE INTERNO E EXTERNO DA ADMI· NISTRAÇÃO 1. Conceito de controle e sua abrangência ... . 1258

2. Hierarquia e subordinação. Vinculação ... .. 1260

3. O controle interno da Administração ... 1261

a) O princípio da autotutela ... . 1262

b) Avocação. Revogação. Anulação ... 1262

c) Recurso administrativo hierárquico. Pedido de reconsideração. Re­ visão ... . 1263

d) Recursos nas leis de procedimento administrativo ... .. 1265

e) Representação. Reclamação administrativa ... .. 1267

f) Direito de petição ... . 1267

g) Prescrição e decadência no âmbito administrativo ... 1268

h) Abuso, desvio ou excesso de poder ... .. 1271

4. Controle das entidades descentralizadas ... .. 1276

a) Limites ... .. 1277

b) Modalidades de tutela. Recurso hierárquico impróprio. Intervenção ... 1277

5. Controle externo da Administração ... . 1281

a) Poder Legislativo. Abrangência ... . 1281

b) Tribunal de Contas. Abrangência ... . 1285

6. Controle externo pelo Poder Judiciário. Súmula Vinculante ... .. 1287

a) Limites do controle jurisdicional ... 1287

b) Controle jurisdicional comum ... . 1290

c) Controle jurisdicional especial ... .. 1346

7. Justiça administrativa ... . 1359

a) Relações jurídicas entre a Administração, seus agentes e os admi­ nistrados em geral ... . 1359

b) Sistemas jurídico-administrativos no direito comparado ... . 1361

c) O sistema brasileiro da jurisdição una. Monopólio jurisdicional do Poder Judiciário ... . 1364

19

Capítulo XVII - O ESTADO EM JUÍZO

1. Representação jurídica do Estado. Representação extrajudicial.. ... 1366

2. Representação judiciaL... 1366

a) Representação regular ... 1367

b) Representação especial... ... ... ... ... ... 1368

3. Legitimação ativa e passiva. Atuação judicial do Estado ... 1369

4. Prerrogativas processuais ... 1371

a) Prazos processuais ... 1371

b) Despesas judiciais .... ... ... .... ... ... ... ... ... 1371

c) Pagamento de créditos e execução contra a Fazenda ... 1371

d) Recurso de ofício ou duplo grau de jurisdição ... 1372

e) Juízo privativo ... 1372

f) Prescrição ... 1373

g) Sequestro e perdimento de bens ... ... ... ... ... 1373

h) Restrições a liminares e tutela antecipada ... 1373

Bibliografia ... 1375

índice alfabético-remissivo... ... 1401