Seminário As Soluções para o Saneamento Básico e os Recursos Hídricos no Brasil VINTE ANOS DA LEI DE RECURSOS HÍDRICOS: LEGADO E PERSPECTIVAS

(1)

Seminário “As Soluções para o Saneamento Básico e os Recursos Hídricos no Brasil”

1 VINTE ANOS DA LEI DE RECURSOS HÍDRICOS: LEGADO E PERSPECTIVAS

A gestão dos recursos hídricos, desde o planejamento das políticas até o compartilhamento da água entre diversos usuários e finalidades, tem evoluído no Brasil, sobretudo desde a sanção da Lei 9.433/1997. Os instrumentos trazidos então com a legislação visaram, além da organização da articulação entre os diversos entes públicos e atores da sociedade quanto ao uso, também a conscientização da necessidade de investir em preservação e recuperação de mananciais, rios e reservatórios, reconhecendo o valor essencial da água para a vida. A gestão dos recursos hídricos sofre interferências a partir do modelo de organização da sociedade, das características geográficas locais e da evolução institucional-administrativa do país. O resultado da gestão e da qualidade dos recursos hídricos brasileiros atualmente é fruto de toda uma miríade de atores, anseios, prioridades e interferências e também do esforço crescente de melhorar o planejamento e a gestão, bem como aumentar os investimentos, para os quais a Lei 9.433, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, contribuiu muito. O legado é positivo considerando o nível de organização institucional então existente, mas ainda tímido dado o passivo e as lacunas ainda a serem enfrentados.

ANTECEDENTES

A Constituição Federal de 1988 reconheceu a água como um bem de domínio público, da União, do Distrito Federal e dos estados e determinou a instituição de um sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e a definição de critérios de outorga de direitos do uso da água. O Art. 20 da Constituição Federal estabelece que lagos e rios que banhem mais de um estado ou sirvam de limite com outros países são bens da União. Enquanto que demais águas superficiais e as águas subterrâneas são de domínio dos estados. Deste modo, a gestão deste bem público preconizada na lei deve ser feita, conforme sua esfera de competência e abrangência, por meio de um processo de articulação entre os entes federados. Entre 1988 e 1997 diversos estados criaram seus sistemas específicos para o gerenciamento das águas. O capitulo adiante busca esclarecer a motivação e o conteúdo da Lei 9.433/1997 – a Lei das Águas – bem como sua importância pelo surgimento na época, deixando para o capitulo posterior os comentários sobre os desafios observados nesses 20 anos.

A Lei de Recursos Hídricos: princípios e estrutura

Em 1997, por meio da Lei 9.433, foi instituída a Política Nacional de Recursos Hídricos – PNRH.

A promulgação desta Lei sacramentou o reconhecimento da água como um bem de domínio público, um recurso natural limitado, dotado de valor econômico. Orientada para a compatibilização dos múltiplos usos da água, para a gestão descentralizada e para o diálogo entre governos, organizações da sociedade e setores usuários da água, a PNRH promoveu um importante avanço sobre a visão setorial de gestão das águas até então vigente no País,

(2)

2 representando um arcabouço valioso, diante da ausência anterior de marco regulatório para um setor vital para todas as áreas do País.

A Lei das Águas constituiu um legado fundamental, por seus princípios, pelo estabelecimento de uma Política Nacional de Recursos Hídricos, com fundamentos explícitos, e de um Sistema de Gestão de Recursos Hídricos, cujos instrumentos e componentes estão clarificados. A estrutura introduzida pela Lei 9.433 tem enfrentado inúmeros desafios ao longo do tempo e diversos mecanismos de solução foram criados para sua efetivação, e cuja implantação plena ainda está em processo.

A Lei detalhou os fundamentos da PNRH como sendo:

 Nos casos de escassez, o uso prioritário da água deve ser para o ser humano e a dessedentação de animais.

 A bacia hidrográfica como sendo a unidade territorial para a instituição da PNRH e para a atuação do Sistema Nacional de Gestão de Recursos Hídricos - SINGREH.

 A gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas.

 A gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades.

Adicionam-se os seguintes instrumentos da PNRH:

 Os planos de recursos hídricos são planos diretores que visam a fundamentar e orientar a implantação da PNRH e o gerenciamento dos recursos hídricos. São elaborados por bacia hidrográfica, por estado e para o país.

 O enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água.

 A outorga dos direitos de uso de todos os recursos hídricos: para fins de geração de energia elétrica estará subordinada a PNRH. A outorga deve ser efetivada por ato da autoridade competente do Poder Executivo Federal, dos Estados ou do Distrito Federal.

 A cobrança pelo uso de recursos hídricos: os valores arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos hídricos serão aplicados prioritariamente na bacia hidrográfica em que foram gerados.

 O Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos – SIRH é um sistema de coleta, tratamento, armazenamento e recuperação de informações sobre recursos hídricos e fatores intervenientes em sua gestão.

Para implantação da Política Nacional de Recursos Hídricos -PNRH, a Lei criou o Sistema Nacional de Gestão de Recursos Hídricos – SINGREH, composto por colegiados de quatro tipos:

(3)

3 A - Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH)

Presidido pelo Ministro do Meio Ambiente, e tendo, como Secretário Executivo o Secretario do MMA responsável pela gestão dos recursos hídricos, este colegiado é composto por: I - representantes dos Ministérios e Secretarias da Presidência da República com atuação no gerenciamento ou no uso de recursos hídricos; II - representantes indicados pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos; III - representantes dos usuários dos recursos hídricos; e IV - representantes das organizações civis de recursos hídricos.

Sua missão é a de promover a articulação do planejamento de recursos hídricos com os planejamentos nacional, regional, estaduais e dos setores usuários; deliberar sobre propostas de criação dos Comitês de Bacia Hidrográfica, sobre critérios gerais para a outorga de direitos de uso, sobre projetos de aproveitamento de recursos hídricos nacionais, estabelecer diretrizes sobre a implantação da Política Nacional da Segurança de Barragens (PNSB) e zelar pela sua execução. O CNRH é de natureza deliberativa.

Analogamente, para cada estado há a presença de um CERH – Conselho Estadual de Recursos Hídricos, responsável pela criação e execução da Gestão de Recursos Hídricos dentro do território estadual.

B- Comitês de Bacias Hidrográficas

Presidido por um presidente e um secretário-executivo, eleitos entre seus membros, cada colegiado é composto por representantes: I - da União; II - dos Estados e do Distrito Federal cujos territórios se situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas áreas de atuação; III - dos municípios situados em sua área de atuação; IV - dos usuários das águas de sua área de atuação; V - das entidades civis de recursos hídricos com atuação comprovada naquela bacia;

VI – do MRE, no caso de rios fronteiriços ou transfronteiriços; VII – da Fundação Nacional do Índio - FUNAI, e das comunidades indígenas ali residentes ou com interesses na bacia.

Colegiados com funções deliberativas e formados por representantes dos setores usuários da água, da sociedade civil e dos poderes públicos, os comitês de bacias deliberam sobre os planos de recursos hídricos, a cobrança pelo uso da água e o enquadramento dos corpos de água em classes de uso.

A bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da PNRH e a atuação do SINGREH, o Sistema Nacional de Gestão de Recursos Hídricos.

A proposta de enquadramento dos cursos de água que define os padrões de qualidade da água a serem atingidos em função dos usos da água pretendidos e a proposta de mecanismos e valores para a cobrança dos recursos hídricos são deliberadas pelos comitês de bacia e encaminhadas para chancela do respectivo conselho de recursos hídricos.

(4)

4 C – Agências de água

As agências de água exercerão a função de secretaria executiva do respectivo ou respectivos comitês de bacia hidrográfica. A criação das agências de água será autorizada pelo CNRH ou pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos (CERH) mediante solicitação de um ou mais comitês de bacia hidrográfica.

D – Organizações Civis de Recursos Hídricos

Compõem este colegiado, como organizações civis de recursos hídricos, desde que legalmente constituídas: I - consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas; II - associações regionais, locais ou setoriais de usuários de recursos hídricos; III - organizações técnicas e de ensino e pesquisa com interesse na área de recursos hídricos; IV - organizações não-governamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e coletivos da sociedade; V - outras organizações reconhecidas pelo CNRH ou pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos.

PRINCIPAIS DESAFIOS E SOLUÇÕES ADOTADAS NA IMPLANTAÇÃO DA LEI ATÉ NOSSOS DIAS

A implantação da Lei 9.433/1997 está ainda em andamento, mesmo 20 anos depois da promulgação dela. A complexidade desse tema no Brasil deve-se às dimensões continentais do país e à intrínseca diversidade ambiental, climática, política, bem como a capacidade de resposta dos agentes envolvidos na gestão dos recursos hídricos, absolutamente diversos em cada canto de nosso território. Adiciona-se o surgimento de novos desafios devido às mudanças climáticas.

Em 2000, três anos depois da promulgação da lei, foi criada a ANA – Agencia Nacional de Águas, instituição com estabilidade e quadros técnicos, para conduzir o processo de implantação da Lei 9.433/1997. Os desafios e os resultados podem ser analisados sob a ótica da gestão dos recursos hídricos e a de alocação da água.

1. A gestão de recursos hídricos

A implantação da gestão dos recursos hídricos é um dos principais desafios da PNRH, formulada pelo Ministério do Meio Ambiente. Vencer este desafio passa por ser bem-sucedido em tornar operacional o conceito de bacia hidrográfica como unidade de planejamento e gestão hidrográfica, em maior ênfase nos rios de domínio da União, onde se sobrepõem competências tanto da União como dos Estados que integram a bacia. Adicionalmente, a gestão deve proporcionar o uso múltiplo das águas e deve ser descentralizada. A gestão utiliza os instrumentos da PNRH (vide a Lei) e apoia-se nos 4 organismos colegiados descritos.

(5)

5 1.1. A Bacia hidrográfica como unidade territorial para a gestão

Os comitês de bacias hidrográficas e os conselhos desempenham um papel estratégico na PNRH. Estabeleceu-se uma governança de diversos níveis e por áreas críticas muito alinhada com o desejo da sociedade de aumentar a participação do poder público local na tomada de decisão na sequência da transição democrática.

Por um lado, sintetizam os princípios da lei: são os órgãos que materializam a descentralização da gestão, contam com a participação dos três setores da sociedade e têm a bacia hidrográfica como unidade de gestão. Assim, o êxito de seu funcionamento em certa medida significa o êxito da própria política das águas. Sua legitimidade tem sido conferida não apenas pela própria lei e pelas políticas nacional e estaduais, mas por políticas paralelas que têm sido implementadas tanto no âmbito nacional como no estadual e, em alguns casos, até no municipal.

De antemão, a criação dessa nova unidade territorial de gestão já se aponta como um potencial gerador de conflitos, particularmente em um país como o Brasil onde os municípios são unidades fortes em termos administrativos e políticos, reforçados pela política de descentralização impulsionada com a Constituição de 1988. Portanto, em certa medida o comitê vem na contracorrente do fortalecimento do municipalismo, já que cria uma instância supra-municipal. Isso pode tanto gerar um choque de poderes, pois o comitê pode ser visto como um espaço político de disputa entre os municípios que delem fazem parte e, portanto, ficar à mercê das práticas políticas tradicionais.

O grande desafio diz respeito à real governança das bacias como unidade de gestão. Em primeiro lugar, está o papel crucial dos estados na gestão dos recursos hídricos. A governança em uma bacia hidrográfica dificilmente ocorrerá sem o fortalecimento dos estados. Da mesma forma, a gestão federal integrada dos recursos hídricos não poderá ser alcançada sem uma gestão estadual integrada da água. Por isso, percebe-se a evolução constante, porém mais lenta, deste mecanismo.

Algumas ações têm sido tomadas para:

• aumentar a visibilidade do setor de recursos hídricos na agenda política nacional como uma prioridade estratégica, com benefícios econômicos, sociais e ambientais mais amplos.

• aumentar e promover o poder, a influência e a efetividade do Conselho Nacional de Recursos Hídricos e dos conselhos estaduais de recursos hídricos em orientar as decisões estratégicas no mais alto nível.

• fortalecer a capacidade técnica e financeira das instituições estaduais, por meio de mecanismos do fortalecimento delas.

(6)

6 1.2 O Pacto Nacional pela Gestão da Água (para a governança)

Como resposta às lacunas de governança em diversos níveis, em 2011 a ANA formulou o Pacto Nacional pela Gestão das Águas. O objetivo é aprimorar a integração entre variados sistemas de recursos hídricos, tanto federal quanto locais, e aumentar a efetividade no desempenho dos sistemas estaduais e reduzir discrepâncias regionais na organização institucional de governança da água.

O Pacto desencadeou um alerta nacional e consequente compromisso político de avançar nos estados onde o tema da água fora deixado para trás em comparação a outras prioridades.

Todos os estados aderiram ao pacto. A partir de graus de complexidade de gestão da água, foram criadas categorias homogêneas, nas quais estão agrupados os estados. Há a definição clara de metas de cooperação federativas e de gerenciamento no âmbito estadual.

O Pacto foi considerado pela OCDE como uma solução sofisticada e flexível para promover a consistência, a integração e a interlocução adequada entre os diferentes órgãos e níveis da administração pública, além de buscar o fortalecimento da capacitação e da organização institucional de forma descentralizada – exatamente um dos principais desafios para a implantação efetiva da política e do sistema de gestão de recursos hídricos em âmbito nacional. Além disso, é tratado com governadores, o que aumenta a chance de inserir a política de recursos hídricos entre as prioridades estaduais.

1.3. PROGESTÃO

Como ferramenta prática para aplicação do Pacto Nacional pela Gestão das Águas, a ANA lançou, em 2013, o Programa PROGESTÃO, que prevê o desembolso de até cinco parcelas anuais de R$ 750 mil para cada unidade da federação, que aderiu ao programa voluntariamente, mediante o cumprimento de metas institucionais pré-estabelecidas. Estes recursos deverão ser aplicados exclusivamente em ações de gerenciamento de recursos hídricos.

Até o final de 2014 todos os estados brasileiros, além do Distrito Federal, aderiram ao programa. Coube aos estados definir a gestão que melhor reflita a visão de futuro observada a realidade e a aspirações locais. São exemplos de metas o aperfeiçoamento da rede de monitoramento hidrológica e meteorológica e de qualidade das águas, o compartilhamento dos dados de cadastro de usuários de recursos hídricos de domínio estadual, a emissão de outorga para uso dos recursos hídricos, a elaboração de estudos e planos de bacia, a capacitação de servidores, a execução da cobrança pelo uso da água nas bacias hidrográficas, entre outras ações.

(7)

7 A expectativa é que o fortalecimento institucional estadual na gestão dos recursos hídricos permita coordenar com mais eficiência os múltiplos agentes públicos e da sociedade em torno do funcionamento eficiente dos comitês de bacias, um dos principais legados da Lei 9.433/1997.

1.4. Os comitês de bacia hidrográfica

Apelidados de “Parlamentos das Águas”, têm como objetivo a gestão participativa e descentralizada dos recursos hídricos por meio da implementação dos instrumentos técnicos de gestão, da negociação de conflitos e da promoção dos usos múltiplos da água na bacia hidrográfica, podendo atuar em diferentes limites geográficos: comitê interestadual ou federal (quando abrange bacias hidrográficas cujas áreas compreendem mais de um estado); comitês estaduais (cuja área de atuação restringe-se ao limite de uma ou mais bacias hidrográficas inseridas no território de um único estado); e comitês únicos (quando há uma única instância deliberativa no âmbito das bacias estaduais e interestaduais).

Para o fortalecimento dos comitês de bacias hidrográficas, algumas outras ações estão em curso. Uma delas, acertada, é o programa nacional PROCOMITÊS, anunciado pela ANA em julho de 2016 na presença de cerca de 1.200 membros de comitês de bacia de todo o País. O programa pretende pactuar os conjuntos de indicadores e metas compatíveis com os diferentes estágios de execução da gestão de recursos hídricos no âmbito dos diferentes comitês de bacias hidrográficas estaduais. O Conselho Estadual de Recursos Hídricos será parte interveniente do contrato, como entidade responsável pela certificação das metas. Cada estado receberá até o teto de R$ o,5 milhão por ano.

Houve aumento considerável no número de comitês de bacias instalados em rios de domínio estadual, passando de 29, em 1997, para 206 em 2015, cobrindo 36% do território nacional.

Além destes, encontram-se instalados e em funcionamento nove comitês de rios interestaduais.

Diante da dificuldade de coordenar ações entre comitês de bacias hidrográficas, um dos fatores críticos na gestão dos recursos hídricos e da efetividade da Lei 9.433/1997, a partir de julho de 1998 foi criada a REBOB – Rede Brasileira de Organismos de Bacias. Apesar do grande desafio da governança, além da instituição e funcionamento das bacias hidrográficas, e da interligação e comunicação entre elas, o objetivo atual é a gestão por bacia hidrográfica de forma compartilhada, integrada, participativa e descentralizada. A rede promove principalmente iniciativas de comunicação e de divulgação de boas práticas com o intuito de convencer sobre a necessidade e os benefícios institucionais e sociais de expandir e fortalecer a gestão dos recursos hídricos por meio dos comitês de bacias hidrográficas, como preconiza a lei 9.433/1997.

(8)

8 1.5. As agências de água

As agências de água ou de bacia são entidades técnicas e executivas que atuam em apoio à secretaria-executiva dos comitês de bacia e deverão aportar subsídios técnicos à discussão sobre o planejamento e a gestão dos usos da água nas bacias hidrográficas onde atuam. A criação das Agências de Água é autorizada pelo Conselho Nacional ou pelos Conselhos Estaduais, mediante solicitação de um ou mais comitês de bacia hidrográfica. Essa criação condiciona-se, assim, à prévia existência dos respectivos comitês e à viabilidade financeira assegurada pela cobrança do uso de recursos hídricos em sua área de atuação. Atualmente, dez entidades que exercem essas funções independentemente do domínio das águas, além de três órgãos gestores estaduais que exercem estas funções.

1.6. Planos de recursos hídricos

Neles são identificadas ações de gestão, programas, projetos, obras e investimentos prioritários dentro da perspectiva de construção de uma visão integrada dos usos múltiplos da água, com o envolvimento de órgãos governamentais, da sociedade civil, dos usuários e das diferentes instituições que participam da gestão dos recursos hídricos. A situação dos planos de bacias interestaduais pode ser classificada em quatro categorias: planos concluídos, planos concluídos em processo de revisão, planos elaborados em apreciação e planos em elaboração.

Cabe destacar que os planos mencionados, elaborados ou em processo de elaboração abrangem 54% do território nacional.

Segundo estudo da OCDE, há muitos planos de recursos hídricos elaborados (126), mas eles são, em geral, mal coordenados e de fraca efetividade na prática, devido à falta de capacidade tanto de implementação quanto de financiamento. Como resultado, os planos não passam às vezes do papel ou promessas a serem cumpridas por outros. O Plano Nacional de Recursos Hídricos é muito amplo para ser capaz de definir prioridades específicas e não consegue se ligar a uma estratégia de desenvolvimento ou coordenar a tomada de decisões.

1.7. Outorga de recursos hídricos

O regime de outorga de direitos de uso de recursos hídricos tem como objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso à água. A outorga de direito de uso dos recursos hídricos é o instrumento de gestão por meio do qual o poder público autoriza, concede ou permite o usuário a utilizar determinado volume de água sob seu domínio por período pré-determinado, nos termos e nas condições expressas em ato administrativo.

Enquanto as outorgas de água nos rios federais são concedidas pela ANA, as outorgas para os rios estaduais são emitidas pelos comitês de bacia hidrográfica ou pelos órgãos gestores do

(9)

9 estado. Como as prioridades podem diferir entre as entidades federais, estaduais e de bacia hidrográfica, o desafio tem sido em torno de compatibilizar as decisões dos três níveis da administração pública mutuamente, garantindo a efetividade da ação. Trata-se de um desafio ainda não superado na prática.

O estabelecimento de planos de recursos hídricos que definem a disponibilidade de água e a concessão de outorgas de uso da água para os usuários individuais se cruzam na alocação da água. Isso inclui a alocação dos recursos hídricos no longo prazo, bem como os ajustes sazonais ao volume de água disponível para diferentes usuários, e a alocação das águas superficiais e subterrâneas. A diversidade de contextos e arranjos em todo o país causa obstáculos à efetividade do instrumento de alocação da água como uma ferramenta de gestão para controlar o uso múltiplo dos recursos hídricos de forma eficiente, compatibilizando os diversos interesses setoriais.

Apesar de todo o fortalecimento institucional derivado da Lei 9.433/1997, um dos grandes desafios diante dos gestores de recursos hídricos em todos os níveis da administração pública e dos comitês de bacias é estabelecer regimes de alocação da água mais condizentes com a realidade e que estes sejam efetivos no gerenciamento das prioridades e dos impasses entre usuários e usos da água.

1.8. Cobrança pelo uso dos recursos hídricos

Quando existem, as tarifas da cobrança pelo uso da água são baixas, assim como os valores coletados. Os recursos arrecadados se acumulam sem utilização visível, o que é desanimador para os usuários cobrados e para os comitês de bacias hidrográficas em geral. As receitas oriundas das hidrelétricas são compartilhadas por várias organizações e geralmente não são especificamente destinadas para o setor de recursos hídricos.

Um preço é fixado a partir da participação dos usuários da água, da sociedade civil e do poder público no âmbito dos comitês de bacia hidrográfica, a quem a Lei 9.433/1997 estabelece a competência de sugerir ao respectivo conselho de recursos hídricos os mecanismos e valores de cobrança a serem adotados na sua área de atuação. Além disso, a lei estabelece uma destinação específica para os recursos arrecadados: a recuperação das bacias hidrográficas em que são gerados. Criar, executar e divulgar os resultados de ações que busquem e promovam a preservação e a recuperação dos mananciais são um dos caminhos mais efetivos de ampliar a conscientização necessária em torno da importância da cobrança pelo uso dos recursos hídricos, bem como engajar os usuários-pagadores e os segmentos da sociedade em torno efetiva disseminação deste instrumento para o conjunto dos comitês de bacias hidrográficas brasileiras.

(10)

10 Compete à Agência Nacional de Águas - ANA arrecadar e repassar os valores arrecadados à agência de água da bacia, ou à entidade delegada de funções de agência de água (Lei 10.881/2004). Vale lembrar que a cobrança não é um imposto, mas uma remuneração pelo uso de um bem público. A cobrança enfrenta no comitê das bacias pouco apoio por parte de usuários onde há mais escassez e severa poluição. Onde há gestão boa para a bacia, preservação e manutenção dos mananciais, quanto menor o uso da água, menor a cobrança.

Embora a cobrança em bacias hidrográficas tenha iniciado após a formação das mesmas, a arrecadação tem progressivamente aumentado, e em 2015 o valor efetivamente arrecadado foi de R$ 294 milhões, segundo a ANA (Relatório de Conjuntura de Recursos Hídricos 2016).

Os comitês de bacias hidrográficas representam o melhor mecanismo previsto em lei para tratar da gestão e dos usos múltiplos das águas. Os desafios hoje enfrentados pelos comitês de bacias hidrográficas são tão grandes quanto a potencialidade destas estruturas criadas pela lei 9.433/1997. A participação da sociedade civil nos comitês – que por lei tem de ser de pelo menos 50% - não ultrapassa os 25%. É preciso comunicar devidamente que o canal de interlocução com a sociedade neste contexto passa pelos comitês de bacia.

Em relatório da Agência Nacional de Águas (ANA) de 2016, são enumerados aperfeiçoamentos de funcionamento dos componentes da gestão da política e do sistema de recursos hídricos, como planos, agências de bacia, ações regulatórias e sistema de outorgas para que os comitês de bacias hidrográficas sejam cada vez mais fortalecidos e reconhecidos e possam sugerir preços adequados pelo uso da água. São reformas e aperfeiçoamentos que a ANA começou e continuará a fazer para melhorar a gestão atual. Não cabe dúvida que essas reformas em curso já estão contribuindo para fortalecer o papel dos diversos atores sociais na discussão e criação de políticas públicas que contemplem os interesses de camada mais ampla da população. O esforço deve ser mantido, pois os resultados ainda não foram colhidos na dimensão planejada.

2. Alocação de água e situação dos recursos hídricos

Para implantação da Política Nacional de Recursos Hídricos, a gestão da água deve garantir que os regimes atuais de alocação dos recursos hídricos sejam robustos o suficiente para fazer frente às necessidades nacionais, e, ao mesmo tempo, minimizar e prevenir os impactos de eventos críticos na disponibilidade e no acesso à água. Para isso, a gestão dos recursos hídricos deve estar sintonizada com esta realidade e deve responder com os instrumentos e políticas públicas mais eficazes e da maneira mais rápida possível a esses eventos.

2.1. Disponibilidade hídrica e vulnerabilidades

A alocação da água ganhou impulso com a escassez da mesma. Em termos globais o Brasil possui grande oferta de água. A sensação presente no Brasil de que “há abundância de água”

(11)

11 gera uma lacuna de conscientização que prejudica a capacidade das autoridades responsáveis para enfrentar com o devido grau de prioridade e efetividade as questões hídricas prementes.

Este recurso natural, entretanto, encontra-se distribuído de maneira heterogênea no território nacional. Passam pelo território brasileiro em média cerca de 260.000 m³/s de água, dos quais 205.000 m³/s estão localizados na bacia do rio Amazonas, restando para o restante do território 55.000 m³/s de vazão média.

Estima-se que a disponibilidade hídrica no Brasil, baseada numa garantia de 95%, é em torno de 12.000 m³/s ou 22% da vazão média, excluindo-se a contribuição da bacia amazônica.

Todavia, dada a heterogeneidade climática, estas vazões mínimas podem variar de 0% a mais de 50% da vazão média. Além destas questões espaciais, o regime fluvial sofre variações ao longo do ano que estão estreitamente relacionadas ao regime de precipitações.

A segurança hídrica deve sempre considerar a demanda e usos múltiplos das águas. Em 2015, a vazão efetivamente consumida foi de 1.209 m³/s por ano, segundo a Agência Nacional de Águas (ANA). Desses, a irrigação consumiu 75%, indústria 15% e consumo humano e animal 10%.

A uma disponibilidade hídrica instável e a hábitos de consumo ultrapassados, somam-se as crises hídricas que, a partir da seca de 2012 na região semiárida, já deram o sinal de alerta quanto à garantia de segurança hídrica no País.

Salas de Situação têm sido implantadas pela ANA em nível nacional e replicadas nos estados.

Elas têm de funcionar como um centro de gestão de situações críticas para subsidiar a tomada de decisões na operação de curto prazo de reservatórios e permitir identificar possíveis ocorrências de eventos críticos, auxiliando a adoção antecipada de medidas mitigadoras com o objetivo de minimizar os efeitos de secas e inundações.

As oscilações e mudanças climáticas e hidrológicas, se ainda impossíveis de prever no médio e longo prazo, devem no mínimo ensejar planejamento para o enfrentamento das consequências das calamidades – tanto derivadas pelo excesso quanto pela escassez de recursos hídricos. Há movimentos que demonstram o início de uma resposta mais eficiente do poder público, mesmo que não seja uniforme, seja porque as instituições e governos têm diferentes níveis de organização e fortalecimento institucional, seja porque as regiões brasileiras são assoladas por diferentes eventos climáticos.

O governo federal lançou um Plano Nacional de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres Naturais em 2012 também a Agência Nacional de Águas (ANA) apresentou um Atlas de Vulnerabilidade a Inundações. Ambos podem ser considerados importantes instrumentos para

(12)

12 determinar um planejamento e um plano de ação mais eficiente nos diversos órgãos envolvidos com a gestão dos recursos hídricos.

O enfrentamento de vulnerabilidades está no radar na ANA. O Plano Nacional de Recursos Hídricos passa por uma nova revisão – a segunda desde a criação – e os trabalhos contemplam políticas para mapeamento de áreas vulneráveis a eventos extremos. O passo seguinte, ainda mais desafiador, e executar os planos que atendam as expectativas nas regiões mapeadas.

2.2. Despoluição de rios

Um aspecto vital para a disponibilidade hídrica e redução da vulnerabilidade de nossa segurança hídrica está ligado à boa gestão de recursos hídricos fluviais. É uma questão tão fundamental quanto negligenciada para garantir segurança hídrica no Brasil. A adoção de uma abordagem sistêmica para nossa disponibilidade hídrica é relativamente nova no Brasil, no caso dos rios. Despoluir rios é tecnicamente possível, como ocorreu em rios de países desenvolvidos. Porém, até as melhores técnicas, além de terem um custo muito alto, não dão conta às vezes da descontaminação total de uma região já muito contaminada. O adensamento populacional das cidades de uma região metropolitana também influi na questão.

A ANA informou em 2016, por meio do Relatório Conjuntura dos recursos Hídricos no Brasil, que 17 estados monitoram a qualidade das águas, sobretudo em pontos estratégicos de chegada de água ou com carga poluidora já conhecida. O monitoramento de qualidade da água está presente em toda a região Sudeste e Centro-Oeste. No Nordeste, exceto em Alagoas e Piauí. Nas demais regiões, somente Paraná e Tocantins monitoram. A ANA, com estes estados todos, criou uma rede nacional - Rede Nacional de Monitoramento de Qualidade das Águas (RNQA) – dentro de um programa – o Programa Nacional de Avaliação da Qualidade das Águas (PNQA). As duas iniciativas merecem louvor porque disseminam informação e exercem importante pressão sobre gestores públicos para efetivar planos de controle de carga poluidora ou de recuperação dos recursos hídricos. A existência de informação precisa é o primeiro passo.

Os relatórios da ANA apontam problemas graves nos recursos hídricos das capitais e grandes aglomerações urbanas, não somente nos rios, mas também em alguns reservatórios, a partir de mais de 1.800 pontos de monitoramento nos estados integrantes da rede nacional. A partir da composição de diversas análises, estruturadas em um índice anual, é possível estabelecer iniciativas estruturantes para enfrentar focos críticos de poluição. A informação mostra a urgência de planos e iniciativas para recuperar os recursos hídricos nas regiões metropolitanas e grandes aglomerações urbanas.

(13)

13 Programa PRODES

Hoje, boa parte dos resíduos gerados pelos grandes conglomerados urbanos são descartados no meio ambiente sem tratamento adequado, poluindo os rios e até reservatórios focados no abastecimento humano. Algumas iniciativas inovadoras tentam minimizar o estrago. A ANA lançou em 2001 o PRODES - Programa de Despoluição de Bacias Hidrográficas, também conhecido como “programa de compra de esgoto tratado”. O programa paga pelo esgoto efetivamente tratado, desde que cumpridas as condições previstas em contrato (metas de remoção de carga poluidora), em vez de financiar obras ou equipamentos.

Apesar de inovador na forma e nos objetivos, a dimensão do programa é considerada pequena diante do tamanho do problema a ser enfrentado, sobretudo devido a restrições orçamentárias. Em 2015, por exemplo, a ANA informa que foram contratadas três estações de tratamento de esgotos de cinco projetos aprovados para contratação, podendo beneficiar 293 mil pessoas. Possíveis sobras orçamentárias viabilizariam as estações de tratamento nos demais projetos qualificados. A ANA informa que desde 2001, quando o PRODES foi lançado, já ocorreu a contratação de 80 empreendimentos que beneficiaram 9 milhões de pessoas, com desembolsos orçamentários de R$ 404 milhões pelo esgoto tratado. Neste período, o programa, então, induziu a investimentos da ordem de R$ 1,6 bilhão de concessionários de saneamento básico com a construção de estações de tratamento de esgotos. Os números evidenciam que a agência reguladora deveria ganhar apoio orçamentário e que o modelo poderia ser replicado por estados e municípios.

2.3. Proteção dos mananciais

Temos 53% dos mananciais de água disponíveis na América do Sul. A despoluição de rios e mananciais de água possui técnicas específicas para inúmeros casos de contaminação, seja ela industrial ou doméstica. Apesar dos esforços realizados, a despoluição de rios enfrenta a necessidade de enormes investimentos e maior integração entre o planejamento dos recursos hídricos com o planejamento ambiental e dos setores usuários da água. Os resíduos gerados pelos grandes conglomerados urbanos são descartados no meio ambiente sem tratamento adequado, poluindo e destruindo os rios. Segundo a ANA, menos de 20% do esgoto urbano recebe algum tipo de tratamento, o restante é lançado nos corpos d’ água “in natura", colocando em risco a saúde do ecossistema e da população local. O incremento da carga orgânica poluidora nos corpos d’ água leva inclusive à escassez de água com boa qualidade, fato já verificado em várias regiões do país. Ao passo que a Lei 9.433/1997 trouxe instrumentos de planejamento, gestão e financiamento para enfrentar tal desafio, sobretudo por meio dos comitês de bacias hidrográficas, os resultados ainda são insuficientes, sem perspectivas imediatas de enfrentamento do problema na dimensão necessária. Vale lembrar que um manancial muito contaminado não consegue ser recuperado, a não ser com investimentos impraticáveis.

(14)

14 CAMINHOS E PERSPECTIVAS 2017/2018

No cenário nacional de transformações e oportunidades, algumas áreas podem representar os caminhos a trilhar visando acelerar o processo de implantação da Lei 9.433/1997 e melhorar a gestão dos recursos hídricos.

1. Gestão integrada das águas

Para o efetivo gerenciamento das águas, será indispensável que o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, que já detém apreciável lista de boas realizações, seja reestruturado de modo a permitir que os estados e o Distrito Federal estejam efetivamente representados. O Conselho Nacional também precisa compreender efetivamente, em elevado nível de tomada de decisão, os diversos ministérios e órgãos públicos federais, de forma que o conselho nacional possa harmonizar e pactuar políticas públicas nas mais diversas áreas que envolvem a gestão múltipla das águas, incluindo recursos hídricos para o indivíduo, agricultura, energia, licenciamento ambiental, saneamento e uso do solo. Os municípios precisam estar mais presentes e ativos no CNRH, pois eles são a principal porta de entrada para a participação mais efetiva dos segmentos sociais organizados na gestão e na expansão dos princípios que norteiam a Lei 9.433/1997, sobretudo por meio da atuação nos comitês de bacias.

O conselho nacional também tem o desafio de adotar esforços mais contundentes que resultem no fortalecimento da autonomia financeira e administrativa dos comitês de bacias hidrográficas e desenvolver a capacidade da população de reconhecer (e, portanto, defender) o que é uma bacia hidrográfica. Articular o plano de recursos hídricos nacional com os estaduais e com os interesses dos setores usuários, estabelecendo efetiva governança para todo o sistema, é o objetivo maior.

A citada “reforma” da gestão da água deveria ter prioridade estratégica na agenda nacional, com benefícios econômicos, sociais e ambientais mais amplos. O primeiro conjunto de medidas busca assegurar que haja uma definição clara da disponibilidade de recursos hídricos e das prioridades para os usos da água. O segundo conjunto de medidas busca assegurar que os instrumentos da PNRH sejam adequadamente concebidos e implantados para servir aos objetivos da PNRH. Um terceiro conjunto de medidas especifica os arranjos de governança necessários para assegurar a eficiência da alocação.

2. Disponibilidade e segurança hídrica

Diante do conceito de segurança hídrica que envolve a disponibilidade de água em quantidade e qualidade adequadas e considerando as recentes crises hídricas (que evidenciam o aumento de vulnerabilidade da política e da gestão dos recursos hídricos), um dos maiores desafios é a integração entre a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e as políticas setoriais

(15)

15 (alimentação, energia, desenvolvimento industrial, urbanização). É cada vez mais necessário fazer uso de visão sistêmica e integrada, não sendo aceitável tratar a segurança hídrica de forma segmentada. A disponibilidade hídrica em quantidade e qualidade necessárias e nas mais diversas regiões e localidades mantém-se como desafio perene. A Lei 9.433/1997 trouxe os instrumentos para permitir que os gestores da política de recursos hídricos e dos comitês de bacias hidrográficas se antecipem aos impactos com ações estruturantes e conjunturais que surtam efeitos no curto, médio e longo prazo. Atualmente, sem desmerecer as necessidades mais longínquas, são as necessidades de curto prazo que apresentam desafios críticos às autoridades competentes, já que as respostas têm sido insuficientes aos temas mais críticos envolvendo o passivo e as deficiências do Brasil nas áreas de preservação e recuperação de mananciais e recursos hídricos em geral. As respostas serão melhores se alinhadas a três caminhos: (I) mudanças de hábitos de consumo, (II) adaptação diante das crises hídricas e (III) redução de vulnerabilidades.

2.1. Mudanças de hábitos de consumo: embora o consumo esteja hoje 13% menor do que antes da crise hídrica de 2014 e 2015 na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), a população deve continuar a economizar água. As políticas nacional e estaduais de recursos hídricos, por meio dos instrumentos trazidos pela Lei 9.433/1997, como cobrança pelo uso e alocação de água, precisam ser efetivas em comunicar e orientar os usuários de recursos hídricos para a mudança de hábitos e o uso mais consciente. Na metrópole em torno da capital paulista, o consumo geral antes da crise hídrica era de 72 m³/s para atender 20 milhões de habitantes. Durante a crise, passou a 52 m³/s e agora está em 62 m³/s. Apesar da redução, o padrão médio de consumo na RMSP é de 320 litros/habitante/dia, mais que o dobro da média brasileira. Mandatórias: campanhas de conscientização e uso de tecnologia para redução de despesas.

2.2. Adaptação diante das crises hídricas: é fundamental o planejamento das ações de enfrentamento das mudanças climáticas e a redução dos riscos associados a eventos críticos, como secas e inundações, além da eficiência no uso da água, que sabemos ser escassa. A demanda é por significativos investimentos em obras de infraestrutura. Como exemplos, incentivo à construção de reservatórios de água destinados ao consumo humano (e não apenas à geração de eletricidade), transposição de bacias e adoção de fontes de suprimentos alternativos como o reuso e de tecnologias avançadas para a indústria e a agricultura para os fins possíveis. Cabe também investimento no aprimoramento dos sistemas de operação dos reservatórios incorporando previsão climática no curto prazo e melhorando as ferramentas de operação dos reservatórios no longo prazo, incorporando as incertezas oriundas da variabilidade climática, do uso e ocupação do solo, do assoreamento e da poluição dos reservatórios.

2.3. Redução de vulnerabilidades na oferta hídrica: a despoluição dos rios deve receber prioridade. É fundamental intensificar a implantação de programas como PRODES, criado pela

(16)

16 ANA, conhecidos como “compra de esgoto tratado”, que devem ser comunicados e incentivados.

2.4. Despoluição de rios e mananciais. Além da ampliação de programas como o PRODES, o país precisa, sobretudo, despertar para a urgência em executar projetos locais estruturantes de despoluição de mananciais e rios, com soluções que contem sustentabilidade econômica e financeira para que perdurem no longo prazo. Uma das iniciativas em curso, mesmo que em estádio de formulação, está no Estado de São Paulo – um modelo com enorme potencial de ser replicado para demais regiões, estados e municípios.

O Programa “Pinheiros Limpo” tem o objetivo de promover a requalificação ambiental do canal paulistano e da Represa Billings por meio de uma iniciativa entre agentes privados na formulação e na execução do investimento, mas com supervisão e autorização das autoridades públicas em todos os setores e níveis administrativos. A meta é captar recursos privados para fazer a modelagem do projeto de concessão com um escopo que englobe implantação, manutenção, operação e administração de requalificação das águas do canal do rio Pinheiros.

A modelagem da iniciativa deverá ser realizada com base em condições estipuladas por um termo de referência do poder público e oferecer as soluções para viabilizar a melhoria gradativa da qualidade da água do canal Pinheiros, permitindo, em etapas, a possibilidade de bombear até 50 m³/s de água classe 2 para a represa Billings, de acordo com Resoluções Conama 357/2005 e 430/2011. Cumpridos tais parâmetros, os recursos hídricos poderão ser destinados para consumo humano após tratamento convencional, para proteção das comunidades aquáticas e para atividades de recreação como natação e mergulho.

Além de buscar a melhoria das condições ambientais do Canal Pinheiros, haverá outros resultados, como a manutenção da atual condição de controle de cheias da bacia do canal, a melhoria da qualidade da água da represa Billings, o aumento da disponibilidade hídrica na represa Billings para abastecimento da Região Metropolitana de São Paulo e da Baixada Santista e a ampliação da disponibilidade hídrica para geração de energia na Usina Henry Borden. Os estudos vão envolver diversas etapas: levantamentos e análise de dados;

modelagem técnica–operacional para elaboração de um anteprojeto; definição de demandas, receitas, custos e investimento; cronograma de implantação do projeto; avaliação ambiental estratégica; modelagem jurídico-institucional; estudos de viabilidade econômico-financeira;

modelagem de contratação; e elementos técnicos para a formatação do edital de contratação.