Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa
Stricto Sensu em Direito
ESPECIFICIDADES DO PROCESSO DE ADESÃO DA TURQUIA NA
UNIÃO EUROPEIA
Brasília - DF
2012
CARLA FERNANDA DE OLIVEIRA REIS
ESPECIFICIDADES DO PROCESSO DE ADESÃO DA TURQUIA NA UNIÃO EUROPÉIA
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Direito da
Universidade Católica de Brasília, como requisito parcial para obtenção do Título de Mestre em Direito.
Orientador: Profª. Drª. Leila Maria Da’Juda Bijos
7,5cm
R375e Reis, Carla Fernanda de Oliveira.
Especificidades do processo de adesão da Turquia na União Europeia. / Carla Fernanda de Oliveira Reis – 2012.
156f. ; 30 cm
Dissertação (mestrado) – Universidade Católica de Brasília, 2012.
Orientação: Leila Maria Da’Juda Bijos
1. Integração econômica internacional. 2. União Europeia. 3. Direitos Humanos. 4. Direito. I. Bijos, Leila Maria Da’Juda, orient. II. Título.
11
ｾDissertação de autoria de Carla Fernanda de Oliveira Reis, intitulada "O Processo de Adesão da Turquia na União Européia: Análise sobre a Evolução da Proteção aos Direitos Humanos no direito Turco como Determinante da Integração", apresentada como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre em Direito da Universidade Catolica de Brasília, em 01 de março de 2012 defendida e aprovada pela banca examinadora abaixo assinada:
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Examinador Interno
Prat. Dr. Nelson Juliano Cardoso Matos
Examinador EXlcrno
AGRADECIMENTOS
Agradeço especialmente à Professora Leila Bijos pela orientação dedicada, pelas palavras de incentivo e, principalmente, pelo carinho que sempre me dispensou ao longo desses anos. Gostaria de ratificar a sua competência, participação com correções, revisões e sugestões que fizeram com que concluíssemos este trabalho.
Agradeço ao Professor Moura Borges pela oportunidade da realização do Curso de Mestrado.
Agradeço ao Professor Maurin Falcão, pelas sugestões e importantes contribuições feitas no exame de qualificação.
Agradeço a todos os professores do Mestrado os quais tive a honra de poder compartilhar de seus conhecimentos.
O mundo, como a economia, não é preto nem branco, é cinza.
RESUMO
Referência: REIS, Carla Fernanda de. Especificidades do Processo de adesão da Turquia na União Européia. 2012. 156 Páginas. Dissertação (Mestrado em Direito Internacional Econômico e Tributário) – Universidade Católica de Brasília, Brasília, 2012.
A integração econômica regional é um fenômeno antigo que hoje se apresenta como uma estratégia dos Estados para um melhor desempenho político e econômico no cenário internacional. Como exemplo mais representativo na atualidade tem-se a integração denominada “União Européia”, composta por 27 Estados membros, organizados em torno de instituições comuns e com ordenamento jurídico próprio. O êxito inicial do bloco europeu foi atraindo ao longo dos anos a atenção de outros países, como a Turquia, que, dando continuidade a uma política externa de aproximação com o Ocidente, vem buscando fazer parte da União como membro efetivo. O processo de adesão turco, que já se arrasta há vários anos, considerado mais complexo e polêmico se comparado ao das restantes candidaturas à União, tem impelido, naquele país, profundas transformações na estrutura econômica, social, política e cultural, em especial a transformação no ordenamento jurídico. Isto porque o país busca alinhar-se ao acervo comunitário, atendendo os requisitos estabelecidos para a integração, fato responsável pelas já profundas mudanças em sua legislação. Nesse contexto, a presente dissertação objetiva analisar a evolução do processo de adesão da Turquia na União Européia a fim de apontar quais foram as alterações legislativas realizadas pela República Turca com vistas ao atendimento dos critérios de convergência com os demais estados membros?, no que se refere à proteção aos direitos humanos. Para tanto, aborda-se a definição, níveis, causas, objetivos, efeitos, vantagens, desvantagens, e a correlação existente entre o processo de integração econômica e a proteção dos direitos humanos, bem como as etapas de criação e princípios que servem de fundamento ao processo de integração europeu, com ênfase ao respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais, explicitando como se processa a adesão de um novo Estado membro.
ABSTRACT
Reference: REIS, Carla Fernanda de. The Process of Turkey's membership in the European Union: analysis of the evolution of human rights protection in law as a determinant of Turkish integration. 2012. 156 Pages. Dissertation (Master in International Economic Law and Tax) - Catholic University of Brasilia, Brasilia, 2012.
Regional economic integration is an old phenomenon that now presents itself as a strategy of countries for the best political and economic performance in the international arena. Its most important example today is the European Union,composed of 27 member states, organized around common institutions and its legal system. The initial success of the European bloc has attracted over the years, the attention of other countries such as Turkey, that continuing a foreign policy of rapprochement with the West, has been seeking to join the Union as a full member. The Turkish accession process, which has been going on for several years, considered more complex and controversial compared to the other candidates to the Union, has prompted profound changes in the economic, social, political and cultural as well as the legal system of that country, which seeking to align with the acquis communautaire and thus meet the requirements for integration,has already made profound changes in its legislation. In this context, this paper aims to analyze the progress of Turkey's membership in the European Union in order to point out that legislative changes were made by the Turkish Republic with a view to meeting the convergence criteria, as regards the protection of human rights, for addressing both the definition, levels, causes, goals, purposes,advantages, disadvantages, and the correlation between the economic integration process and protection of human rights, as well as the steps for creating and principles that form the basis of the European integration process with emphasis on respect for human rights and fundamental freedoms, explaining how to process the accession of a new member state.
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
AKP - Adalet ve Kalkinma Partisi (Partido da Justiça e do Desenvolvimento) ALALC – Associação Latino-Americana de Livre Comércio
ALADI – Associação Latino-Americana de Integração BEI – Banco Europeu de Investimento
BRIC – Brasil, Rússia, Índia, China CEE – Comunidade Econômica Européia
CECA – Comunidade Europeia do Carvão e do Aço CIA – Central Intelligence Agency
EURATOM – Comunidade Europeia de Energia Atômica FMI – Fundo Monetário Internacional
GATT – Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
OCDE- Organização para Cooperação e o Desenvolvimento Econômico OEA – Organização dos Estados Americanos
OECE – Organização Européia de Cooperação Econômica OIT – Organização Internacional do Trabalho
OMC – Organização Mundial do Comércio ONU – Organização das Nações Unidas
OTAN – Organização do Tratado do Atlântico Norte
OSCE – Organização para Cooperação e Segurança da Europa PIB – Produto Interno Bruto
SUMÁRIO
RESUMO ... 05
ABSTRACT ... 06
LISTA DE ABREVIATURAS ... 07
INTRODUÇÃO ... 10
CAPÍTULO I - INTEGRAÇÃO ECONÔMICA REGIONAL 1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS... 14
2 ABORDAGEM TERMINOLÓGICA ... 18
3 NOÇÃO CONCEITUAL ... 21
4 NÍVEIS DE INTEGRAÇÃO ECONÔMICA ... 25
5 TEORIAS POLÍTICAS DA INTEGRAÇÃO REGIONAL ... 31
6 CAUSAS, OBJETIVOS E EFEITOS DA INTEGRAÇÃO ECONÔMICA ... 35
7 DIREITOS HUMANOS: COINCIDÊNCIA DE CONTEÚDO E ELEMENTO DE LEGITIMIDADE DA INTEGRAÇÃO ECONÔMICA ... 44
CAPÍTULO II - UNIÃO EUROPEIA: PROCESSO DE CRIAÇÃO, CONSOLIDAÇÃO INSTITUCIONAL E AMPLIAÇÃO DE SUAS FRONTEIRAS 1 ANTECEDENTES AO PROCESSO DE INTEGRAÇÃO EUROPEU ... 49
2 ORIGEM E EVOLUÇÃO DO PROCESSO DE INTEGRAÇÃO EUROPEU ... 54
3 QUADRO INSTITUCIONAL DA UNIÃO EUROPÉIA ... 67
4 ORDENAMENTO JURÍDICO COMUNITÁRIO ... 71
4.1 Princípios Comunitários ... 73
5 A PROTEÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS NO ORDENAMENTO COMUNITÁRIO 75 5.1 Fundamentos Normativos ... 79
5.2 Âmbito de Atuação da Proteção de Direitos Humanos na União Européia ... 85
6 PROCESSO DE ADESÃO DE NOVOS MEMBROS NA UNIÃO EUROPÉIA ... 87
2 CONTEXTO POLÍTICO, ECONÔMICO E SOCIAL DA TURQUIA ... 97
3 NEGOCIAÇÕES DE ADESÃO COM A UNIÃO EUROPÉIA: AVANÇOS E RESISTÊNCIAS ... 103
4 DINÂMICA ATUAL DAS RELAÇÕES ENTRE A TURQUIA E A UE: RAZÕES EM CAUSA ... 107
4.1 Critérios de Convergência ... 108
4.2 Redirecionamento da Política Externa Turca ... 110
4.3 Ceticismo dos Estados Membros ... 113
5 ARGUMENTOS FAVORÁVEIS E CONTRÁRIOS AO INGRESSO DA TURQUIA NA UNIÃO EUROPÉIA ... 113
5.1 Localização Geográfica ... 114
5.2 Equilíbrio Institucional da União Européia ... 115
5.3 Identidade Cultural ... 116
5.4 Temor da Imigração Turca ... 118
5.5 Impacto Econômico ... 119
5.6 Valor Geoestratégico ... 120
6 DIREITOS HUMANOS: REFORMAS LEGISLATIVAS EM PROL DA ADESÃO ... 121
CONCLUSÃO ... 138
INTRODUÇÃO
Desde o ano 1963, quando foi aceita como membro associado da Comunidade Econômica Européia (CEE), através da assinatura do acordo de união aduaneira chamado Acordo de Ancara, a Turquia tem se esforçado para a sua admissão, como membro efetivo, da agora denominada União Européia (UE); organização econômica e política unificada de maior expressão na atualidade.
Com esse objetivo, em 1987 pediu oficialmente a adesão ao bloco europeu que, em dezembro de 1989, através de sua Comissão, emitiu parecer salientando a falta de condições legislativas e políticas do País para iniciar as negociações. Contudo, reconhecendo a elegibilidade da Turquia, a Comissão ponderou pela intensificação da cooperação existente com vistas a ajudá-la a completar o seu processo de modernização política e econômica e, assim, propiciar a sua abertura à Europa.
Várias iniciativas visando ao estabelecimento de laços mais fortes foram tomadas, como a inclusão da Turquia no programa de cooperação com os Países do Mediterrâneo, promovido pela Comunidade Européia, e a inserção dos setores de serviços e agricultura nas cláusulas do Acordo de Ancara.
Nesse contexto, o Conselho da UE em 1999 reconheceu oficialmente a Turquia como país candidato, definindo em 2001 os requisitos para a sua adesão, dando início às negociações quatro anos depois, na data de 03 de outubro de 2005, após confirmação pelo Parlamento Europeu.
O processo de adesão à UE é complexo e envolve o atendimento de vários requisitos, denominados Critérios de Copenhague, formulados pelo Conselho Europeu em 1993 e 1995. Esses critérios estão relacionados: à capacidade do país candidato em assumir as obrigações de membro, pela adoção do acervo comunitário; à existência de uma economia de mercado viável, capaz de enfrentar a pressão concorrencial e as forças do mercado na UE; bem como à estabilidade das instituições que garantam a democracia, o Estado de Direito, os direitos do Homem, o respeito e a proteção das minorias.
Os Estados que se contrapõem à sua adesão alegam que a Turquia é um país essencialmente asiático, que está longe da história europeia, uma vez que apenas 3% do seu território pertence ao continente europeu. Alegam ainda que, por ser vizinho da Armênia, do Azerbaijão, da Bulgária, da Geórgia, da Grécia, do Irã, do Iraque e da Síria, áreas com focos de grandes instabilidades, a Turquia poderia levar a Europa a se envolver em sérios problemas geopolíticos.
No que se refere à demografia, o argumento apresentado pelos opositores à integração é o fato de a Turquia contar com uma massa populacional que ultrapassa os países fundadores da UE como França e a Itália. Desse modo, uma vez que seria o país mais populoso da União, ficando atrás apenas da Alemanha, o seu ingresso na Comunidade Européia romperia o atual equilíbrio de poder dentro da Europa.
Além desses fatores, o nível de desenvolvimento econômico inferior à média comunitária e as acentuadas diferenças culturais, relacionadas principalmente ao predomínio da religião muçulmana presentes na Turquia, são apontadas como justificativas contrárias a sua entrada na Comunidade Europeia. Outro fator importante seria o histórico negativo quanto ao respeito aos direitos humanos, à liberdade de expressão, ao direito das minorias, como às mulheres e grupos étnicos – fato que vai de encontro aos princípios democráticos e outros valores fundamentais da UE.
Em contrapartida, os que defendem a integração justificam que a Turquia conta com uma localização geoestratégica privilegiada, constituindo ponto de passagem obrigatório de muitos recursos naturais entre os vários continentes – o que permitiria a aproximação econômica da Comunidade Européia com o Oriente Médio, a Ásia Central, o Cáucaso, os Bálcãs, a Rússia e os Estados Árabes.
A entrada da Turquia poderia aliviar, paralelamente, a crescente redução do número de europeus através da sua vasta e crescente população jovem e produtiva.
Do ponto de vista político, a inclusão levaria ao fim o conflito que há no Chipre, país membro da UE dividido pela República Turca de Chipre do Norte, um estado de fato só reconhecido pela Turquia e pela Organização da Conferência Islâmica. Do mesmo modo, a sua expressiva força militar seria um reforço ao poder europeu, sendo mais seguro manter com ela ligações estratégicas do que impedir a sua entrada na UE.
Não obstante as polêmicas apresentadas, seguindo o caminho para a adesão, a Turquia vivencia uma série de reformas políticas, econômicas e sociais a fim de alcançar o equilíbrio e o desenvolvimento político, econômico e social necessários para ajustar-se aos critérios de convergência.
Uma das reformas mais recentes foi aprovada por referendo em setembro de 2010 e corresponde a uma série de emendas à sua Constituição visando: modificar a composição do Tribunal Constitucional e do Conselho Superior da Magistratura; restringir a autoridade dos tribunais militares; estabelecer uma base constitucional para o serviço de ouvidoria; introduzir o direito à negociação coletiva dos servidores públicos e proibir medidas de discriminação contra mulheres, crianças e idosos.
Apesar das medidas adotadas, no último Relatório1 sobre os progressos realizados pela Turquia na preparação para a adesão à UE, datado de 17.08.2010, o Parlamento Europeu concluiu que o País turco cumpre satisfatoriamente alguns critérios, mas precisa fazer ainda esforços significativos em muitas áreas, principalmente naquela que diz respeito ao alinhamento à proteção dos direitos humanos.
Diante dessa realidade, o presente trabalho pretende analisar a evolução do processo de adesão da Turquia na Comunidade Européia motivado pela seguinte interrogação: quais mudanças legislativas foram realizadas pela Turquia para melhorar a proteção aos direitos humanos dentro de seu território, impulsionada pela perspectiva de adesão à UE?
A escolha do assunto partiu do interesse em aprofundar o conhecimento sobre o processo de integração europeu, tema atual que se reveste de grande importância não só pela riqueza teórica e substantiva da matéria, mas ainda porque, diante da consolidação da União Européia como Comunidade econômica e política unificada de maior êxito na atualidade, serve de exemplo para outros processos de integração econômica e instiga países, como a Turquia, a implementar profundas reformas políticas, sociais e econômicas com o intuito de também fazerem parte do processo.
Com essa motivação, a pesquisa objetiva verificar que a Turquia, envolvida no processo de adesão à UE, tem realizado várias reformas internas, nelas incluídas a alteração da legislação em matéria de proteção aos direitos humanos, às quais, embora ainda não sejam plenamente eficazes, já representam um avanço na melhoria do bem-estar da população turca pela garantia da qualidade de vida e da dignidade humana dos seus indivíduos.
1PARLAMENTO EUROPEU. Relatório sobre as relações comerciais e econômicas com a Turquia. 23
Para tanto, será feita a análise da trajetória e perspectivas da integração da Turquia na UE, fazendo-se referência ao contexto histórico, político, sócio-econômico e cultural daquele país, com a intenção de apontar quais foram as alterações legislativas realizadas em seu ordenamento jurídico, relacionadas à proteção aos direitos humanos, impulsionadas pela necessidade de alinhamento com o acervo comunitário.
Como referencial teórico será adotada a Teoria da Integração Econômica formulada por Bela Balassa que explica o processo de integração econômica, definindo-o e classificando-o em diferentes graus de interação, em paralelo com o pensamento de Ramos para quem a proteção de direitos humanos é parte essencial em qualquer projeto de integração econômica.
Nesse mister, fazendo uso do método de abordagem indutivo, através da análise de questões particulares com vistas a obtenção de conclusões generalizadas, e da técnica de pesquisa bibliográfica, o trabalho será dividido em três capítulos.
O primeiro trata do fenômeno da integração econômica baseado nas premissas consagradas pela Teoria da Integração Econômica, elaborada por Balassa com menção à concepção adotada por outros autores, sendo estudados: a sua definição, níveis, causas, objetivos e efeitos, com destaque para as vantagens e desvantagens do processo, identificando a correlação existente entre o processo integrativo e a proteção dos direitos humanos conforme o pensamento de Ramos.
No segundo capítulo da pesquisa, a investigação enfatiza o processo de integração da UE para abordar suas etapas de criação, os princípios que lhe servem de fundamento, com ênfase ao respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais, explicitando como se processa a adesão de um novo Estado membro.
CAPÍTULO I
ESTUDO DOS PROCESSOS DE INTEGRAÇÃO ECONÔMICA REGIONAL
Desde os primórdios da humanidade os seres humanos buscam se aproximar, organizando-se em grupos com o propósito de satisfazerem as suas necessidades e, assim, alcançarem o bem-estar social.
Uma das primeiras iniciativas adotadas com vistas a essa aproximação foram as trocas comerciais, precursoras dos processos de integração econômica regional criados a partir da necessidade dos Estados de coordenar os esforços e os recursos entre eles existentes no âmbito internacional.
Desse modo, com o objetivo de compreender o processo integrativo da UE, serão abordados neste capítulo os antecedentes históricos, a terminologia, as noções conceituais, os níveis, as teorias políticas, as causas, objetivos e efeitos da integração econômica regional, assim como a sua relação com os direitos humanos.
1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS
A integração econômica regional não é um fenômeno atual. Como assinala Peter Robson2, apenas entre os anos de 1812 e 1914 já haviam sido constituídos 16 acordos de união aduaneira, sendo o de maior expressão o da criação do Zollverein3 em 1834, que
estabeleceu a abertura das fronteiras entre 18 Estados alemães e uma pauta comum em relação ao exterior.
Apesar de não ser um fenômeno recente, os movimentos de integração econômica regional somente ganharam vulto após a Segunda Guerra Mundial, quando foram ampliadas
2ROBSON, Peter. The Economics of International Integration. Londres: Routledge, 4ª ed. 2000, p8. 3“
Zollverein alemão: típica união aduaneira criada em 1834, que após mais de 30 anos de existência começou a
transformar-se (em 1870) no Império Alemão, entidade política que concentrou a maior parte das competências fundamentais em matéria política, econômica e social, antes em poder das diferentes entidades políticas que se agruparam sucessivamente na Federação Germânica (1815) ou na Federação Alemã do Norte (1867)”, conforme
as relações de interdependência econômica entre os Estados, estes motivados pelo fracasso das políticas protecionistas até então empregadas.
Com efeito, no período que se sucedeu ao conflito, os países afetados pela guerra firmaram o propósito de reconstruir suas economias por meio de uma nova ordem econômica internacional, baseada na liberalização dos mercados. Pretendiam com isto garantir a segurança e a prosperidade mútua, através de acordos de cooperação e integração, voltados para a redução das barreiras tarifárias em favor do comércio mundial.
Em conseqüência, vários acordos de integração regional foram assinados, despertando o interesse dos estudiosos, instigados pela necessidade de conhecimentos que permitissem a adequada interpretação do processo, a elaborar as primeiras formulações teóricas sobre o assunto.Na acepção de Karina Mariano e Marcelo Mariano4, as principais análises da época partiam de dois pressupostos: democracia e institucionalização. A democracia pautada na lógica Kantiana da paz perpétua5, entendida como mecanismo de legitimidade para as políticas governamentais; e o institucionalismo, voltado para a criação de instituições supranacionais, definidoras das regras e deveres dos seus participantes, como forma de evitar o nacionalismo exacerbado pela geração de uma identidade coletiva regional.
Nessa linha, os processos de integração regional eram percebidos como instrumentos de controle de conflitos, no sentido de que a integração gerada poderia pacificar as relações entre os Estados. Isso porque se esperava que a ampliação dos intercâmbios entre os países e a consequentemente expansão da cooperação reduzisse os confrontos.
Definidos por Alan Barbiero e Yves Chaloult6 como regionalismo econômico de primeira geração, os acordos de integração regional desse período se caracterizavam por quatro aspectos fundamentais. Primeiro, estavam mais voltados para uma integração econômica do que para um regionalismo econômico, eis que tinham por base um acordo formal entre países, independentemente de haver ou não a proximidade geográfica. Segundo,
4 MARIANO, Karina L. Pasquariello; MARIANO, Marcelo Passini. Governos subnacionais e integração
regional: considerações teóricas. In: WANDERLEY, Luiz Eduardo; VIGEVANI, Tullo (Orgs.). Governos subnacionais e sociedade civil: integração regional e Mercosul. São Paulo: EDUC; Fundação Editora da Unesp; Fapesp, 2005, p.5.
5“Immanuel Kant, em 1795, propôs uma integração dos Estados europeus, fundada no estado de paz como um
dever imediato, cuja realização estaria atrelada à assinatura de um contrato entre povos que, entre si,
constituíram uma liga de paz. Para o autor, somente a paz seria capaz de afastar todas as guerras para sempre. Nesse sentido, ver: KANT, I. À paz perpétua. Tradução Marco Antonio de A. Zingano. São Paulo: L&PM Editores, 1989. SILVA, Karine de Souza. A pedagogia da paz: a contribuição de Jean Monnet para a construção da União Européia. Revista Novos Estudos Jurídicos, v. 14, n. 1, p. 18, jan/abr 2009. Disponível em <http:// http://siaiweb06.univali.br/seer/index.php/nej/article/view/1617/1323>. Acesso em 9 abr. 2011.
6 BARBIERO, Alan; CHALOULT Yves. Poder e défict democrático no MERCOSUL: estado, centrais
partilhavam de uma visão construtivista de integração inspirada nos parâmetros Keynesianos7 de políticas públicas, com a intervenção do Estado no mercado. Terceiro, deveriam permitir a ampliação da margem de manobra dos Estados na condução de suas políticas nacionais, dentro do contexto de liberalização. E quarto, respondiam a objetivos ora de caráter político, ora de caráter econômico, formando com isso um duplo movimento.
Fundamentada nessa lógica de pacificação, despontou no continente europeu a iniciativa de aproximação dos Estados por meio de acordos comerciais, culminando com a criação da Comunidade Européia do Carvão e do Aço (CECA) que evoluiu para o que hoje representa a UE8.
O êxito inicial da integração na Europa, verificado pela reconstrução econômica dos Estados europeus e promoção do desenvolvimento desses países, fez com que semelhantes processos de integração regional surgissem em outros continentes, a exemplo da Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC), posteriormente transformada em Associação Latino-Americana de Integração (ALADI), do Mercado Comum Centro Americano e do Pacto Andino.
Não obstante, passado esse momento, no início dos anos 70 até a primeira metade da década de 80, a dinâmica dos processos integrativos entrou em uma fase de estagnação provocada pela crise econômica mundial, desencadeada pelo fim do padrão monetário do regime de Bretton Woods, conjugada com a crise do petróleo, que levou os governos
nacionais a centrarem suas atenções nas questões internas, deixando para um segundo plano os acordos regionais de integração9.
7“[...] John Maynard Keynes (1883-1946), cuja obra fundamental, “The General Theory of Employment,
Interest and Money” (A Teoria Geral do Emprego do Juro e da Moeda), foi publicada em 1935. Escrevendo durante a época da grande depressão, Keynes discordou dos economistas clássicos, como Adam Smith, por exemplo, que acreditavam que a economia funcionava melhor sem interferências. Ele acreditava que a intervenção ativa do governo no mercado era a única maneira de garantir o crescimento e a estabilidade econômica. Segundo Keynes, a demanda insuficiente gerava desemprego e a demanda excessiva resultava em inflação; o governo deveria, portanto, manipular o nível de demanda agregada pelo ajuste dos níveis de despesas
governamentais e arrecadação fiscal” (DOWNES, John; GOODMAN, Jordan Elliot. Dicionário de termos financeiros e de investimentos (Tradução. Ana Rocha Tradutores Associados). São Paulo: Nobel, 1993, p. 261).
8 Para Cunha o movimento de integração política dos Estados europeus visava, sobretudo, restituir à Europa a
sua antiga posição no domínio universal e só secundariamente objetivava garantir a paz (CUNHA, Paulo de Pitta E. Integração européia: estudos de economia, direito e política comunitários (1963-1993). 2. ed. Coimbra: Almedina, 2004, p. 53).
9 A crise dos anos 70 e, em particular, a inflação que a acompanhou, teriam sido provocadas pela excessiva
Para Barbiero e Chaloult10 a duplicidade de objetivos políticos e econômicos nos processos integrativos gerou o paralelismo entre os compromissos regionais e o engajamento em nível internacional, fazendo com que o regionalismo de primeira geração entrasse em contradição com a lógica da integração dos mercados em escala mundial, e assim, viesse a ser ultrapassado.
O sintoma evidente dessa estagnação no âmbito da Comunidade Econômica Européia foi o fracasso das tentativas de aprofundamento do processo de integração a partir de 1973, após a adesão da Inglaterra, Irlanda e Dinamarca. Já na América Latina, essa estagnação se fez visível pela inoperância dos instrumentos de associação, embora tenha havido o crescimento do comércio intra-regional entre os países da ALADI11.
Essa paralisia só se alterou quando um novo período integracionista ressurgiu, impulsionado pelo fim da Guerra Fria, com a substituição da bipolaridade pela multipolaridade das relações internacionais em paralelo com a globalização, fazendo com que a integração regional se constituísse em um elemento fundamental ao melhor desempenho político e econômico dos Estados no cenário internacional.
Como destaca Celi Junior12, o fim da disputa ideológica Leste/Oeste, marcado pelo colapso do comunismo na Europa, pela queda do Muro de Berlim e pela desintegração da União Soviética, facilitariam a consagração e a consolidação do denominado modelo neoliberal de economia de mercado, caracterizado pela expansão do mercado via livre comércio do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT)13, transposto posteriormente para a Organização Mundial do Comércio (OMC).
Denominado de deep integration14, essa nova forma de regionalismo econômico não
se limitou ao incremento das trocas comerciais, uma vez que buscou integrar em profundidade as atividades transfronteiriças das empresas por meio de um ambiente normativo propício, permitindo aos Estados melhor coordenar seus objetivos no cenário internacional.
10 BARBIERO, CHALOUT, 2003, p. 37.
11 VAZ, Alcides Costa. Cooperação, integração e processo negociador: a construção do Mercosul. Brasília:
Instituto Brasileiro de Relações Internacionais/FUNAG, 2002, p. 25.
12 CELI JÚNIOR, Umberto. Teoria geral da integração: em busca de um modelo alternativo. In: Blocos
econômicos e a integração na América Latina, África e Ásia. Curitiba: Juruá, 2007, p.21.
13“General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) - Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio. Surgiu no final
da 2ª Guerra Mundial (30/10/1947), criado a título provisório, com o objetivo de promover a paz e a
prosperidade econômica através de políticas de cooperação, cujos estatutos falam do aumento dos níveis de vida por meio da “redução substancial dos impostos alfandegários e de outras barreiras ao comércio internacional”. O
GATT foi substituído pela Organização Mundial do Comércio (OMC), 15/04/94, do qual fazem parte 125 países, o que corresponde a cerca de 85% do comércio mundial, e que se encarregará da liberalização e da supervisão do comércio internacional, com a inclusão de maiores meios de ação e maior agilidade (ALMEIDA, Elizabeth Accioly Pinto de. Mercosul & União Européia: estrutura jurídico institucional. 2. ed. Curitiba: Juruá, 1999, p. 29).
A partir de então, o fenômeno da integração regional, presente também em países com nível de desenvolvimento diferentes, despertou nos Estados não integrados a sensação de isolamento e fragilidade pela incapacidade que teriam face ao protecionismo decorrente da formação dos blocos regionais.
Ao mesmo tempo, algumas experiências regionalistas fizeram emergir entre os países participantes um sentimento de identidade propiciado pelo aumento da consciência nacional, apesar da ênfase nos aspectos econômicos e comerciais que estavam presentes nos acordos regionais15.
Nesse contexto, os processos de integração regional, surgidos a partir da década de 80, se tornaram estratégias governamentais para enfrentar os impactos gerados pelo processo de globalização ou alternativas que permitiriam aos países envolvidos melhor adequação ao fenômeno.
Com efeito, de natureza mais social e menos nacional-estratégico militar, o novo período de integração regional se constituiu numa tendência para criar mercados de grande amplitude, por intermédio de mecanismos resultantes de uniões econômicas, objetivando alcançar maior desenvolvimento econômico e a harmonização das questões sociais, políticas e culturais de interesse dos países integrados.
2 ABORDAGEM TERMINOLÓGICA
A palavra integração possui diversos sentidos epistemológicos que variam conforme o seu emprego.
Originária do latim integratio, com o sentido de renovação ou restabelecimento, pode
ser compreendida conforme definição contida no Dicionário da Real Academia Espanhola, citado por Granillo Ocampo16 como “ação e efeito de integrar ou integrar-se, constituírem as partes de um todo, unir-se a um grupo para formar parte dele”.
Para as ciências econômicas, somente a partir de meados do século XX o termo começou a ser empregado para referir-se à associação de várias áreas econômicas17. Segundo
15 MARIANO, K. e MARIANO, M., 2005, p.6. 16 GRANILO OCAMPO, 2009, p.21.
17 PORTO, Manuel Carlos Lopes; FLORES JÚNIOR, Renato Galvão. Teoria e políticas de integração na
Machlup18, a sua utilização em documentos oficiais apareceu pela primeira vez em 1947 e, logo nos dois anos seguintes, já era de uso generalizado tanto na Europa como nos Estados Unidos.
Na literatura econômica, o termo integração apresenta mais divergências que consensos. Ora se refere à integração entre firmas, ora à integração dentro de uma mesma firma ou de um mesmo setor econômico ou, então, à integração entre países na perspectiva do comércio internacional e, ainda, à integração nacional. Nesse ponto começa uma das fontes de confusão, na medida em que o adjetivo regional é utilizado para caracterizar as tentativas de liberação comercial entre países próximos ou, então, é utilizado no contexto da integração das diversas regiões que irão compor uma economia nacional19.
Segundo Balassa20, que compreende a integração como a “[...] ação de juntar partes de um todo”, a falta de clareza quanto ao sentido da palavra pode ser atribuída ao fato de que alguns autores não a percebem apenas como uma manifestação das relações econômicas e incluem no seu sentido a idéia de integração social ou de cooperação econômica internacional.
Como exemplo dessa percepção cabe citar Myrdal21 que observou que somente após a Segunda Guerra Mundial a expressão integração passou a ser empregada num sentido dinâmico. Antes, o termo era mais frequentemente utilizado pelas ciências sociais com uma conotação positiva para representar as relações sociais estáveis, dentro de uma comunidade estacionária, ou seja, o termo servia para caracterizar as comunidades isoladas, estáticas e fechadas às mudanças sociais, as quais, por serem consideradas prejudiciais, eram denominadas de “desintegração”, no sentido de desequilíbrio, desajuste. Segundo o citado autor:
A situação política mudou de tal forma que nossos conceitos adquiriram um novo
sentido, O desenvolvimento mundial expressado pelo termo “integração”, que se
tornou corrente e que adquire um significado político, tem sua verdadeira essência numa violenta e radical ruptura do isolamento cultural e na crescente onda de exigências, proveniente das massas anteriormente passivas e caladas e de seus chefes, nas regiões atrasadas, para que se lhes conceda maior igualdade de oportunidade econômica e uma participação mais generosa em nossa civilização
moderna, O vocábulo “integração” emprega-se hoje num sentido que é quase o contrário ao antigo: significa um ideal para a direção da mudança social, em vez de um equilíbrio estático e, mais especificamente, a meta desejada para um ajuste
18 MACHLUP, 1976 apud ROLIM, 1994, p. 151-152. 19 ROLIM, 1994, p. 152.
20 BALASSA, Bela. À procura de uma teoria de integração econômica. In WIONCZEK, Miguel S. Integração
econômica da América Latina. Experiências e perspectivas. Tradução Sérgio Luís Gomes. Rio de Janeiro: O Cruzeiro, 1966, p.38.
interno e recíproco das comunidades nacionais, cuja mútua dependência se tornou mais estreita22.
Atualmente, para as ciências econômicas, a palavra é usualmente empregada para significar “um conjunto de medidas de caráter econômico que têm por objetivo promover a aproximação e a união entre as economias de dois ou mais países”23.
No meio jurídico, “integração” expressa a “união de diversas nações com o escopo de eliminar barreiras alfandegárias e formar um mercado único, admitindo uma livre transferência de produtos, serviços, capitais e mão-de-obra etc.”24
Já para as Ciências Sociais, “representa o processo pelo qual o controle do poder de um grupo consegue se estender sobre a totalidade de um território antes fracionado”25.
Para Raymundo26, essas diferentes concepções sobre o termo “integração” advêm do conteúdo polissêmico do processo integrativo, que embora tenha no início objetivo econômico relevante e prevalente, na medida em que ocorre a evolução da aproximação integracionista para etapas mais avançadas sua compreensão transcende a conotação meramente econômica para buscar o desenvolvimento e a harmonização das questões sociais, políticas e culturais de interesse das nações integradas.
Desse modo, voltado para outros objetivos que não apenas o progresso econômico, a integração em seu sentido lato constitui realidade diferente para a Economia, para o Direito, e para as Ciências Sociais, variável de acordo com a perspectiva da investigação.
Isso significa que a análise do processo integracionista envolve um conhecimento interdisciplinar que abrange, além dos aspectos econômicos, precípuos no início, outros fatores jurídicos, culturais, políticos e sociais, que lhe são agregados.
Nessa ótica, o estudo da integração sob o viés jurídico, que é objeto do presente trabalho, perpassa a apreensão do conceito, níveis, causas, objetivos e efeitos da integração econômica, enquanto instrumento para a aproximação dos países imbuídos do ideal integracionista, e volta-se para a análise das regras de direito criadas em face da harmonização dos elementos da política econômica com o intuito de corrigir as discrepâncias dos mercados interligados e garantir o equilíbrio necessário à consolidação do processo integratório.
22 MYRDAL, 1967, p. 27 apud ROLIM, p. 156-157.
23 LIMA FLORÊNCIO, Sérgio Abreu e; ARAÚJO, Ernesto Henrique Fraga. Mercosul hoje. São Paulo:
Alfa-Omega, 1998, p. 25.
24 DINIZ, Maria Helena. Dicionário jurídico. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 957.
25 BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de política. 12. ed.
Tradução João Ferreira (Coord.). Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1999, p. 633.
26 RAYMUNDO, Lenice S. Moreira. A harmonização tributária na União Européia: um estudo sobre a teoria da
3 NOÇÃO CONCEITUAL
O conceito de Integração Econômica é dinâmico e complexo, uma vez que envolve o contexto socioeconômico dos países envolvidos no processo integracionista, sendo por isso, alvo freqüente de controvérsias pelos questionamentos que surgem em torno da determinação do seu objeto, aos critérios que lhe servem de fundamento e aos seus indicadores.
Embora controvertido, Machlup27 entende que existem pelo menos três pontos de consenso na definição da integração econômica: primeiro, que ela se refere basicamente à divisão do trabalho; segundo, que envolve mobilidade de fatores e de bens, ou de ambos, e terceiro, que está relacionada à discriminação, ou a não-discriminação, no tratamento de bens e fatores (por exemplo, no que se refere às suas origens ou destinos), e pondera, acrescentando que as divergências conceituais podem ser resolvidas com uma simples adjetivação.
Com essa visão, partindo do pressuposto de que o objetivo econômico é comum a todas as categorias, a integração econômica poderia ser concebida como integração econômica nacional (intranacional), regional ou internacional (multinacional ou bloco de países), mundial (global e universal), em maior ou em menor grau, conforme o nível de integração, ou ainda setorial e geral, nesses dois últimos casos, para albergar uma parte ou toda a economia, respectivamente28.
Para Celi Júnior29, essa definição varia de acordo com o nível de desenvolvimento dos países da região e, historicamente, costumava depender também do tipo de sistema econômico adotado, isto é, se era composto de países com economia de mercado capitalista ou socialista. Com a desarticulação da maioria dos sistemas socialistas, a concepção baseada nos sistemas políticos perdeu importância, passando o conceito de integração agora a ser percebido sob duas óticas: dirigista ou estruturalista e liberal.
Nos termos do pensamento dirigista, dominante após a Segunda Guerra Mundial, o aperfeiçoamento do sistema econômico e a superação de suas contradições e dificuldades só é possível mediante a coordenação e o planejamento estatal.
27 MACHLUP, 1976 apud ROLIM, 1994, p.152. 28 Ibidem, p. 153.
Na mesma linha, Mydral30, um dos expoentes desse pensamento, vê a integração econômica como “algo bastante complexo, como um processo político, no qual as chamadas variáveis exclusivamente econômicas perdem importância frente à dinâmica global da sociedade”. Segundo o autor, o fenômeno integrativo, enquanto instrumento de realização do antigo ideal ocidental de igualdade de oportunidade, só se verifica em sua plenitude quando não mais existirem barreiras de ordem econômica e social entre as partes envolvidas, seja no plano nacional ou no internacional.
Em consequência, a abolição das barreiras inter-países deveria ser acompanhada da eliminação de todos os obstáculos à mobilidade dos fatores, não só de caráter econômico ao nível internacional, mas também, do social ao nível nacional31, o que só seria possível através de uma forte e importante intervenção do Estado, com vistas a alcançar uma situação mais próxima do ideal de igualdade de oportunidade para todos. Nesse contexto, a integração econômica representa:
[...] a combinação de operações de mercado e operações fora de mercado, com a adoção de procedimentos públicos e privados, visando a conferir certo número de conjuntos ou espaços sociais, os meios para uma melhor alocação de recursos voltada a um desenvolvimento autônomo em benefício de suas próprias populações32.
Tomando como critério de referência apenas as relações econômicas internacionais, Tinbergen33 complementa o pensamento dirigista interpretando a integração econômica como: a criação da estrutura mais desejável da economia internacional, removendo obstáculos artificiais para a operação ótima e a introduzindo deliberadamente todos os elementos desejáveis de coordenação e unificações.
Com base nessa compreensão, Tinbergen34 chama de integração passiva ou negativa a supressão dos obstáculos artificiais por meio da remoção dos direitos aduaneiros entre as economias integradas, e de integração positiva a coordenação e unificação por meio da harmonização de políticas e, num grau mais elevado de integração, também das instituições, como forma de aprofundar a integração econômica a outros níveis.
A definição apresentada por Tinbergen corresponde ao modelo de integração total pensado por Schneider35, que considera, com uma percepção mais alargada do fenômeno,
30 MYDRAL, 1967 apud ROLIM, 1994, p. 157.
31 LIMA, Marcos Costa. Processos de Integração Econômica. Política e Trabalho, n.15, set. 1999, p. 51. 32 PERROUX, 1967, p. 37 apud CELI JÚNIOR, 2007, p. 27.
todas as formas intermediárias entre o isolamento impermeável e a integração total como níveis variantes de integração econômica.
De outro lado, baseado no pensamento liberal da economia de mercado, que defendia a emancipação da economia de qualquer intervenção estatal, Allais, Röpke e Heilperin36 consideram que a integração econômica está relacionada com o mercado único, caracterizado pela liberalização do comércio e pelo regime multilateral de pagamento, eis que a estreita cooperação entre as sociedades democráticas só é possível em um mercado livre.
Desse modo, percebida como um regresso ao ideal de livre comércio anterior à Primeira Guerra Mundial, Röpke37 assinala que a integração econômica representa a tentativa de remediar a desintegração das economias nacionais ocorrida no período após 1914.
Tal posicionamento, entretanto, é considerado superado por Balassa38, que centra sua análise não em saber se a intervenção governamental é necessária ou não num espaço integrado, mas em identificar os resultados esperados diante da intensificação da participação do Estado ou da maior dependência dos métodos do mercado.
Com esse propósito, posicionando-se quanto aos conceitos sob as óticas dirigista e liberalista, Balassa39 faz objeções à inclusão da integração nacional no conceito de integração econômica. Justifica que um dos instrumentos da integração econômica nacional é a criação de um forte estado nacional, expressão também utilizada por Myrdal, que propicia a criação de barreiras artificiais entre as economias independentes, impedindo a mobilidade de trabalho capital e empresário. Nesse contexto, a integração econômica nacional ocasiona discriminação entre unidades econômicas de países independentes e por isso contribui para a desintegração no cenário internacional.
Delimitando, assim, seu conceito para considerar apenas o nível da integração internacional, Balassa40 define a integração econômica como um processo e um estado de coisas. Considera como um processo, porque a integração econômica engloba medidas destinadas a eliminar a discriminação entre unidades econômicas pertencentes a diferentes estados nacionais, e como um estado de coisas, pois pode ser representada pela ausência de várias formas de discriminação entre economias nacionais.
36 ALLAIS, RÖPKE E HEILPERIN, 1960; 1957 e 1957 apud BALASSA, 1961, p.142. 37 RÖPKE, 1957, p. 500 apud BALASSA, 1961, p. 142
Embora a sua definição faça referência apenas aos fatores econômicos, Balassa41 pondera que a integração social também pode ser mencionada como uma condição adicional de integração econômica total. Segundo o autor:
A inclusão dos processos sociais no conceito de integração econômica de Charles P. Kindelberger e Gunnar Myrdal mostra a importância dos fatores sociais na destruição das barreiras não-econômicas entre as comunidades, raças e camadas sociais. Contudo, se a equalização do preço dos fatores fosse examinada como condição de integração econômica, o campo dessa definição seria restrito pela exclusão das áreas de comércio livre, uniões aduaneiras e mercados comuns onde os preços dos fatores não são igualados. A integração social e a concomitante igualdade de preço dos fatores são necessárias para a integração total; todavia, a remoção de barreiras de comércio em uma união aduaneira é um ato de integração econômica mesmo na ausência de desenvolvimentos sociais. Consequentemente, mesmo que a integração social ganhe em importância, como imprescindível à unificação das economias nacionais, não é necessária para as formas menores de integração econômica e não precisa ser incluída em nossa definição.
Para Balassa42, é necessário, ainda, para dar significado preciso ao conceito sem enfraquecê-lo pela inclusão de ações diversas, fazer a diferença entre integração e cooperação. A diferença é tanto qualitativa quanto quantitativa, uma vez que a cooperação envolve várias medidas destinadas a harmonizar as políticas econômicas e diminuir a discriminação, enquanto a integração inclui medidas que obrigam a supressão de algumas formas de discriminação.
Sobre o assunto, Tamanes43 se posiciona apontando que a diferença está nos objetivos pretendidos, pois embora tenham o mesmo fim, qual seja a melhoria da qualidade de vida e/ou desenvolvimento econômico e social dos Estados envolvidos no processo, “[...] a cooperação o faz por meio da realização conjunta dos objetivos próprios de cada país, a integração o faz por meio da transformação dos objetivos individuais num só objetivo para o conjunto”.
Em resumo, enquanto a cooperação tem uma aplicação mais genérica, buscando reduzir a discriminação existente entre países que são partes em acordos comerciais e harmonizar suas políticas econômicas tendo em conta os interesses individuais de cada Estado, a integração vai além, incluindo medidas concretas que efetivamente eliminem as barreiras tarifárias e não tarifárias ao movimento de bens, serviços e fatores de produção, com vistas ao alcance de um objetivo recíproco e comum.
Partindo das considerações expostas, conclui-se que a integração econômica é o processo através do qual diferentes países, motivados pelo mesmo propósito, adotam medidas destinadas a diminuir ou suprimir, gradativamente, as barreiras econômicas entre eles
41 BALASSA, 1966, p.39. 42 Ibidem, p. 40.
existentes com vistas à liberalização do mercado. Desse modo, tratando-se de um processo, a integração se desenvolve em etapas, variáveis de acordo com o nível de interação que os países envolvidos pretendem alcançar, na satisfação dos seus interesses econômicos, políticos e sociais.
4 NÍVEIS DE INTEGRAÇÃO ECONÔMICA
Dentre as várias classificações doutrinárias existentes sobre a integração econômica, a mais usualmente empregada é a concebida por Balassa44, que dividiu o processo integrativo em cinco níveis, ordenados de forma gradual e progressiva, a saber: zona de livre comércio, união aduaneira, mercado comum, união econômica e integração total. Outros autores acrescentaram ainda a essa divisão um sexto modelo, que antecede a zona de livre comércio, chamada de área ou zona de preferência ou de intercâmbio preferencial45.
Com efeito, apontada como estágio preliminar à integração econômica, a zona de preferência ou de intercâmbio preferencial, também denominada de acordo de primeira geração ou integração rasa46, é a modalidade integrativa de menor intensidade que ocorre quando “[...] dois ou mais países dão as suas respectivas produções um tratamento, em matéria aduaneira, preferencial e mais favorável do que aquele que outorgam a outros países”47. Ou seja, ocorre quando há a concessão de vantagens econômicas entres os Estados
membros da área integrada.
Nessa fase da integração, as negociações realizadas entre os países participantes contemplam somente temas comerciais ou aspectos relacionados diretamente ao comércio, sendo geralmente estabelecidas em áreas com relações históricas particulares, ou em áreas pobres do mundo, como forma de melhorar suas condições de vida e evitar a emigração.
Como não exige necessariamente a abolição de barreiras econômicas entre os países, a zona de preferência ou de intercâmbio preferencial não se constitui propriamente num estágio da integração econômica regional. Por tal razão, justificando que esse modelo não pertence
44 BALASSA, 1966, p. 41
45 TAMANES; MIDÓN, 1998; LIPSEY, 1979 apud GRANILO OCAMPO, 2010, p. 28 46 BAUMAN, CANUTO E GONÇALVES, 2004, p. 107
integração econômica e sim à área da cooperação internacional, Balassa48 deixou de incluí-la em sua classificação.
Em um estágio seguinte está a zona de livre comércio49, caracterizada pela formação de uma área em que “[...] as tarifas e as restrições quantitativas são abolidas entre os países participantes, mas cada país guarda suas próprias tarifas contra os não membros”50. Pressupõe
a livre circulação de mercadorias pela eliminação de barreiras tarifárias e não tarifárias entre os Estados integrados, que permanecem com autonomia para negociar suas tarifas com países não membros.
O objetivo da zona de livre comércio é conceder a isenção tarifária gradual e progressiva para 100% da pauta comercial dos países envolvidos no acordo, não obstante, segundo as normas estabelecidas na cláusula XXIV51, do GATT, um acordo seja considerado zona de livre comércio quando abarca a maioria dos bens comercializados entre os membros do bloco.
Nesse nível da integração é imperativo que os Estados membros observem regras de origem dos produtos, necessárias para que se operacionalize a isenção de tarifas dos bens comercializados entre os membros do grupo, bem como realizem o alinhamento das taxas de câmbio a fim de que não ocorram distorções52.
As regras de origem permitem identificar onde o bem foi produzido, com o objetivo de estabelecer o tratamento tarifário que será dispensado por oportunidade da sua entrada no país. Visam, desse modo, evitar a triangulação comercial, ou seja, que um produto seja importado de um país não membro por um dos países integrantes do acordo e reexportado para outro país membro do acordo, gozando dos benefícios tarifários da zona de livre comércio.
48 BALASSA, 1966, p. 40-41
49“A maior parte dos atuais blocos econômicos optou por essa modalidade de integração, tais como a
Associação Européia de Comércio Livre – AECEL (EFTA), formada pela Islândia, Noruega e Suíça, criada pela Convenção de Estocolmo de 1960; o Grupo dos Três, composto pela Colômbia, México e Venezuela; o NAFTA - North American Free Trade Association, que reúne os Estados Unidos, Canadá e o México, entre outros”
(ALMEIDA, Elizabeth. 1999, p. 29).
50 BALASSA, 1966, P. 41.
51GATT 47, artículo XXIV, 8: “[...] (b) se entenderá por zona de libre comercio, un grupo de dos o más
territorios aduaneros entre los cuales se elimine los derechos de aduana y las demás reglamentaciones
comerciales restrictivas (excepto, en la medida en que sea necesario, las restricciones autorizadas en virtud de los artículos XI, XII, XIII, XIV, XV y XX) con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los
productos originarios de los territorios constitutivos de dicha zona de libre comercio (PEREIRA, Ana Cristina Paulo (org.). Direito Internacional do Comércio: mecanismo de solução de controvérsias e casos concretos na OMC. Rio de Janeiro: Editora Lúmen Júris, 2003. p. 359)
52 RAMOS, Leonardo; MARQUES, Sylvia Ferreira; VIEIRA DE JESUS, Diego Santos. A União Européia e os
Elaboradas com base em diferentes critérios, Granillo Ocampo53 como regras de origem as seguintes:
1) Mudança de classificação tarifária: Considera que a mercadoria é originária de um país quando o produto final se situa em uma posição tarifária diferente da de seus insumos intermediários importados.
2) Critério de valor agregado ou porcentagem “ad valorem”: Pode apresentar-se de três maneiras. A primeira delas impõe uma porcentagem máxima para o uso de peças e materiais importados. A segunda exige uma porcentagem mínima de valor agregado local, no último país onde o produto foi processado. A terceira determina a
origem com base no denominado “valor das partes”, atribuindo a nacionalidade do produto quando estas atingem certa porcentagem do valor total.
3) Critério dos processos específicos: Consiste em definir um aspecto particular do processo de produção, que é isolado e descrito pela norma de origem, de maneira que o lugar onde o processo é levado a cabo seja considerado o pais de origem. 4) Critério do precedente: É uma metodologia que consiste na análise caso a caso a fim de determinar a origem de um bem a partir de uma norma estabelecida em um precedente anterior, isto é, em um caso semelhante discutido anteriormente.
Quanto ao alinhamento das taxas de câmbio, essa medida se faz necessária para evitar que a competitividade, induzida pelo uso de desvalorizações cambiais entre os Estados membros, desvirtue o sistema.
A zona de livre comércio traz como vantagem para os países envolvidos a preservação de sua autonomia na definição das políticas comerciais. Por outro lado, traz como desvantagem a complexidade da adoção de um sistema de definição de regras de origem, necessário à identificação e diferenciação do produto importado do produto nacional.
Acima da zona de livre comércio está a união aduaneira54 que “[...] envolve, ao lado da supressão de discriminação no campo das mudanças de produto dentro da união, a criação de uma barreira tarifária comum contra os países não-membros”55. Isso significa que além de
uma área de livre comércio, os Estados membros integrantes da União Aduaneira abdicam parte da sua autonomia para adotar uma tarifa aduaneira externa comum sobre os produtos provenientes dos Estados não membros.
Essa uniformidade da tarifa de importação relativa aos países alheios ao bloco faz com que inexista na união aduaneira a triangulação comercial, tornando desnecessária a imposição
53 GRANILLO OCAMPO, 2010, p. 31
54 Elizabeth Almeida (1999, p. 31) cita como exemplos de união aduaneira o
Zollverein alemão, o BENELUX,
que no Século XX, uniu a Bélgica, a Holanda e o Luxemburgo, e o MERCOSUL, considerado uma união aduaneira imperfeita, uma vez que ainda não conseguiu implementar todos os objetivos que caracterizam essa etapa da integração.
dos certificados de origem para que os produtos possam circular dentre do bloco. Inobstante, pode, por outro lado, acarretar prejuízo aos países não membros, pois, como observa Faria56:
Como as uniões aduaneiras produzem unificação tarifária não necessariamente pelo nível mais baixo anteriormente existente, mas, por vezes, da média para cima, pela consideração dos aspectos puramente comerciais, elas representam maior protecionismo, e, portanto, menos eficiência.
Com base nesse efeito a cláusula XXIV do GATT, concebe a união aduaneira nos seguintes termos:
(a) entende-se por união aduaneira, a substituição, por um só território aduaneiro, de dois ou mais territórios aduaneiros, de modo que: (i) os direitos aduaneiros e outras regulamentações restritivas das trocas comerciais (com exceção, na medida necessária, das restrições autorizadas nos termos dos artigos XI, XII, XIII, XIV, XV e XX) sejam eliminados para a maioria das trocas comerciais entre os territórios constitutivos da união, ou ao menos para a maioria das trocas comerciais relativas aos produtos originários desses territórios; (ii) e, à exceção das disposições do parágrafo 9 os direitos aduaneiros e outras regulamentações idênticas em substância sejam aplicadas, por qualquer membro da união, no comércio com os territórios não compreendidos naqueles.
Logo, para que se conforme aos objetivos do GATT, a união aduaneira deve facilitar o comércio entre os países envolvidos, sem que isso importe em um maior protecionismo pela criação de direitos alfandegários mais gravosos aos que, antes da criação do grupo, eram aplicados aos Estados não membros.
As vantagens desse sistema estão relacionadas à redução dos custos e da complexidade da administração, haja vista que para sua operacionalização não é necessária a emissão do certificado de origem dos produtos. Contudo, apresenta como desvantagem a cessão de parte da soberania dos Estados envolvidos, que perdem a capacidade de decidir sua política comercial de acordo com suas conveniências57.
O próximo nível de integração econômica é o mercado comum “[...] que acrescenta à união aduaneira a livre mobilidade de mão-de-obra e de capital entre os países participantes”58.
Celli Júnior59 caracteriza essa categoria de integração econômica pela livre circulação de:
56 FARIA, José Ângelo Estrella. Mercosul: princípios, finalidade, e o alcance do Tratado de Assunção. Brasília:
Ministério das Relações Exteriores. Secretaria Geral de Assuntos de Integração Econômicos e Núcleo de Assessoramento Técnico, 1993, p. 38.
57 GRANILLO OCAMPO, 2010, p. 32
[...] bens ou mercadorias (eliminação das barreiras tarifárias, não tarifárias e quantitativas e estabelecimento de tarifa exterior comum e política comercial comum); de pessoas (i.e. qualquer cidadão de um Estado membro poderá circular nos demais Estados membros, com direito de investir, de residir e de exercer uma profissão); de serviços (liberdade de estabelecimento e livre prestação de serviços); e de capitais (eliminação de restrições aos movimentos de capitais entre Estados membros). [...] Há ainda, uma quinta e fundamental liberdade que deve vigorar no mercado comum: a livre concorrência.
Com efeito, a diferença essencial entre o mercado comum e a união aduaneira é que esta última prevê apenas a livre circulação de bens, enquanto que no mercado comum há também a livre circulação dos serviços e dos fatores de produção relativos aos capitais e mão-de-obra.
Ademais, diversamente do que ocorre na união aduaneira, para que se constitua o mercado comum há que haver a coordenação das políticas macroeconômicas entre os Estados, de modo que todos os países sigam os mesmos parâmetros ao fixar suas taxas de juros, de câmbio e para definir sua política fiscal.
Para tanto, é preciso existir uma certa homogeneidade socioeconômica entre os Estados membros, pois caso haja uma região desenvolvida e outra muito carente, uma vez admitido o livre trânsito de trabalhadores, serão inevitáveis intensos movimentos migratórios. E a migração representa, nessa hipótese, a transferência do custo social do indivíduo para um outro Estado que não seja o seu de origem60.
Desse modo, o mercado comum requer a adoção de medidas que visem equilíbrio das condições existentes nos Estados partes, coordenadas por órgãos de caráter supranacional, constituídos para tal fim.
Referindo-se a esse caráter supranacional, Pisón61 esclarece:
Constitui-se em forma de integração com características supranacionais, porque a dinâmica do processo de integração econômica é promovida por um quadro institucional próprio, que estabelece um novo ordenamento jurídico, emanado de diversos procedimentos de tomada de decisões que criam legislação vinculante para os Estados membros e os instruem quanto à adaptação de suas leis nacionais, com o intuito de alcançar objetivos comuns.
Logo, o mercado comum ultrapassa a simples eliminação de barreiras tarifárias e não tarifárias em prol da plena liberdade de circulação de bens, pessoas, serviços e capitais, para alcançar de forma peculiar um sistema de administração permanente, por meio de órgãos supranacionais, tendente à harmonização das condições desiguais dos Estados-membros.
60 NUNES, Paulo Henrique Faria. Direito Internacional: introdução crítica. Goiânia: ASOEC – Universo, 2011,
p. 52-53..
Segundo Arnaud62, as vantagens desse modelo de integração estão relacionadas: ao menor desperdício de recursos em razão da melhor aplicação do princípio de divisão do trabalho; ao menor custo de produção, devido à maior eficiência na alocação dos recursos empregados; ao uso de técnicas de produção maciças que só são possíveis em mercados de enorme dimensão e ao desaparecimento de práticas restritivas internas.
O penúltimo nível de integração é a união econômica que ocorre quando os Estados integrantes de um mercado comum coordenam e unificam suas políticas internas, seja em matéria monetária, fiscal, industrial e agrícola ou um conjunto delas63.
Assim, além da supressão das barreiras tarifárias, esse modelo de integração envolve ainda a harmonização e coordenação das políticas econômicas, financeiras e monetárias dos Estados partes, coordenadas por uma autoridade comum.
Note-se que se essa harmonização fizer com que as políticas monetárias convirjam por meio do estabelecimento de câmbios fixos e convertibilidade obrigatória das moedas nacionais, levando à criação de uma moeda única, diz-se que se trata de uma união econômica e monetária.
Balassa64 destaca que a união econômica se diferencia do mercado comum porque “combina a remoção de restrições aos produtos e as mudanças de fatores com um grau de harmonização das políticas econômicas, monetárias, fiscais, sociais e anticíclicas”.
Finalmente, no último nível da escala progressiva da integração econômica está a integração total que “pressupõe a unificação das políticas econômicas, fiscais e outras e requer o estabelecimento de uma autoridade supranacional cujas decisões sejam obrigações para os membros da comunidade”65. Ou seja, como explicam Bauman, Canuto e Gonçalves66
"é fusão dos Estados nacionais em um único (novo) Estado”, em que os países integrantes do bloco abrem mão de sua autonomia no estabelecimento de suas políticas e até mesmo de sua soberania.
Na história mundial, são exemplos de integração econômica total os processos de unificação da Itália e da Alemanha na segunda metade do século XIX.
Considerando os níveis de integração apresentados, cumpre destacar que embora suponham uma seqüência lógica de estágios que conduz as formas mais elementares para as superiores, esses níveis não representam um padrão imperativo a ser seguido no alcance da
62 ARNAUD, 1996 apud GRANILLO OCAMPO, 2010, p. 33 63 GRANILLO OCAMPO, 2010, p. 34.
64 BALASSA, 1966, p. 41. 65 BALASSA, op. cit., p. 42.
integração regional, haja vista que, na prática, se reconhece que mesmo havendo a supressão ou associação de algumas das medidas econômicas originalmente previstas, o processo integrativo pode evoluir. Por essa razão, Celli Júnior67 adverte que a estrutura teórica e abstrata da classificação concebida por Balassa deve ser utilizada apenas como finalidade didática.
Por conseguinte, demonstrado que a integração exige, além de medidas econômicas, atitudes políticas conducentes ao processo, a abordagem das teorias políticas sobre o assunto se faz necessária para a melhor compreensão do fenômeno.
5 TEORIAS POLÍTICAS DA INTEGRAÇÃO REGIONAL
Tomando por referência a integração econômica da Europa, várias teorias foram formuladas objetivando explicar o processo integrativo, dentre as quais, de caráter eminentemente político, se destacam as clássicas teorias: federalista, funcionalista, neofuncionalista, intergovernamentalista e neo-institucionalista.
Para a teoria federalista, cujos antecedentes remontam aos séculos XVIII e XIX por meio do pensamento de autores como Immanuel Kant68, a integração econômica tem por objetivo a criação de uma união federal entre Estados, voltada para a paz e o bem-estar social, dotada de instituições supranacionais, para as quais os países transferem soberania de forma voluntária.
Na visão de alguns doutrinadores69, o federalismo não chega a ser propriamente uma teoria científica, capaz de interpretar a integração pois, como assinala Oliveira, trata-se de uma estratégia política desenvolvida em resposta ao problema fundamental da época de entre guerras de como garantir a paz mundial, cuja solução apresentava-se sob a forma de criação de um governo que controlasse os conflitos mundiais70.
Contudo, centrada na idéia de associação voluntária, a teoria federalista é alvo de críticas porque baseada em uma noção de associação pautada na reciprocidade, consenso e tolerância não explica quais as razões que conduziriam Estados soberanos ao sistema
67 CELLI JÚNIOR, 2007, p. 28
68 Ver: KANT, I. À paz perpétua. Tradução Marco Antonio de A. Zingano. São Paulo: L&PM Editores, 1989. 69 RAMOS, MARQUES E VIEIRA DE JESUS, 2009; OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processo
de integração e mutação. Curitiba: Juruá, 1999.
