UNIVERSIDADE CATÓLICA DE BRASÍLIA – UCB
Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa
A POLÍTICA DE DESCENTRALIZAÇÃO DE RECURSOS
PÚBLICOS PARA O ENSINO FUNDAMENTAL E SEUS
REFLEXOS NA GESTÃO DA QUALIDADE DO ENSINO
PÚBLICO MUNICIPAL
Eunice Nóbrega Portela
Eunice Nóbrega Portela
A POLÍTICA DESCENTRALIZAÇÃO DE RECURSOS
PÚBLICOS PARA O ENSINO FUNDAMENTAL E SEUS
REFLEXOS NA GESTÃO DA QUALIDADE DO ENSINO
PÚBLICO MUNICIPAL
BRASÍLIA – UCB
Dissertação apresentada ao Programa de Pós_Graduação “Stricto Sensu” da Universidade Católica de Brasília, como requisito para obtenção do Título de Mestre em Educação.
TERMO DE APROVAÇÃO
Dissertação de autoria de Eunice Nóbrega Portela, intitulada A política de descentralização de recursos públicos para o ensino fundamental e seus reflexos na gestão da qualidade do ensino público municipal, requisito parcial para obtenção do grau de Mestre do Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Educação, defendida e aprovada, em 01 de
dezembro de 2006, pela banca examinadora constituída por:
_______________________________
Dra. Beatrice Laura CarnielliOrientadora
________________________________
Dr. José Manoel Pires Alves Examinador
_________________________________
Dra. Naide Pereira Caldas Examinadora Externa
AGRADECIMENTOS
À professora Doutora Beatrice Laura Carnielle, orientadora desta dissertação, pela atenção, disponibilidade, intervenções e estímulo durante a realização deste estudo;
Ao professor Doutor José Manoel Alves, membro da Banca Examinadora, pela orientação na qualificação e pela disponibilidade em fazer parte dos membros avaliadores deste trabalho;
À professora Doutora Naide Pereira Caldas, minha gratidão pela forma com que se dispôs a orientar-me nas horas em que a dúvida impedia-me de vislumbrar novos caminhos, pela paciência e pela participação na banca examinadora;
À minha mãe, Hilda, razão maior da minha vida, exemplo de coragem, amor, bondade e sabedoria pela competência com que conduziu minha criação.
Ao meu pai, Salvador, pelo carinho, compreensão e pela ausência consentida durante a realização deste trabalho;
Aos irmãos, irmãs, sobrinhos(as) e demais parentes pelo incansável incentivo e carinho;
Aos meus amados filhos, Ilson Júlio e Eveline Lorrane pelas horas de convivência e lazer que deles subtrai, deixando de partilhar momentos únicos de suas vidas em prol deste trabalho.
Aos amigos das horas de crises, Eduardo Brito, Eiter, Joana Gláucia, Luiz Carlos e Lídia, que inúmeras vezes acalentaram cansaços e desesperanças com palavras de incentivo e carinho;
A Diretoria do Centro de Ensino Superior do Brasil – CESB pelo incentivo, apoio e pela credibilidade em mim depositada.
“Educação e qualidade são sempre uma questão política,
fora de cuja reflexão, de cuja compreensão não nos é
possível entender nem uma nem outra.”
SUMÁRIO
Termo de Aprovação...iii
Agradecimentos...iv
Lista de Quadros...ix
Lista de Gráficos...xi
Resumo...xii
Abstract ...xiii
1 – INTRODUÇÃO: O ESTUDO, SEUS OBJETIVOS E PROCEDIMENTOS...14
1.1 – Objetivos ...18
1.2 – A Pesquisa Procurou Investigar Três Questões Básicas...18
1.3 – Procedimentos Metodológicos...19
1.3.1 – Modelo de estudo...19
1.3.2 – Cenários de Pesquisa...20
1.3.3 – Sujeitos da Pesquisa...21
1.3.4 – Técnicas de Coletas de Dados e Informações Levantadas...21
1.4 – Estrutura do Trabalho...24
2 – REVISÃO DA LITERATURA...25
2.1 – Descentralização da Educação: Breve Histórico...25
2.2 – Conceito de Qualidade Aplicado ao Ensino e a Gestão Escolar ...31
2.2.1 – Introdução...31
2.2.2 – O Conceito de Qualidade...35
2.2.3 – A Qualidade na Educação...37
2.2.4 – O Gestor e a Qualidade do Ensino...45
2.2.5– Participação e Democracia na Escola...49
2.2.6 – Os Recursos Financeiros no Ensino Fundamental...53
2.3 – O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério...62
2.3.1 – Dados Gerais Sobre a Escolarização do Magistério da Educação Básica – Antes e Depois do PROFORMAÇÃO...67
2.3.2 – Programa de Formação de Professores em Exercício – PROFORMAÇÃO...70
2.3.2.1 – Programa de Formação de Professores em Serviço...72
2.4 – Salário Educação ...73
2.5 – O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE...74
2.5.1 – Histórico e Origem...74
2.5.2 – Principais Programas e Recursos Aplicados pelo FNDE...75
2.5.2.1 – Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)...75
2.5.2.2 – Programa Dinheiro Direto na Escola...77
2.5.2.3 – Programa Nacional de Biblioteca Escolar (PNBE)...81
2.5.2.4 – Programa Nacional do Livro Didático (PNLD)...82
2.5.2.5 – O Programa Nacional de Saúde Escolar (PNSE)...83
2.6 – FUNDESCOLA...83
3.1 – A receita tributária do Estado de Goiás...92
3.1.1 Os recursos do FUNDEF...93
3.1.2 – Reflexos da Descentralização Financeira Na Municipalização do Ensino ...95
4 – ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS DADOS...98
4.1 – O Contexto da Pesquisa...98
4.1.1 – O Financiamento do Ensino Fundamental em Novo Gama...101
4.2 – Os Eixos da Análise dos Dados do Município de Novo Gama...102
4.2.1 – O Financiamento...103
4.2.1.1 – Origem dos Recursos, Tipos e Tramitação...103
4.2.1.2 – Critérios de Aplicação...105
4.2.1.3 – Prestação de Contas...106
4.3 – A Qualidade do Ensino, Seu Entendimento e Condicionantes...108
4.3.1 – O Entendimento de Qualidade, Segundo os Representantes dos Segmentos Educacionais de Novo Gama...108
4.3.2 – Buscando Alcançar Padrões de Qualidade...111
4.3.2.1 – Em Busca das Estratégias que Promovem a Qualidade de Ensino ...120
4.3.3 – Atendimento das Expectativas e Necessidades da Clientela da Escola, em Termos da Qualidade do Ensino Oferecido...125
4.3.4 – Avaliando a Avaliação, o Rendimento Escolar e a Qualidade do Ensino...131
5 – CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES...143
5.1 – Considerações Preliminares...143
5.2 – Considerações Finais...146
5.3 – Recomendações...149
6 – BIBLIOGRAFIA...152
7 – GLOSSÁRIO...158
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Valor Mínimo Aluno/Ano, segundo o FUNDEF – 1997 a 2005...64
Quadro 2: Evolução da Formação Acadêmica dos Professores da Educação Básica, em Anos Selecionados ...69
Quadro 3: Número de Professores por Grau de Formação no Brasil – 1997 e 1998...70
Quadro 4: Distribuição da Quota Estadual e Municipal do Salário Educação por Região, 2004-2005...74
Quadro 5: Desempenho do PNAE no Período 1995-2004...76
Quadro 6: Valor da Parcela do PDDE, em 2005, por Região...78
Quadro 7: Valor Anual do PDDE para Despesas de Custeio e Capital, segundo o Número de Alunos na Escola...78
Quadro 8: Dados de Execução do PDDE...80
Quadro 9: Dados da Execução do PNBE no Período de 1999-2004...81
Quadro 10: Atuação do PNLD nos Anos de 2003, 2004 e 2005... 82
Quadro 11: Quantidade de Escolas Atendidas pelo PDE, por Região ...86
Quadro 12: Recursos do PME, segundo o Número de Alunos Matriculados na Escola..87
Quadro 13: Atendimento do PME, por Região...87
Quadro 14: Demonstrativo da Escola Ativa...88
Quadro 15: Atuação do PAPE...90
Quadro 16: Principais Receitas do Estado de Goiás, 2000 a 2005...92
Quadro 17: Aporte da Quota Estadual e Municipal do Salário Educação ao Estado de Goiás, 2004 e 2005...93
Quadro 18: Custo Aluno/Ano no Estado de Goiás no Ensino Fundamental e Valor Mínimo Nacional, em 2005...95
Quadro 19: Matrículas no Ensino Fundamental no Estado de Goiás...95
Quadro 20: Quantitativo de Alunos das Escolas Pesquisadas...100
Quadro 21: Evolução das Matrículas na Rede Municipal de Ensino Fundamental, 2001-2004...100
Quadro 22: Receita Pública do Município de Novo Gama, 2001 a 2005...101
Quadro 23: Recursos Repassados pelo FNDE ao Município de Novo Gama, em 2004 e 2005...102
Quadro 25: Opinião dos Alunos, em Percentual, sobre a Escola Freqüentada e o Ensino
nela Ministrado...130
Quadro 26: Percentual de Alunos da 3.ª Série do Ensino Fundamental, com Média
Insatisfatória, por Bimestre, no Ano de 2005...137
Quadro 27: Resultados de Médias Insatisfatórias dos Alunos da 4.ª Série das Escolas
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Criação de Unidades Executoras nas Escolas Públicas Estaduais e
Municipais-1995 a 2003 ...81
Gráfico 2: Contribuição e Receita do Estado de Goiás ao FUNDEF, em 2004...93
Gráfico 3: Repasses do FUNDEF para o Estado de Goiás, 1998/2004...94
Gráfico 4: Evolução das Matrículas no Ensino Fundamental, no Estado de Goiás por
Esfera de Governo, 1997-2004...96
Gráfico 5: Matrículas no Ensino Fundamental, Escolas Estaduais e Municipais,
1991-2004 – Em percentual...96
RESUMO
A presente pesquisa teve como objetivo geral analisar a política de descentralização de recursos públicos para o ensino fundamental e seus reflexos na gestão da qualidade do ensino público municipal. Para tanto, realizou-se estudo exploratório em amostra de quatro escolas públicas do município do Novo Gama (GO), as quais são contempladas com os programas de descentralização de recursos. A investigação teve como ponto de partida as fontes e as formas de financiamento da educação pública do ensino fundamental e as políticas e programas de descentralização de recursos do Governo Federal em favor dos estados e municípios. A base teórica considerou o conceito de qualidade do ensino, entendido como aquele que atende às expectativas e necessidades dos beneficiários dos serviços educacionais, atendimento esse que pressupõe ser a constante melhoria da qualidade, missão e objetivo de toda a organização escolar. Contou com as informações colhidas em entrevistas semiestruturadas com gestores municipais, diretores de escolas, coordenadoras e pais integrantes do Conselho Escolar das escolas pesquisadas, no município em questão.Uma amostra de alunos e professores também prestou informações pelo preenchimento de questionários. A pesquisa constatou haver diferença no grau de conhecimento das fontes e características dos programas apoiados pelos recursos descentralizados entre os segmentos da área educacional. Foi ressaltada a importância do Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE) como instrumento de planejamento das atividades escolares. Por outro lado, o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) foi considerado o programa com maior reflexo na melhoria da qualidade do ensino. Na opinião dos segmentos pesquisados, os recursos descentralizados têm sua aplicação planejada de forma democrática e têm contribuído para a melhoria da qualidade do ensino fundamental. Para futuras pesquisas, é recomendado que seja aprofundada a gerência da qualidade, para a qual os recursos são importantes, porém não de conhecimento das fontes e características dos programas apoiados pelos recursos descentralizados determinantes.
ABSTRACT
The research aimed to analyze the importance for the management of the local public education of the financial resources transferred by the Federal Government. In orther to achieve this purpose, an exploratory study was undergone in a sample of four schools in the county of Novo Gama-GO, which receive federal resources. Initially, were listed the forms of financial support for the elementary education and the policies and programs intended to attend the states and counties. The theory adopted focuses the quality of education, meaning as that which is in accordance with the expectations and needs of the clients of the educational services. To achieve these purposes, the improvement of the quality must be a mission and objective of all the school organization. The research obtained the necessary information through interviews with the county educational authorities, school directors, coordinators and parents belonging to the School Council. A sample of teachers and pupils were also gave information’s through the use of questionnaires. It was noted a considerable difference among the personal in the acknowledgment about the programs financed with federal resources. It was underlined the importance of the School Development Plan (PDE) as a tool for the planning of the school activities. On the other hand, the Money Directors to the School (PDDE) was considered the program with major benefits for the improvement of the quality of the elementary education. In the opinion of the personal, the utilization of the resources is democratically planed and has a considerable impact in the quality of the elementary education. For future researches is recommended to deepen the management of quality of the education, for which resources are essential but not sufficient to fulfill all the needs.
1 – INTRODUÇÃO
O ESTUDO, SEUS OBJETIVOS E PROCEDIMENTOS
“Quando tentamos um adentramento no diálogo como fenômeno humano, se nos revela algo que já poderemos dizer ser ele mesmo: a palavra. Mas, ao encontrarmos a palavra, na análise do diálogo, como algo mais que um meio para que ele se faça, nos impõe buscar, também, seus elementos constitutivos”.
Paulo Freire
O financiamento da educação, considerando a sua complexidade, geralmente não
desperta o interesse dos educadores, principalmente como objeto de estudo. Esse fato sempre
me pareceu intrigante, pois, embora a literatura da área aponte a relevância das políticas de
financiamento do ensino público, os professores, e até mesmo os gestores, parecem não
estabelecer nenhuma relação entre a questão do financiamento do ensino e a sua qualidade ou
até mesmo com a política de valorização profissional.
A idéia da pesquisa teve sua origem nessas inquietações muitas vezes levantadas pelos
alunos da disciplina que ministro no ensino superior, Política, Estrutura e Gestão da
Educação, da dificuldade em encontrar um material que reúna os recursos financeiros
destinados ao ensino fundamental e apresente uma análise do processo de apoio federal a esse
nível, enfocando seus reflexos na gestão da qualidade do ensino. O desafio era como construir
algo para satisfazer uma necessidade de informação e conhecimento, tanto dos futuros
professores quanto da docente, sem render-se às abordagens simplistas, tratando de maneira
clara o financiamento da educação e que ao mesmo tempo permitisse uma compreensão do
tema por quem vier a fazer uso deste trabalho.
Parte da concepção de que para organizar uma pesquisa nessa área era necessário ler,
interpretar, buscar uma série de leis e dados que pudessem dar ao tema a real dimensão que
ele possui no cenário político contemporâneo. Busquei definir o contexto para compreender
os condicionamentos do financiamento do ensino fundamental. Dessa forma, a pesquisa foi
ganhando contornos e delineando-se como algo novo, esclarecedor e, portanto, viável.
Assim sendo, o tema A Política de Descentralização de Recursos Públicos para o
de pesquisa durante dois anos, em que se identificaram os mecanismos de apoio financeiro
federal ao ensino fundamental, levantando suas principais fontes, forma de transferência,
aplicação, destinação e possíveis entraves à sua utilização; analisaram-se os repasses
efetuados ao município, por programa, nos últimos cinco anos; e identificaram-se os
programas que têm contribuição mais efetiva na melhoria da qualidade do ensino fundamental
público.
A literatura aponta que ao longo de sua história este país tem atravessado momentos
que priorizaram o controle centralizado e outros que buscaram a descentralização do controle
dos sistemas de educação básica. Segundo o dicionário Aurélio (2004, p. 235),
“Descentralizar é dar autonomia”. Nesse enfoque de estudo, descentralizar será entendido
como dar autonomia a órgãos públicos, administrativos, tornando-os desvinculados do poder
central.
Num breve retrospecto histórico, é possível perceber que a descentralização de
recursos para apoiar os sistemas de educação básica não é uma questão recente. Fávero (2001)
destaca que a descentralização começa a configurar o cenário das políticas educacionais,
desde 1834, quando, após o Ato Adicional de 1834, referendado pela Constituição de 1891,
assim como pela revisão de 1926, estabeleceu-se um federalismo educacional que acabou
determinando que o ensino das primeiras letras ficasse a cargo primeiro das Províncias e
posteriormente dos Estados recém-criados. Nasce aí, portanto, a idéia da descentralização do
ensino da esfera federal em favor dos estados e municípios, ainda presente no cenário das
políticas educacionais pós-anos 80.
A municipalização do ensino fundamental, prevista na Constituição Federal de 1988,
Art. 211, passou a ter maior impulso com a criação do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), além
de outros programas federais de apoio ao sistema municipal de ensino. A Carta Magna
notabilizou-se em dar maior autonomia a estados e municípios, ou seja, intensificou a política
de descentralização de competências e recursos.
A descentralização do poder, ou seja, o repasse pelo governo central de atribuições
administrativas para as esferas subnacionais, tem como objetivo desburocratizar,
Nas últimas décadas, verificou-se que as políticas educacionais têm sofrido novos
contornos decorrentes, entre outros, de alterações substantivas na forma de gestão dos
sistemas de ensino. Tradicionalmente, à União cabia a manutenção do seu sistema de ensino,
composto pelas Instituições de Ensino Superior (IES) e Escolas Técnicas. Os Estados
assumiram a responsabilidade pelo ensino fundamental e médio, a participação dos
municípios sendo irrelevante percentualmente no atendimento escolar, salvo poucas exceções.
A Constituição Federal de 1988 veio mudar esta configuração, pois define no seu Art. 211:
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino. § 1.º A União organizará e financiará o sistema federal de ensino e dos Territórios, e prestará assistência técnica e financeira aos Estados, Distrito Federal e aos Municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória.
§ 2.º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e pré-escolar.
A passagem da responsabilidade pelo ensino fundamental dos estados para os
municípios tem sido um processo complexo e vagaroso, ainda em curso, na maioria dos
estados.
Outro ato normativo relevante, promulgado logo após a LDB, Lei n.º 9.394/96, foi a
instituição do Fundo Nacional de Desenvolvimento e de Valorização do Magistério
(FUNDEF), decorrente da Emenda Constitucional de 14/12/96, regulamentada pela Lei n.º
9424/96. O FUNDEF foi implantado em 01/01/98 com o objetivo de promover a
universalização, a manutenção e a melhoria da qualidade do ensino fundamental. Entre as
inovações do FUNDEF, podemos destacar que os recursos para educação, em volume
proporcional ao número de alunos matriculados na rede pública no ano anterior, são
repassados para os estados e municípios e depositados em uma conta bancária específica, a
fim de facilitar a fiscalização de sua aplicação. Com a criação deste Fundo, a União passa a
ter o caráter supletivo, complementando os recursos dos estados que não atingiram o valor
custo/aluno/ano mínimo definido nacionalmente.
Nesse contexto, compete à União exercer junto aos estados e aos municípios ação
supletiva e redistributiva, como forma de corrigir as disparidades educacionais existentes
entre as diversas regiões do País. Esta ação do governo federal, no âmbito educacional, é
suplementar1 a planos e projetos educacionais, apresentados, anualmente, pelos estados, Distrito Federal e municípios. Tais projetos se apresentam sob forma de Planos de Trabalho
(PTA), elaborados conforme critérios estabelecidos pela Secretaria de Educação Básica (SEB)
e pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). Sendo assim, o governo
federal passa a atuar no planejamento, regulação e coordenação das políticas públicas,
destacando-se o constante monitoramento e avaliação dos programas e promoção e
implementação de inovações pedagógicas.
O foco do presente estudo é o ensino fundamental por ser sua oferta obrigação legal do
Estado para as crianças e jovens na faixa de 6 aos 14 anos2 e pelo fato de ele ser objeto de atenções especiais e integrar a atual agenda de reformas institucionais. Buscar analisar em que
medida o aporte de recursos dos distintos programas do governo federal tem contribuído para
a o alcance dos objetivos do próprio governo, cumprir compromissos internacionais que
promovam a universalização e a maior eqüidade do acesso, a melhoria da qualidade de ensino
e a implementação de processos mais eficazes e eficientes de prestação de serviços
educacionais. O estudo teve como palco o município de Novo Gama (GO), Entorno do
Distrito Federal, que possui número significativo de escolas municipais contempladas com os
programas de descentralização de recursos.
Estudar a descentralização de recursos públicos na educação e seus impactos na gestão
da qualidade não foi uma tarefa simples, considerando as questões complexas que envolveram
a pesquisa. Por outro lado, foi relevante não só pela contribuição que dará à sociedade, tanto
no acompanhamento e avaliação das políticas públicas educacionais como na referência
teórica que norteará outras pesquisas na área. Outro aporte talvez mais ousado seja de
alcançar os objetivos propostos no estudo.
1.1 – Objetivos
Os objetivos que nortearam o presente estudo foram:
a) Objetivo Geral:
1
Usou-se o termo apoio financeiro, em substituição ao financiamento, porque o governo federal assume o caráter apenas redistributivo e suplementar, ou seja, a União não financia sozinha a educação básica.
2
Analisar a política de descentralização de recursos públicos no ensino fundamental e
seus reflexos na gestão da qualidade do ensino público municipal, em Novo Gama (GO).
b) Objetivos Específicos
• Identificar os mecanismos de apoio financeiro federal ao ensino fundamental, levantando suas principais fontes, forma de transferência, aplicação, destinação e
possíveis entraves à sua utilização.
• Analisar os repasses efetuados ao município-alvo do estudo, por programa, no período de 2001 a 2005, últimos cinco anos.
• Identificar os programas que tiveram contribuição mais efetiva na melhoria da qualidade do ensino fundamental público.
• Identificar os critérios de distribuição dos recursos dos programas entre as escolas do município.
• Apontar os reflexos do aporte de recursos federais na gestão da qualidade do ensino fundamental público municipal.
Esperamos, dessa forma, sensibilizar os gestores públicos que cuidam do planejamento
dos recursos financeiros do setor educacional, para a necessidade de acompanhamento,
avaliação, controle e transparência na aplicação de recursos públicos na educação.
Tal preocupação fundamenta-se no princípio de que o financiamento da educação e os
custos do ensino têm despertado o interesse dos políticos e da sociedade de um modo geral.
Como decorrência, o financiamento teve a sua relevância reconhecida dentro das políticas
públicas da educação dos últimos dez anos, período em que o tema suscitou questionamentos
e polêmicas que impulsionaram mudanças na legislação brasileira que, além de ampliarem os
seus recursos, criaram suporte legal que normatiza as formas de transferência e aplicação de
recursos destinados à educação.
1.2 – A pesquisa procurou investigar três questões básicas
• Quais são os programas de descentralização de recursos públicos que têm contribuído, de forma mais efetiva, na melhoria da qualidade do ensino fundamental?
• Qual a opinião dos diversos segmentos da área educacional sobre os reflexos da descentralização de recursos públicos na gestão da qualidade do ensino público
municipal?
1.3 – Procedimentos Metodológicos
1.3.1 – Modelo de Estudo
Gil (1996), define a pesquisa como um procedimento racional e sistemático que tem
como objetivo proporcionar respostas aos problemas que são propostos. A pesquisa deve ser
desenvolvida mediante um percurso no qual deve ser observada a utilização cuidadosa dos
métodos, técnicas e outros procedimentos que compõem a metodologia.
A especificação da metodologia da pesquisa é fundamental para definir a trajetória do
pesquisador ao longo da investigação. De acordo com Lüdke e André (1986), em toda e
qualquer pesquisa, é necessário, por parte do pesquisador, promover confronto entre os dados,
as evidências, as informações coletadas e o conhecimento teórico acumulado. Esses devem
ser relacionados ao tema que passará a ser parte integrante da investigação, numa relação
indissociável entre a teoria estudada e prática vivenciada por meio do processo que envolve a
pesquisa. Durante esse percurso, o pesquisador ainda pode delimitar com maior clareza a área
específica do campo a pesquisar.
O processo de pesquisa, segundo Lüdke e André (op.cit.), não se realiza numa
dimensão ampliada, acima do ambiente pesquisado, mas, sim, dentro do próprio universo
pesquisado, ou seja, o pesquisador se insere nas atividades comuns e inerentes ao ser humano.
Cônscio dessa limitação delimita a sua área, abordando-a com um olhar mais completo,
aprofundado e, acrescento, multidimensional do objeto de estudo.
Segundo Gil (1987), a pesquisa exploratória tem como objetivo proporcionar maior
familiaridade com o problema, com vistas a torná-lo mais explícito e proporciona o
exploratória como aquela que se caracteriza pelo desenvolvimento e esclarecimento de idéias,
com o objetivo de oferecer uma visão panorâmica, uma primeira aproximação a um
determinado fenômeno que é pouco explorado. Esse tipo de pesquisa é também denominado
pesquisa de base, pois oferece dados elementares que dão suporte para a realização de estudos
mais aprofundados sobre o tema.
Apesar da existência de um considerável volume de dados sobre financiamento do
ensino fundamental, optou-se por um estudo exploratório. Isso porque o foco da pesquisa – a
contribuição dos recursos financeiros descentralizados para os municípios –, bem como o
reflexo desses recursos na qualidade do ensino contam com escassas análises sistematizadas
sobre o objeto em estudo.
Por ser exploratória, a pesquisa recorreu fundamentalmente à descrição. Rúdio (1988)
afirma que a pesquisa descritiva deseja conhecer a natureza do fenômeno investigado, os
processos que o constituem ou nele se realizam. Gonsalves (2001) diz que a pesquisa
descritiva objetiva escrever as características de um objeto de estudo. Por fim, Nascimento
(1988) ressalta que a pesquisa descritiva pode assumir diversas formas nos estudos
exploratórios, que não exigem a elaboração de hipóteses a serem testadas no trabalho,
restringindo-se a definirem objetivos e buscar maiores informações sobre um determinado
assunto de estudo. Acrescenta que tais estudos têm por objetivo familiarizar-se com o
fenômeno ou obter nova percepção do mesmo e descobrir novas idéias, realizando descrições
precisas da situação e descobrindo as relações existentes entre os seus elementos
componentes.
1.3.2 – Cenário da Pesquisa
O Município de Novo Gama está localizado no Estado de Goiás, em região limítrofe
com o Distrito Federal. Foi selecionado para a realização da pesquisa, por um lado, por
constituir um típico pequeno município da Região Centro-oeste, e, por outro, pela facilidade
de acesso da pesquisadora às autoridades municipais da área de educação, devido à sua
O Município em estudo tem 28 escolas públicas de ensino fundamental, situadas nos
diversos bairros e condomínios, que reúnem cerca de 10.000 alunos. A escola que possui o
maior número de matriculas no ensino fundamental possui cerca de 580 alunos
Para o aprofundamento do estudo, optou-se trabalhar com uma amostra de escolas
existentes.
Como critérios da amostra intencional, foram escolhidas quatro escolas que fossem
contempladas com os programas de apoio ao ensino fundamental: duas de médio porte (de
380 a 480 alunos e duas de grande porte (480 a 580 alunos) As escolas deveriam atender
também aos seguintes critérios: a) inexistência de proximidade física entre elas, de modo a
não obter dados similares decorrentes das características semelhantes da área onde estão
situadas; b) as escolas deveriam participar de um ou mais programas de apoio financeiro, de
forma descentralizada com recursos da União.
1.3.3 – Sujeitos Pesquisados
Os sujeitos pesquisados foram: o Secretário Municipal, o Coordenador Municipal do
Programa de Desenvolvimento da Escola, 4 diretoras, 4 coordenadoras pedagógicas/
coordenadoras do Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE), 16 professores do ensino
fundamental, sendo 4 de cada escola, 4 pais que fazem parte do Conselho Escolar, 1 de cada
escola, e 40 alunos, 10 de cada escola, que foram incluídos pela necessidade de ouvir do
“cliente” sua satisfação ou insatisfação com os serviços educacionais público municipal.
1.3.4–Técnicas de Coleta de Dados e Informações Levantadas
Antes de iniciar-se a pesquisa, foi agendado encontro da pesquisadora com o
Secretário de Educação, no decorrer do qual foi apresentado formalmente o seu projeto e
pediu-se a permissão e apoio da Secretaria de Educação daquele município para a realização
da pesquisa. Solicitou-se, ainda, a autorização à consulta de documentos oficiais de convênios
firmados, documentos encaminhados aos diretores e coordenadores das escolas e
Na coleta de dados, foram utilizadas as técnicas de análise documental, observação,
questionário.
Análise documental
Começou-se pela análise documental que, de acordo com o que Lüdke e André (1996)
assinalam, pode constituir-se numa técnica valiosa de abordagem dos dados qualitativos, seja
como complementação das informações obtidas por outras técnicas, seja desvendando
aspectos novos de um tema ou problema. Para obter as informações sobre os recursos
financeiros, analisaram-se os programas de descentralização de recursos do governo federal,
incluindo o Fundo de Desenvolvimento da Escola (FUNDESCOLA) e os programas do
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). Privilegiando-se também a
análise dos Planos de Melhoria das Escolas pesquisadas, para conhecer as metas, objetivos,
planejamento estratégico e outras especificidades das escolas objeto da pesquisa.
Observação
O processo da observação foi planejado em conjunto com as diretoras. Lüdke e André
(1986) destacam que a observação tem grande importância nas novas abordagens da pesquisa
educacional, pois esse tipo de técnica possibilita um contato direto do pesquisador com o
fenômeno pesquisado, além de trazer a “perspectiva do sujeito”. Vale ressaltar que é
importante o observador manter-se neutro, ou seja, não influenciar as atitudes dos
pesquisados. Thomas e Nelson (2002) tecem algumas considerações básicas sobre a pesquisa
observacional, que incluem os comportamentos que serão observados, quem será observado,
onde as observações serão feitas ou conduzidas e quantas observações serão feitas.
A participação das diretoras no planejamento da observação foi importante, pois são
elas que cuidam do gerenciamento dos recursos descentralizados, enviados para as escolas por
meio do Caixa Escolar/Conselho Escolar ou Colegiados, como também pelo gerenciamento
da qualidade do ensino ministrado nessas instituições.
Os alunos e professores responderam a questionários diferenciados: o dos alunos
continha questões fechadas, no intuito de verificar seu nível de satisfação com os serviços
educacionais públicos; os questionários dos professores, constituídos de perguntas abertas,
visaram levantar opiniões e dados com relação às fontes de financiamento, origem e critérios
para sua aplicação. (As cópias dos questionários constam dos anexos 2 e 3).
Chizzoti (2001) postula que o questionário consiste em um conjunto de questões
pré-elaboradas, sistemáticas e seqüencialmente organizado em itens que constituem o tema da
pesquisa. Essa técnica foi utilizada com o objetivo de suscitar dos informantes respostas por
escrito sobre o que têm condições de informar. Lakatos (1991) define questionário como um
instrumento de coleta de dados que, constituído por uma série ordenada de perguntas que
devem ser respondidas sem a presença do entrevistador. Os questionários, instrumentos de
coleta de dados, foram pré-testados em pelo menos cinco alunos e professores que fizeram
parte do público-alvo desta pesquisa.
Buscando verificar o nível satisfatório de professores e alunos com os serviços
educacionais públicos, foram aplicados questionários diferenciados a uma amostra de
professores e alunos.
A amostra privilegiou o levantamento das opiniões dos professores por considerar de
grande relevância a opinião deles sobre o tema enfocado e pelo fato de serem sujeitos
importantes e, dentro da ótica da qualidade, “produzirem a qualidade”. Dessa forma, o
questionário foi aplicado a cerca de 30% dos professores que ministram aulas no ensino
fundamental público municipal de 1.ª a 4.ª série. Já a opinião dos alunos foi colhida numa
amostra simbólica de dez alunos, por escola.
Análise dos dados
A análise dos dados consistiu no cruzamento das informações prestadas pelos diversos
segmentos da comunidade escolar sobre os programas de apoio de recursos da União, bem
como sobre aqueles que, efetivamente e de forma consensual, contribuem para a gestão de
qualidade do ensino fundamental público. Para facilitar a análise, as questões foram
agrupadas em torno de dois eixos: 1) O financiamento do ensino fundamental –origem dos
ensino, que permitiram a análise política da descentralização do ensino na qualidade do
ensino público municipal do Novo Gama. Para evitar repetições desnecessárias, as questões
foram desdobradas dentro dos eixos que propiciaram a análise e as conclusões estudo.
1.4 – Estrutura do Trabalho
Este trabalho foi organizado em cinco capítulos. No primeiro capítulo, Introdução,
situam-se as razões que levaram à realização da pesquisa, explicitando a temática e as
questões investigadas e procedimentos metodológicos adotados. O capítulo dois aborda os
mecanismos de financiamento do ensino fundamental, levantando suas principais fontes,
forma de transferência, aplicação, destinação e possíveis entraves à sua utilização. O capítulo
três apresenta o montante de recursos mobilizados pelo ensino fundamental no Estado de
Goiás e no município pesquisado. Finalmente, o quarto capítulo analisa e discute os
depoimentos dos diversos segmentos da área educacional sobre os reflexos da
descentralização de recursos na gestão da qualidade do ensino fundamental público
municipal. O quinto e último capítulo traz as conclusões da pesquisa. Ainda neste trabalho,
apresenta-se apêndice com definições dos principais termos utilizados e os instrumentos de
2 – REVISÃO DA LITERATURA
2.1 – Descentralização da Educação: Breve Histórico
“A absorção da gerência de todos os interesses, ainda que secundários e locais do Governo Central, mata a vida nas localidades, nada lhes deixa fazer, perpetua nelas a indiferença e a ignorância de seus negócios, fecha as portas da única escola em que a população pode aprender e habilitar-se praticamente para gerir negócios públicos [...] Portanto, a maior e a mais corajosa revolução a fazer no Brasil é a revolução da descentralização.”
Visconde do Uruguai (1862)
No Brasil, a centralização administrativa constitui um de seus graves problemas, pois
ensejou o surgimento de grande burocracia federal, que, por força da própria dimensão, ficou
condenada a tornar-se insensível aos problemas mais urgentes que almejam solução. O
centralismo tende a aplicar soluções iguais a um país rico em diversidades e peculiaridades
que reclama soluções diferentes para problemas diferentes.
A descentralização, tal como enfocada nos textos oficiais, é associada à autonomia. No
entanto, ainda que isso não venha a ser repetido e enfatizado ao longo deste trabalho, a
descentralização na área educacional é entendida apenas como apoio financeiro aos entes
subnacionais para melhor desempenharem suas funções educativas. O aporte de recursos,
ainda que regido por um cipoal de normal, além da já citada melhoria do desempenho, alonga
o raio de ação (ou espectro de atividades) que a escola tem a seu dispor. Neste sentido, a
descentralização pode ser associada à autonomia.
Diante desse contexto e ao longo de sua história, este país tem atravessado momentos
que priorizam a centralização e outros que buscam a descentralização dos sistemas de
educação básica. Para melhor compreensão dessa discussão, é pertinente começar definindo
descentralização. Segundo o dicionário Aurélio (2004, p. 235), descentralizar é dar
autonomia. Nesse enfoque de estudo, descentralizar é dar autonomia a órgãos públicos,
administrativos, tornando-os desvinculados do poder central.
Num breve retrospecto histórico, é possível perceber que a descentralização dos
forma ampla, à formatação de federação brasileira em que a educação situa-se como um dos
pontos nevrálgicos.
A promulgação do Ato Adicional, de 12 de agosto de 1834, que ocorreu no período da
Regência do Império, foi a primeira tentativa de formalização de um pacto federativo, no
âmbito da educação, formulado junto com uma série de medidas que buscavam aplacar os
anseios de autonomia das províncias, conforme aponta Carnielli (2000).
Apesar da descentralização administrativa impulsionada pelo referido Ato Adicional,
observou-se que durante todo o período Imperial e da Primeira República essa
descentralização significou omissão da União em relação à educação popular, conforme
entendimento na época, ou seja, extensão do ensino elementar às camadas populares.
A Constituição Federal de 1934, inspirada pelo ciclo de reformas dos sistemas
estaduais de educação, realizadas nos anos 20 e início dos anos 30, em vários estados (Minas
Gerais, Bahia, São Paulo, Rio de Janeiro, Ceará), e pela atuação dos Pioneiros da Escola Nova
incorpora no texto da lei alguns princípios básicos no que tange ao papel diretor da União, na
vinculação de recursos orçamentários para a educação, e da autonomia dos sistemas estaduais,
segundo o estabelecimento de conselho estadual de educação. Logo em seguida, o Estado
Novo tratou de abafar as primeiras conquistas, repondo a pesada centralização por parte da
União, especialmente no período de 1937 a 1945.
Um fato que merece destaque neste cenário político é a criação, em 1942, do Fundo de
Ensino Primário (FNEP) criado pelo Decreto n.º 4.948, de 14/11/42. Este fundo marcou o
início do controle pela União no uso das verbas orçamentárias vinculadas à expansão e ao
desenvolvimento do ensino. Os estados assinaram o Convênio Nacional de Ensino Primário
com a União e se comprometiam a utilizar 15% de seus orçamentos em educação, no ano de
1944, acrescentando a esse índice 1% ao ano até alcançar o total de 20%. A União, em
contrapartida, comprometia-se a colaborar financeiramente, nos limites dos recursos do
Fundo, para o desenvolvimento do ensino primário, subsidiando os recursos dos Estados
quando fosse necessário. O Convênio ainda previa que as unidades federadas firmassem
convênios com os municípios onde comprometiam verbas orçamentárias para o ensino,
inicialmente, com o percentual de 11% de seus orçamentos, até alcançar o limite de 15%, ao
Quando o FNEP foi criado, logo no início da implantação dos convênios, o então
ministro da Educação, Gustavo Capanema, defendia o planejamento democrático. De acordo
com Souza e Faria (2003), tal fato se justificativa, à época, pela conjuntura internacional que
se notabilizou pelo alinhamento do Brasil com as forças aliadas da Segunda Grande Guerra,
pela circulação das idéias de Mannheim sobre a necessidade de intervenção do Estado nas
sociedades liberais e, internamente, pelo impacto do Manifesto dos Mineiros, em 1943. Esse
período representou inflexibilidade administrativa que acentuava a centralização
político-administrativa.
Apesar de os convênios firmados entre a União e os Estados terem propiciado a
cooperação no financiamento e manutenção do ensino, o FNEP previa, em sua origem, a
criação de recurso específico para a educação, que só ocorreu em 1964, com o Salário
Educação.
O Salário Educação, principalmente após a criação do Fundo Nacional de Educação
(FNE) em 1968, generalizou o uso dos convênios, criando sistemática operacional própria,
revista a cada ano. Na concepção de Fávero (2001), essa sistemática introduziu prática de
planejamento extremamente empobrecida do ensino fundamental, porque era reduzida a uma
programação financeira, sustentada por uma assistência técnica, que a autora considera
extremamente rasteira. Na esfera política educacional, o longo regime militar implantado em
1964 configurou-se como grande fonte de financiamento do ensino privado.
A Constituição Liberal de 1946 preceituou organização equilibrada do sistema
educacional brasileiro, mediante formato administrativo e pedagógico descentralizado, sem
que a União abdicasse da responsabilidade de apresentar as linhas-mestra de organização
nacional. Na vigência dessa Constituição, foi prevista como obrigatória a criação de uma lei
de diretrizes e bases da educação, aprovada somente em 1961 (LDB 4.024/61).
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação, na concepção de Durmerval Trigueiro
Mendes (2000), representou o marco instaurador do planejamento educacional brasileiro.
Com essa lei em cada estado, foi criado um Conselho Estadual de Educação (Lei n.º 4.024/61)
que rompia o monolítico sistema estruturado pela União e comandado pelo Ministério da
(CFE), como um órgão técnico normativo, assumisse a função primordial de estabelecer as
diretrizes para assistência técnica e financeira, no apoio aos esforços dos Estados em
cooperação com os municípios, na administração dos sistemas educacionais.
Na vigência da Lei n.º 4.024/61, nasceu a exigência de planos estaduais de educação,
elaborados segundo um manual divulgado pelo MEC, para utilização dos recursos vinculados.
Mendes (2004) ressalta que a LDB, de 1961, apanhou de surpresa todo o sistema
administrativo, o federal e os estaduais, despertando apaixonadas controvérsias. Os estados
não sabiam o que fazer com a sua liberdade; por sua vez, o governo federal se sentia
repentinamente esvaziado, já que não encontrava estilo de ação fora do modelo centralizado
com que se habituara.
O Plano Nacional de Educação, elaborado em 1962, não representou planejamento
para a educação nacional. Na verdade, o referido plano apenas disciplinava a utilização das
verbas orçamentárias federais reservadas à educação.
O que notabilizou a ação política, a partir de 1964, foi a elaboração dos diagnósticos e
dos planos setoriais de educação, inspirados no bojo dos planos nacionais de
desenvolvimento, subordinados ao Ministério do Planejamento, num esquema fortemente
tecnocrático. No que se refere à elaboração desses planos, o MEC, em nível de procedimento,
manteve seu caráter centralizador, expresso na legislação, que definia amplos programas
nacionais e os mecanismos para utilização das verbas.
O que é possível perceber na política educacional do período militar, no que concerne
à atuação do MEC, é que não houve projetos elaborados pelos estados, mas projetos federais
executados nos estados que mascaravam o poder centralizador do período.
A década de 70 configura cenário político educacional no Brasil que surge no vigor da
tecnocracia e do autoritarismo, porém aponta para o início da desconcentração administrativa
que estava presente na proposta de municipalização do então ensino do 1.º grau. Essa
desconcentração administrativa caracterizava-se por delegar a execução de tarefa, mas não
envolvia a redistribuição do poder e a autonomia administrativa. Embora a proposta de
condições para se efetivar na maioria dos municípios, pois faltavam recursos, quadros de
pessoal e incentivo. As escolas estaduais estavam fortalecidas e estruturadas e não puderam
ser absorvidas pelos poderes municipais.
No período em que o Brasil viveu sob a égide da ditadura militar (1964 a 1984), pouco
avançou em termos de municipalização da educação pelo enfoque tecnocrático de
administração, uma oposição às idéias de Anísio Teixeira, que à época ocupava o cargo de
conselheiro, de 1962 a 1968, que “previa uma responsabilidade solidária ao se referir à
descentralização do ensino como um dos pilares para a sistematização da organização política
no Brasil” (Souza e Faria, 2003).
O primeiro documento que fez referência legal à descentralização dos estados aos
municípios foi a Lei n.º 5.692/71, em seu artigo 71, o qual se referia às atribuições que os
Conselhos Estaduais deveriam delegar aos Conselhos Municipais de Educação.
A Constituição Federal, promulgada em 1988, em seu artigo 211, prevê a organização
dos sistemas de ensino entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, que
recebem a incumbência de atuar prioritariamente na pré-escola e ensino fundamental.
Beltrão (1984) assegura que a descentralização constitui a melhor maneira de
assegurar a eficácia e a redução do custo dos programas federais. Na concepção deste autor,
nenhum plano nacional poderá ser realmente eficaz se não tiver sua execução amplamente
descentralizada e se não puder engajar, desde a fase de sua elaboração, a participação dos
mecanismos administrativos locais, que estão naturalmente mais bem habilitados a identificar
e resolver os problemas de maneira mais rápida e peculiar a cada caso. Dessa forma, a
descentralização ganha o aspecto de modernização do sistema gerencial e, ao mesmo tempo,
de aprimoramento da democracia. Com a adoção de medidas descentralizadoras seria possível
desburocratizar o Estado, promover abertura para novas formas de gestão da esfera pública,
da autonomia gerencial para autarquias, organizações não-governamentais (ONGs) e até
mesmo às escolas e, ainda buscar incrementos para elevar os índices de produtividade dos
sistemas públicos e melhorar a qualidade do ensino.
É sabido que esse processo de modernização foi inspirado no modelo neoliberal que
descentralização da educação, no período de 1980 a 1990. Nesse período, foram realizadas
profundas reformas políticas e econômicas, que ampliaram a redemocratização política
chegando à liberalização e à privatização da economia. Observa-se que o contexto político
ainda trazia as marcas do regime autoritário que deixou seqüelas na educação básica pela falta
de investimento no setor. Tal medida gerou índices alarmantes da educação que passam a ser
publicados e divulgados em meio uma ambiência marcada pelo processo de globalização, de
disseminação do neoliberalismo.
Após o Consenso de Washington – encontro que reuniu na capital americana em
novembro 1989, no International Institute for Economy, funcionários do governo dos EUA,
dos organismos internacionais e economistas latino-americanos –, discutia-se um conjunto de
reformas essenciais para que a América Latina superasse a crise econômica e retomasse o
caminho do crescimento. O diagnóstico era tenebroso: dívida externa elevada, estagnação
econômica, inflação crescente, recessão e desemprego. As conclusões desse encontro
passaram a ser denominadas informalmente como o Consenso de Washington, expressão
atribuída ao economista inglês John Williamson.
Longe de ser tese conspiratória do governo norte-americano, do Banco Mundial ou do
FMI, o consenso representava corrente de pensamento na defesa de um conjunto de medidas
técnicas em favor da economia de mercado, que visavam, em tese, à recuperação econômica
dos países latino-americanos.
Sendo assim, formou-se a idéia hegemônica de que o Estado, sobretudo nos países em
desenvolvimento, deveria direcionar suas ações nas relações exteriores e na regulação
financeira, tendo como base os critérios negociados diretamente com os organismos
internacionais. As reformas consolidadas neste período foram marcadas por um processo de
desregulamentação na economia, da privatização das empresas produtivas estatais, das
reformas dos sistemas previdenciário, de saúde e de educação, maior abertura de mercado e
descentralização dos serviços prestados. Essas medidas provocariam otimização de seus
recursos. Na área educacional, a ação do Estado deveria privilegiar a regulação e a avaliação
sistêmica de todos os meios de ensino.
A otimização de recursos representava uma forma de se criarem condições para maior
mediante o envolvimento direto do poder local na captação das demandas, no controle dos
gastos, na inspeção e no cumprimento das metas estabelecidas e, a um só tempo, o
acompanhamento dessas ações pelo setor público.
Souza e Farias (2003), destacam que este cenário evidencia o aprofundamento da
intervenção dos diversos organismos internacionais nas políticas de educação de países
situados à margem das economias centrais, em particular a América Latina. As reformas
educacionais, portanto, vão ocorrer sob forte impacto de diagnósticos, relatórios e receituários
cunhados no âmbito de órgãos multilaterais de financiamento, tais como: Banco Mundial
(BM); Banco Interamericano de desenvolvimento (BID); e Banco Internacional para a
Reconstrução e o Desenvolvimento (BIRD) e, de órgãos voltados para a cooperação técnica,
como o Programa das Nações Unidas para a Educação, Ciências e Cultura (Unesco), a
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o Fundo das Nações
Unidas para a Infância (Unicef), o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(Pnud).
Observa-se, nos estudos e propostas elaborados por esses organismos, a defesa da
descentralização como forma de desburocratizar o Estado, melhorar a forma de gestão dando
mais autonomia às unidades escolares e ao mesmo tempo promover a democracia, envolvendo
a sociedade no controle, acompanhamento e implementação dos projetos e programas
destinados à educação e à qualidade do ensino.
2.2 – Conceito de Qualidade Aplicado ao Ensino e a Gestão Escolar
“Mas, enquanto a palavra de ordem da “igualdade de oportunidades” coloca ênfase no comum, a da “qualidade” enfatiza a diferença.”
Mariano F. Enguita
2.2.1 – Introdução
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, no artigo 3.º, inciso IX, prevê os
princípios que devem nortear a educação brasileira, constando entre eles, a “garantia do
contemporânea. Essa qualidade não surge da noite para o dia, mas é processo de construção
lenta, que exige mudança na forma de pensar e de agir das pessoas, resultando de evolução
histórica em que o conceito assumiu diversos significados, conforme a época e a sociedade
considerada.
Desde os primórdios da civilização já é possível observar a preocupação do homem
com o provimento dos bens adequados aos seus interesses e capacidade de acesso. Daí surge a
associação de habilidades humanas à produção: os caçadores mais hábeis podiam garantir a
melhor caça, e os mais hábeis artesãos, os melhores artefatos para conservação dos alimentos.
Com o passar do tempo e a expansão dos assentamentos humanos em aldeias, vilarejos
e cidades, provocou-se a divisão do trabalho por especialização: os artesãos passaram a
produzir sob encomenda, levando em conta as necessidades e os desejos de seus clientes. Os
agricultores, os pescadores e demais profissões aderiram à produção, de acordo com a
necessidade da comunidade.
Com a revolução industrial, a substituição do trabalho artesanal pela produção em
massa marcou mudança básica no atendimento ao consumo e no modo de produção para
atender às necessidades da comunidade. A nova forma de produção exigia produção em série,
que não mais deveria atender às preferências individuais, mas às de uma clientela distante e
não-identificada.
No entanto, o crescimento agressivo da competição entre produtores forçou a
identificação às preferências dos clientes e assim a expansão dos negócios. A partir dessa
nova visão, foi possível maior abertura de espaços para as funções de pesquisa de mercado e
desenvolvimento de produtos, num cenário marcado pelo esforço agressivo de persuasão e
vendas.
Como corolário da produção em massa e da competição, surge, entre os produtores,
nos Estados Unidos a partir da década de 1920, a preocupação com o controle de custos
associada à qualidade dos produtos. O primeiro passo foi a inspeção, como uma forma de
evitar desperdícios na produção dos bens, considerando que só é possível separar um produto
imperfeito é o mesmo de fabricar um produto de qualidade. A ênfase passou a ser a prevenção
dos erros, a melhoria da qualidade e a redução de custos.
O sistema de controle da qualidade mais famoso foi criado por Deming, em 1951, no
Japão, sendo conhecido como “Programa Qualidade Total”. Este sistema muda a história do
Japão e começa a disseminar a filosofia da qualidade, introduzindo a discussão de que o
fundamental na operação de qualquer negócio é o projeto. A esse respeito, haveria de se
considerarem os propósitos de tê-lo elaborado, do que é necessário para alcançar e atender ao
cliente, por meio de produto que fosse adequado ao consumo e satisfizesse as suas
necessidades. Observa-se a preocupação com a qualidade, que vai desde o planejamento até a
confecção do produto final.
Deming apud Crosby (1994), afirmou que tinha desenvolvido programa de qualidade
para os engenheiros e técnicos, mas não para seus patrões. Segundo ele, dessa forma, a prática
da produção com qualidade não se difundiu, pois os engenheiros e os técnicos faziam
produtos, seus chefes faziam política, e a decisão de produzir qualidade é política.
A busca da qualidade supõe que o atendimento das necessidades dos clientes seja a
diretriz básica da organização e a adote com coragem e determinação, evitando que interesses
corporativistas ou departamentais se sobreponham a ela.
Partindo dessa concepção, promover a qualidade exige o envolvimento de todas as
pessoas de uma organização. A qualidade começa com a adoção de postura voltada ao
contínuo aprimoramento, o que, evidentemente, não é algo fácil, porque significa mudança de
cultura, tanto individual quanto da organização; é processo que exige tempo, clareza de idéias,
seriedade de propósito e persistência.
Mezomo (1994), um dos autores que têm dedicado maior atenção ao estudo da
qualidade, entende que toda organização, seja pública ou privada, surge da necessidade de
atender a uma determinada clientela, eleita em termos de suas necessidades, conhecendo a
estrutura a que atende e os processos a serem utilizados para otimizar seus resultados. Para
ele, a instituição deve enfocar o cliente tanto na definição da estrutura quanto no desenho da
organização. Somente assim é possível satisfazê-lo, caso contrário deixará de ser cliente da
má interpretação do processo de melhoria da qualidade, porque sugere a possibilidade de se
chegar a um “estado” de “qualidade total” que não existe, até porque, na sua concepção,
qualidade é processo e, não, estado que possibilita a obtenção ou a passagem a patamares
sempre mais elevados de performance. Sendo assim, a qualidade nunca será total, o que deve
ser total é o esforço e o compromisso da organização de melhorar constantemente seu nível de
performance. Acrescenta que é por essa razão que não denomina o seu trabalho “gestão da
qualidade total” (GQT), mas de “gestão total da qualidade” (GTQ).
De acordo com Mezomo (op.cit.), a melhoria da qualidade não se dará por simples
maquiagem dos processos produtivos, mas por verdadeira transformação na cultura da
organização. Conforme já mencionado, entre as mudanças que levam à transformação, o autor
destaca a quebra de barreiras representadas pelo imobilismo e a manutenção de privilégios.
Como se pode facilmente depreender, a implantação de programa de qualidade é
processo de médio e longo prazo e que exige gerenciamento competente, em que a qualidade
da formação pessoal e profissional do gerente é condição básica para a qualidade dos serviços
prestados pela instituição.
Também não é novidade que o termo qualidade tem sido usado e abusado por
inúmeras campanhas publicitárias que vêm sendo veiculadas, quase diariamente, pelos
diversos órgãos da mídia, ora ganhando conotação econômica, ora política, ora social. Assim,
o termo “qualidade” se torna polissêmico, cada qual o utilizando com um sentido próprio. Tal
discurso é adotado, e até justificado, por órgãos governamentais e não-governamentais bem
como por diferentes partidos políticos. O que é possível observar nesses discursos é que o
termo “qualidade” nem sempre é usado com o significado que lhe é devido. Muitas vezes,
apresenta conotação desprovida da idéia que a originou. Sabe-se que as palavras, como
depositárias de uma concepção de mundo, são portadoras de significados. Acabam revelando
um conjunto de conceitos vinculados à concepção de mundo que direciona e orienta a prática
dos indivíduos e dos grupos que as utilizam. O conceito de qualidade pode ser considerado
construção ideológica. Dessa forma, qualidade depende do vasto e complexo código
ideológico de quem a está empregando.
Ao longo desta revisão de literatura, percebeu-se certa indefinição do significado
deste conceito. É necessário que se precisem os sentidos que se atribuem a este termo, a fim
de evitar falsa interpretação que acabe difundindo idéias que não agregam nenhum valor ao
estudo em questão.
Corroborando esse pensamento, Toledo (1987), aponta que a qualidade é hoje a
palavra-chave mais difundida dentro das empresas/instituições. Ao mesmo tempo, existe
pouco entendimento sobre o que é qualidade. Para o autor, os próprios teóricos da área
reconhecem a dificuldade de se definir, precisamente, o que seja este atributo de um produto
ou serviço. Dessa forma, antes de aprofundarmos o debate sobre a gestão da qualidade,
achou-se pertinente apreachou-sentar alguns conceitos que a definem. Não achou-se tem aqui nenhuma intenção
de esgotar o assunto, apenas contribuir para a compreensão do tema.
É importante registrar que não se trata apenas de buscar definição ou conceito, porque
a qualidade representa filosofia de ação e compromisso institucional que as escolas brasileiras
devem adotar, superando os limites da teoria, ainda que sólida e legalmente constituída.
A filosofia da gestão da qualidade fundamentada na melhoria da qualidade surgiu,
inicialmente, para atender às necessidades de produção industrial, posteriormente, sendo
estendida à área de serviços, como a saúde e a educação. Nessas áreas, a gestão da qualidade
tem características mais complexas e próprias, mas que não deixaram de produzir resultados
considerados significativos.
No contexto educacional, a gestão da qualidade surge como um conjunto de
indagações de educadores e administradores educacionais quanto à viabilidade da aplicação
do modelo gerencial na educação. Tais questionamentos tinham como pano de fundo a
discussão sobre a filosofia da qualidade como modelo válido também para revitalizar os
sistemas educacionais. A grande dúvida era como utilizar a filosofia da qualidade no contexto
educacional, se ela estava cheia de termos e conceitos estranhos, tais como clientes,
consumidores, fornecedores, ferramentas da qualidade e outros, integrantes da produção de
bens oferecidos no mercado, porém estranhos ao contexto educacional.
Qualidade vem do latim qualitate, cuja tradução é a “natureza das coisas”. O termo
“qualidade” é historicamente situado e pressupõe a incorporação de inúmeros significados.
Ao longo do tempo, as diferentes interpretações que o termo “qualidade” vem reunindo
parecem convergir para duas vertentes: ora designando atributo, condição ou propriedade de
ser de um objeto, que é capaz de distingui-lo dos demais; ora referindo-se ao próprio ser ou a
coisa em si. No dicionário Aurélio (2000), a qualidade, em seu sentido genérico, é definida
como “propriedade, atributo ou condição das coisas ou das pessoas capaz de distingui-las das
outras e de lhes determinar a natureza”.
Dentro de uma organização ou instituição, a qualidade também assume diferentes
significados, principalmente para bens de consumo, em função das conveniências e estratégias
de mercado das empresas.
Mezomo (op.cit.), em seu estudo, apresenta o conceito de qualidade dos principais
autores da área de administração. Juran (apud Mezomo, 1994), entende a qualidade como
propriedade do produto (ou serviço) que o torna adequado ao uso. Essa adequação existe, para
ele, quando o produto (ou serviço) é confiável e atende às necessidades de quem o utiliza.
Assim, para esse autor, um produto tem qualidade quando está adequada e satisfaz às
necessidades do usuário. A adequação ao uso é determinada por aquelas características do
produto (ou serviço) que o usuário reconhecesse como benéficas para ele. Já Derning, (apud
Toledo, 1987) entende a qualidade como algo que dá orgulho ao trabalhador pela produção
(ou prestação de serviços). E esse orgulho, por sua vez, supõe a padronização do produto,
exigindo do trabalhador o conhecimento profundo das técnicas necessárias à produção do
bem, assim como habilidades específicas. Para Crosby (apud Mezomo,1994), a qualidade
exige o atendimento a determinadas normas claras, conhecidas e cumpridas pela pessoa que
age. Por isso, qualidade, para ele, significa conformidade com as especificações. Essa
conformidade deve ser absoluta, ou seja, a qualidade visa a zero de defeitos, embora, em
muitos casos, isso seja impossível. Feigenbaun (apud Mezomo, 1994), define qualidade como
um conjunto de características do produto, tanto de engenharia quanto de fabricação, que
determinam o grau em que ele satisfaz as necessidades do consumidor. Mezomo, por sua vez,
define qualidade como propriedade (ou conjunto de propriedades) de um produto (ou serviço)
ostentada pelas organizações comprometidas com o pleno atendimento das necessidades de
As concepções apresentadas destacam três atributos do produto ou serviço de
qualidade:
• Ser produto adequado ao fim a que se destina;
• Satisfazer às exigências do cliente/consumidor;
• Ainda que fabricado em larga escala, o produto deve conservar um padrão único, ou seja, características constantes.
Esses atributos para serem aplicados à educação necessitam ser ressignificados. O
primeiro deles apresenta alto grau de generalidade – adequado ao fim – sendo pouco
esclarecedor quanto às características que o “serviço educacional” deveria possuir para ser
adequado. Uma possível forma de focar o atributo seria adotar como definição operacional de
“adequado” aquele que lhe é designado pela classificação adotada no SAEB.
O atributo satisfação das exigências do cliente direcionaria a ação educativa ao
encontro das expectativas cultivadas pelos pais dos alunos. Isso porque, no caso dos alunos,
seria paradoxal que eles tivessem exigências relativas a um processo que visa, em última
instância, ao desenvolvimento de suas potencialidades. Um atributo próximo ao da satisfação,
aplicável aos alunos, poderia ser o da motivação. Por outro lado, a padronização não é
desejável no processo educativo. Poderia, no entanto, ser associado a padrões mínimos de
resultado do processo, conforme sugerido por Schmelkes (1994).
É possível perceber que a qualidade é processo de busca contínua, esforço cooperativo
para adequar a estrutura e os processos à produção dos serviços ou produtos, visando alcançar
os objetivos previstos (satisfação do cliente) e a sua melhoria continuada, sempre em
consonância com a missão da organização ou instituição.
2.2.3 – A Qualidade na Educação
Sem a pretensão de esgotar a discussão que envolve o emprego do termo “qualidade”,
pretende-se concentrar a análise da qualidade no campo educacional, tentando estabelecer
