POLÍTICA COMUM DE SEGURANÇA E DEFESA
Parte integrante da Política Externa e de Segurança Comum (PESC) da União Europeia, a Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD) abrange as operações militares e as missões civis da União. A PCSD é responsável pelo enquadramento político de um conjunto de estruturas políticas e militares permanentes e pelas operações no exterior. A PCSD foi incorporada nos Tratados da União Europeia em 1999. A Estratégia Europeia de Segurança define, desde 2003, a estratégia subjacente à PCSD, enquanto o Tratado de Lisboa oferece clareza jurídica relativamente a aspetos institucionais, para além de reforçar o papel político e orçamental do Parlamento Europeu. Destacando-se como uma das políticas mais visíveis e em mais rápida evolução da UE, a PCSD adquiriu uma importante orientação estratégica — e uma capacidade operacional — em menos de uma década. A PCSD continuará a desenvolver-se, conforme previsto no Tratado de Lisboa.
BASE JURÍDICA
A Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD) é uma parte integrante da Política Externa e de Segurança Comum (PESC)[1]. A PCSD é enquadrada pelo Tratado da União Europeia
(TUE). O artigo 41.º estabelece disposições gerais sobre o financiamento da PESC e da PCSD, sendo a política descrita também nos artigos 42.º a 46.º, do Capítulo 2, Secção 2 do Titulo V («Disposições relativas à Politica Comum de Segurança e Defesa»), nos Protocolos 1, 10 e 11 e nas Declarações 13 e 14. O papel particular do Parlamento Europeu na PESC e na PCSD é descrito no artigo 36.º do TUE.
PARTICULARIDADES DA PCSD
As decisões relacionadas com a PCSD são tomadas pelo Conselho Europeu e pelo Conselho da União Europeia (artigo 42.º do TUE). As decisões são tomadas por unanimidade, sendo de notar algumas exceções no caso das decisões relacionadas com a Agência Europeia de Defesa (AED, artigo 45.º do TUE) e com a cooperação estruturada permanente (CEP, artigo 46.º do TUE), que são tomadas por maioria de votos. As propostas de decisão são normalmente apresentadas pelo Alto/Alta Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, que exerce também as funções de Vice-Presidente da Comissão Europeia (VP/AR).
das quais o Parlamento se viu habilitado a exercer uma influência muito mais significativa sobre a PCSD do que no passado.
O PAPEL DO PARLAMENTO EUROPEU
O Parlamento tem o direito de controlar a PCSD e de tomar a iniciativa de se dirigir ao/à VP/AR e ao Conselho sobre assuntos com ela relacionados (artigo 36.º do TUE). Além disso, exerce autoridade sobre o orçamento da política (artigo 41.º, TUE). Duas vezes por ano, o Parlamento realiza debates para discutir os progressos da implementação da PESC e da PCSD e adota relatórios: um sobre a PESC, elaborado pela Comissão dos Assuntos Externos, que inclui, se necessário, elementos relacionados com a PCSD, e outro sobre a PCSD, que é elaborado pela Subcomissão da Segurança e da Defesa.
Desde 2012, o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais dos Estados-Membros organizam anualmente duas conferências interparlamentares para debater assuntos relacionados com a política externa e de segurança comum. A cooperação interparlamentar nestes domínios está prevista no Protocolo 1 do Tratado de Lisboa, que descreve o papel dos parlamentos nacionais na UE.
As inovações introduzidas pelo Tratado de Lisboa facultaram uma oportunidade para melhorar a coerência política da PCSD. O/A VP/AR desempenha um papel institucional determinante, presidindo ao Conselho dos Negócios Estrangeiros, na sua «configuração de reunião dos Ministros da Defesa» (o órgão de decisão da UE em matéria de PCSD) e dirigindo a AED. O quadro político de consulta e de diálogo com o Parlamento está a evoluir, de forma a possibilitar que o Parlamento desempenhe um papel central no desenvolvimento da PCSD. Ao abrigo do Tratado de Lisboa, o Parlamento é um parceiro com um papel na definição das relações externas da União e na resposta ao desafio descrito no «Relatório sobre a Execução da Estratégia Europeia de Segurança», de 2008: «É fundamental que o público continue a apoiar o nosso empenhamento na cena mundial. Nas modernas democracias, em que os meios de comunicação social e a opinião pública condicionam incontornavelmente a ação política, o empenhamento popular é essencial para que possamos honrar os nossos compromissos no plano externo. Enviamos polícias, juristas e soldados para zonas instáveis no mundo inteiro. Cabe aos governos, aos parlamentos e às instituições da UE explicar de que modo isso contribui para a segurança interna.»
QUESTÕES RELEVANTES PARA O PARLAMENTO EUROPEU
O Parlamento acompanha a evolução da PCSD em termos de instituições, capacidades e operações, assegurando que o tratamento das questões de segurança e de defesa responde às preocupações expressas pelos cidadãos da UE. O Parlamento realiza com caráter regular debates, audições e seminários sobre diversos assuntos, nomeadamente:
— as mais de 20 missões civis e militares da PCSD no Cáucaso do Sul, em África, no Médio Oriente e da Ásia;
— crises internacionais com implicações ao nível da segurança e da defesa e reformas dos setores de segurança no rescaldo das crises;
— novos desenvolvimentos na cena mundial no que diz respeito ao controlo de armamento e à não proliferação das armas de destruição maciça;
— combate ao terrorismo, à pirataria, ao crime organizado e ao tráfico a nível mundial; — reforço do papel do Parlamento na PCSD através de políticas da UE com implicações na
segurança e na defesa (como é o caso das políticas de segurança interna e das fronteiras, de investigação, industrial e espacial);
— boas práticas com vista a melhorar a eficácia dos investimentos na segurança e na defesa e a reforçar a base tecnológica e industrial, a «defesa inteligente» e a «mutualização e partilha»;
— desenvolvimentos institucionais no que diz respeito às estruturas militares da UE, à cooperação em matéria de segurança e defesa na União, à AED e a outras agências e estruturas da UE no domínio da segurança e da defesa[2];
— legislação e resoluções políticas relacionadas com a segurança e a defesa, mormente relativas aos temas supramencionados.
O Parlamento participa em Reuniões Conjuntas de Consulta (RCC) realizadas regularmente com o Conselho, o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) e a Comissão. Estas reuniões possibilitam o intercâmbio de informações sobre as missões e operações da PCSD, sobre a execução do orçamento da PESC e sobre regiões que suscitam interesse e preocupação. Estas reuniões fazem parte de um leque mais vasto de consultas entre o Parlamento e outras instituições da UE envolvidas na PESC e na PCSD, instituídas desde a declaração do/da VP/ AR sobre responsabilização política em 2010 (ver ficha 6.1.1.).
Tendo presente o importante papel desempenhado pela Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO) na salvaguarda da segurança europeia, o Parlamento participa na Assembleia Parlamentar da NATO tendo em vista o desenvolvimento das relações UE-NATO, embora respeitando a natureza independente das duas organizações. Este aspeto assume particular relevância nos teatros de operações em que tanto a UE como a NATO estão envolvidas, como é o caso do Afeganistão, do Kosovo e do combate à pirataria ao largo do Corno de África.
PCSD — UMA POLÍTICA EM EVOLUÇÃO
Embora a PCSD não tenha sofrido mudanças substanciais desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, esta política apresenta grandes potencialidades de evolução, tanto a nível político como institucional.
Até à data, as principais conquistas da PCSD foram a consolidação de estruturas conexas da União sob a égide do SEAE, assim como a definição, pelo Conselho, do estatuto, da sede e das regras de funcionamento da Agência, conforme previsto no artigo 45.º, n.º 2 do TUE.
Perderam-se várias oportunidades de desenvolvimento da PCSD: as tentativas de lançamento de operações ou fracassaram, como no caso do Líbano e da Líbia, ou arrastaram-se, como no caso do Mali. Consequentemente, os agrupamentos táticos (Battlegroups)[3] da UE não foram
mobilizados e a sede permanente para as operações da UE continua por instituir.
O Parlamento assumiu a liderança do controlo da evolução da PCSD e da análise dos entraves a esta evolução. O Parlamento tem instado o Conselho e os Estados-Membros a melhorarem a eficácia da política.
Reconhecendo a necessidade de dar um impulso estratégico aos Chefes de Estado e de Governo, em dezembro de 2013, o Conselho Europeu definiu um número de metas iniciais para o avanço da PCSD.
Os resultados esperados para 2015 incluem:
— um relatório conjunto da Comissão e do/da VP/AR sobre o impacto das alterações na cena mundial e os desafios e as oportunidades daí decorrentes para a União;
— uma proposta conjunta da Comissão e do/da VP/AR sobre uma política que contribua para reforçar as capacidades de países parceiros e organizações regionais;
— planos de ação para
— a implementação da Abordagem Global da UE;
— a implementação da Estratégia de Segurança Marítima da UE;
— a integração do apoio da PCSD com a gestão fronteiriça da estratégia da UE para o Sahel.
Para manter a dinâmica em torno destas questões, o Conselho Europeu marcou para junho de 2015 o prazo para a revisão dos progressos registados.
O desenvolvimento da PCSD e do respetivo quadro institucional, bem como a melhoria da cooperação entre os Estados-Membros e com as estruturas da União, passam por:
— desenvolver uma abordagem estratégica com vista à exploração plena das potencialidades da política, como previsto no Tratado de Lisboa, assentes numa compreensão das medidas que que possam trazer valor acrescentado à União. No quadro de uma tal abordagem, o equilíbrio a alcançar entre a União e os Estados-Membros deveria ser descrito num livro branco sobre segurança e defesa;
— incorporar a defesa nas políticas de investigação e inovação, industrial e espacial da UE, dado que tal contribuiria para harmonizar os requisitos militares e civis, bem como para reforçar as capacidades da PCSD;
— reforçar o quadro institucional da UE — em primeiro lugar, através de um reforço das capacidades da AED para que possa levar a cabo a sua missão e tarefas em todo o seu alcance conforme estabelecido nos Tratados da UE, em particular no que se refere à implementação da política de capacidades e armamento no âmbito da PCSD (artigo 42.º, n.º 3 do TUE) — e, em segundo lugar, através da definição do papel de outras agências europeias e da União que atuam no domínio da segurança e da defesa[4];
— definir a cooperação estruturada permanente, incluindo o apoio da UE aos Estados-Membros que invistam no domínio militar (conforme previsto no artigo 46.º do TUE);
ou de conduzir a fase inicial de operações de maior envergadura. Os agrupamentos táticos da UE estão operacionais desde janeiro de 2005.
— definir a relação entre os vários elementos da PCSD: uma política de capacidades e de armamento (artigo 42.º, n.º 3, do TUE), cooperação estruturada permanente (artigo 46.º do TUE), a cláusula de «assistência mútua» (artigo 42.º, n.º 7, do TUE, que se entende como cláusula de defesa mútua), a cláusula de solidariedade mútua (artigo 222.º do TFUE), o empenhamento da União em definir progressivamente uma política de defesa comum da UE (artigo 42.º, n.º 2, do TUE) e a relação UE-NATO.
A iniciativa política será determinante para a concretização deste conjunto de melhorias da Política Comum de Segurança e de Defesa. O Parlamento tem demonstrado a sua vontade de atuar e de levar a cabo iniciativas políticas neste domínio.
Enquanto primeiro resultado prático, o Parlamento propôs o financiamento de um projeto-piloto relativo à investigação no âmbito da PCSD através do orçamento da UE para 2015. Este projeto-piloto, aprovado pelo Parlamento e pelo Conselho em dezembro de 2014, significa que, pela primeira vez, os fundos da UE serão transferidos para a Agência Europeia de Defesa tendo em vista conduzir investigações em matéria de requisitos militares.
No entanto, para ser mais eficaz no domínio da segurança e da defesa, o Parlamento necessitará do apoio dos seus homólogos nacionais e das demais instituições europeias.
