COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
Bruxelas, 19.9.2007 SEC(2007) 1180
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Documento que acompanha o
pacote legislativo relativo ao mercado interno da electricidade e do gás
Resumo da Avaliação de Impacto
{COM(2007) 528 final}
{COM(2007) 529 final}
{COM(2007) 530 final}
{COM(2007) 531 final}
{COM(2007) 532 final}
{SEC(2007) 1179}
Avaliação do impacto do pacote legislativo relativo ao mercado interno da electricidade e do gás
Em 10 de Janeiro de 2007, a Comissão apresentou uma Comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho com o título “Uma política energética para a Europa”. Este documento concluía que os consumidores e as empresas estão a ser prejudicados pela ineficiência e pelo elevado custo dos mercados do gás e da electricidade. A Comissão afirmou que lhe daria seguimento adoptando acções em casos individuais, com base nas regras de concorrência, e medidas para melhorar o actual quadro regulador.
QUESTÕES PROCESSUAIS E CONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS
No início de 2007 foi realizada uma consulta das partes interessadas - reguladores, operadores de redes de transporte, associações de empresas de electricidade e gás, associações de produtores independentes, associações de consumidores, associações de utilizadores industriais de energia, comerciantes e novos operadores, sindicatos e ONG. Foram recebidas cerca de 150 contribuições das partes interessadas.
DEFINIÇÃO DOS PROBLEMAS E CENÁRIO DE BASE
Os problemas a resolver são os seguintes: concentração do mercado e poder de mercado;
encerramento vertical do mercado; falta de integração do mercado; falta de transparência;
mecanismos de formação dos preços; mercados a jusante para o gás; mercados de equilibração e mercados do gás natural liquefeito. Muitos dos problemas estão associados à existência de empresas verticalmente integradas e à insuficiência dos poderes de muitos reguladores. Não existe uma coordenação suficiente entre as redes de energia nacionais.
Embora as medidas até agora adoptadas para atenuar estes problemas tenham tido impacto positivo, têm-se revelado insuficientes. O Conselho Europeu e o Parlamento convidaram a Comissão a propor novas medidas legislativas para melhorar o funcionamento do mercado interno da electricidade e do gás.
OBJECTIVOS
O Conselho Europeu e o Parlamento reafirmaram em 2007 a necessidade de uma política energética europeia que inclua a completa realização do mercado interno da electricidade e do gás. As medidas propostas têm por objectivo contribuir para este objectivo. O bom funcionamento do mercado interno da energia ajudará a cumprir os objectivos da estratégia de Lisboa, em termos de competitividade da economia europeia e de sustentabilidade. Existe também uma ligação entre a política energética e outras políticas como a revisão do regime de comércio de licenças de emissão (ETS) ou a redução das emissões de CO2. A Comissão tem um papel a desempenhar para assegurar que todos os cidadãos da UE beneficiem do processo de liberalização. Na estratégia global a desenvolver para esse fim, desempenhará papel importante uma série de objectivos secundários.
Melhorar a concorrência graças a melhor regulamentação, separação da propriedade e redução das assimetrias da informação
A existência de diferentes níveis de separação da propriedade nos vários Estados-Membros distorce a concorrência entre os operadores do mercado. As empresas de gás e electricidade de integração vertical têm conservado em grande medida a posição dominante que detinham nos seus mercados tradicionais. Isto tem levado muitos Estados-Membros a manter um controlo rigoroso dos preços da electricidade e do gás cobrados ao utilizador final, o que constitui uma séria limitação da concorrência e não é, a longo prazo, do interesse dos clientes.
Melhorar a segurança do aprovisionamento, reforçando os incentivos a um investimento suficiente nas capacidades de transporte e distribuição
Coordenação dos investimentos entre os operadores de redes de transporte
Segurança do aprovisionamento e diálogo energético com os nossos principais fornecedores de gás
Promoção de desenvolvimentos tecnológicos
Melhorar a defesa do consumidor e evitar a precariedade energética
A criação de melhores condições de concorrência e de segurança do aprovisionamento é do interesse de todos os consumidores. Todas as opções apresentadas neste contexto contribuem para a defesa do consumidor.
OPÇÕES POLÍTICAS E ANÁLISE DOS IMPACTOS
– Separação dos operadores de redes de transporte
Um cenário de manutenção do statu quo seria baseado na actual legislação, que prevê a separação jurídica e funcional dos operadores de redes de transporte. Foram consideradas duas opções tendo em vista uma maior separação das actividades de transporte. Com a separação da propriedade, os operadores de redes de transporte possuiriam os activos da rede de transporte, explorariam a rede e seriam independentes em termos de propriedade. Com um operador de rede independente, a rede de transporte seria explorada e desenvolvida por terceiros, totalmente independentes das empresas verticalmente integradas. No Conselho Europeu de Março, foi apresentada uma outra opção, a “separação regulamentada”, que daria mais poderes aos reguladores.
Com o cenário de base, persistiriam as grandes falhas dos actuais requisitos em matéria de separação descritos na comunicação da Comissão. Análises económicas mostram que uma separação completa incentiva o investimento, reduz a concentração do mercado e faz baixar os preços. Nada indica que a notação do risco de crédito, a cotação das acções das empresas ou as relações com fornecedores externos sejam negativamente afectadas. No que respeita ao funcionamento dos operadores de rede independentes, dispõe-se geralmente de menos provas empíricas. Esta opção não afecta negativamente os parâmetros das empresas em causa, como a notação do risco de crédito e a cotação das acções.
– Reforço dos reguladores nacionais do sector da energia a fim de harmonizar os seus poderes
O quadro actual alargou o poder dos reguladores nacionais do sector da energia em cada
Comissão considerou também a possibilidade de alargar os poderes ex-ante dos reguladores em alguns domínios.
A manutenção do statu quo poria em risco a credibilidade dos reguladores que, na opinião da maioria das partes interessadas, não dispõem de poderes suficientes para desempenhar o seu papel. Com poderes reforçados, os reguladores poderão resolver o problema das distorções do mercado, tornando mais competitivos os mercados da energia. O custo da regulação para o sector público poderá aumentar um pouco.
– Cooperação entre os reguladores da energia na UE
Actualmente, os reguladores cooperam no âmbito do Grupo Europeu de Reguladores da Electricidade e do Gás (ERGEG), criado por decisão da Comissão em Novembro de 2003.
Embora o mercado interno da energia se tenha desenvolvido consideravelmente, continua a haver um vazio regulamentar no que respeita às questões transfronteiriças. As opções para resolver este impasse são, por exemplo, uma evolução gradual da abordagem actual, uma rede europeia de reguladores independentes (ERGEG+) e a criação de um novo organismo a nível da UE.
A avaliação das tarefas a executar leva a concluir que o vazio regulamentar só pode ser resolvido com a criação de uma agência reguladora habilitada a adoptar decisões individuais juridicamente vinculativas para terceiros. O impacto económico é, contudo, difícil de avaliar.
Uma alteração da estrutura de regulamentação faria aumentar os custos da regulamentação a nível central, ao mesmo tempo que esses custos diminuiriam nos Estados-Membros.
– Coordenação dos operadores de redes de transporte
As associações existentes de operadores de redes de transporte (European Transmission System Operators - ETSO e Gas Transmission Europe - GTE) funcionam numa base não vinculativa. Para reforçar a coordenação dos operadores de redes de transporte seria necessário um novo quadro legislativo. A opção considerada pela Comissão consiste em confiar às associações ETSO e GTE tarefas novas e mais formalizadas a nível europeu. A tónica poderia ser colocada em dois domínios de competência: o planeamento comum dos investimentos e a elaboração de regras técnicas harmonizadas.
Os elementos principais da cooperação reforçada entre operadores de redes de transporte são o desenvolvimento de códigos técnicos e de mercado, a exploração coordenada das redes e o planeamento comum dos investimentos. Seria assim possível produzir e transportar gás e electricidade tendo muito mais em conta as condições económicas e ambientais existentes, aumentando assim a eficiência global do sector. A atribuição de um papel institucional às actuais associações de operadores de redes de transporte teria um efeito positivo (solução ETSO+\GTE+).
– Aumento da transparência
Para serem eficientes, os mercados grossistas necessitam de mecanismos fiáveis de formação dos preços e os seus participantes devem dispor de informações suficientes sobre o mercado.
Uma opção seria introduzir orientações vinculativas em matéria de transparência, ou melhorar os requisitos de transparência para o gás. A transparência deveria ser alargada às informações sobre a rede, sobre o equilíbrio entre oferta e procura no mercado e sobre as práticas
comerciais. O parecer formal emitido pelo ERGEG em 2006 poderia constituir um ponto de partida. O actual quadro regulador tem um âmbito limitado em matéria de transparência.
Os actuais requisitos de transparência incidem sobretudo na capacidade da rede. Uma maior transparência aumentaria a eficiência da cadeia de aprovisionamento a um custo muito reduzido. A negociação de matérias-primas não é actualmente coberta por outros instrumentos jurídicos nem é provável que o venha a ser num futuro próximo. A electricidade e o gás são produtos essenciais e diferem das outras matérias-primas, pelo que é útil e razoável desenvolver regras comerciais para os mercados a pronto (spot) e os futuros mercados do gás e electricidade a fim de ter em conta a especificidade destes sectores.
– Contratos a longo prazo para o transporte do gás na fase pré-liberalização
O quadro actual tem criado uma certa confusão. Uma possibilidade seria suprimir ou alterar as disposições de forma a tornar claro que a legislação se aplica também a este tipo de contratos, mas esta solução pode pôr em risco a validade dos contratos de importação de gás para a UE celebrados antes da liberalização.
A Comissão concluiu não ser conveniente alterar a directiva quanto a este ponto. É óbvio que todos os contratos celebrados antes da entrada em vigor da Directiva 2003/55/CE se mantêm válidos desde que sejam conformes com o direito comunitário em matéria de concorrência e que estes contratos estão igualmente sujeitos às disposições do quadro actual.
– Aumento da separação dos operadores de redes de distribuição, incluindo um maior controlo regulamentar e a revisão do limite de 100 000 clientes
Uma possibilidade é a separação da propriedade para os operadores de redes de distribuição que têm actualmente o mesmo regime jurídico que os operadores de redes de transporte. Outra opção seria utilizar orientações comunitárias para melhorar o funcionamento dos operadores de redes de distribuição no que respeita à separação da gestão.
A Comissão considerou a possibilidade de reforçar as obrigações de separação aplicáveis aos operadores de redes de distribuição e de aplicar uma separação jurídica e funcional obrigatória a todos esses operadores. Esta solução não parece ser adequada à luz da análise custos-benefícios.
– Armazenagem de gás
A concorrência no sector do gás é limitada pela disponibilidade de capacidades de armazenagem. Foram adoptadas em 2004 orientações não vinculativas, mas o seu cumprimento ainda se faz esperar. Poderiam ser necessárias medidas para conciliar a necessidade de um acesso efectivo com a manutenção dos incentivos ao desenvolvimento de novas capacidades de armazenagem. Isto implicaria um quadro regulador específico.
A aplicação da separação jurídica e funcional às instalações de armazenagem de gás e de GNL e o desenvolvimento de orientações são medidas positivas em termos de custos e benefícios. Os requisitos de melhoria do acesso às capacidades de armazenagem poderão também ter de ser alargados aos terminais GNL.
– Imposição de requisitos para a armazenagem estratégica de gás
Na sequência das crises de aprovisionamento de gás em 2006 e 2007, a Comissão considerou a necessidade de reforçar o mecanismo já em vigor. Foram estudadas três opções: impor reservas estratégicas obrigatórias às empresas; melhorar o mecanismo existente; criar um mecanismo de solidariedade a nível regional entre os Estados-Membros.
A imposição de uma obrigação de armazenagem de gás reforça a segurança global do aprovisionamento de gás europeu mas produz também efeitos negativos. Dada a complexidade da questão, a Comissão irá em breve lançar um estudo sobre as reservas estratégicas de gás.
– Quadro para os novos investimentos na infra-estrutura de gás
Reforçar a segurança do aprovisionamento e assegurar o funcionamento de um mercado concorrencial do gás são dois objectivos que a UE deve conciliar. A actual possibilidade de isentar as novas grandes infra-estruturas do acesso regulamentado de terceiros provou ser por vezes difícil de aplicar. A segunda opção consiste em melhorar o procedimento e esclarecer os critérios para atribuir uma isenção.
O cenário de base conduziria ao aumento das diferenças nacionais na forma como são tratados os pedidos de isenção para projectos de novas infra-estruturas. O estabelecimento de orientações específicas destinadas a precisar e esclarecer o quadro legislativo reduziria este risco e facilitaria o tratamento de pedidos de isenção transfronteiras. Seria conveniente confiar à nova agência de coordenação dos reguladores da energia a tarefa de tratar os pedidos de isenção para os gasodutos que atravessam dois ou mais Estados-Membros.
– Melhorar a defesa do consumidor e evitar a precariedade energética
As actuais directivas exigem a aplicação de salvaguardas para a protecção do consumidor e incluem o conceito de serviço universal para a electricidade. Para além das medidas ligadas à melhoria do funcionamento dos operadores de redes de distribuição, foram consideradas duas opções: a adopção de novas medidas legislativas ou de um instrumento de carácter não vinculativo (Carta da Energia).
A obrigação de informação pode contribuir para a defesa do consumidor, a contestabilidade do mercado e a redução dos preços da energia. A disponibilidade de dados para os consumidores teria um efeito positivo em todos os custos e na poupança de energia. O custo da instalação de um tal dispositivo parece pequeno em relação aos benefícios potenciais.
– Controlo do investimento de países terceiros nas redes da UE
A Comissão analisou medidas para o controlo do investimento por parte de empresas de países terceiros nas redes de gás e electricidade da UE. A separação efectiva dos operadores de redes de transporte poderia ser comprometida pelas empresas de países terceiros que desenvolvem simultaneamente actividades de aprovisionamento e de exploração da rede e, de um modo mais geral, a separação da propriedade conduziria à cessão das redes europeias. Foi estudada a necessidade de regras suplementares a nível regulador ou relativas à propriedade.
O investimento nas redes de gás e electricidade na UE é acolhido favoravelmente e os investimentos de países terceiros podem ser considerados benéficos. Quando a participação de empresas de países terceiros põe em risco a separação eficaz dos operadores de redes de transporte ou o investimento é motivado por intenções não económicas, pode anular o efeito
positivo para a concorrência e comprometer a segurança do aprovisionamento. São possíveis duas abordagens: a restrição da propriedade por parte de empresas de países terceiros nas redes da UE, ou uma abordagem reguladora na qual a independência do candidato a operador de rede de transporte seja controlada a nível nacional e/ou europeu.
– Análise dos impactos macroeconómicos
As simulações econométricas dos impactos macroeconómicos de uma maior liberalização do mercado da energia apontam para um impacto positivo das opções propostas sobre os preços e o PIB. O aumento da eficiência nos sectores da electricidade e do gás conduz à redução dos preços da energia, com repercussões na economia em geral.
– Análise dos efeitos sociais e a nível do emprego
O impacto social directo de todas as medidas propostas em termos de emprego no sector da energia será provavelmente muito limitado. A maioria das empresas do sector já se encontra em reestruturação para fazer face à liberalização, independentemente da introdução de novas medidas de separação e de melhoria da regulamentação.
O risco de precariedade energética é uma preocupação em alguns Estados-Membros. O aumento da liberalização dos mercados da energia deverá produzir efeito positivo com a descida dos preços da electricidade e do gás.
– Análise dos efeitos ambientais
Os principais objectivos das alterações regulamentares propostas são económicos mas não podem excluir-se as suas repercussões no desempenho ambiental da rede energética e na economia europeia em geral. O aumento esperado da concorrência deverá, em grande medida, fazer desaparecer as vantagens da falta de concorrência no mercado interno da electricidade.
Assim, os efeitos do regime comunitário de comércio de licenças de emissão no preço da electricidade podem ser maiores, transmitindo aos consumidores, através dos preços da electricidade, um sinal mais claro e menos distorcido emitido pelo preço do carbono.
CONCLUSÃO:COMPARAÇÃO DAS OPÇÕES
– Maior separação dos operadores de redes de transporte: a separação da propriedade entre as redes de transporte e os interesses de produção/fornecimento (separação total da propriedade) oferece as melhores garantias do ponto de vista da concorrência. A opção de operadores de rede independentes constitui uma alternativa, desde que associada a uma regulamentação mais estrita a fim de vigiar o funcionamento da rede de transporte.
– Reforço do papel e da coordenação dos reguladores: não é viável manter o statu quo. O aumento dos poderes e da independência dos reguladores seria muito favorável à concorrência, criando condições equitativas para as empresas na Europa. Os custos desta opção são muito limitados em comparação com os benefícios esperados em termos de funcionamento do mercado. O problema da falta de coordenação entre reguladores poderia ser resolvido pela existência de uma agência comunitária.
– Coordenação entre operadores de redes de transporte: a opção ETSO+/GIE+ é a melhor forma de assegurar a coordenação formal entre os operadores de redes de transporte.
– Transparência crescente dos mercados grossistas: uma abordagem unificada para melhorar a transparência, com base num conjunto de normas pan-europeias de alto nível para a divulgação de dados sobre o gás e a electricidade, seria muito útil e apreciada pelos operadores do mercado.
– Medidas de regulação dos contratos a longo prazo relativos ao gás: a análise custos-benefícios de novas medidas legislativas relativas aos contratos a longo prazo no sector do gás não foi conclusiva.
– Acesso às instalações de armazenagem de gás: os potenciais benefícios a tirar da criação de reservas estratégicas de gás a nível comunitário devem ser examinados. O apoio a estas medidas pelas partes interessadas é limitado.
– Alterações ao quadro de investimento em infra-estruturas de importação de gás: o quadro actual tem de ser alterado. Há um claro valor acrescentado da acção comunitária a este nível para criar condições favoráveis ao investimento.
– Separação dos operadores de redes de distribuição: os benefícios de uma maior separação não são muito superiores aos custos nesta fase. Dado que só recentemente teve lugar a separação jurídica em muitos Estados-Membros, não parece adequado impor actualmente a separação da propriedade.
– Defesa do consumidor: uma Carta da Energia permitiria um nível adequado de protecção a nível comunitário, em especial contra a precariedade energética.
– Controlo do investimento de países terceiros em redes da UE: a regulamentação neste domínio poderia assegurar a tomada em consideração da importância das redes de gás e electricidade da UE e o cumprimento pelas empresas de países terceiros dos requisitos em matéria de separação.
