COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 8.1.2013 COM(2012) 793 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU
sobre Gestão dos Riscos Aduaneiros e Segurança do Circuito de Abastecimento
ÍNDICE
1. Introdução ... 4
2. Gestão dos riscos aduaneiros na UE e segurança do circuito de abastecimento... 5
2.1. O papel das alfândegas em matéria de segurança ... 5
2.2. O quadro da UE relativo aos riscos aduaneiros ... 5
2.3. O processo de gestão dos riscos ... 6
2.4. Lacunas na atual abordagem ... 6
2.4.1. Qualidade dos dados e o papel dos operadores económicos... 6
2.4.2. A segurança dos circuitos de abastecimento e os operadores económicos ... 7
2.4.3. Metodologias operacionais... 7
3. Gestão dos riscos do circuito de abastecimento – a perspetiva global... 9
3.1. A dimensão do desafio: o crescimento do comércio e a complexidade do circuito de abastecimento... 9
3.2. Os vários riscos e a ligação entre as alfândegas e outras autoridades... 10
3.3. O desafio da gestão dos riscos aduaneiros: uma abordagem multidimensional ... 11
4. Gestão dos riscos aduaneiros na UE: rumo a seguir ... 13
4.1. Garantir a qualidade, a disponibilidade e a fusão dos dados comerciais ... 13
4.1.1. Qualidade dos dados («quem envia o quê a quem »)... 13
4.1.2. Disponibilização dos dados a todas as autoridades aduaneiras em causa ... 13
4.2. Interagir com os operadores económicos... 13
4.2.1. O programa Operadores Económicos Autorizados (OEA) da UE... 14
4.2.2. Cooperação com as empresas legítimas no combate às transações ilícitas... 14
4.3. Colmatar as disparidades em matéria de capacidades de gestão dos riscos... 14
4.3.1. A nível dos Estados-Membros ... 14
4.3.2. A nível da UE... 14
4.4. Coordenação com outras entidades e organismos... 15
4.5. Cooperação internacional... 16
5. Conclusão... 16
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU
sobre Gestão dos Riscos Aduaneiros e Segurança do Circuito de Abastecimento
1. INTRODUÇÃO
A UE depende significativamente do comércio internacional para o seu desenvolvimento económico, estando exposta a ameaças à segurança que daí decorrem. O comércio internacional ilegal prejudica igualmente o bem-estar económico e social na UE. Uma gestão eficaz dos riscos inerentes à circulação de mercadorias ao longo do circuito de abastecimento internacional é essencial para garantir a segurança, facilitar as trocas comerciais legítimas e proteger os interesses financeiros e económicos da UE e respetivos Estados-Membros.
Desde «o 11 de setembro» e outros ataques terroristas ocorridos na Europa e no mundo, a segurança passou a figurar no topo da lista de prioridades das instâncias aduaneiras europeias.
A segurança da UE, dos Estados-Membros e dos cidadãos depende de cada ponto de entrada de mercadorias na União. Se as alfândegas não tomassem as medidas necessárias para, coerentemente, fazer face aos riscos que se colocam de um lado ao outro das fronteiras externas da UE, a união aduaneira e o mercado único tornar-se-iam insustentáveis.
A política aduaneira é uma competência da UE e, como tal, os Estados-Membros seguem uma abordagem comum. A UE é responsável por supervisionar o comércio internacional da União e garantir o cumprimento de normas mínimas em matéria de gestão dos riscos e controlos nas alfândegas. Tal como muitas outras instituições, e em sintonia com normas as internacionais, a UE tem em vigor um quadro político comum que visa dar resposta aos riscos e facilitar o comércio legítimo. Para além de adotar a regulamentação adequada, as administrações aduaneiras em toda a UE tomaram medidas para reformar os procedimentos, as técnicas e os recursos em matéria de controlos.
O incidente ocorrido em 2010 no Iémen veio evidenciar fragilidades nas normas e nos procedimentos de segurança aplicáveis ao transporte aéreo de mercadorias na UE e no mundo.
O debate que se seguiu destacou a necessidade de rever em maior profundidade procedimentos e requisitos em matéria de segurança aplicáveis a todos os meios de transporte.
É necessário dar resposta aos desafios críticos que se colocam nesta matéria e que não podem ser resolvidos a nível nacional, exigindo sim uma ação da UE para complementar e reforçar os esforços envidados pelos Estados-Membros.
A presente comunicação tem como objetivos:
- rever a aplicação da política de gestão dos riscos no domínio aduaneiro;
- avançar com uma abordagem estratégica para os próximos anos;
- formular recomendações de ação que privilegie a utilização eficaz dos recursos.
2. GESTÃO DOS RISCOS ADUANEIROS NA UE E SEGURANÇA DO CIRCUITO DE ABASTECIMENTO
2.1. O papel das alfândegas em matéria de segurança
O papel das alfândegas no circuito de abastecimento tem vindo a evoluir constantemente. Da recolha de receitas ao estatuto de guardiãs do mercado interno e de outras áreas políticas como a saúde pública, a proteção dos consumidores, o ambiente e a agricultura, a sua missão expandiu-se naturalmente após os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 e as alfândegas são agora agentes fundamentais da segurança no circuito de abastecimento.
Este papel é reconhecido na declaração de missão das autoridades aduaneiras da UE1:
«As autoridades aduaneiras são antes de mais responsáveis pela supervisão do comércio internacional da Comunidade, contribuindo deste modo para um comércio justo e aberto, para a aplicação da vertente externa do mercado interno, da política comercial comum e das outras políticas comuns da Comunidade relacionadas com o comércio, bem como para a segurança do circuito de abastecimento global»2.
O papel cada vez mais importante de segurança que as alfândegas da UE desempenharam na última década corresponde a uma evolução mundial e está em linha com as normas internacionais, nomeadamente o quadro das normas SAFE da Organização Mundial das Alfândegas (OMA).
2.2. O quadro da UE relativo aos riscos aduaneiros
A alteração de 2005 ao Código Aduaneiro da UE3 constitui a base jurídica para o desenvolvimento de um quadro comum para a gestão dos riscos do circuito de abastecimento.
Esta alteração e as disposições de execução subsequentes introduziram mudanças de grande alcance que se repercutiram, simultaneamente, nas alfândegas e nos operadores comerciais.
Este quadro comum prevê: a identificação e o controlo das movimentações de mercadorias de alto risco através de critérios de risco comuns; a contribuição de operadores económicos autorizados (OEA), no âmbito de uma parceria com as alfândegas, para tornar seguro e facilitar o comércio legítimo; e uma análise do risco de segurança antes da chegada/partida, efetuada com base nas informações sobre as mercadorias enviadas pelos operadores comerciais por via eletrónica antes da chegada ou da partida de mercadorias com origem ou destino na UE.
No plano operacional, o quadro apoia-se no sistema eletrónico da UE de gestão dos riscos aduaneiros (CRMS), que constitui o canal utilizado para vários tipos de comunicação entre os Estados-Membros, assim como para o intercâmbio de informações sobre os riscos. Está à
1 Regulamento (CE) n.º 450/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2008, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (Código Aduaneiro Modernizado), artigo 2.º.
2 Do mesmo modo, a estratégia para a evolução da União Aduaneira adotada pelo Conselho em 2008 apela às alfândegas da UE que cumpram o objetivo de proteger a sociedade e os interesses financeiros da UE através da aplicação de medidas eficazes contra a circulação de mercadorias ilícitas, restritas e proibidas. Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social Europeu, de 1 de abril de 2008, intitulada «Estratégia para a evolução da União Aduaneira», COM(2008) 169 final, p.5.
3
disposição dos centros de análise dos riscos dos Estados-Membros, de todos os pontos de controlo nas fronteiras externas da UE e da Comissão.
Em virtude do seu alcance e impacto, este texto jurídico de alteração foi desenvolvido ao longo de alguns anos, tendo a aplicação plena de todas as medidas sido agendada para 2011.
2.3. O processo de gestão dos riscos
O risco associado à entrada e à saída de mercadorias da UE é analisado com base nas informações enviadas, por via eletrónica, numa declaração única4, pelos operadores comerciais antes da partida ou da chegada dessas mercadorias. No que respeita às exportações (sistema de controlo das exportações), essa análise é efetuada pela estância aduaneira de exportação. Relativamente às importações (sistema de controlo das importações), a análise dos riscos é feita pela alfândega no primeiro ponto de entrada e diz respeito a todas as mercadorias que entram na UE, independentemente do seu destino.
Os riscos são avaliados através de um sistema eletrónico de aplicação de critérios e normas de risco comuns para a análise dos riscos em matéria de segurança. Os resultados dessa análise eletrónica são então avaliados pelos analistas de risco nas alfândegas, com o recurso a várias fontes de informação, incluindo informações enviadas por outros Estados-Membros. As autoridades aduaneiras no primeiro ponto de entrada decidem, com base na gravidade do risco apresentado, se são necessárias verificações e, em caso afirmativo, se essas se fazem na fronteira ou no local de descarga. Se a análise dos riscos é positiva (se são necessárias verificações), os resultados são enviados às autoridades aduaneiras nos Estados-Membros de descarga.
2.4. Lacunas na atual abordagem
Na sequência de uma primeira avaliação da aplicação inicial da nova legislação feita conjuntamente com as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros, a Comissão encomendou um estudo mais aprofundado das capacidades da UE em matéria de capacidades para a análise e a deteção dos riscos5. O estudo concluiu que são várias as questões que exigem uma intervenção urgente, designadamente a qualidade dos dados, a modelização do circuito de abastecimento e certos aspetos da metodologia aplicada.
2.4.1. Qualidade dos dados e o papel dos operadores económicos
O principal objetivo da gestão dos riscos é assegurar a correta aplicação de toda a regulamentação e evitar controlos injustificados, ao mesmo tempo que se concentram atenções nas áreas que colocam os riscos de maior gravidade. Os operadores económicos são essenciais para a gestão dos riscos em virtude da informação de que dispõem e das medidas que adotam para garantir a segurança do seu circuito de abastecimento.
Para tirar pleno partido dos métodos de avaliação dos riscos, é necessário saber «quem envia o quê, a quem e de onde». É, pois, essencial dispor de dados sobre os verdadeiros intervenientes na transação e na circulação de mercadorias (comprador e vendedor ou proprietário), sobre a natureza das mercadorias em questão e sobre o seu percurso ao longo do circuito de abastecimento.
4 Declaração sumária de entrada.
5 Study on possible ways to enhance EU-level capabilities for customs risk analysis and targeting,
Na base desta abordagem estão as informações previamente enviadas, por via eletrónica, pelos operadores económicos em relação às mercadorias que têm a UE como origem ou destino. Assume importância crucial que estes dados sejam disponibilizados com a maior brevidade possível, sejam pertinentes e tenham a qualidade devida. Qualquer lacuna significativa na qualidade ou na pertinência destes dados terá, mais tarde, repercussões negativas no processo eletrónico de identificação e avaliação dos riscos.
Ainda que a gestão dos riscos baseada no tratamento eletrónico de dados exija que estes sejam pertinentes e de qualidade, o estudo sugere que as informações atualmente utilizadas não satisfazem os requisitos mínimos. Além disso, verifica-se que existem lacunas sistémicas na prestação de informações sobre os intervenientes na transação e que alguns outros elementos fornecidos são de qualidade medíocre. Em muitos casos, a informação disponível na declaração sumária de entrada não é suficientemente precisa para efetuar uma análise eficaz dos riscos. Por outro lado, para efeitos de análise dos riscos, as autoridades devem explorar com maior eficácia alguns dados de grande utilidade de que dispõem os operadores.
2.4.2. A segurança dos circuitos de abastecimento e os operadores económicos
A proteção e a salvaguarda da integridade do circuito de abastecimento são interesses comuns aos cidadãos, às empresas e aos poderes públicos. Exigem parcerias fortes entre as instâncias aduaneiras e os operadores comerciais.
A capacidade de identificar o comércio legítimo e de baixo risco permite às autoridades aduaneiras focar atenções nos riscos mais elevados e facilitar a circulação das trocas legítimas ao longo do circuito de abastecimento.
Atualmente, a UE dispõe de um sólido programa intitulado Operador Económico Autorizado (OEA) (com mais de 11 000 certificados em vigor em julho de 2012) que é formalmente reconhecido por alguns parceiros comerciais importantes. O programa é acompanhado de perto a nível da UE.
Os operadores económicos autorizados tomam medidas significativas para proteger o respetivo circuito de abastecimento e são formalmente validados pelas autoridades aduaneiras.
Estas medidas dizem respeito ao investimento em segurança material e em sistemas de controlo interno, à solvência financeira, à avaliação do risco da empresa e à fiabilidade dos parceiros comerciais. Na UE, estas medidas devem ser reconhecidas pelas instâncias que não as aduaneiras e pelos reguladores envolvidos na avaliação e na atenuação dos riscos ligados ao circuito de abastecimento.
Atualmente, porém, não existem ligações entre o programa OEA e iniciativas análogas noutras áreas de intervenção, o que pode resultar em situações em que um operador é avaliado duas vezes segundo os mesmos critérios por duas administrações públicas diferentes.
São necessários esforços mais concertados para alargar o reconhecimento formal do programa OEA a todos os domínios de ação, para fins da gestão dos riscos, e maximizar as vantagens para as empresas que cumprem as regras. Um exemplo desta abordagem seria o alinhamento do programa aduaneiro relativo aos operadores económicos autorizados com o programa relativo aos operadores seguros que existe no domínio da segurança aérea.
2.4.3. Metodologias operacionais
A aplicação do quadro comum de gestão dos riscos da UE coloca desafios consideráveis. A existência de importantes disparidades no nível das análises dos riscos efetuadas pelos Estados-Membros e as contramedidas correspondentes tem consequências reais e indesejadas.
A aplicação é desigual e não tem a eficácia esperada por vários motivos:
• Disparidades em matéria de capacidade
Em virtude de disparidades no desenvolvimento, nas capacidades e nas possibilidades técnicas dos sistemas eletrónicos nacionais de análise dos riscos, não foi ainda possível conceber uma norma mínima comum para a análise automatizada dos riscos em matéria de segurança.
Significa isto que os critérios de risco comuns não são plenamente aplicados em todos os Estados-Membros e a sua eficácia não pode ser devidamente acompanhada e avaliada a nível da UE. A ausência, em alguns Estados-Membros, de capacidades e de apoio permanentes (24 horas/7 dias) entrava igualmente a aplicação de normas comuns da UE.
Tal restringe a capacidade de a UE se adaptar e dar resposta a riscos comuns e impede inovações em matéria de gestão dos riscos.
• Repartição desigual da carga de trabalho
As diferenças no volume de trocas comerciais a ser submetidas a uma avaliação dos riscos significam também que a carga de trabalho varia em função dos Estados-Membros. Tal fica principalmente a dever-se à localização geográfica e à natureza da logística do circuito de abastecimento. Além disso, as ameaças variam em função do local e do momento.
A análise dos dados do sistema de controlo das importações e os recursos disponíveis nos Estados-Membros para a avaliação dos riscos indica consideráveis diferenças entre a carga de trabalho dos agentes responsáveis pela análise e deteção dos riscos aduaneiros. Em alguns casos, registam-se variações que vão de nove vezes a média da UE para o transporte aéreo de mercadorias a 50 vezes a média da UE para o tráfego marítimo.
• Coordenação operacional e intercâmbio de informações
Porque a informação prévia sobre as mercadorias é enviada para o primeiro ponto de entrada na UE, a dificuldade de avaliar o risco com base na equação «quem envia o quê, a quem e de onde» é acrescida pelo facto de ser significativa a proporção de mercadorias que entram na UE destinadas a um Estado-Membro que não o de primeira entrada ou que apenas transitam pelo território da UE6. O tráfego que chega aos pontos de primeira entrada inclui muitas vezes carga com destino a outros Estados-Membros, bem como mercadorias em trânsito na UE a caminho de um destino final em países terceiros.
Isto significa que os conhecimentos e as informações disponíveis a nível nacional e local no Estado-Membro de destino são fundamentais para a eficácia da análise e da atenuação dos riscos nos pontos de primeira entrada. Além disso, as informações sobre os intervenientes e as
6 Por exemplo, mais de 50% das mercadorias que entram via Roterdão — uma importante plataforma
suas características, incluindo vulnerabilidades relativas a partes do circuito de abastecimento fora do território da UE, são obviamente pertinentes e significativas para a análise dos riscos em todas as fronteiras externas.
A partilha ou o intercâmbio sistemático e em tempo real de informações, conhecimentos e competências é essencial para garantir a aplicação de normas mínimas comuns equivalentes e a disponibilização, a quem delas necessita, de informações importantes que afetam os riscos no circuito de abastecimento. Inversamente, eventuais insuficiências significativas na partilha de informações põem em causa a eficácia da gestão dos riscos nos diversos pontos de entrada e no conjunto da UE.
Os dados disponíveis sobre a partilha de informações ao longo de um período de 12 meses sugerem que as atuais metodologias e estruturas operacionais não permitem a disponibilização de informações suficientes relativas aos riscos7. Porque o intercâmbio de informações entre as alfândegas no ponto de primeira entrada e outros Estados-Membros pertinentes não está a funcionar corretamente, estão a ser negligenciados dados relevantes para a avaliação dos riscos a nível da UE.
No rescaldo do incidente ocorrido no Iémen, o relatório do grupo de trabalho de alto nível sobre o reforço da segurança no transporte aéreo de mercadorias abordou também a coordenação e o intercâmbio de informações na UE:
«Uma resposta adequada às ameaças terroristas deve envolver a coordenação e a cooperação racionalizadas a nível da UE entre os setores dos transportes e da JAI, assim como entre os diferentes organismos governamentais, bem como uma rápida partilha de informações entre as autoridades dos Estados-Membros da UE. Este princípio ultrapassa a ameaça específica que está na base deste relatório e faz parte de uma reflexão mais ampla sobre como a UE deve dar resposta a incidentes suscetíveis de ocorrer noutras áreas.»
Contudo, os intercâmbios de informações entre as alfândegas e outras autoridades variam consideravelmente a nível nacional e são por vezes insuficientes a nível da UE (por exemplo, durante a crise de Fukushima). A situação atual não é satisfatória e exige medidas corretivas8. 3. GESTÃO DOS RISCOS DO CIRCUITO DE ABASTECIMENTO – A PERSPETIVA GLOBAL
A gestão dos riscos é um processo contínuo que envolve a identificação de ameaças e riscos, a sua avaliação e análise, bem como a conceção de contramedidas adequadas. Trata-se de um processo sujeito a condicionalidades de tempo e caracterizado pela necessidade de possuir bons conhecimentos de logística e dos circuitos de abastecimento, bem como de gerir e integrar os múltiplos fluxos de informações. Implica a avaliação da qualidade e da fiabilidade da informação, tendo nomeadamente em conta a possibilidade de os dados estarem comprometidos por ações de desinformação, manipulação ou falsificação. A sua eficácia reside na sua flexibilidade, adaptabilidade e capacidade de resposta à ocorrência potencial não só de eventos com consequências previsíveis, mas também de outros com efeitos mais difíceis
7 Foram registadas mais de 36 milhões de declarações sumárias de entrada, mas o número de pedidos de informação a outros Estados-Membros a partir de pontos de primeiros entrada na UE foi 382. Tal não é compatível com uma avaliação dos riscos pró-ativa nem com uma análise credível e atenuação dos riscos no que respeita às mercadorias que atravessam as fronteiras externas.
8 Sobre este assunto, o estudo efetuado pela PWC concluiu que «… existe margem para melhorar a troca de informações a todos os níveis (entre organizações a nível nacional, entre o nível nacional e a UE e
de antecipar. Do mesmo modo, é crucial lidar com as consequências dos riscos que se materializam.
3.1. A dimensão do desafio: o crescimento do comércio e a complexidade do circuito de abastecimento
A dimensão do desafio pode ser medida tendo em conta os volumes e o ritmo dos movimentos das mercadorias, bem como o perfil da logística moderna. Este elemento tem de ser equilibrado com as restrições que pesam sobre o ambiente de controlo, tanto em termos de capacidade de recursos como da necessidade de evitar uma perturbação injustificada do circuito de abastecimento legítimo.
Entre 2004 e 2010, não obstante o impacto da crise financeira, o valor do comércio externo da UE registou um aumento de quase 50%9. A UE ocupa um lugar central na logística do comércio mundial e do circuito de abastecimento. É o primeiro parceiro comercial dos Estados Unidos, da China e da Rússia. Mais de 90% das mercadorias trocadas anualmente a nível mundial (8,4 mil milhões de toneladas de mercadorias) são transportadas por via marítima, em mais de 25 800 rotas comerciais globais. Mais de 20% deste tráfego marítimo tem a Europa como local de descarga. Existem 25 400 nós de transporte a nível mundial para o transporte aéreo de mercadorias e passageiros, grande parte dos quais ligados a mais de 250 aeroportos internacionais na UE. As numerosas partes envolvidas na gestão destas rotas comerciais contribuem para a complexidade da logística do circuito de abastecimento. A fronteira terrestre oriental estende-se ao longo de 9 890 km, com 133 pontos de entrada ferroviários e rodoviários de vocação comercial. Ao longo de toda a fronteira externa da UE, existem mais de 1 000 estâncias aduaneiras de entrada.
Em 2011, as autoridades aduaneiras da UE processaram 36 milhões de declarações de carga pré-chegada (declarações sumárias de entrada), 140 milhões de declarações de importação, 96 milhões de declarações de exportação e 9 milhões de declarações de trânsito. Estes números representam uma média de 8,9 declarações por segundo processadas pelas administrações aduaneiras dos Estados-Membros.
Embora a maior parte do comércio seja legal, segundo um estudo recentemente realizado pelo Fórum Económico Mundial, estima-se que o comércio ilícito represente entre 7% e 10% da economia mundial10.
3.2. Os vários riscos e a ligação entre as alfândegas e outras autoridades
As políticas e o papel das agências e autoridades que não as alfândegas são também uma preocupação central. A necessidade de harmonizar e assegurar a complementaridade entre as medidas tomadas por autoridades diferentes tendo em devida conta as respetivas competências é uma característica essencial e constante da gestão da segurança do circuito de abastecimento. As medidas destinadas a reforçar a segurança dos transportes, por exemplo, são obviamente relevantes para a avaliação dos riscos inerentes à circulação de mercadorias, sobretudo em relação à carga transportada por via aérea, visto ser este um modo de transporte atualmente considerado como apresentando um risco elevado de atos terroristas. Do mesmo modo, as medidas de segurança exigidas para salvaguardar o transporte de mercadorias perigosas são fatores significativos que deverão ser tidos em consideração.
9 External and intra-EU trade: A statistical yearbook — Data 1958-2010, p16.
10 Fórum Económico Mundial, New Models for Addressing Supply Chain and Transport Risk, An
De uma forma mais geral, quando as alfândegas atuam conjuntamente com, ou em nome de, outras autoridades é necessário assegurar, de modo sistemático, uma comunicação e um intercâmbio de informações relacionadas com os riscos11. Em questões que representem riscos graves para a saúde pública e para o ambiente ou ainda para a segurança e proteção dos cidadãos, essa comunicação é vital para assegurar uma intervenção atempada por parte da autoridade competente no sentido de atenuar e controlar os riscos. Este aspeto é especialmente importante quando existe a probabilidade de tentativa de deturpação ou dissimulação dessas mercadorias aquando da sua entrada na UE. O objetivo deve ser assegurar que as informações essenciais de que dispõem as diferentes agências a nível nacional e da UE sejam integradas na avaliação dos riscos, com vista a melhorar a sua eficácia.
3.3. O desafio da gestão dos riscos aduaneiros: uma abordagem multidimensional O atual quadro de gestão dos riscos não é suficiente para tratar, de modo uniforme, riscos de segurança nas fronteiras externas. É preciso agir para colmatar as lacunas existentes, sendo necessária uma nova abordagem da gestão dos riscos na UE.
A avaliação da natureza dos riscos e do seu impacto provável caso se materializem deve contribuir para decidir se é pertinente intervir e, em caso afirmativo, determinar qual a localização, o tipo e a oportunidade das verificações ou das contramedidas a tomar.
Diferentes riscos exigem respostas diferentes: considera-se que as trocas comerciais entre operadores económicos seguros representam um risco menor que outros tipos de comércio;
determinadas movimentações de mercadorias são facilmente identificáveis como apresentando um risco elevado. Por este motivo, a UE não defende uma política de escrutínio e controlo totais, mas considera que as medidas de controlo devem ser proporcionais à avaliação dos riscos.
O incidente ocorrido no Iémen ilustrou muito claramente vários pontos importantes a considerar na formulação da política aduaneira da UE em matéria de segurança do circuito de abastecimento. Estes incluem os condicionalismos de tempo que determinam as medidas de atenuação dos riscos, a participação simultânea de vários Estados-Membros numa única transação e a sua interdependência, o facto de a questão envolver vários organismos e possuir uma dimensão internacional e a importância crucial que reveste o sistema internacional de comércio e do circuito de abastecimento para as empresas e as partes interessadas. A interligação destes elementos sublinha a necessidade de uma abordagem pró-ativa e conjugada da gestão dos riscos que conte com o envolvimento de vários agentes.
Para colmatar o risco de um dispositivo explosivo ser transportado por via aérea é necessário agir antes de este ser carregado num país terceiro, enquanto outros riscos, incluindo os que têm consequências em termos financeiros e de segurança como o comércio ilícito utilizado para financiar fins criminosos ou terroristas, podem estar sujeitos a controlos posteriores no circuito de abastecimento. No entanto, outros riscos podem ser abordados mais eficazmente e com o mínimo de perturbações nas instalações dos operadores. Muitos riscos de natureza financeira ou que afetam a política comercial continuarão a ser controlados de forma mais
11 «O termo 'segurança' é utilizado em sentido lato neste documento. Abrange as ameaças à saúde pública (intenções criminosas, perigo de ataques terroristas ou outros) que impliquem a circulação de mercadorias (tráfico ou troca ilícita de armas de fogo, de produtos biológicos ou de explosivos, por exemplo) e as ameaças para a segurança da sociedade, decorrentes do comércio de mercadorias que apresentam riscos para a saúde, o ambiente e as consumidores.» O papel das alfândegas na gestão
eficaz no momento do desalfandegamento, por meio de auditorias a posteriori sempre que estejam disponíveis informações e documentação mais pormenorizadas. Uma análise de risco eficaz é essencial para determinar este tipo de controlos.
Uma avaliação precoce dos riscos é fundamental para identificar o tipo e o nível de risco, bem como o conjunto de respostas possíveis. Avaliar os riscos antes da chegada (e mesmo carregamento) das mercadorias permite às alfândegas e a outras autoridades responsáveis pela aplicação da legislação dar respostas multifacetadas aos riscos e decidir qual o melhor ponto da cadeia logística para lidar com os riscos sem comprometer a segurança dos Estados- Membros da UE e dos cidadãos. Esta visão ótima da gestão dos riscos é ilustrada em seguida.
Figura 2: Processo ótimo da gestão dos riscos:
Avaliar antecipadamente — intervir quando necessário
Avaliação do risco
Intervenção (controlo) se necessário
Carregamento das
mercadorias Chegada das mercadorias no
primeiro ponto de entrada na UE
1- Pré-carregamento: Ameaça imediata (por ex. dispositivo explosivo escondido na carga, difusão de doenças)
2- Primeiro ponto de entrada na UE: Ameaças imediatas não abrangidas no caso 1
3- Local de descarga: Riscos que exigem controlo na fronteira (por ex. mercadorias proibidas ou perigosas e comércio ilícito) 4- Destino final: Controlo precoce não necessário (por ex.
respeito pelas regras de segurança dos produtos, auditorias financeiras)
Esta a gestão pró-ativa dos riscos exige uma vigilância permanente e em tempo real (24/7) do circuito de abastecimento, 365 dias por ano. Tal exige que todos os agentes que tenham um interesse comum em salvaguardar a integridade do circuito de abastecimento desempenhem o seu papel e que este processo se integre num quadro adequado. Todos os operadores com interesses comerciais legítimos devem fornecer informações sobre o circuito de abastecimento relevantes para a análise dos riscos. É possível prever o estabelecimento de uma estrutura responsável pela coordenação entre as várias agências, bem como pela partilha de informações necessárias na UE. É também imperativo refletir nos meios de considerar as informações recebidas de países terceiros.
Uma abordagem deste tipo evidencia a necessidade de uma maior convergência no uso da informação, nas fontes de dados, nas ferramentas e nos métodos utilizados pelos serviços aduaneiros para identificar riscos e analisar os movimentos comerciais no circuito de abastecimento. Parece ser contraproducente e ineficaz operar distinções entre, por exemplo, a gestão dos riscos para proteger os cidadãos contra ameaças em termos de segurança e preocupações mais gerais em matéria de combate à fraude, incluindo o contrabando de mercadorias.
A falta de uma abordagem uniforme dificulta o planeamento e a boa utilização dos recursos limitados e representa uma vulnerabilidade a nível da UE.
4. GESTÃO DOS RISCOS ADUANEIROS NA UE: RUMO A SEGUIR
A eficácia e a eficiência da gestão dos riscos inerente à circulação de mercadorias através das fronteiras da UE assumem importância fundamental para a segurança, a saúde e o bem-estar dos cidadãos, bem como para o comércio e para os interesses económicos e financeiros da UE e respetivos Estados-Membros. Desafios múltiplos exigem soluções múltiplas e integradas para as lacunas identificadas na abordagem atualmente em vigor.
4.1. Garantir a qualidade, a disponibilidade e a fusão dos dados comerciais
O fornecimento, por parte dos comerciantes, de dados de qualidade e a sua disponibilização às autoridades envolvidas na gestão dos riscos, ao nível adequado, são prioridades fundamentais.
4.1.1. Qualidade dos dados («quem envia o quê a quem »)
Com base no trabalho desenvolvido por um grupo de trabalho de alto nível sobre o reforço da segurança no transporte aéreo de mercadorias, a legislação da UE e os sistemas de informações antecipadas relativas às mercadorias deverão ser adaptados de modo a garantir a disponibilização dos dados necessários a uma análise dos riscos eficaz.
Trata-se, designadamente, de dados sobre os verdadeiros intervenientes nas transações e nos movimentos de mercadorias e de uma descrição adequada destas últimas para efeitos de identificação e de análise dos riscos por via eletrónica. É necessário prever a introdução de um código SH obrigatório, pelo menos em relação a remessas comerciais.
Há que instituir, com caráter de urgência, os mecanismos de tratamento de documentos necessários para obter os dados provenientes das transportadoras e de outros intervenientes. É necessário operar uma certa diferenciação para ter em conta diferentes modelos de atividade comercial (por exemplo, o transporte marítimo em contentores, o transporte aéreo expresso de mercadorias ou os envios postais). A regulamentação da UE deve ter em conta os encargos administrativos impostos aos operadores económicos e às pequenas e médias empresas. Além disso, deve atender à necessidade de desenvolver e promover normas internacionais.
4.1.2. Disponibilização dos dados a todas as autoridades aduaneiras em causa
Quanto mais cedo for possível avaliar os riscos da circulação de mercadorias no circuito de abastecimento, mais eficazmente podem ser adaptados os requisitos de controlo ao tipo de risco identificado e ao processo de logística. Os dados comerciais devem ser registados logo que possível de uma forma que facilite analisar e gerir eficazmente os riscos.
Para assegurar a flexibilidade da utilização, da gestão e da exploração dos dados, estes têm de estar simultaneamente acessíveis a vários Estados-Membros. A alteração aos processos de tratamento documental pode permitir a fusão de dados obtidos em mais do que um Estado- Membro. Para alcançar este objetivo, há que estudar métodos que apresentem uma boa relação custo-eficácia.
4.2. Interagir com os operadores económicos
A proteção e a salvaguarda da integridade do circuito de abastecimento são interesses comuns das empresas e das autoridades públicas.
4.2.1. O programa Operadores Económicos Autorizados (OEA) da UE
A implementação bem-sucedida do programa relativo aos operadores económicos autorizados (OEA) na União Europeia é essencial para reconhecer os investimentos realizados por estes operadores e assegurar que deles se obtêm benefícios significativos.
O reconhecimento do estatuto de OEA na UE por parte de autoridades e instâncias de regulação que não as alfândegas envolvidas na avaliação e na atenuação dos riscos do circuito de abastecimento poderia ser uma importante fonte de economias e benefícios para os operadores. Do mesmo modo, o reconhecimento das alfândegas (integral ou parcial) de estatutos idênticos em outros domínios na UE (por exemplo, agente reconhecido na legislação em matéria de transportes aéreos) poderia melhorar a eficácia da deteção dos riscos.
O alargamento, à escala internacional, dos benefícios concedidos aos OEA da UE e o reconhecimento mútuo de programas semelhantes instituídos por países terceiros deve ser também uma prioridade.
4.2.2. Cooperação com as empresas legítimas no combate às transações ilícitas
Pelo facto de permitir reforçar a sensibilização das empresas para a importância da qualidade dos dados a fornecer e melhorar o conhecimento do circuito de abastecimento a fim de melhor identificar vulnerabilidades e ameaças, uma cooperação sem reservas com os operadores económicos poderia apresentar ainda mais vantagens em matéria de gestão dos riscos.
Para efeitos de análise de risco, as autoridades devem explorar os dados valiosos de que dispõem os operadores.
4.3. Colmatar as disparidades em matéria de capacidades de gestão dos riscos
É necessário ultrapassar não só as diferenças em termos da capacidade de analisar as informações, mas também os variáveis níveis de informação nos diferentes Estados-Membros.
Para tal, há que prever uma combinação de medidas a nível dos Estados-Membros e a nível da UE.
4.3.1. A nível dos Estados-Membros
Importa criar capacidades para fazer face às lacunas existentes em cada Estado-Membro. Tal implica harmonizar os sistemas eletrónicos nacionais de análise dos riscos segundo especificações técnicas comuns, a fim de garantir a aplicação das normas aplicáveis. Também significa mobilizar os recursos necessários para uma gestão permanente dos riscos (24/7) e assegurar (por exemplo, através de ações de formação) que os agentes em questão dispõem dos devidos conhecimentos especializados para detetar e atenuar os riscos.
4.3.2. A nível da UE
A tomada de ação por parte dos Estados-Membros poderá ajudar a superar lacunas na capacidade de análise dos riscos a nível nacional. No entanto, este aspeto, por si só, é insuficiente para tratar questões coletivas à escala da UE em matéria de gestão dos riscos
associados à fragmentação dos fluxos de informação decorrente da localização geográfica e da natureza das cadeias logísticas internacionais.
A nível da UE, há que reunir as capacidades e os recursos dos Estados-Membros para alcançar mais eficazmente os objetivos comuns em matéria de gestão dos riscos em todos os pontos das fronteiras externas. Ao mesmo tempo que se reconhecem e respeitam as características específicas locais, regionais e nacionais em matéria de gestão dos riscos, o reforço das capacidades a nível da UE imprimiria um complemento dinâmico às ações nacionais, com uma boa relação custo-eficácia. Tal poderá incluir a implementação, em tempo real, de um sistema eletrónico de análise dos riscos para complementar as capacidades técnicas nacionais, bem como o desenvolvimento de recursos para fazer face a ameaças e riscos que sejam comuns aos Estados-Membros. Mais especificamente, uma estrutura organizada a nível da UE:
• Permitiria a aplicação direta de critérios ou perfis de risco comuns a dados referentes ao conjunto da UE (ao invés de os obter via 27 sistemas nacionais) em situações de crise e outras;
• Reforçaria a capacidade de identificar riscos comuns e assegurar um tratamento uniforme nas fronteiras externas;
• Aumentaria a visibilidade dos circuitos de abastecimento internacionais e permitiria evitar que informações importantes em matéria de risco sejam negligenciadas a nível das fronteiras externas;
• Melhoraria a capacidade de identificar mais rapidamente redes de comércio ilegal que operam para além de fronteiras nacionais e tratar mais sistematicamente os riscos de desvio de itinerários e de «port shopping ».
• Permitiria melhorar a eficácia, nas fronteiras externas, da gestão da qualidade dos dados, bem como da avaliação e de análise dos riscos;
• Criaria uma plataforma de partilha de informações com outras autoridades e com países terceiros.
Devem ser plenamente exploradas as oportunidades decorrentes do próximo programa
«Alfândega 2020», por exemplo o destacamento de peritos dos Estados-Membros, no quadro de grupos de peritos, em postos geograficamente estáveis. A congregação de recursos deste tipo a nível da UE ajudaria a resolver a fragmentação dos fluxos de informação, ultrapassar as dificuldades ligadas às diferenças nas capacidades de gestão dos riscos entre os Estados- Membros e garantir a uniformidade dos sistemas eletrónicos de análise e gestão do risco.
4.4. Coordenação com outras entidades e organismos
A necessidade de uma cooperação e coordenação mais estruturadas e sistemáticas entre as autoridades aduaneiras e outros organismos, nomeadamente em situações em que o risco possa ser tratado mais eficazmente a nível da UE, é uma das principais conclusões retiradas do caso ocorrido no Iémen. Em especial:
• É necessário racionalizar as informações relativas aos riscos provenientes de organismos específicos quando se trata de ameaças sérias associadas a movimentos
de mercadorias, torná-las disponíveis e dar-lhes resposta imediata através do sistema de informações prévias relativas às mercadorias. O tipo de informações e os processos para a sua transmissão de forma que otimize os resultados da gestão comum dos riscos dependem da estrutura e da organização das autoridades competentes (incluindo as alfândegas) e tem de ser determinados e acordados em conjunto com essas autoridades.
• As alfândegas devem participar na avaliação, ao nível da UE, dos riscos e das ameaças em matéria de segurança associados ao circuito de abastecimento e garantir a sua integração na gestão dos riscos aduaneiros.
O valor acrescentado de medidas deste tipo seria maior se essas informações fossem aplicadas de forma uniforme e instantânea em tempo real a nível da UE, uma vez que tal permitiria reagir o mais rapidamente possível a ameaças e riscos comuns e superar as lacunas anteriormente identificadas.
4.5. Cooperação internacional
Uma gestão eficaz dos riscos depende também de uma sólida cooperação internacional, tanto a nível bilateral como multilateral. Uma estreita cooperação com os nossos principais parceiros comerciais permitirá desenvolver os conhecimentos e as informações disponíveis.
Contribuirá igualmente para a divulgação, a nível internacional, de conhecimentos sobre métodos e técnicas de gestão dos riscos.
A UE deve prosseguir iniciativas para desenvolver o intercâmbio de informações com os principais parceiros comerciais e países vizinhos, promover o reconhecimento mútuo de programas de parceria comercial e apoiar a formação do pessoal, através de intercâmbios de funcionários e da elaboração de normas comuns; deve completar os trabalhos em curso sobre um quadro comum de gestão dos riscos com os seus parceiros participantes no programa de segurança em matéria aduaneira da UE; por último, deve continuar a apoiar o trabalho sobre normas levado a cabo a nível internacional (no quadro, por exemplo, das normas «SAFE») em plataformas multilaterais como a OMC, a ICAO, a OMI e a UPU, no que respeita à gestão dos riscos e à segurança do circuito de abastecimento. Estes trabalhos incidem, nomeadamente, em informações prévias à partida de todas as mercadorias, no intercâmbio de informações, em programas de parceria comercial e em tecnologias de deteção.
5. CONCLUSÃO
Os operadores comerciais, os Estados-Membros e todos os cidadãos da UE têm interesse numa gestão eficaz dos riscos. Para atingir as normas desejadas em matéria de dados para a análise dos riscos, facilitar uma boa circulação das trocas comerciais legítimas e melhor combater o comércio ilícito, é necessário estreitar ligações com os operadores económicos.
Esta ação, associada a um intercâmbio mais sistemático de informações sobre os riscos, à coordenação entre autoridades aduaneiras e outros organismos ou agências e ao reforço da cooperação internacional, reforçará a segurança e a integridade do circuito de abastecimento.
Antes de tomar iniciativas concretas de ação para reforçar a gestão dos riscos aduaneiros, a Comissão convida o Conselho, o Parlamento Europeu e o Comité Económico e Social Europeu a considerar a abordagem exposta na presente comunicação.
