UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS
CURSO DE ADMINISTRAÇÃO
WXLLEY RAGNE DE LIMA BARRETO
ANÁLISE DO PROCESSO DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL DO PLANO PLURIANUAL PARTICIPATIVO 2016-2019 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE.
NATAL-RN 2020
WXLLEY RAGNE DE LIMA BARRETO
ANÁLISE DO PROCESSO DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL DO PLANO PLURIANUAL PARTICIPATIVO 2016-2019 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE.
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Administração, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito à obtenção do título de Bacharel, sob a orientação do Prof. Dr. Thiago Ferreira Dias.
NATAL-RN 2020
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA
Barreto, Wxlley Ragne de Lima.
Análise do processo de Participação Social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte /
Wxlley Ragne de Lima Barreto. - 2020. 102f.: il.
Monografia (Graduação em Administração) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Departamento de Administração. Natal, RN, 2020.
Orientador: Prof. Dr. Thiago Ferreira Dias.
1. Participação - Monografia. 2. Planejamento - Administração Pública - Monografia. 3. Plano Plurianual - Monografia. 4. Política Pública - Monografia. I. Dias, Thiago Ferreira. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título. RN/UF/Biblioteca CCSA CDU 351
WXLLEY RAGNE DE LIMA BARRETO
ANÁLISE DO PROCESSO DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL DO PLANO PLURIANUAL PARTICIPATIVO 2016-2019 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE.
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à banca do Curso de Administração, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito à obtenção do título de Bacharel, composta pelos seguintes membros:
Trabalho de Conclusão de Curso aprovado em _____/_______/________.
Banca Examinadora
___________________________________________________________________________ Prof. Dr. Thiago Ferreira Dias (UFRN)
Orientador
___________________________________________________________________________ Prof. Dr. Marcos Fernando Machado de Medeiros (UFRN)
Membro Interno
___________________________________________________________________________ Prof. Dr. Éder Lira de Souza Leão (UFRPE)
Membro Externo
NATAL-RN 2020
DEDICATÓRIA
Dedico aos meus pais, pois deles recebi o dom mais precioso do universo: a vida. Serei eternamente grato.
AGRADECIMENTOS
Agradeço, primeiramente, a Deus por ter me dado a saúde e a coragem para enfrentar os desafios cotidianos.
Aos meus pais Ozimar e Deusdária, irmãs Patrícia e Érica e sobrinhos Stênio Eric, Ana Beatriz, Safira Maria e Henrique Anderson pelo apoio, amor, compreensão, dedicação e presença durante toda esta trajetória.
Ao meu companheiro, Marquisio Batista Augusto, pela cumplicidade, paciência e incentivo, para que pudesse vencer mais essa empreitada.
Aos familiares pelo incentivo constante e carinhoso para que levasse a termos o projeto, pela acolhida, carinho e incentivo.
Ao meu querido orientador Prof. Dr. Thiago Ferreira Dias, pela confiança depositada em mim, além da paciência, dedicação, sinceridade, amizade e compreensão nos momentos mais dolorosos desta empreitada.
Aos professores do Curso de Administração, que entraram em nossas vidas nos orientando e guiando por entre a escuridão, semeando em nós, com dedicação, a sabedoria.
Aos colegas da Turma 2015.2 do Curso de Administração, que enfrentaram junto comigo as alegrias e tristezas no decorrer do curso, mas que sempre me incentivaram a continuar, em especial a Ana Raquel, Elizabethe, Jucileide, Karlúcia e Marlianne pelos momentos de diálogo, apoio e troca de ideias.
A todos que foram entrevistados para essa pesquisa, pela significativa contribuição para construção desse trabalho.
A todos aqueles que me ajudaram com valiosos conselhos e que, direta ou indiretamente, contribuíram para a obtenção deste título de Bacharel.
RESUMO
Na atualidade, a gestão pública requer uma nova relação entre Estado-Sociedade. Necessita incorporar ao seu planejamento as demandas da população, a partir da disponibilização de canais e espaços nos quais as representações sociais possam apresentar suas sugestões e que essas tenham a confirmação de que realmente suas propostas sejam adicionadas ao ciclo das políticas públicas. Essa nova afinidade conduz os entes federados a promoverem ações inovadoras nas formas de fazer políticas públicas que busquem ampliar a participação social e melhorar as condições de vida do cidadão. Neste sentido, a pesquisa tem como objetivo analisar o processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte. Para dar sustentação ao trabalho, tomamos como base teórico-metodológica o modelo de participação através da “Escada da Participação Cidadã” elaborado por Sherry R. Arnstein (2002), que apresenta os tipos de participação e de “não-participação”. A Metodologia adotada de natureza descritiva-exploratória do estudo é auxiliada pelo Estudo de Caso como estratégia de pesquisa trabalhada por Robert Yin (2001). Sendo assim, a abordagem metodológica utilizada no trabalho é a de métodos mistos abordada por Creswell (2010), que utilizada a Estratégia Exploratória, analisando dados qualitativos (roteiros de entrevista às categorias de atores) e quantitativos (análise percentual das listas de presença das oficinas temáticas, por categoria de representação), além da utilização de documentos fornecidos pelos órgãos oficiais. Assim, conclui-se que a participação social na elaboração do Plano Plurianual Participativo do Rio Grande do Norte se deu por meio de níveis de concessão de poder mínimo. Tal situação pode ser observada especialmente através da etapa Consulta, na qual os atores sociais ouvem e são ouvidos, mas com poder limitado e sem que a mudança do status quo seja garantida.
ABSTRACT
Public management requires a new relationship between the State and Society. It needs to incorporate the demands of the population into its planning, starting from the provision of channels and spaces in which the citizens can present their suggestions and have the confirmation that their proposals will certainly be added to the next public policy cycle. This specificity leads federated entities to promote innovative actions in the ways of making public policies that aim to expand social participation and improve citizens' living conditions. In this sense, this research aims to analyze the process of social participation of the Participatory Pluriannual Plan of the State of Rio Grande do Norte 2016-2019. To support the work, we take as a theoretical and methodological basis, the model of procedure evaluation called “Ladder of Citizen Participation” developed by Sherry R. Arnstein (2002), which presents the types of participation and “non-participation”. The Methodology adopted in the research is of a descriptive-exploratory nature, aided by the Case Study as a research strategy worked by Robert Yin (2001). Therefore, the methodological approach used in the work is that of mixed methods approached by Creswell (2010), which uses the Exploratory Strategy, through qualitative data (interview scripts the categories of actors) and quantitative data (percentage analysis of the presence lists thematic workshops, by category of representation), in addition to the use of documents made available by official entities. Thus, it is concluded that the social participation in the elaboration of the Participative Pluriannual Plan of Rio Grande do Norte took place through levels of concession of minimum power. Such a situation can be observed especially through the Consultation stage, in which social actors listen and are heard, but with limited power and without guarantees of the status quo changing.
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
AED – Análise Exploratória dos Dados CCC – Comando de Caça aos Comunistas
CEAS – Conselho Estadual de Assistência Social CEE – Conselho Estadual de Educação
CES – Conselho Estadual de Saúde
COPLAC – Coordenadoria de Planejamento, Acompanhamento e Controle COVID 19 – Coronavírus (a doença infecciosa causada pelo novo Coronavírus) DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público
DIP – Departamento de Imprensa e Propaganda LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual OP - Orçamento Participativo
OPD – Orçamento Participativo Digital ou Virtual PPA – Plano Plurianual
RN – Rio Grande do Norte
SEPLAN – Secretaria de Estado do Planejamento e das Finanças SESED – Secretaria de Estado da Segurança e Defesa Social TIC – Tecnologias da Informação e Comunicação
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Níveis do Planejamento na Administração Pública ... 28
Figura 2 - Instrumentos do Planejamento Governamental ... 30
Figura 3 - Interligação entre níveis e instrumentos de planejamento. ... 30
Figura 4 - Comparação entre o planejamento e o orçamento ... 31
Figura 5 - Evento de abertura no Território Seridó, em Caicó, 2015. ... 56
Figura 6 - Oficina Temática no Território Sertão Central, Cabugi e Litoral Norte, em Angicos, 2015. ... 57
Figura 7 - Mapa do RN com seus Territórios da Cidadania, 2015. ... 69
Figura 8 - Convite do 1º Encontro Territorial para a Elaboração do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte, em 2015. ... 70
Figura 9 - Evento de abertura no Território Terras Potiguaras, em Natal, 2015. ... 74
Figura 10 - Oficina Temática no Território Assu-Mossoró, em Mossoró, 2015. ... 76
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no Território Agreste, em 2015. ... 59 Gráfico 2 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no Território Sertão do Apodi, em 2015... 60 Gráfico 3 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no Território Alto Oeste, em 2015... 60 Gráfico 4 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no Território Assu-Mossoró, em 2015. ... 61 Gráfico 5 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no Território Potengi, em 2015. ... 61 Gráfico 6 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no Território Trairi, em 2015. ... 62 Gráfico 7 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no Território Mato Grande, em 2015... 63 Gráfico 8 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no Território Seridó, em 2015. ... 64 Gráfico 9 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no Território Sertão Central, Cabugi e Litoral Norte, em 2015. ... 64 Gráfico 10 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no Território Terras Potiguaras, em 2015. ... 65
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Síntese de alguns trabalhos sobre participação na Gestão Pública. ... 19
Quadro 2 - Síntese dos Instrumentos de Planejamento ... 31
Quadro 3 - Escada da Participação Cidadã. ... 38
Quadro 4 - Perfil das categorias de análise dos atores entrevistados. ... 48
LISTA DE TABELAS Tabela 1 - Percentual dos participantes das Oficinas Temáticas, dos Encontros Territoriais Participativos para a Elaboração do Plano Plurianual Participativo 2016-2019. ... 58
Tabela 2 - Percentual geral, por categoria de atores, nas oficinas temáticas dos Territórios do RN, em 2015. ... 66
SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO ... 12 1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA ... 13 1.2 OBJETIVOS ... 16 1.2.1 Objetivo Geral ... 16 1.2.2 Objetivos Específicos ... 16 1.3 JUSTIFICATIVA ... 17 1.4 ESTRUTURA DO TRABALHO ... 21 2. REFERENCIAL TEÓRICO ... 23
2.1 PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 23
2.1.1 O Plano Plurianual como Ferramenta de Planejamento ... 29
2.2 POLÍTICAS PÚBLICAS ... 32
2.2.1 Fases das Políticas Públicas ... 33
2.3 PARTICIPAÇÃO SOCIAL E INOVAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA ... 37
2.3.1 Inovação no Planejamento na Gestão Pública ... 39
3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ... 44
3.1 TIPO DE ESTUDO ... 44
3.2 ABRANGÊNCIA DO ESTUDO ... 48
3.3 COLETA DE DADOS ... 50
3.4 PLANO DE ANÁLISE DOS DADOS ... 52
4. ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS RESULTADOS... 55
4.1 Características do perfil dos participantes do processo de Elaboração do PPA 2016-201955 4.2 Percepção dos atores sobre a participação social no processo de Elaboração do PPA 2016-2019 ... 67
4.3 Proposição de melhorias na participação social para o próximo Plano Plurianual. ... 86
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 88
REFERÊNCIAS ... 91
APÊNDICES ... 96
1. INTRODUÇÃO
Partindo da ideia de que o Estado tem como finalidade promover o bem-estar social e o desenvolvimento econômico, o planejamento surge como um guia da atividade estatal, elencando estratégias associadas às necessidades do contexto considerado, focando em prioridades e agindo de acordo com o orçamento disponível em receitas oriundas de tributos. Trazendo para a realidade estadual vigente, encontra-se o Plano Plurianual (doravante PPA) uma alternativa para a intervenção do Estado, tendo como objetivos principais a estabilidade do sistema econômico, o crescimento e o desenvolvimento social e sustentável (RIO GRANDE DO NORTE, 2015).
Assim, o PPA é um plano de médio prazo previsto no art. 165 da Constituição Federal destinado a organizar e viabilizar a ação pública, com vistas a cumprir os fundamentos e os objetivos da República. Por meio dele, é declarado o conjunto das políticas públicas do governo para um período de 4 anos e os caminhos trilhados para viabilizar as metas previstas. Assim, o PPA define as políticas públicas da Administração Pública para construir uma Cidade, Estado ou País melhor, com base nos compromissos firmados na eleição (BRASIL, 2008, p. 114-115).
Dessa forma, o PPA 2016‐2019 do Rio Grande do Norte seguiu um modelo proposto pelo Governo Federal em que os tributos estão relacionados aos seus programas temáticos, com destaque para objetivos, metas, iniciativas e empreendimentos, além dos indicadores, incluindo agendas transversais e específicas, num arranjo que auxilia tanto no desenho das políticas públicas quanto no seu acompanhamento pela administração.
Diferentemente do plano anterior, o PPA do período investigado visou desburocratizar a atuação do Estado e permitir a oferta de produtos e serviços às regiões mais necessitadas. Um dos pontos fortes no novo plano foi a inserção da participação social no processo de elaboração, além da ênfase nas metas estabelecidas com vistas a definir objetivos de forma mais clara, que facilitaram a relação do próprio PPA com os planos setoriais (RIO GRANDE DO NORTE, 2015).
Esse aspecto participativo introduzido no planejamento governamental, por meio do PPA, é fundamental no ciclo da política pública, na qual podem acontecer fases distintas. Dessa maneira, “a participação pode ficar restrita apenas ao momento de prospecção de soluções, ou pode ser ampliada para o momento de decisão formal” (SECCHI, 2010, p. 112). Torna-se fundamental que sejam construídos nesse processo, níveis máximos de participação
ou níveis de poder cidadão, caso não ocorra, temos um recuo na luta e no diálogo social pela existência da “não-participação”, quebrando a relação entre Estado e Sociedade.
A partir dessa conjuntura de modificações na forma de planejar as políticas públicas da administração estadual, pretende-se analisar o processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte, o qual deixa de ser uma ferramenta meramente orçamentária, operacional e de viés burocrático, para ser um planejamento gerencial, com caráter mais estratégico e, principalmente, de caráter participativo.
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA
Uma das principais diferenças entre planejamento público e privado, ou governamental e empresarial, é que o primeiro tem como premissa promover o bem-estar social, diferente do segundo, que almeja o lucro.
Lopes (1990, p. 12), fornece uma definição própria para o planejamento no setor público como sendo um "método coerente e compreensivo de formação e implementação de diretrizes, através de um controle central de vastas redes de órgãos e instituições interdependentes, viabilizados por conhecimentos científicos e metodológicos". Observa-se, portanto, que o planejamento governamental abarca vários órgãos e instituições, mas que necessita de um controle central que ordene as ações.
De acordo com Matus (1993, p. 45), “a ação planejadora do Estado vai além da simples produção econômica, alcançando também o que ele define como "Produção Social", que tem um sentido mais amplo que produção econômica, envolvendo diversos aspectos da vida social da população”. Justamente em decorrência dessa "produção social", a implementação do planejamento público enfrenta dificuldades decorrentes da ação diferenciada dos atores sociais envolvidos, aumentando o grau de imprevisibilidade do modelo de planejamento adotado. Modelos podem ser úteis na simulação de diferentes cenários, mas nem sempre são eficazes, dada a complexidade decorrente das inúmeras reações possíveis. Tal característica inviabiliza a construção de um modelo perfeito, que possa prever todas as variáveis envolvidas em um planejamento público.
O novo paradigma de gestão, chamado Gestão Orientada para Resultados, ou simplesmente Nova Gestão Pública, tem se mostrado uma resposta eficaz às demandas crescentes da sociedade, à necessidade de melhoria da qualidade do gasto público e aos
imperativos de transparência e responsabilização das administrações (Rodrigues, 2005, p. 53-56). Dentro desse contexto, destaca-se a transição do PPA tradicional – que o governo possuía - e que tinha um viés burocrático e de poucas consequências práticas, para:
[...] um PPA gerencial, de caráter estratégico e importantes desdobramentos. Dessa forma, a elaboração do Plano Plurianual do Governo do Estado do Rio Grande do Norte para o período 2016-2019 buscou seguir as novas diretrizes da gestão orientada para resultados, dinamizando e tornando mais eficiente sua elaboração e aplicação para o próximo ciclo gerencial ((RIO GRANDE DO NORTE, 2015, p. 12).
Esse novo plano buscou também superar a linguagem estritamente técnica e burocrática do plano antigo, que antes se centrava num debate burocrático-metodológico, para uma linguagem que buscasse aproximar os objetivos do Estado e ampliar seus canais de atuação. Mudou-se, então, o foco da criação de processos burocráticos para o foco em mecanismos que aumentassem a capacidade do Estado e o aprimoramento de estratégias de execução, além da ampliação da relação entre Estado-Sociedade (RIO GRANDE DO NORTE, 2015).
Dessa maneira, o processo de elaboração do PPA possibilitou maior interação com a sociedade, por meio dos encontros territoriais do PPA Participativo, que foram realizados durante o mês de junho de 2015. Eles foram iniciados logo após a reunião de abertura dos trabalhos, pelo Governador, que contou com a presença de vários segmentos, tais como, dirigentes de toda a Administração Pública e de representantes da sociedade, entidades de classe e empresariado (RIO GRANDE DO NORTE, 2015, p. 14).
Esses eventos territoriais possuíam uma metodologia em que, no momento da abertura, era realizada uma explanação que continha informações referentes à conjuntura de cada território, no intuito de contextualizar e dar subsídios sobre cada realidade. Após essa abertura, eram realizadas oficinas de trabalho ou oficinas temáticas nas quais,
[...] os cidadãos puderam discutir e, por fim, formular propostas relativas a temas de seu interesse, de acordo com as seguintes dimensões: sociocultural (saúde, educação, assistência social, segurança, dentre outros), político-institucional, ambiental e econômica. Técnicos de vários órgãos do Governo do Estado também participaram das oficinas, disponibilizando apoio técnico à realização das discussões. Depois de concluídas, as propostas foram apresentadas para todos os presentes a cada evento (RIO GRANDE DO NORTE, 2015, p. 15).
É importante frisar que, além desses eventos territoriais, o governo do Estado apresentou a população potiguar outro canal de participação, pelo qual poderia propor suas demandas e/ou sugestões para o PPA Participativo 2016-2019, por meio da pesquisa interativa que estava hospedada no site do Governo do Estado (www.rn.gov.br), ficando
disponível por um mês, entre 16 de junho e 15 de julho. Dessa forma, o objetivo da consulta na internet era “conhecer a percepção do cidadão sobre o seu território e, ao mesmo tempo, ouvi-lo na eleição de prioridades e sugestão de ações para o desenvolvimento do Rio Grande do Norte” (RIO GRANDE DO NORTE, 2015, p. 21).
Essa consulta interativa à população, denominada de PPA Virtual, permitia ao cidadão apontar, por área e território, suas demandas. A ferramenta obteve um preenchimento de 307 questionários e a sugestão de 553 propostas pela internet. Entretanto, como o processo não identificava qual categoria ou setor o cidadão representava, não se pôde inserir este canal participativo no estudo em questão.
Para tornar as atividades do Planejamento Participativo mais transparente e visível à população, foram criadas redes sociais, nas quais ela poderia acompanhar esse processo de desenvolvimento. Esse acompanhamento era possível por meio do Facebook e do Twitter. Dessa forma, para concluir, “todas essas propostas (as dos eventos territoriais e das pesquisas da internet) foram compiladas e entregues aos diversos órgãos setoriais da Administração para consideração no momento da elaboração dos Objetivos, Metas e Iniciativas do PPA” (RIO GRANDE DO NORTE, 2015, p. 21-22).
É a partir dessa conjuntura de modificações na forma de planejar as políticas públicas estaduais, inserindo uma lógica, ferramentas gerenciais e participativas, que surge uma inquietação que se transforma em questionamento: Como ocorreu o processo de
participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte?
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo Geral
Analisar o processo de participação social no Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte.
1.2.2 Objetivos Específicos
a) Descrever o processo de elaboração do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte;
b) Analisar o processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte;
1.3 JUSTIFICATIVA
O planejamento das políticas públicas tem como um de seus principais instrumentos o Plano Plurianual (PPA), com a função de aprimorar a ação governamental, juntamente com outras ferramentas importantes, como a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) (BRASIL, 2008). Dessa forma, o PPA Participativo 2016‐2019 do Estado do Rio Grande do Norte traz elementos consistentes com os planos anteriores e também algumas inovações que dão sequência ao processo permanente de aperfeiçoamento metodológico do planejamento no governo estadual (RIO GRANDE DO NORTE, 2015).
Outro fator importante no novo modelo foi a aplicabilidade do plano a regiões do Estado (regionalização) que respeitasse suas características. Para isso utilizou a metodologia espacial dos Territórios da Cidadania, desenvolvida pelo governo federal. Esta versatilidade do PPA 2016-2019 possibilitou que o diálogo entre governo e diferentes regiões do Estado detectasse novos dilemas, aumentando a eficiência do PPA como instrumento importante na gestão.
Diante das novas demandas da sociedade e das transformações que o Estado e país sofrem nos últimos vinte anos, o Plano Plurianual surge com o desafio de permitir que estas demandas sejam atendidas dentro das possibilidades da ação do Estado. No entanto, isso não implica dizer que ao governante caberia a solução de todos os dilemas observados durante a sua gestão.
Assim, o PPA Participativo 2016-2019 visou adaptar-se a este cenário, cujas atividades de planejamento, orçamento e gestão visavam um novo nível de desenvolvimento. Para tanto, uma nova conceituação do planejamento foi necessária, visto que, como dito anteriormente, o plano anterior não deixava devidamente elucidados os objetivos do próprio plano (RIO GRANDE DO NORTE, 2015).
Dentro do contexto do planejamento governamental, têm-se as práticas que envolvem o ciclo de Políticas Públicas (Policy Cycle), e segundo o modelo proposto por Klaus Frey (2000), as etapas são as seguintes: “[...] percepção e definição de problemas, ‘agenda-setting’, elaboração de programas e decisão, implementação de políticas e, finalmente, a avalição de políticas e a eventual correção da ação” (FREY, 2000, p. 226). Neste caso, essas fases do ciclo representam a vida de uma política pública.
Ao subdividir o agir público em fases parciais do processo político-administrativo de resolução de problemas, o ‘policy cycle’ acaba se revelando um modelo heurístico bastante interessante para a análise da vida de uma política pública. As
várias fases correspondem a uma sequência de elementos do processo político-administrativo e podem ser investigadas no que diz respeito às constelações de poder, às redes políticas e sociais e às práticas político-administrativas que se encontram tipicamente em cada fase (FREY, 2000, p. 226).
Neste contexto, percebe-se que a elaboração do PPA possuiu decisão técnica e política, cujas relações sociais e políticas, muitas vezes compartilhadas historicamente, estabelecem valores entre os membros da gestão e de sua sociedade. Com isso, as relações emergem nesta construção que envolve um amplo número de situações, que vão desde as conclusões técnicas e os jogos de interesses, até a participação da sociedade na elaboração do PPA.
Outro fator relevante para o estudo fundamenta-se na minha relação profissional com o tema. Por ser formado em Gestão de Políticas Públicas – UFRN e, no momento de construção do PPA Participativo 2016-2019, estar ocupando o cargo de Subcoordenador de Planejamento na SEPLAN-RN, fazia parte da equipe central de organização do PPA estadual, que estava centrado na Coordenadoria de Planejamento, Acompanhamento e Controle - COPLAC. Como sendo uma temática que faz parte do meu dia a dia e por ser um aspecto inovador na gestão local, aguçou ainda mais o meu interesse em aprofundar o conhecimento em planejamento governamental e políticas públicas e entender a visão dos participantes neste processo.
Pode-se evidenciar que alguns estudos que focam no desenho de políticas públicas de forma participativa, estão muito voltados a nível municipal. Alguns exemplos aqui no Estado são os estudos realizados por professores, alunos e pesquisadores sobre essa temática, por meio de artigo, TCC, Dissertação ou Tese, de algumas Universidades, especialmente da UFRN. E, a forma para a busca e seleção desses trabalhos, ocorreu através de pesquisa nos repositórios dos cursos da UFRN, Scielo e por meio do Google acadêmico. Além disso, foi verificado estudo sobre o Plano Plurianual de algumas capitais, podendo ser verificado no quadro 1, logo abaixo.
Quadro 1 - Síntese de alguns trabalhos sobre participação na Gestão Pública.
TÍTULO AUTOR TIPO INSTITUIÇÃO ANO
Decifrando a participação: montagem de uma experiência de Orçamento Participativo Maria do Livramento
Miranda Clementino Artigo UFRN 1995
A gestão participativa em administrações municipais: as experiências de Natal e Maceió Lindijane de Souza
Bento Almeida Tese UFRN 2006
Entre a potência e o ato: atitudes políticas e percepções de mobilização em Natal e Porto Alegre.
Terezinha Cabral de
Albuquerque Neta Dissertação UFRN 2010
Planejamento
participativo em São Gonçalo do Amarante: uma análise do Plano Diretor Danielle Nunes de França TCC UFRN 2014 Participação da comunidade no planejamento, formulação e implementação da Escola Multicampi de Ciências Médicas do Rio Grande do Norte
George Dantas de Azevedo TCC UFRN 2015 A Participação Social no contexto atual: breves considerações sobre o Orçamento Participativo na Cidade do Natal-RN Joanna de Oliveira Guerra e Ernesto Alexandre Tacconi Neto Artigo IFRN 2018 Participação Social no Planejamento Governamental Municipal: um estudo em planos plurianuais de uma capital brasileira Débora Tazinasso de Oliveira; Antônio Gonçalves de Oliveira; Ivan Carlos Vicentin
Artigo UTFPR 2018
Fonte: Elaborado pelo autor.
Percebe-se, contudo, por ser uma experiência local recente, a carência de estudos contemporâneos e referências bibliográficas sobre as políticas públicas no estado do RN nessa área e, em especial, sobre a participação social no PPA Estadual. Assim, destaca-se a importância desta pesquisa, a qual poderá auxiliar na compreensão das ações governamentais e da relação Estado-Sociedade. Além disso, poderá contribuir na compreensão da inserção de “novas” ferramentas gerencias ao planejamento governamental, entendendo como são formuladas a nível estadual, cujas políticas públicas buscam modificar a qualidade de vida dos cidadãos potiguares. Desta forma, com este trabalho procuramos viabilizar mais um passo
na compreensão do planejamento estadual, no campo da política pública. Outrossim, a pesquisa poderá servir como um instrumento colaborativo para a próxima versão de elaboração do PPA, que trará sugestões para a melhoria ou adequações no seu processo participativo.
Desta forma, é fundamental o desenvolvimento de pesquisas e estudos sobre o planejamento do Estado do Rio Grande do Norte, nos quais se possam compreender aspectos importantes das dinâmicas da gestão local, bem como, entender quais os objetivos governamentais em promover um planejamento cujo conjunto de ações é intitulado de “Governo Inovador”. Neste sentido, entender a participação social do PPA com fator essencial na transformação da gestão estadual, no qual a organização, a elaboração, a implementação, o monitoramento e a avaliação podem e devem contribuir para fortalecer a administração pública e, consequentemente, desenvolver as regiões e seus municípios, torna-se necessário para analisar estorna-se novo contexto de planejamento na gestão pública.
Ao enveredar pelo estudo sobre planejamento, como meio necessário para o desenvolvimento das políticas públicas, estar-se-á compreendendo e analisando o Plano Plurianual, como ferramenta de transformação de médio prazo, inserida num contexto histórico, geográfico e sociopolítico, estando assim, marcado pelas relações entre governo e sociedade.
Portanto, nesse trabalho, passa-se a questionar e estudar a temática aqui definida, sendo possível ampliar não apenas minhas indagações sobre planejamento governamental, mas também pelo processo de participação desenvolvido na elaboração do PPA 2016-2019. Desta forma, ao pesquisar sobre Gestão Pública, sob a ótica do ciclo das políticas públicas, abre-se caminho para novas pesquisas sobre o PPA 2016-2019 e sua elaboração participativa através da interpretação da sua área pública.
1.4 ESTRUTURA DO TRABALHO
O presente trabalho sobre “Análise do processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte” foi moldado, gestado e organizado em seis partes. Na primeira, fazem-se as Considerações Iniciais sobre o trabalho, ou seja, uma introdução sobre a temática abordada. Para se entender melhor o assunto, através da Contextualização do Problema é discutido o tema e apresentada a pergunta de pesquisa: “Como ocorreu o processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte?”.
Nessa parte também são apresentados o Objetivo Geral, que pretende analisar o processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte; e os Objetivos Específicos do trabalho, quais sejam: descrever o processo de elaboração do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte; analisar o processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte; e, propor melhorias na elaboração participativa para o próximo Plano Plurianual.
Por fim, ainda na primeira parte é apresentada a Justificativa, na qual são apresentados os motivos que originaram a escolha do tema, a carência de estudos nesse campo e as contribuições que o trabalho possibilitará área do conhecimento científico, acadêmico e profissional.
Já na segunda parte, faz-se uma abordagem do Referencial Teórico acerca do Planejamento na Administração Pública e, em seguida, apresentamos sucintamente dentro desse tópico o processo de transformação da Administração Pública Brasileira, seu planejamento e a Nova Gestão Pública, até chegarmos à importância da elaboração da ferramenta de planejamento governamental (PPA), instituída na Constituição Federal Brasileira de 1988. Posteriormente, enfoca-se o conceito de Políticas Públicas, a relevância das fases de seu o ciclo e finaliza-se com o conceito de participação e inovação na gestão pública.
Na terceira parte, apresentam-se as Estratégias Metodológicas que tratam da natureza descritiva-exploratória da investigação e da importância da aplicação do Estudo de Caso como estratégia de pesquisa trabalhada por Robert Yin (2001). Também é apresentada a abordagem de pesquisa de métodos mistos utilizada por Creswell (2010) – a qual usa a Estratégia Exploratória Sequencial -, a construção do conhecimento científico, bem como, a
abrangência do estudo, que será do tipo amostral não probabilístico e terá como subtipo uma amostra por julgamento. Além disso, expomos os processos de investigação selecionados para a coleta de dados primários e secundários, tais como: entrevistas, analises documentais, observação qualitativa, fotografias, dados quantitativos e análise de conteúdo, que contribuíram para a compreensão da temática em estudo. Em suma, discutem-se os métodos de pesquisa e a relevância da adoção da metodologia mista na produção científica, bem como, apresenta-se as técnicas de pesquisa selecionadas para a coleta de dados.
Na quarta parte, Interpretação e análise dos resultados, são apresentados os resultados tanto da pesquisa quantitativa quanto qualitativa, fazendo com que perceba-se o nível de participação cidadã alcançado no processo participativo do PPA e, também, a proposição de melhoria nesse processo, no intuito de torná-lo mais eficiente e elevar o poder decisório da sociedade nesse planejamento governamental.
Na quinta parte, as Considerações Finais, são evidenciadas as reflexões conclusivas sobre o nível de participação da sociedade no processo de elaboração do PPA do Rio Grande do Norte.
Na sexta parte, as Referências, verifica-se o universo de fontes utilizadas para a construção do trabalho, que contempla dados primários e dados secundários, o PPA do Estado, referências bibliográficas que demonstram a utilização de investigações de estudiosos renomados que se debruçam no estudo sobre a temática, entre outros.
Na sétima parte, são apresentados os Apêndices, compostos pela ferramenta do tipo questionário (roteiro de entrevista) semiestruturado aplicado com o público pré-selecionados, classificado pelas categorias Estado e Sociedade, que possuem informações acerca do tema em questão.
Finalmente, na oitava e última parte, os Anexos, são apresentados os formulários de coleta das informações elaborados e utilizadas pela SEPLAN nos eventos territoriais, tais como lista de credenciamento dos eventos e lista de presença das oficinas.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
No presente capítulo será feita uma abordagem teórica acerca do Planejamento na Administração Pública, perpassando sucintamente pela Administração Pública, Nova Gestão, o PPA como ferramenta de planejamento, seguido pelo conceito de Políticas Públicas e por suas fases, chegando até o processo e importância da elaboração dessas políticas e finalizando com o conceito de participação e inovação de tal gestão.
2.1 PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A construção do Estado no Brasil sempre conviveu com problemas relacionados à gestão pública, ideia de uma condição de entropia na superfície do ambiente estatal, entre esse e a sociedade. No decorrer da história, especificamente a República Velha, percebeu-se que nossa administração pública era problemática, sendo marcada pelo estilo patrimonialista, que se renegava a inserir novos métodos, ferramentas e procedimentos organizacionais, que deveriam possibilitar a eficiência e eficácia da máquina administrativa e dos serviços públicos (NOGUEIRA, 1998).
Toda essa conjuntura política iria desembocar na Revolução de 30, que conseguiu eliminar o sistema oligárquico. No entanto, devido às circunstâncias para se firmar no poder, teve que incorporar os coronéis ao seu seio, por causa de diversos interesses políticos e econômicos aos quais teriam que combater. Assim, para sobreviver e se firmar no poder, essa nova fase teve que conviver com as velhas e novas conjunturas políticas. Neste sentido, compreendemos que esse “novo” sistema político-administrativo se apoiou nas bases locais e nas particularidades da República Velha.
O novo regime implantou a centralização, mas teve de contentar, ao mesmo tempo, os grupos rurais, os grupos industriais emergentes, os militares, os profissionais de classe média e os operários. Isto significou a desagregação das políticas estatais em muitas direções diferentes, a fim de tomar medidas para proteger a indústria, incorporar e domesticar os trabalhadores, proteger a burguesia cafeeira e modernizar o aparelho de Estado, na busca do universalismo de procedimentos (NUNES, 1997, p. 48).
A partir daí, passa-se a observar que, a Administração Pública buscar por uma modernização através de reestruturação para tornar a máquina administrativa mais eficiente e formar um plano de integração nacional.
Di Pietro (2010, p. 25-30) define a Administração Pública em sentido objetivo como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos e em sentido subjetivo como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado.
Com isso, fica perceptível que a partir da Revolução de 30, o planejamento seria visto a nível nacional brasileiro, ideia de uniformização para todo o país, ao qual criaram ou utilizaram símbolos e mecanismos que tentavam por eliminar as identidades regionais e locais, no intuito de construir uma única identidade nacional, isto é, a ideia de nacionalismo, sem levar em considerações as potencialidades e particularidades regionais (NUNES, 1997, p. 48-50).
Essa ideia de nacionalismo caracterizou o período autoritário, que buscava efetivar uma Reforma na Administração Pública no Brasil, que se valeu de velhos e novos instrumentos político-administrativo para implementar suas ações (NUNES, 1997, p. 49-50).
O governo central resolveu estruturar ferramentas fundamentais para a fiscalização e regulação da máquina administrativa do Estado. O principal mecanismo criado para racionalizar a administração pública foi o Departamento de Administração do Serviço Público (DASP), que tinha como objetivo a racionalização da administração pública e de seus serviços. Além disso, criou outros mecanismos que davam sustentação ao DASP e que colaboravam para a disseminação das ações do governo entre a população. Dentre estes mecanismos e ferramentas podemos citar: Comissão Central de Compras (CCC); Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP) e; A Voz do Brasil. Além disso, realizou uma ação radical que promoveu a extinção dos partidos políticos, ação essa que representou o fechamento decisório, isto é, excluiu a sociedade nas decisões do país. Assim, as decisões políticas e administrativas estavam sobre o comando de Vargas (NUNES, 1997).
O insulamento deu-se a partir do surgimento dos diversos departamentos e empresas estatais recém-instituídos, nos quais foram criados milhares de empregos que brotaram, infelizmente, servindo de suporte para permanência de outra gramática, clientelismo, ocasionando o estrangulamento da máquina administrativa. Assim, o clientelismo encontrou mais uma abertura para se manter na administração pública brasileira (NUNES, 1997).
Em 1964, com a instalação da Ditadura Militar, encerrou-se o processo de democracia no qual o país estava incidindo desde 1946. Esse novo regime, realizou medidas que centralizavam o poder, entre elas: o ingresso da intervenção do governo nos estados e
municípios; executivo legislava através de decretos-lei; e, por fim, a extinção dos partidos políticos, com o cancelamento de seus registros (NUNES, 1997).
Nesse período, uma das metas implantadas foi a de um novo modelo de Estado, desenvolvimentista, como também, foi institucionalizada a reforma administrativa. Segundo Junquilho (2010), os militares iniciam uma nova fase reformista na administração do Brasil, visando à efetividade de suas ações gerenciais. Em suas palavras, Junquilho (2010) explica que
[...] inauguram o que se pôde chamar de segunda fase das reformas administrativas brasileiras. Iniciativa essa que trouxe a conjugação entre o aperfeiçoamento da burocracia e certa flexibilidade da ação estatal, em busca de sua agilidade, prejudicada pelos rígidos mandamentos burocráticos (JUNQUILHO, 2010, p. 124).
Diante do exposto, podemos dizer que, a segunda fase das reformas na administração pública tem início com a publicação do Decreto-Lei Nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que “[...] dentre outras medidas, fortaleceu a descentralização administrativa, a partir da diferenciação entre as denominadas Administração Direta e Indireta” (JUNQUILHO, 2010, p. 124), a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional. Na década 70, segundo Peter Evans (1993), o modelo de Estado adotado no país entra em crise, mas só no final dos anos 70 se tornou evidente o estado desenvolvimentista intermediário. Paralelamente ao descontrole fiscal, diversos países passaram a apresentar redução nas taxas de crescimento econômico, aumento do desemprego e elevados índices de inflação. A desaceleração econômica mundial foi explicada por alguns entraves como a crise do Estado, que não soubera processar de forma adequada suas responsabilidades. A desordem econômica expressava agora a dificuldade do Estado em continuar a administrar as crescentes expectativas em relação à política de bem-estar social aplicada com relativo sucesso no pós-guerra, ou melhor, nos 30 anos da década de ouro.
O consenso pós-guerra tinha como base a área econômica, o Estado Keynesiano, cuja função era intervir na economia, garantindo emprego a força de trabalho existente e investindo em setores produtivos como, por exemplo, o petróleo. Já a área social era marcada pelo Welfare State ou Estado de Bem-Estar Social, o qual era provedor e promotor de políticas públicas no âmbito social como saúde, educação e seguridade social. Por último, o campo administrativo era dominado pelo Modelo Burocrático Weberiano, “[...] ao qual cabia o papel de manter a impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade do aparato governamental” (ABRUCIO, 2006, p. 175).
O tema da Reforma do Estado se insere em um projeto maior no Brasil, o da redemocratização do país. Já nos anos 80, o processo de transição política foi caracterizado
por um amplo conjunto de mudanças que conduziram muitos países latino-americanos, dentre eles o Brasil, a romper com o passado autoritário e instaurar regimes democráticos (ABRUCIO, 2006).
Assim, a partir das ideias e reformas baseadas na chamada Nova Gestão Pública (NGP) que começaram a surgir nos anos 90, e que balizaram novos processos de transformações em diversos países, buscou-se o objetivo de atacar dois males burocráticos: a ineficiência relacionada ao excesso de procedimentos e controles processuais, e a baixa responsabilização dos burocratas frente ao sistema político e à sociedade. Para alcançar esses objetivos, “[...] sua proposta básica foi flexibilizar a administração pública e aumentar a accountability ou responsabilização governamental” (CLAD, 2000).
No tocante ao Brasil, pode-se dizer que não ficou de fora desse processo reformista que estava acontecendo pelo mundo. Para Sano e Abrúcio (2008, p. 64), o “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, formulado pelo então Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (Mare), seguiu muitas das linhas básicas da Nova Gestão Pública”. Além disso, identifica-se que inúmeros governos a nível estadual adotaram depois essas novas formas de gestão.
No momento de discussões acerca da crise da gestão pública, almejando encontrar caminhos para superar, tanto a gestão tradicional, quanto o gerencialismo clássico, emerge um modelo que alia um conjunto ideias e pensamentos que originaria o que é chamada de a Nova Gestão Pública, surgindo inicialmente em países anglo-saxônicos, a partir do início dos anos 1980, tais como: Estados Unidos, Inglaterra, Austrália e Nova Zelândia.
Segundo Rodrigues (2005, p. 53), a Nova Gestão Pública seria um “conjunto de práticas gestionárias ligadas à introdução de mecanismos de mercado e à adopção de ferramentas de gestão privada, para solucionar os problemas de eficiência da gestão pública bem como para melhorar” as relações entre o Estado e a Sociedade.
Por último, Bresser Pereira (2000, p. 63-64) defende que o sistema capitalista teve duas grandes reformas da Administração Pública: a “Reforma Burocrática” que atingiu a Europa e os Estados Unidos no início do século XX e o Brasil nos anos 1930, com o governo Vargas; e a “Reforma Gerencial” ou “Reforma da Nova Gestão Pública”. Esta última pode ser dividida em duas “ondas” distintas: a “primeira onda”, dos anos 1980, com ênfase no ajuste estrutural das economias em crise (ajuste fiscal, privatização, liberalização do comércio); e a “segunda onda”, a partir dos anos 1990, com ênfase nas transformações de caráter institucional.
Aqui no Brasil, na década de 90 foi marcada por uma crise discursiva, alimentada por dois projetos estruturantes: o Projeto Neoliberal e o Projeto Democratizante. O primeiro baseia-se num Estado Mínimo e Minimalista, o qual transfere suas responsabilidades para a sociedade; e, o segundo, centra-se na participação social, sendo o cidadão personagem central na transformação sociopolítica. Nas palavras de Dagnino (2004)
O projeto neoliberal operaria não apenas com uma concepção de Estado Mínimo, mas também com uma concepção minimalista tanto da política como da democracia. Minimalista, porque restringe não apenas o espaço, a arena da política, mas seus participantes, processos, agenda e campo de ação (DAGNINO, 2004, p. 157).
O novo modelo gerencial nacional inicia-se na gestão de Fernando Collor de Mello que priorizou o ajuste neoliberal, cujo Estado se isentou, em grande parte, do seu papel de provedor de direitos, através da redução de suas obrigatoriedades sociais e sua transferência para a sociedade civil. Outro exemplo, na década 1990, ocorreu na administração de Fernando Henrique Cardoso que colocou em prática o modelo neoliberal, através das ações gerenciais realizadas pelo então Ministro Bresser Pereira, o qual pouco avançou nos objetivos neoliberais traçados pelo governo federal da época (DAGNINO, 2004, p. 157-160).
Nesta gestão, verificou-se a redução de gastos públicos e de pessoal, privatizações, transferências das responsabilidades estatais para a sociedade, além de adaptações aos métodos utilizados na iniciativa privada no âmbito público/administrativo. Assim, a questão administrativa, estruturou um modelo de reforma que objetivava resultados imediatos, formalistas e quantitativos que foram identificados pela falta de mobilização dos servidores públicos. Segundo Nunes (1997)
Fixou-se um padrão de reforma administrativa atravessada pela busca de efeitos imediatos, assentados sobre pressupostos invariavelmente formalistas e quantitativos (...), incapazes de respeitar e mobilizar os servidores, desinteressado da busca de apoios políticos expressivos ou do envolvimento da sociedade. A afirmação desse reformismo reducionista e quantitativo ajudou a aprofundar a crise da administração pública e forçou o deslocamento, para as margens, dos temas de natureza mais qualitativa, associados à dimensão técnica e gerencial, ao planejamento, à coordenação, aos recursos humanos (NUNES, 1997, p. 106).
Dessa maneira, tínhamos uma tradição do Planejamento Econômico Cepalino, no qual o Estado era Coordenador e Investidor. Com isso, os Planos dos anos 50, 60 e 70 foram marcados pela ausência de disciplina fiscal, pelo voluntarismo, não formalizados em lei e dependentes do orçamento monetário, devido a uma conjuntura de expansão mundial vigente nesse momento. Assim, começa a haver um descolamento entre o planejado e o executado, baseado em outputs e não em outcomes (resultados). Só depois é que se começa a praticar o
Planejamento Estratégico, incialmente muito direcionado a ideia de Planejamento Econômico. Enfim, nossa tradição de planejamento no setor público é quase toda voltada para a dimensão econômica (NUNES, 1997; DAGNINO, 2004; REZENDE, 2008).
Partindo desse pressuposto, o planejamento pode ser entendo como “sinônimo de objetivar, pensar, sonhar, desejar e etc [...]” (REZENDE, 2008, p. 15). Assim, planejar é uma ação intrínseca ao indivíduo, mesmo de forma cognitiva, em que utilizamos o planejamento para traçar metas, alcançar objetivos e obter resultados.
Para Oliveira (2012), o sentido de planejamento significa:
[...] a metodologia administrativa que permite diagnosticar e analisar situações atuais de estabelecer resultados pelas – objetivos e metas – a serem alcançados pelas organizações e de delinear ações – estratégias – para alcançar estes resultados, bem como estabelecer leis e normas – políticas – que servem de sustentação a esse procedimento administrativo (OLIVEIRA, 2012, p. 41).
Neste viés, pode-se dizer que o planejamento na administração pública pode ser dividido em três níveis interligados e diferenciados entre si. Esses níveis são: Nível Estratégico, Nível Tático e Nível Operacional.
Figura 1 - Níveis do Planejamento na Administração Pública
Fonte: MAGOGA, [s.a].
O primeiro que fica no topo da pirâmide é o nível estratégico. Aqui as decisões estratégicas são tomadas por meio da elaboração do planejamento estratégico. Para Rezende (2008, p. 18), esse planejamento é como “um processo dinâmico, sistêmico, coletivo, participativo e continuo para determinação dos objetivos, estratégias e ações da organização”.
Para Oliveira (2012, p. 43), o nível estratégico é onde realiza os estudos macros e complexos da organização, tanto interno quanto externo, ou seja, é o que “[...] consolida a
interação entre os aspectos externos ou controláveis e os aspectos externos ou não controláveis das organizações”.
O segundo nível, refere-se ao tático e está no centro da pirâmide, sendo intermediário. Corresponde às ações táticas do planejamento tático. Para Oliveira (2012, p. 44), “o nível tático é que trabalha com uma determinada área de resultado e não com toda a organização”.
O terceiro e último nível é o operacional e está na base da pirâmide. Para Oliveira (2012, p. 44), “é o que formaliza, os documentos escritos, os processos administrativos estabelecidos para o desenvolvimento da organização”.
Já para Chiavenato & Sapiro (2003, p. 258), o planejamento operacional é moldado para o processo de execução ou implementação de uma atividade ou operação específica de um setor ou organização, tendo uma duração de curto prazo, que se formaliza através de documentos escritos, processos e métodos de trabalho.
Assim, a elaboração de um planejamento eficiente na administração pública requer uma interação entre esses três níveis de planejamento. Com isso, para que haja na administração pública um planejamento adequado de suas ações públicas, torna-se fundamental um bom planejamento e execução das fases das políticas públicas a serem promovidas ou desenvolvidas.
2.1.1 O Plano Plurianual como Ferramenta de Planejamento
A Constituição Federal Brasileira (1988) viabilizou para o planejamento governamental, a ligação entre o planejamento e o orçamento, no qual o poder executivo passou a ter a atribuição de planejar, por meio da elaboração de instrumentos como Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentarias (LDO) e Lei Orçamentaria Anual (LOA), que tratam da vinculação entre o planejamento e o orçamento público. A seguir, a figura sintetiza a relação entre os instrumentos legais:
Figura 2 - Instrumentos do Planejamento Governamental
Fonte: ENAP, 2017, p. 17.
Pensando no planejamento governamental, percebe-se que existe também uma interligação entre os níveis e os instrumentos de planejamento. Abaixo, na figura 3, pode-se verificar a interligação entre esses campos.
Figura 3 - Interligação entre níveis e instrumentos de planejamento.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Numa visão de ciclo orçamentária, o PPA, a LDO e a LOA são as peças primordiais na elaboração e execução orçamentária brasileira. Essas ferramentas conduzem esse ciclo no Brasil e são intimamente interligadas, desenvolvendo um modelo conectado de planejamento e orçamento, devendo ser utilizado pelos três entes da Federação: Municípios, Estados e União. Além disso, segundo a ENAP (2017), esses “[...] instrumentos representam uma verdadeira ‘pirâmide orçamentária’, estando na base da pirâmide o PPA, no meio a LDO e no topo a LOA, conforme demonstrado na figura a seguir, que apresenta uma comparação entre o orçamento e o planejamento”: PPA (Estratégico) Comparação entre o planejamento e o orçamento LDO (Tático) Comparação entre o planejamento e o orçamento LOA (Operacional) Comparação entre o planejamento e o orçamento • Define estratégias, diretrizes e metas da administração pública para o período de 4 anos.
• Regras para elaborar o orçamento do ano seguinte; • Define prioridades e metas do governo. • Estima as receitas e programa as despesas de cada ano, de Acordo com as prioridades do PPA e as regras estabelecidas pela LDO. Plano Plurianual (PPA) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) Lei Orçamentária Anual (LOA)
Figura 4 - Comparação entre o planejamento e o orçamento
Fonte: ENAP, 2017, p. 11.
Para se tornar mais compreensível, abaixo tem-se um quadro síntese que aborda os três instrumentos de planejamento, suas definições, vigências, prazos e quais os níveis de planejamento em que se enquadram.
Quadro 2 - Síntese dos Instrumentos de Planejamento
Instrumento Definição Vigência Prazo Nível
PPA
É o plano que estabelece as diretrizes, objetivos, programas e metas a serem seguidos pelo Governo Federal, Estadual ou Municipal. Ele inicia no segundo ano do mandato do Chefe do Poder Executivo e vai até o último dia do primeiro exercício financeiro do mandato seguinte.
4 anos Médio Estratégico
LDO
É a norma que estabelece metas e prioridades para o exercício seguinte, inclui as despesas de capital (investimento) para o exercício subsequente, orienta a Lei Orçamentária Anual (LOA), dispõe sobre mudanças na legislação tributária, estabelece a política de aplicação das agências de fomento e define as metas fiscais.
1 ano Curto Tático
LOA
É o orçamento público propriamente dito. É discutida e aprovada todo ano, trazendo a programação dos gastos governamentais em cada área, bem como a previsão das receitas para custear esses gastos.
1 ano Curto Operacional
Fonte: Elaborado a partir de ENAP (2017).
Dessa forma, nosso objeto de pesquisa, o PPA, passou a ser o instrumento fundamental do planejamento governamental, por explicitar suas ações e finalidades para um período de médio prazo (4 anos). Para isso, o seu processo de implementação deve seguir
LOA (Operacional) Comparação entre o planejamento e o orçamento LDO (Tático) Comparação entre o planejamento e o orçamento PPA (Estratégico) Comparação entre o planejamento e o orçamento
processos coesos e bem planejados para que se possa executar da forma pensada e desejada (BRASIL, 2008, p. 114-118).
Giacomoni (2005, p. 200), destaca que o PPA é formado pela “[...] síntese dos esforços de planejamento de toda a Administração Pública, orientando a elaboração dos demais planos e programas de governo, assim como o próprio orçamento anual”.
Dessa maneira, torna-se importante que o PPA seja conduzido de forma flexível, para que suas modificações e ajustes reflitam sua própria necessidade e sirvam para retroalimentar o processo e as políticas públicas. A partir disso, Nascimento (2006, p. 81), diz que “por meio de seu acompanhamento e avaliação, torna-se possível a verificação da efetividade na execução de seus programas e revisão dos objetivos e metas definidas inicialmente”.
2.2 POLÍTICAS PÚBLICAS
Diante da diversidade de estudos e conceituação, a Política Pública é vista de várias formas, podendo ser direcionada para solucionar problemas; disputas em torno de ideias e interesses; dinâmica do jogo do poder, etc. Dessa maneira, baseando-se no princípio de que o poder público deve planejar e implementar ações que possibilitem criar condições estruturantes para a promoção do desenvolvimento socioeconômico, a política pública deverá estar voltada para a garantia dos direitos sociais.
A partir da concepção de Boneti (2007, p. 74), fica evidente que o Estado se transforma no principal agente que repassa à sociedade civil as tomadas de decisões do campo das relações de embate entre os agentes do poder. Assim, o autor conceitua políticas públicas, da seguinte forma:
Entende-se por políticas públicas o resultado da dinâmica do jogo de forças que se estabelece no âmbito das relações de poder, relações essas constituídas pelos grupos econômicos e políticos, classes sociais e demais organizações da sociedade civil. Tais relações determinam um conjunto de ações atribuídas à instituição estatal, que provocam o direcionamento (e/ou o redirecionamento) dos rumos de ações de intervenção administrativa do Estado na realidade social e/ou de investimentos (BONETI, 2007, p. 74).
Outra definição de Políticas Públicas bastante importantes para entendermos esse conceito é apresentada por Guareschi (2004, p. 180), o qual afirma que é a junção de um grupo de “[...] ações coletivas voltadas para a garantia dos direitos sociais, configurando um compromisso público que visa dar conta de determinada demanda, em diversas áreas.
Expressa a transformação daquilo que é do âmbito privado em ações coletivas no espaço público”.
Para Leonardo Secchi (2010, p. 4), a essência conceitual das políticas públicas é o problema público. Nesse sentido, o que determina se uma política é pública ou não, seria a sua intenção de responder a um problema “público” (não um problema político), independentemente de o tomador de decisão ter personalidade jurídica estatal ou não estatal.
Nota-se, assim, segundo Leonardo Secchi (2010, p. 7), que um problema expressa a diferença entre a situação atual (um status quo ‘inadequado’) e uma situação ideal possível. Um problema público seria “a diferença entre a situação atual e uma situação ideal possível para a realidade pública” (Ibidem, p. 7). Soma-se que “para um problema ser considerado ‘público’ este deve ter implicações para uma quantidade ou qualidade notável de pessoas” (Ibidem, p. 7).
Dessa forma, a tipologia a ser utilizada no trabalho, vê a política pública como um ciclo deliberativo, formado por vários estágios, gerando um processo dinâmico e de aprendizado. O ciclo da política pública é constituído dos seguintes estágios: definição de agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das opções, implementação e avaliação as políticas públicas.
2.2.1 Fases das Políticas Públicas
Para serem discutidas as fases ou ciclos de Políticas Públicas (Policy Cycle), será tomado como suporte, o modelo proposto por Klaus Frey (2000, p. 226), cujas etapas são elencadas a seguir: “[...] percepção e definição de problemas, “agenda-setting”, elaboração de programas e decisão, implementação de políticas e, finalmente, a avalição de políticas e a eventual correção da ação”. Neste caso, essas fases do ciclo representam a vida de uma política pública. Para Frey (2000)
Ao subdividir o agir público em fases parciais do processo político-administrativo de resolução de problemas, o ‘policy cycle’ acaba se revelando um modelo heurístico bastante interessante para a análise da vida de uma política pública. As várias fases correspondem a uma sequência de elementos do processo político-administrativo e podem ser investigadas no que diz respeito às constelações de poder, às redes políticas e sociais e às práticas político-administrativas que se encontram tipicamente em cada fase (FREY, 2000, p. 226).
Outro modelo que também aborda o ciclo de políticas públicas, é apresentado por Leonardo Secchi (2010), que se restringe a sete fases principais: “[...] 1) identificação do
problema, 2) formação da agenda, 3) formulação de alternativas, 4) tomada de decisão, 5) implementação, 6) avaliação, 7) extinção”. Tais fases ajudam a organizar as ideais, simplificando a compreensão da política pública e auxiliando gestores e pesquisadores na construção de um referencial comparativo para casos que possuem partes e/ou elementos diferentes (SECCHI, 2010, p. 33-34)
A primeira fase do modelo de Frey (2000) refere-se à percepção e definição de problemas identificados através de atores políticos e sociais, que tomam relevância e entram nas discussões político-administrativas. Neste caso, comumente, “[...] são a mídia e outras formas da comunicação política e social que contribuem para que seja atribuída relevância política a um problema peculiar” (FREY, 2000, p. 227).
Leonardo Secchi (2010, p. 34-35) classifica essa fase como Identificação do problema, em que é “a discrepância entre o status quo e uma situação ideal possível. [...] é a diferença entre o que é e aquilo que se gostaria que se fosse a realidade”.
Celina Souza (2006, p. 30) apresenta essa primeira fase como a etapa que “focaliza os problemas, isto é, problemas que entram na agenda quando assumimos que devemos fazer algo sobre eles. O reconhecimento e a definição dos problemas afetam os resultados da agenda”.
Para que este problema seja solucionado, é necessário que entre na “agenda-setting” que é a segunda fase do Ciclo. Nela, “[...] se decide se um tema efetivamente vem sendo inserido na pauta política atual ou se o tema deve ser excluído ou adiado para uma data posterior...” (FREY, 2000, p. 227). Nesta etapa, é importante analisar os custos e benefícios da política pública, como também, se devem envolver os agentes políticos nas discussões.
Segundo Celina Souza (2006, p. 30) essa segunda fase focaliza a política propriamente dita, ou seja, como se “constrói a consciência coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado problema. Essa construção se daria via processo eleitoral, via mudanças nos partidos que governam ou via mudanças nas ideologias, aliados à força ou à fraqueza dos grupos de interesse”.
A terceira fase, elaboração de programas e decisão, consiste na escolha de um tema dentre diversos problemas que merecem ser solucionados, cuja “[...] la administración trata de elucidar el problema y propone una o varias soluciones al mismo” (DEUBEL, 2009, p. 49). Sua precedência indica o “[...] ato de decisão propriamente dito, processos de conflito e de acordo envolvendo pelo menos os atores mais influentes na política e na administração” (FREY, 2000, p. 227-228), isto é, há uma negociação entre os envolvidos, para que seja escolhida uma alternativa comum para a implementação da política.
