MARLENE SUSANA RAPOSO DÂMASO
Marketing e interdependência: lógicas de ação e atores
na construção da imagem das escolas
Universidade dos Açores Departamento de Ciências da Educação
MARLENE SUSANA RAPOSO DÂMASO
Marketing e interdependência: lógicas de ação e atores
na construção da imagem das escolas
Dissertação apresentada à Universidade dos Açores para cumprimento dos requisitos necessários à obtenção do grau de Mestre em Educação, especialidade Gestão e Administração Escolar, sob a orientação científica do Prof. Doutor Jorge Ávila de Lima.
Universidade dos Açores Departamento de Ciências da Educação
AGRADECIMENTOS
No findar desta caminhada, momento de grande realização e de gratidão, não posso deixar de, nas linhas que se seguem, elencar as pessoas que contribuíram de alguma forma para a concretização deste projeto de investigação basilar ao meu crescimento pessoal e profissional.
Em primeiro lugar, dirijo o meu agradecimento ao meu orientador científico, Professor Doutor Jorge Ávila de Lima, pela sua constante disponibilidade e prontidão em clarificar as dúvidas e orientar pontos de vista, sempre com rigor e incentivo.
Não poderei esquecer de mencionar os gestores das escolas, que, mesmo em momentos de intenso trabalho, se disponibilizaram a participar no estudo, partilhando as suas ações e cedendo documentos e outros materiais pertinentes à temática. Foi deveras encorajador, e um dos grandes motivos subjacentes à escolha da temática, presenciar o modo como alguns gestores se reportavam de forma verdadeiramente apaixonada ao seu trabalho e promoviam a imagem da sua escola com grande entusiasmo .
Para finalizar, quero agradecer aos meus pais pela constante motivação para continuar, mesmo nos momentos de maior desânimo, e muito em especial à minha irmã Cristina, pela paciência em ouvir, e pelo olhar crítico e positivo contributo na troca de impressões e de ideias.
Resumo
O presente trabalho, intitulado “Marketing e interdependência entre escolas: lógicas de ação e atores na construção da imagem das escolas”, visa, a partir da análise das atividades promocionais e de informação de escolas de diferentes tipologias de um único concelho da Região Autónoma dos Açores, bem como das percepções dos seus gestores, identificar a presença, ou não, de um ambiente de ensino competitivo resultante da tensão entre a oferta e a procura do serviço educativo.
Observando as dinâmicas de gestão da comunicação e das relações das escolas, procurar-se-á identificar a proximidade, ou não, desta rede formativa da tendência universal de mercadorização do ensino, pautada pela escolha da escolar pelos pais e alunos, pela seleção dos fornecedores de maior valor no mercado, e pela procura de captação dos alunos mais vantajosos das escolas. Para um melhor entendimento destas dinâmicas serão abordadas questões relacionadas com as lógicas de ação gestionária e as estratégias de marketing das escolas, nomeadamente nas atividades de promoção privilegiadas, atores implicados e recursos alocados.
No entanto, esta visão mercadorizada do ensino tem gerado algumas vozes dissonantes que partilham de preocupações relativamente à missão educacional das instituições enquanto garante da provisão de um ensino em condições de equidade, igualdade de oportunidade e de justiça social. Para além disso, os mercados de ensino descritos nos vários estudos raramente assumem contornos homogéneos, operando livremente de acordo com a lei da oferta e da procura; assim sendo, a literatura apresenta-nos variadas definições de mercados híbridos, isto é, que provêm o ensino como a oferta de um produto mas sujeitos a condicionalismos próprios dos serviços públicos, muito em especial a regulação estatal.
No que respeita a estratégia metodológica a ser aplicada, o presente estudo terá por base uma abordagem qualitativa, isto é, assumirá um carácter exploratório e descritivo através da análise de entrevistas semiestruturadas aos gestores das escolas e recolha de material documental promocional ou de informação. O estudo pretende, através desta observação indireta deste contexto em particular, construir um melhor entendimento do fenómeno do marketing das escolas.
Abstract
This research work, entitled “Marketing and interdependence: logics and actors in schools’ image-building”, aims, through the analysis of promotion and information activities from different types of schools from a single council of the Autonomous Region of the Azores, as well their managers’ perceptions, identify the presence, or not, of a competitive education environment spawned from the tension between supply and demand.
Observing the communication management and the relations amongst schools, we intend to identify the degree of proximity of this education network to the global trend of school markets, in which parents and children choose their school out of the highest value suppliers, and schools try to get the best students enrolled. For a better understanding of these dynamics, the study will include research on the most used marketing strategies, actors and resources.
Nevertheless, this education market has led to opposing voices, which share concerns regarding the educational mission of schools as providers of equal access to education, equal opportunity and social justice. Furthermore, education markets rarely assume identical forms, operating freely according to demand and supply; thus, literature renders several definitions of hybrid markets, that is markets that provide teaching as a product subjected to public service constraints, especially state regulation.
In terms of methodological strategy, the study is taking the form of a qualitative approach, that is an exploratory and descriptive analysis of semi-structured interviews made to school directors and relevant material used for promocional and information purposes. Through indirect observation of this context this work aims to build a better understanding of school marketing.
Abreviaturas
PAA – Plano Anual de Atividades PEE – Projeto Educativo de Escola
INTRODUÇÃO
1. Enquadramento geral ... 14
2. Descrição dos objetivos ... 15
3. Metodologia ... 16
4. Organização e estrutura ... 17
CAPÍTULO I – Mercados do ensino, serviço público, escola reativa e marketing 1. A provisão do ensino como mercado público e a escola reativa ... 19
1.1. As reformas na educação pública: o neoliberalismo e o novo gerencialismo ... 20
1.2. Desconcentração, descentralização e mercantilização ... 20
1.3. Os mercados do ensino: mercado livre, quase-mercado, mercado público e mercado condicionado ... 21
1.4. A eficácia da escola ... 26
1.5. O Estado regulador ... 27
1.6. A diversificação/inovação da oferta ... 29
1.7. A privatização do ensino ... 32
1.8. Os intervenientes e a redefinição de papéis ... 35
1.8.1. O gestor ... 35
1.8.2. Os docentes ... 36
1.8.3. O Currículo ... 37
1.8.4. Os pais ... 39
1.8.5. A Comunidade ... 40
2. A mercadorização de um produto vs a promoção de um serviço ... 40
2.1. Os elementos de mercado e seus efeitos ... 42
2.1.1. A escolha parental ... 42
2.1.2. A competição entre fornecedores ... 44
2.1.3. A inovação/diversificação da oferta ... 45
2.1.4. A informação ao consumidor ... 47
2.2. Os elementos de serviço público ... 47
2.2.1. A ação coletiva ... 48
2.2.2. A responsabilidade pública ... 49
2.2.3. A regulação ... 50
3.1. O conceito de marketing ... 53
3.2. A estratégia de marketing ... 57
3.3. A imagem da organização ... 59
3.4. As relações externas e a comunicação ... 62
3.5 O papel do gestor ... 65
CAPÍTULO II – Metodologia 1. Introdução ... 68
2. Objetivos e questões de pesquisa ... 68
3. População e amostragem ... 70 4. Modelo de análise ... 70 5. Dados ... 72 5.1. Instrumentos de recolha ... 72 5.2. Processo de recolha ... 75 5.3. Processamento e análise ... 75 6. Considerações éticas ... 78
CAPÍTULO III - Marketing das escolas e interdependência: lógicas de ação e atores 1. Introdução ... 81
2. Estratégias de interação entre escolas ... 81
2.1. Análise das escolas que partilham a área de interdependência ... 82
2.1.1. Grau de familiaridade com as escolas concorrentes ... 82
2.1.2. Conhecimento da oferta formativa das escolas concorrentes ... 84
2.2. Autoanálise da escola ... 86
2.2.1. Oferta formativa ... 86
2.2.1.1. Percursos formativos disponíveis ... 86
2.2.1.2. Percursos formativos inovadores/diferenciados/especializados ... 87
2.2.1.3. Processos de seleção da oferta formativa ... 90
2.2.1.4. Fatores determinantes na seleção da oferta formativa ... 92
2.2.2. Clientela ... 93
2.2.2.1. Novas matrículas ... 93
2.2.2.2. Alunos transferidos para outra escola ... 95
2.2.2.3. Renovação da matrícula aquando do ingresso no ensino secundário ... 95
2.2.2.4. Recusa de novas matrículas ... 96
2.2.3. Percepção da imagem ... 97
2.2.3.1. Percepção da imagem da escola pelos alunos ... 97
2.2.3.2. Percepção da reputação da escola pelos pais ... 98
2.2.3.2.1. Fatores de satisfação dos pais ... 99
2.2.3.2.2. Fatores de insatisfação dos pais ... 99
2.2.3.3. Atividades de estudo da reputação das escolas ... 99
2.2.3.4. Frequência das atividades de estudo da reputação ... 100
3. Gestão da visibilidade da escola ... 101
3.1. Marketing das escolas ... 102
3.1.1. Atividades promocionais ... 102
3.1.1.1. Iniciativas de promoção junto da comunidade ... 102
3.1.1.2. Destinatários das iniciativas de promoção da oferta formativa junto da comunidade ... 109
3.1.1.3. Frequência das iniciativas de promoção da oferta formativa junto da comunidade ... 109
3.1.1.4. Razões de escolha destas iniciativas de promoção da oferta formativa junto da comunidade ... 111
3.1.1.5. Modo de planeamento destas iniciativas de promoção junto da comunidade ... 112
3.1.1.6. Frequência de planeamento destas iniciativas de promoção junto da comunidade ... 114
3.1.2. Atores implicados ... 115
3.1.2.1. Atores participantes na concepção das iniciativas de promoção e operacionalização junto da comunidade ... 115
3.1.3. Recursos alocados ... 116
3.1.3.1. Recursos disponibilizados ... 116
3.1.3.2. Percentagem do orçamento anual utilizada ... 117
3.1.4. Análise do impacto ... 118
3.1.4.1. Grau de impacto e atividades de auscultação na comunidade envolvente ... 118
3.2. Comunicação externa ... 120
3.2.1. Contactos com os encarregados de educação ... 121
3.2.1.2. Intervenientes ... 122
3.2.1.3. Instrução dos intervenientes ... 122
3.2.1.4. Assuntos tratados ... 124
3.2.2. Divulgação de informação de funcionamento ... 124
3.2.2.1. Atividades de divulgação de funcionamento ... 124
3.2.2.2. Frequência das atividades de divulgação de funcionamento ... 125
3.2.3. Divulgação de avaliação externa dos alunos ... 125
3.2.3.1. Atividades de divulgação de nível de desempenho na avaliação externa ... 125
3.2.4. Divulgação de informação sobre oferta formativa para os pais ... 125
3.2.4.1. Atividades de divulgação de oferta formativa ... 126
3.2.4.2. Frequência de atividades de divulgação de oferta formativa para os pais ... 126
CAPÍTULO IV – Conclusões ... 127
BIBLIOGRAFIA ... 143
ANEXOS ... 155
Anexo 1 - Modelo de análise ... 156
Anexo 2 - Guião da entrevista ... 161
Anexo 3 - Guião da entrevista dirigido aos gestores das escolas secundárias ... 165
Anexo 4 - Guião da entrevista dirigido aos gestores das escolas profissionais e Privadas ... 168
Anexo 5- Formulário de Consentimento Informado ... 171
Anexo 6 - Sistema de categorias de análise ... 173
Anexo 7 - Tabelas ... 187
Tabela 1 - Perfil do(a) entrevistado(a): formação e experiência de gestão ... 188
Tabela 2 - Caraterização das escolas na mesma área de interdependência ... 188
Tabela 3 - Oferta formativa disponível ... 189
Tabela 4 - Oferta formativa inovadora/diferenciada ... 190
Tabela 5 - Processos de seleção da oferta formativa ... 192
Tabela 6 - Fatores condicionantes da seleção da oferta formativa ... 193
Tabela 8 - Transferências para outras escolas ... 195
Tabela 9 - Manutenção de matrículas ... 195
Tabela 10 - Recusa de matrículas ... 196
Tabela 11 - Imagem da escola ... 196
Tabela 12 - Pontos fortes e fracos ... 198
Tabela 13 - Atividades de promoção da reputação junto dos pais ... 199
Tabela 14 - Atividades de promoção da imagem junto da comunidade ... 199
Tabela 15 - Impacto das atividades de promoção ... 201
Tabela 16 - Planeamento de atividades promocionais ... 202
Tabela 17 - Atores implicados ... 204
Tabela 18 - Recursos alocados ... 205
Tabela 19 - Contactos com os Encarregados de Educação ... 205
Tabela 20 - Comunicação com os Encarregados de Educação ... 207
Tabela 21 - Informação do funcionamento da escola ... 208
Tabela 22 - Informação do nível de desempenho ... 209
Tabela 23 - Informação/ promoção da oferta formativa aos Encarregados de Educação ... 210
Anexo 8 - Gráficos ... 212
Gráfico 1 - Habilitação académica ... 213
Gráfico 2 - Experiência em funções de gestão (em anos) ... 213
Gráfico 3 - Oferta formativa 2014/15 ... 213
Gráfico 4 - Diferenciação entre oferta formative ... 214
Gráfico 5 - Fatores determinantes na seleção da oferta formativa ... 214
Gráfico 6 - Razões de novas matrículas ... 215
Gráfico 7 - Imagem da escola (alunos) ... 215
Gráfico 8 - Fatores de satisfação (pais) ... 216
Gráfico 9 - Fatores de insatisfação (pais) ... 216
Gráfico 10 - Atividades de auscultação reputação escola (pais) ... 217
Gráfico 11 - Atividades promocionais (escolas secundárias públicas) ... 217
Gráfico 12 - Atividades promocionais (escolas privadas e profissionais) ... 218
Gráfico 13 - Atores implicados na conceptualização (escolas profissionais/ privadas) ... 218
Gráfico 14 - Atores implicados na operacionalização (escolas profissionais/ privadas) ... 219
1. Enquadramento geral
Nunca como até agora necessitaram as escolas de se consciencializarem da influência e crescente mutabilidade do ambiente envolvente, bem como de se permeabilizarem, aceitando a sua vulnerabilidade às mudanças e pressões. São claras e cada vez mais prementes as exigências colocadas às instituições educativas, percepcionadas como organizações empresariais, para a concepção de estratégias conducentes ao desenvolvimento de relações externas profícuas, que, por um lado as tornem atrativas, permitindo-lhes angariarem novas matrículas num contexto cada vez mais marcado pela disputa de clientela, muito em especial no contexto das escolas profissionais e privadas, de acordo com as regras de mercado da oferta e da procura, e por outro, particularmente no caso das escolas públicas, legitimarem a sua ação enquanto serviço/bem público de qualidade.
Ocupando o tema do marketing das escolas, parte integrante da estratégia de gestão da visibilidade e promoção da imagem, frequentemente confinada ao trabalho desenvolvido pelo gestor, uma centralidade cada vez maior, não só em torno das discussões sobre as políticas educativas a nível mundial, mas também da recente investigação educacional, urge entendê-lo à luz das principais teorias e dos conceitos emergentes, percebendo os seus pressupostos, intuitos e contornos, através das percepções dos gestores e atividades de promoção e informação das escolas.
As razões que subjazem à escolha deste tema prendem-se essencialmente com a minha experiência enquanto docente e diretora de turma, muito em especial quando a minha escola é inundada com um manancial de publicidade, apresentações e visitas com o intuito de se divulgarem junto dos alunos os cursos oferecidos por escolas profissionais, as quais desenvolvem estratégias conducentes à captação de potenciais inscrições junto dos alunos que terminam o terceiro ciclo do ensino básico e se deparam com uma escolha de área/curso/escola. Paralelamente, confrontando-se com a diminuição do número de alunos, as escolas secundárias assistem ao alargamento da escolaridade obrigatória e enfrentam a necessidade de diversificarem a sua oferta formativa face a um público com motivações cada vez mais divergentes. Enquanto presidente do conselho pedagógico da minha escola, coordeno o processo de seleção da oferta formativa, em que se pede à escola que decida sobre quais os cursos (científico-humanísticos, tecnológicos, profissionais, vocacionais ou de PROFIJ) melhor se adequarão aos diferentes alunos em escolaridade obrigatória. Para
tal, a Escola terá de refletir acerca do perfil dos seus alunos, do tipo de alunos que pretende ou terá de manter inscritos, e que cursos melhor satisfarão as necessidades do maior número de alunos da sua área, cumprindo a sua missão enquanto escola pública.
A minha escola depara-se com um número cada vez mais reduzido de alunos e, para além disso, disputa a sua área de interdependência com uma escola profissional, a qual goza de boa reputação e todos os anos consegue absorver alunos provenientes da escola básica e secundária, tendo ainda a possibilidade de selecionar dos potenciais clientes, isto é, dos alunos candidatos, os que considera mais vantajosos. Atenda-se a que os alunos não selecionados inevitavelmente regressam à sua escola de origem e procedem à sua renovação de matrícula. Urge à escola que os acolhe, por seu turno, dispor de opções educativas adequadas ao perfil destes alunos por forma a promover a sua (re)integração no sistema de ensino regular.
A par desta vivência profissional, as leituras efetuadas permitiram rever em algumas práticas da minha escola as atividades de promoção e de construção da imagem da escola presentes em lógicas de ação integradas na gestão escolar. De uma forma (in)formal, ou (in)consciente, as escolas desenvolvem relações externas mais ou menos orientadas, com os pais e encarregados de educação, comunidade envolvente, ou outros stakeholders, no sentido de informar do funcionamento da escola, da oferta formativa disponível, do nível de desempenho, assiduidade e comportamento, ou de gerir a sua imagem e reputação. O alargamento do ensino obrigatório e a diversificação formativa irão conduzir a um reajustamento das instituições e dos seus recursos físicos e humanos, o que influenciará, por seu turno, as relações externas desenvolvidas pelas escolas para fazer face a novas exigências gestionárias de informação e de promoção.
2. Descrição dos objetivos
Com este trabalho pretende-se aprofundar e enquadrar a problemática já descrita, tentando substituir esta visão um tanto ou quanto impressionista por uma abordagem ao marketing das escolas enquanto estratégia gestionária de resposta à pressão para a visibilidade exigida pelo novo gerencialismo, na qual o gestor assume um papel central, se bem que de forma mais ou menos orientada, solitária, ou formalizada.
Com a realização deste estudo espera-se compreender melhor como diferentes escolas, num mesmo contexto geográfico demarcado, isto é, partilhando um concelho de uma ilha da Região Autónoma dos Açores, que designaremos simplesmente de Concelho, enquanto área de interdependência, se relacionam, dando provas da existência, ou não, do fenómeno competitivo, e procuram tornar-se atrativas, ou simplesmente legitimar-se face às necessidades. Identificar-se-ão situações concretas que permitam descrever estratégias implícitas e/ou explícitas de marketing interno e externo, analisando os fenómenos de comunicação externa nas suas diferentes formas. Revela-se importante perceber também os objetivos subjacentes a estas lógicas de ação, bem como os recursos alocados e atores implicados.
Assim, observando a ação promocional desenvolvida por escolas públicas, privadas e profissionais do Concelho pretende-se identificar que respostas concebem tendo em conta as necessidades da sua clientela, e que conceptualizações estarão subjacentes às mesmas. Para além disso, será possível identificar a imagem/visão que as escolas procuram construir a partir das atividades de marketing. Analisando as estratégias de marketing, ou na ausência das mesmas, as iniciativas e os instrumentos utilizados, poderemos concluir acerca do modo como o marketing serve a visão da escola, e consequentemente como a visão se espelha nesta estratégia de marketing. Será possível também observar a interdependência competitiva entre as escolas e a forma como competem pelos recursos e clientes. Mas, acima de tudo, interessa-nos aprofundar como as escolas gerem a visibilidade e a reputação no seio da comunidade através da comunicação externa.
3. Metodologia
Atendendo à natureza da temática proposta, o estudo seguiu um modelo de análise de caráter qualitativo com o intuito de se descreverem as atividades de comunicação externa desenvolvidas pelas escolas, dando especial relevo às atividades promocionais, através da análise documental, bem como as percepções acerca destas atividades de marketing dos próprios gestores, mediante a realização de entrevistas semi-orientadas, alvo de uma posterior análise de conteúdo. No que concerne a população e amostragem, a investigação foi circunscrita ao Concelho e foram entrevistados, através de uma amostragem intencional, os gestores das escolas.
num período escolar considerado conveniente pelas organizações abrangidas, nomeadamente de interrupção letiva. Também se procedeu à recolha de documentação referente a comunicação promocional das escolas dirigida aos encarregados de educação e comunidade em geral a título exemplificativo das estratégias privilegiadas. Foi contratualizado um protocolo de consentimento informado (ver Anexo 5) com todos os indivíduos intervenientes no estudo, no qual se elencaram as condições de realização das entrevistas. No final de cada sessão foi entregue ao entrevistado uma cópia digital da entrevista. As entrevistas foram transcritas e os dados submetidos a uma análise de conteúdo de caráter categorial.
4. Organização e estrutura
O trabalho inicia-se com a apresentação da concepção do estudo através de uma breve introdução à proposta de dissertação, que inclui as razões subjacentes a esta opção temática, bem como o reflexo da problemática na prática profissional. Segue-se a revisão da literatura, norteada por duas visões opostas do ensino, nomeadamente o entendimento da provisão do ensino como a mercadorização de um produto, por oposição à promoção de um serviço público. Destes dois entendimentos decorrem diferentes práticas gestionárias com implicações na gestão da visibilidade das escolas. Prossegue-se com a descrição dos métodos adotados, e no capítulo seguinte a apresentação dos dados recolhidos através da aplicação das entrevistas aos gestores, e recolha de comunicação promocional. Finalmente, parte-se para a discussão dos resultados à luz das conceptualizações da literatura mais pertinentes.
CAPÍTULO I
Mercados do ensino,
serviço público,
escola reativa
CAPÍTULO I – Mercados do ensino, serviço público, escola reativa e marketing
1. A provisão do ensino como mercado público e escola reativa
Na literatura de gestão de escolas atual proliferam os estudos sobre os efeitos das reformas educativas mais recentes, ora apologistas da generalização das novas práticas de gestão pela emulação dos casos de sucesso, ora críticos e munidos de fortes argumentos oponentes, tais como a crescente polarização e manutenção da uniformização do ensino. Pese embora o caráter impressionista e contextualizado destes estudos, regra geral restritos a um espaço urbano, é possível encontrar tendências concordantes entre vários países, emergentes da privatização de serviços outrora da responsabilidade do Estado, entre eles o ensino. No entanto, impera compreender em primeiro lugar o contexto geral no qual se inscrevem estas reformas a fim de melhor perceber as alterações que se vão tecendo nas relações entre o Estado, a Escola e a Comunidade e que fazem despertar novas lógicas de ação e práticas gestionárias.
Segundo Christian Laval (2003), a escola atravessa há muito, numa escala global, uma inédita crise de legitimidade, marcada pela seleção social, pela resistência à mudança e pela ineficácia face ao desemprego e crescente inovação. Segundo este autor, se por um lado a escola republicana perdeu a utilidade e funcionalidade na formação dos indivíduos, as políticas liberais, por outro, acentuaram a marginalização e a desigualdade social. Sugere ainda que as reformas emergentes se pautam pela monopolização progressiva da ideologia neoliberal em muitos campos sociais, fazendo suscitar conceitos como “l’enfant-roi, de l’entreprise divinisée, du manager éducatif, de l’établissement decentralise, du pedagogue non directif, de l’évaluateur scientifique, de la famille consommatrice” (Laval, 2003, p. 7). A escola neoliberal, tal como Laval a descreve, concebe um modelo escolar que entende a educação como um bem privado, com valor essencialmente económico, cujo intuito máximo será a capitalização dos recursos humanos das sociedades:
… la logique manageriale, du consumerisme scolaire, des pedagogies d’inspiration individualiste, en les rapportant aux transformations économiques comme aux mutations culturelles qui ont touché les sociétés de marche, il est possible d’apercevoir pourquoi et comment l’institution scolaire se conforme toujours plus au concept, don’t nous voulons ici tracer la configuration generale, de l’école néo-liberale (Laval, 2003, p. 7).
Segundo esta perspectiva, impera o individualismo, e as instituições servem os interesses particulares, numa conceptualização instrumentalizada e liberal que transforma a escola num lugar de grandes tensões, com o singular objetivo de formar mão de obra ao serviço das “entreprises utilisatrices du ‘capital humain’” (Laval, 2003, p. 8). De acordo com este autor, a escola que outrora se valia pelo valor profissional, social e cultural, agora norteia-se por reformas facilitadoras da competitividade numa economia globalizada; se anteriormente a escola formava o cidadão, agora satisfaz o utilizador, o cliente, e o consumidor, reduzindo-se a diferentes formas de privatização geradoras de capital humano, à escala global, sob crescente regulação de instituições internacionais. Conforme Laval, este é o modelo que se impõe nas sociedades de mercado: uma escola que se adapta a uma sociedade liberal e economia capitalista, mas que, num modelo híbrido de sistema de mercado e burocrático, serve a lógica económica da competitividade, mas subordinada ainda ao sistema de controle social.
1.1. As reformas na educação pública: o neoliberalismo e o novo gerencialismo
É desta forma que, na redefinição dos ideais do liberalismo económico neoclássico, as nações industrializadas vão procurar alternativas a fim de solucionar os problemas gerados pela democratização da escola pública, através da promoção da liberdade de escolha e transferência de poder do Estado central para a periferia, neste caso particular as escolas, alternativas essas impulsionadas por imperativos economicistas e individualistas. Segundo as palavras de Whitty, Power e Halpin (1998), o neoliberalismo opõe-se à burocracia estatal centralizada e entende o mundo social como um conjunto de sistemas desregulados, caraterizados pela autonomia institucional, operando sob formas de gestão e administração posicionadas nos próprios serviços, na tentativa de os aproximar do modo de funcionamento do sector privado.
1.2. Desconcentração, descentralização e mercantilização
Também para Chubb e Moe (1990, citados em Whitty, Power & Halpin, 1998), o falhanço da educação burocrática centralizada na sua promessa de sucesso educativo e de eliminação das desigualdades sociais cede lugar à descentralização com o objetivo de autonomizar as escolas e de empoderar os pais pela escolha, dando resposta à incapacidade de o Estado promover uma sociedade mais igualitária pela redistribuição de oportunidades
de aprendizagem e permitindo às escolas responderem de forma positiva às forças de mercado.
Esta transferência da capacidade de tomada de decisão para níveis inferiores, do centro para a periferia, tal como a literatura descreve, traduz-se na delegação de responsabilidades, tais como a gestão e o controlo financeiro, bem como a legitimidade para a tomada de decisão pelas instituições individuais e as famílias, anteriormente da responsabilidade coletiva do Estado, o qual enceta “a selective withdrawal from areas in which it has difficulty succeeding” e desta forma “the burden of sustaining meritocratic ideology is shifted from the shoulders of government” (Nash, 1989, citado em Whitty, Power & Halpin, 1998, p. 45). Nash carateriza esta atitude não como uma renúncia de poder por parte do Estado, mas sim como fuga à responsabilização pelo (in)sucesso, agora justificado pela (in)capacidade de liderança dos gestores ou qualidade do ensino ministrado, bem como à (in)capacidade de os pais realizarem uma escolha (in)eficaz ou de se tornarem parceiros (in)ativos e participantes, ou não, na escola.
A par das razões de liberdade individual que subjazem a esta descentralização, Whitty, Power e Halpin (1998) indicam também razões economicistas, uma vez que a devolução se tornou sinónimo de redução de despesa na procura de maximização da produção e do lucro. A promoção dos direitos dos pais em escolher a escola dos seus filhos surge associada a alterações ao financiamento das instituições de ensino, onde o capital acompanha os alunos, através do financiamento direto, resultando num mercado educativo alimentado por fundos públicos e provido de inúmeras oportunidades de escolha entre as escolas públicas e, por vezes, privadas.
1.3. Os mercados do ensino: mercado livre, quase-mercado, mercado público e mercado condicionado
No entanto, a provisão do ensino através de políticas e programas que lhe atribuem a forma de mercado está longe de assumir contornos homogéneos, o que complexifica a conceptualização e dificulta a análise dos seus efeitos. Ademais, os estudos questionam a existência de mercados verdadeiramente livres, operando genuinamente de acordo com a lei da oferta e da procura, preferindo apresentar variadas definições de mercados híbridos, isto é, que entendem a provisão do ensino como a oferta de um produto mas subjugado a condicionalismos próprios dos serviços públicos.
Milton e Rose Friedman (1990), com a sua obra Free to Choose, explicitam o modo de funcionamento dos mercados livres, enumerando as vantagens e as formas de operacionalização mais eficazes, como expressão da mudança da crença no coletivismo em prol do individualismo. Segundo estes autores, os mercados livres apresentam-se como o único sistema capaz de garantir a prosperidade e a liberdade do indivíduo, substituindo-se o descrédito do socialismo pelo capitalismo. No entanto, reconhecem na sua análise que ainda subsistem muitas práticas “socialistas” que absorvem grande parte do financiamento do Estado. Estes autores defendem que, um pouco por todo o mundo, as nações reconhecem a nocividade de um governo excessivo, e cresce a insatisfação com as políticas atuais, ao mesmo tempo que se evidencia maior confiança na iniciativa privada e cooperação voluntária, em detrimento de um total coletivismo.
Friedman e Friedman (1990) apresentam o caso estado unidense como exemplificativo de uma nação que sempre procurou promover a existência de uma escola universal, promotora da assimilação e harmonização de pessoas de diferentes contextos culturais e religiosos. No entanto, denunciam o crescente descontentamento relativamente ao declínio da qualidade do ensino e aos perigos presentes nas escolas por parte dos pais, do ambiente escolar por parte dos professores, e dos excessivos gastos públicos por parte dos contribuintes. Segundo eles, a opinião pública relativamente à escola universal é consonante em concluir que esta não tem sido capaz de cumprir com os seus objetivos iniciais de formação e preparação dos jovens, bem como de atenuar a fragmentação social e cultural.
Walter Lippman diagnostica o problema da escola pública como sendo “the sickness of an over-governed society” (citado em Friedman & Friedman, 1990, p. 151), e que se traduz na negação do controlo dos pais sobre o tipo de ensino que as crianças recebem, diretamente pela escolha e financiamento, ou indiretamente através da intervenção na atividade política local. Segundo esta perspetiva, o poder decisório concentrou-se nos educadores profissionais, tendo-se a situação agudizado com a crescente centralização e burocratização das escolas, especialmente nas grandes cidades.
Segundo Friedman e Friedman (1990), a centralização do ensino acarreta uma redução da capacidade do consumidor de escolher e um aumento do poder dos fornecedores. Os professores, administradores e sindicalistas procuram satisfazer interesses que normalmente são servidos por uma maior centralização e burocratização, ao passo que
os pais se movem por interesses que lhes atribuam maior poder de escolha e decisão. Acrescentam também que esta relação de poder varia de acordo com a dimensão da comunidade, ou seja em comunidades de menores dimensões o controlo parental permanece muito mais real, e o exercício da liberdade de escolha mais concreto, por oposição às zonas urbanas de maior dimensão. Para além disso, de acordo com estes autores, somente as classes sociais mais abastadas concentram poder suficiente para manter a sua liberdade de escolha, podendo inscrever os seus filhos em escolas privadas, pagando duplamente pela educação, isto é, através dos impostos para financiar o ensino público e das propinas das escolas dos filhos.
Sob esta perspetiva, uma forma de potenciar o desempenho dos alunos, especialmente dos menos favorecidos, será dotar os pais de maior controlo sobre a escola dos filhos, de modo semelhante ao que acontece nas classes mais privilegiadas, que escolhem as escolas dos subúrbios e conseguem receber um maior retorno do seu investimento, sendo o cheque-ensino “one simple and effective way to assure parents greater freedom to choose, while at the same time retaining present sources of finance” (Friedman & Friedman, 1990, p. 160). Os cheques-ensino revelam-se, segundo os autores, a melhor forma de garantir a liberdade de escolha dos pais por lhes permitirem usufruir de maior oportunidade de escolha, ao mesmo tempo que exigem que as escolas públicas se autofinanciem e procurem otimizar o seu desempenho através da competição. Os cheques-ensino representam um financiamento mais direto das escolas por parte dos pais e os critérios geográficos deixam de ditar as regras das matrículas.
Ao introduzirem um elemento de mercado na provisão da educação, assistindo- -se ao aumento da escolha da escola, as novas políticas propiciam um consequente maior envolvimento da comunidade na própria escola. Levacic (1995, citada em Whitty, Power & Halpin, 1998) entende a separação entre o comprador e o fornecedor e a possibilidade da escolha entre os diferentes fornecedores como sendo as caraterísticas inerentes a um mercado para um serviço público. Assim sendo, verifica-se a separação entre o fornecimento de um serviço e o seu financiamento para que diferentes fornecedores, por vezes privados até, possam competir no provisionamento deste mesmo serviço. No entanto, a autora considera o mercado educativo ainda muito distante de um mercado livre, optando por falar em quase-mercado, porque estes “frequently remains highly regulated with government controlling’ such matters as entry by new providers, investment, the
quality of service... and price, which is often zero to the user’” (Levacic, 1995, citada em Whitty, Power & Halpin, 1998, p. 3).
Belfield e Levin (2005) concordam também que poucos são os mercados que poderão ser considerados verdadeiramente liberalizados e competitivos, acrescentando que, para que se assista a uma dinâmica de forças entre a procura e a oferta conducente à livre escolha e competição, é necessário que se disponibilize informação “de qualidade”, o que nem sempre se verifica:
To make appropriate choices families need to have good information. In part, this is the motivation for more prescriptive standards and testing in schools – so that families will have information about school quality and will be able to compare schools and hold them accountable. However, there has been considerable debate over whether school quality can be easily codified and quantified (or even manipulated), leading to the possibility that parents will be making choices based on false information (Belfield & Levin, 2005, p. 32).
Quer nos refiramos a estes mercados de “public market”, seguindo o modelo analítico de Woods (1996), ou de “lived market”, como se lhe refere Gewirtz (et al., 1995, citados em Woods, 1996), podemos inferir após algumas leituras que estes mercados se caraterizam, de facto, pelas políticas de escolha parental e de autonomia de escolas, mas que se distanciam dos mercados naturais por não conseguirem funcionar de forma isolada (Woods, 1996), subjugados ao jogo de forças entre a oferta e a procura. Por outras palavras, Mingione (1991, citado em Woods, 1996) conclui que estes mercados não se instauram fruto de forças de oferta e procura com o objetivo de desenvolver uma transação, mas sim de contextos sociais de regulação, tornando-se uma parte do contexto social global mas que, segundo Etzioni (1988, citado em Woods, 1996), absorve aspetos comportamentais típicos dos mercados.
Os mercados encontram-se de igual forma sujeitos a influências políticas, com o intuito de tornar a competição “as effective and beneficial as possible” (Hayek, 1976, citado em Woods, p. 642), sob o controlo do Estado, que regula a entrada de novos fornecedores, o direcionamento do investimento, a qualidade de serviço prestado e os preços praticados (Woods, 1996). Esta regulação estatal distancia-os dos mercados livres, segundo o modelo neoclássico, tal como descrito por Friedman e Friedman (1990). Muito embora se constate a separação entre o comprador e o fornecedor, que carateriza este tipo
de mercado segundo o modelo neoclássico, ele permanece fortemente regulado.
Das diferentes conceptualizações desenvolvidas destes mercados do sector público, destacam-se também os quasi-mercados, tal como Le Grand (1991) e Barlett (1991) descrevem, cujos serviços “remains free at the point of delivery, producers (such as schools) are not out to maximize profits, nor are they privately owned, and because consumer demand is not expressed in money terms but through ear-marked budgets or ‘vouchers’” (Le Grand & Barlett, 1993, citados em Woods, 1996, p. 642). Segundo estes autores, existem cinco condicionantes para o sucesso destes mercados, a saber, a competição entre os fornecedores, a informação adequada dos consumidores, os custos mínimos de transação e de incerteza, a motivação financeira e o impedimento do cream-skimming, sendo este último aspeto o que melhor distingue este mercado dos restantes pela preocupação com a coesão social (Woods, 1996).
Woods (1996) conceptualiza um mercado público que atende ao interesse público, onde os elementos de mercado (a escolha, a diversidade, a competição, o financiamento de acordo com a procura e a autonomia) ou de serviço público (a satisfação do interesse da comunidade como um todo, o controlo estatal, a representação e a supervisão) alternam em termos de expressão, podendo existir mercados de total planeamento, de mercado público ou livres. Sob esta perspetiva, a teoria da mudança e a procura da melhoria não passam pela simples introdução de elementos de mercado, mas sim pela existência de determinados efeitos ou resultados que se devem à tensão dos elementos de mercado e públicos resultantes de diretivas nacionais, ou mesmo locais.
Bagley (2006) apresenta novos estudos que revelam uma forte orientação para o entendimento dos pais como consumidores e para escolas reativas, num ambiente em que o enfoque tem sido posicionado no aumento dos padrões de qualidade através da colaboração e parceria entre escolas, cujo desempenho parece melhorar quando as mesmas trabalham em concertação de estratégias, em oposição ao preconizado pela teoria da mudança pela competição. Woods, Bagley e Glatter (1995) desmistificam certos conceitos, nomeadamente de que os fornecedores são capazes de dar resposta às necessidades e preferências dos consumidores, que os pais detêm a informação necessária para decidirem, que as escolas populares se expandem, que as escolas ineficazes se extinguem, e que todos os pais custeiam a escolha; no entanto, estes autores clarificam que a decisão sobre a escola é partilhada entre pais e filhos, e de certa forma limitada, que algumas escolas se
encontram sobrelotadas, ou são demasiado distantes até para serem ponderadas em escolhas. Para além disso, acrescentam ainda como condicionalismos aos mercados livres o currículo nacional, as restrições financeiras e as diferentes percepções do staff.
Segundo a perspetiva destes autores, o conceito de marketing poderá assumir também contornos bem menos simplistas do que a mera resposta e venda no mercado, para passarmos a falar de reação originada pelo mercado, com o objetivo de atrair mais alunos ou diferentes tipos de alunos, que poderá ser exclusiva, por ser orientada para um segmento de mercado específico, ou orientada para a comunidade escolar, no sentido de garantir que a escola está a ir ao encontro das necessidades e aspirações dos pais e alunos atuais, tornando-se inclusiva (Woods, Bagley & Glatter, 1995). Esta abordagem de escola reativa entende a educação como um bem público e atribui aos pais e alunos uma real influência, e pais e alunos não se preocupam única e exclusivamente com exames e resultados dos testes, mas também com o ambiente da escola, que permite tornar a mesma atrativa a longo-prazo.
Os autores supramencionados conceptualizam a competição e os contornos que esta assume no mercado público. Inicialmente a competição era definida como “’producers striving to attract consumers to choose their service or product instead of those of other providers’” (Woods et al., 1998, p. 220), mas estudos revelam que crescem as relações de cooperação entre as escolas, num mercado que se distingue por elementos como a ação coletiva de financiamento ou provisão de serviços, as regras de funcionamento, os padrões a atingir, a responsabilidade pública, a supervisão dos serviços, a representação e a participação, ao que se acresce as percepções, valores e comportamentos dos gestores, das famílias e das autoridades, assim como as influências contextuais, como a sociedade, a economia a história e a cultura (Woods et al., 1998).
1.4. A eficácia da escola
A escolha das escolas e a competição que se gera no mercado educativo são tidas, então, como responsáveis pela melhoria da eficácia das instituições de ensino, mas que, segundo Belfield e Levin (2005), não constituem per si as únicas variáveis responsáveis por esta alteração. Albert Hirschman (citado em Belfield & Levin, 2005) apresenta dois conceitos, nomeadamente EXIT (escolha de mercado) e VOICE (informação disponibilizada ao fornecedor do serviço sobre como melhorar), que contribuem para a
eficácia das escolas e sublinham a importância do marketing e da comunicação. Acrescenta ainda que a mera possibilidade de os pais poderem abandonar um fornecedor se insatisfeitos com o serviço prestado pode por si só constituir um incentivo à melhoria dos serviços. Para fazer uma escolha apropriada as famílias necessitam de informação de qualidade disponível, pelo que esta situação mobiliza cada vez mais as escolas a aderirem aos padrões e testes prescritivos, em que a informação resultante permitirá às famílias compararem e avaliarem a qualidade das escolas, mas responsabilizar as próprias escolas pelos seus resultados.
Kane e Staiger (2002, citados em Belfield & Levin, 2005), por seu turno, questionam a capacidade de se poder quantificar e codificar a qualidade de uma escola, o que permite considerar que os pais poderão basear a sua escolha em informação pouco fiável, e claro é que, apesar de orientadas para o bem-estar dos filhos, algumas famílias poderão realizar escolhas menos adequadas. A escolha informada por parte das famílias depende da disseminação e fiabilidade da informação através, por exemplo, de material promocional e sessões informativas para os pais. Alguns autores acrescentam ainda que o Estado deve providenciar ajuda institucional através de organismos criados para o efeito, muito em especial para os pais com menor instrução, e através de formação para novas escolas a fim de aumentar a produtividade do sector,:
Information must be widely available for families to make informed choices about the schools that they select for their children. Accurate information on school programs and effectiveness as well as other important aspects of school philosophy and practice would need to be collected and disseminated to parents to assist in making decisons (Schneider et al., 2000, citados em Belfield & Levin, 2005, p. 37).
1.5. O Estado regulador
Nestas concepções de mercado híbrido o papel paternalista do Estado cede lugar a novas funções, nomeadamente de avaliador, que, segundo Neave (1988, citado em Whitty, Power & Halpin, 1998), se traduz numa avaliação estratégica a posteriori de resultados e produtos, orientada para a mudança em substituição da tradicional preocupação com os processos, isto é, a qualidade do aprovisionamento do serviço e igualdade de acesso e de oportunidade. Segundo Neave, “what we are seeing currently is the growth of strategic
evaluation – but of a particular sort” (Neave, 1988, citado em Whitty, Power & Halpin, 1998, p. 36), que se carateriza por uma “shift of emphasis from process to product, from input to output” (Neave, 1988, citado em Whitty, Power & Halpin, 1998, p. 37).
Rose e Miller (1992, citados em Whitty, Power & Halpin, 1998) sugerem que a anulação do poder do Estado é na realidade algo ilusório, uma vez que este se mune de um conjunto de recursos para continuar a exercer controlo, se bem que de uma forma mais ou menos indireta, por exemplo através do financiamento direto da escola por matrícula, e da publicação de resultados de avaliações externas e de relatórios de inspeção. A diversidade de provisão educativa, quer seja no sector privado ou no público, constitui uma das grandes alterações trazidas pelas reformas mas surge acompanhada por medidas de consolidação do poder central, no que concerne o estabelecimento, por exemplo, de metas de aprendizagem e de avaliação do desempenho. A relação entre escola e Estado altera-se para uma tensão entre um Estado autoritário e controlador, por um lado, e as escolas individuais com autonomia gestionária e financeira, por outro.
De acordo com Neave (1988), o controlo estratégico por parte do Estado manifesta-se no estabelecimento de objetivos do sistema e na operacionalização de critérios relacionados com a qualidade do produto final muitas vezes contando com o apoio de organismos intermediários, como agências ou organismos quasi-autónomos a fim de garantir o controlo e bom funcionamento. Por seu turno, as escolas desenvolvem novas formas de organização e de funcionamento como resposta, privilegiando a liderança fortemente orientada por objetivos, onde o modelo colegial tradicional é substituído pela concentração da autoridade no papel do gestor, que se rodeia, por vezes, de equipas de gestão ou gabinetes nas escolas. Assiste-se à “‘rationalization and wholesale redistribution of functions between centre and periphery such that the centre maintains overall strategic control through fewer, but more precise, policy levels in overall ‘mission statements’, the setting of system goals and the operationalization of criteria relating to ‘output’ quality’” (Neave, 1988, citado em Whitty, Power & Halpin, 1998, p. 37).
Segundo Whitty, Power e Halpin (1998), esta é uma tendência global, parte integrante do processo de globalização económico, político e cultural, responsável pela diluição das idiossincrasias nacionais, das burocracias estatais e da noção de sistema coletivo de bem público. No entanto, Rose (1991, citado em Whitty, Power & Halpin, 1998) alerta para os perigos do “falso universalismo” e da banalização da importação descontextualizada de modelos, pois há que atender também às dimensões históricas e
culturais distintas das diferentes políticas nacionais que fazem variar o grau de responsabilização das escolas, bem como o seu poder decisório, conduzindo a uma variada “nature and extent of devolution, and the ways in which policies are interconnected, vary both within and between countries” (Whitty, Power & Halpin, 1998, p. 35).
Estes autores concluem que se podem identificar na literatura tendências globais como a descentralização do Estado através da mercadorização, validada pelos argumentos de qualidade e de eficácia da teoria da mudança, seguindo o discurso no new public management, com enfoque no escrutínio externo somente possível pelo desenvolvimento de indicadores de desempenho e de procedimentos de avaliação baseados na competência, legitimados em muitos casos pela inspeção. Esta conjuntura, segundo vários autores, percorre as democracias liberais, em que o Estado se assume como um observador à distância e a economia livre se expande à sociedade civil mercadorizada, e a educação e os serviços sociais são disponibilizados a consumidores individuais por fornecedores que competem entre si, na conquista do mercado, por oposição ao fornecimento coletivo anteriormente disponibilizado pelo Estado a todos os cidadãos (Whitty, Power & Halpin, 1998).
1.6. A diversificação/inovação da oferta
Na competição do fornecimento do serviço, as escolas procuram diversificar e inovar a sua oferta formativa como reflexo, segundo Jessop, entre outros autores, (1987, citado em Whitty, Power & Halpin, 1998) da importação de modos de regulação da esfera da produção, desvalorizando-se a coletividade e o consumo das massas, e criando-se pressões para uma produção e distribuição mais diferenciada do serviço. Ball (1990) carateriza estas novas formas de ensino pela especialização para fazer face ao consumo diferenciado, por oposição à produção em massa, dando resposta a nichos de mercado através da especialização flexível por parte das escolas, as quais necessitam de se tornarem mais reativas às caraterísticas do seu meio ambiente e necessidades dos seus alunos, pais e comunidade em geral, isto é, “the educational equivalent of flexible specialization driven by the imperatives of differentiated consumption replacing the old assembly-line world of mass production” (Ball, 1990, citado em Whitty, Power & Halpin, 1998, p. 40). O caráter apelativo destas novas escolas advém em larga medida da capacidade de estas se diferenciarem de forma a dar resposta a comunidades particulares e grupos de interesses específicos, acabando-se, no entanto, por hierarquizar as escolas e diferenciar os alunos
que as frequentam, o que Kenway descreve como tendo sido “an intensification of social differences and a celebration of them in a new rethoric of legitimation” (citado em Whitty, Power & Halpin, 1998, p. 42).
A divisão do mercado em sectores, ou nichos, de acordo com Belfield e Levin (2005) surge como resposta à diversidade de procura, apelando-se a determinados grupos, tendo por base a religião, a filosofia, a abordagem pedagógica, entre outros. Chubb e Moe (1990) e Coons e Sugarman (1978) (citados em Belfield & Levin, 2005) afirmam que a melhor forma de dar resposta a esta heterogeneidade de procura consiste na diferenciação do produto. As escolas competem ao fazer corresponder a sua oferta a uma determinada preferência educacional dos pais, ao invés de disponibilizar um produto estandardizado. O problema poderá surgir se esta diversidade de valores e preferências individuais se sobrepuser aos objetivos sociais das escolas, os quais exigem uma experiência educacional comum e não diferenciada de acordo com as preferências políticas, religiosas e filosóficas particulares das famílias.
Segundo os defensores desta perspetiva, o equilíbrio entre estas duas premissas obtém-se com a criação de um sistema de mercado promotor na diferenciação e escolha, mas instaurando mecanismos que assegurem experiências comuns a todas as escolas a fim de preparar os alunos para as suas responsabilidades e direitos cívicos. Segundo Belfield e Levin (2005), um sistema educativo eficaz obedece a quatro critérios: a liberdade individual de escolha, que enfatiza os benefícios privados da educação e adequa a escolha de escola às necessidades dos alunos; a eficácia produtiva, que procura maximizar os resultados tendo em conta os recursos; a equidade no acesso às oportunidades de educação; e a coesão social, que se refere à provisão de uma experiência educativa comum, tais como o currículo, os valores sociais, os objetivos, a língua e as instituições políticas. Os autores afirmam que a prioridade que determinado sistema atribui a esses critérios vai determinar o design do plano de ação política, sendo necessário por vezes sacrificar uns objetivos em prol de outros. Por exemplo, “a plan such as Friedman’s focuses on freedom of choice and productive efficiency through heightened competition, arguably at the expense of equity and social cohesion” enquanto que “plans that emphasize social cohesion and equity tend to reduce freedom of choice and productive efficiency by establishing a variety of regulations and support services” (Belfield & Levin, 2005, p. 40). Concluem então que não existe um design ideal e equilibrado.
Riffel (et al. 1994, citados em Glatter, Woods & Bagley, 1997a). defende que a diversidade de provisão deve refletir as diferentes necessidades e preferências dos consumidores, e poderá assumir diferentes tipologias, nomeadamente estruturais, curriculares, de estilos de aprendizagem, religiosas ou filosóficas, de géneros, de especialização de mercado, entre outras, e obedecer, ao mesmo tempo, às exigências de um currículo nacional que reprima a fragmentação educacional, a inconsistência e a desigualdade.
Esta diferenciação acarreta implicações no marketing das escolas, nomeadamente nas respostas que as escolas constroem face a um ambiente de competição. As estratégias desenvolvidas pelas escolas pressupõem a compreensão do mercado e ambiente envolvente de forma a serem capazes de dar uma resposta ao que os consumidores pretendem, ou poderão mesmo serem persuadidos a adquirir. Uma estratégia de diferenciação eficaz consiste em uma escola singularizar-se no mercado naquilo que os consumidores valorizam (Bowman, 1990, citado em Glatter, Woods & Bagley, 1997a), desenvolvendo estratégias de auscultação e estudo das pretensões dos pais (Bagley, 1996a, citado em Glatter, Woods & Bagley, 1997a), incluindo as diferenças significantes entre os pais no que estes procuram para os filhos (West et al., 1995, citados em Glatter, Woods & Bagley, 1997a). O mesmo será dizer que as escolas deverão encetar estratégias de estudo de mercado a fim de melhor se adequarem às necessidades dos seus clientes.
Contudo, Glatter, Woods e Bagley (1997a) argumentam que a diferenciação constatada não tem sido sinónimo de real diversidade, pelo facto de as escolas adotarem alterações similares na sua procura de distinção. Os autores concluem que a mercadorização do ensino tem resultado numa “greater uniformity rather than sharper difference” (Glatter, Woods & Bagley, 1997a, p. 22), excetuando-se as tecnologias promovidas nas diferentes escolas, em que as preocupações das escolas se prendem com a necessidade de se diferenciarem das escolas com pior reputação ou a procederem a pequenas operações cosméticas.
Segundo Brain e Klein (1994, citados em Glatter, Woods & Bagley, 1997a), os pais privilegiam o ambiente alegre, a disciplina firme e uma boa reputação académica, e são precisamente estes aspectos que as escolas tentam evidenciar nas suas estratégias de marketing. Glatter, Woods e Bagley (1997a) acrescentam ainda que o desenvolvimento de políticas de diversificação de escolas poderá resultar numa especialização académica,
seguida da seleção de alunos e limitação da escolha devido à sobrelotação de determinadas escolas, diminuindo a eficácia do sistema de uma forma geral. Concluem, então, a partir da informação recolhida, que não se tem assistido à diversificação do ensino secundário, ou mesmo reduzido a hierarquização, e que as escolhas dos pais encontram-se limitadas pela oferta que se encontra disponível e acessível. Um verdadeiro mercado na educação implicaria a flexibilização do currículo nacional, o apoio à criação de novas escolas e incentivo à inovação nas escolas já existentes, o maior financiamento público para os transportes escolares, facilitando a mobilidade dos alunos, e a disponibilização de informação de elevada qualidade através de serviços de aconselhamento para os pais. A diversidade pode ela própria gerar problemas pela excessiva especialização e a hierarquização, ainda que alguns autores valorizem esta mesma diversidade como conducente à inovação.
1.7. A privatização do ensino
Nas palavras de Belfield e Levin (2005), entender o ensino como um mercado é entendê-lo como um local onde compradores e fornecedores se relacionam para a aquisição de bens e serviços segundo um preço acordado. Nesta competição de mercado não só o comprador deseja a máxima satisfação relativamente ao serviço a adquirir, como o fornecedor procura maximizar os seus lucros. No cerne desta dinâmica encontra-se a escolha da melhor escola pelos pais, e a competição entre os estabelecimentos de ensino pela manutenção e captação de novas matrículas. Segundo os defensores dos mercados educativos, estas duas dinâmicas conduzem à qualidade do ensino e diversificação da oferta escolar, para que se consiga dar resposta às preferências das famílias no que concernem os valores, a religião e a filosofia, ao contrário de uma uniformização do ensino proporcionada pelo sistema burocrático (Chub & Moe, citados em Belfield & Levin, 2005).
O presente descontentamento com a tradicional gestão do ensino obrigatório e secundário pelo Estado tem gerado todo um conjunto de abordagens gestionárias alternativas, onde a privatização da educação assume uma posição central e ganha cada vez mais adeptos. Belfield e Levin (2005) procuram clarificar o que se entende por privatização do ensino, que formas poderá assumir e quais os seus efeitos. De certa forma vêm apresentar uma leitura diferente da tradicional distinção entre ensino privado e público. Na sua opinião, esta distinção tem-se revelado demasiado simplista, muito em
especial quando se procura perceber muitos dos detalhes presentes nas propostas alternativas que vão surgindo no âmbito da mercadorização do ensino. Segundo eles, a concepção tradicional do ensino como tendo dois polos contrários, nomeadamente privado e público, constitui uma perigosa generalização que entende, ora um, ora outro, como a solução para os problemas do ensino. Consideram ainda que a opção por formas de privatização é de natureza ideológica, pois escasseiam factos ou provas empíricas que comprovem o aumento da eficácia e eficiência.
Os autores salientam que a distinção entre público e privado tem-se limitado a uma distinção entre as escolas patrocinadas por entidades privadas e as que dependem do financiamento público. A privatização do ensino, no seu sentido pleno, tem assumido várias formas que vão para além destas preocupações com o patrocínio e financiamento das escolas. Na realidade coexistem contributos e/ou caraterísticas privadas e públicas nos diferentes tipos de escolas, e estas caraterísticas inserem-se em cinco dimensões, a saber: o patrocínio, a gestão, o financiamento, a produção e os resultados, que permitem enquadrar os diferentes tipos de escolas na dimensão pública ou privada.
Belfield e Levin (2005) identificam e caraterizam quatro tipos de ensino: o ensino doméstico, que se refere à forma mais privatizada de ensino, em que a família assume a total responsabilidade formal pelo ensino dos filhos; as escolas privadas ou independentes, que se referem a instituições patrocinadas por entidades não governamentais, normalmente de natureza religiosa ou com uma missão educacional específica; as escolas charter, que são escolas públicas que, em troca da sua autonomia, desenvolvem objetivos e temáticas definidas na sua candidatura formal a este estatuto, sendo que são alvo de constante avaliação; e finalmente a escolas públicas, que se referem à forma mais dominante de escolas, e que são financiadas pelo Estado. A inscrição nestas escolas depende da área de residência, se bem que os autores salientem que se tem notado alguma flexibilidade no que concerne à abertura a alguma escolha por parte dos pais. Estes quatro tipos de escola inserem-se num espectro que se estende entre dois polos opostos, o privado e o público, sendo muito difícil descrever e posicionar as escolas neste mesmo espaço, uma vez que as fronteiras entre o privado e o público começam a esbater-se cada vez mais, e ambas as esferas se confundem.
Na sua tentativa de definir o que se entende por ensino público e privado, através da descrição de escolas, os autores concluem que estas mesmas escolas partilham tanto de
atributos privados como públicos. Numa primeira leitura, definem por privada como sendo a escola “provided for and by individuals, groups, institutions, or entities that are primarly devoted to meeting the private goals of the participants and sponsors of those institutions and that are closely associated with the prerogatives of private property ”, por oposição ao ensino prestado por “entities and purposes that have broader social impact beyond that conferred upon the direct participants and is usually associated with a government role” (Belfield & Levin 2005, p. 5).
No entanto, e após a aplicação das cinco dimensões, esta distinção entre público e privado torna-se ainda menos clara. Por patrocinador Belfield e Levin (2005) entendem aquele que estabelece e fornece a escolarização, podendo ser uma entidade privada ou governamental. Por gestão compreendem aquele que detém a autorização e o poder decisório para o funcionamento da escola, e neste sentido todas as escolas públicas, privadas ou charter, encontram-se sujeitas à autoridade pública e legislação estatal nos aspetos essenciais do seu funcionamento. Por financiamento entendem a provisão de recursos para a escolarização, financeiros e não só. Por produção de serviços educativos entendem o processo pelo qual os alunos adquirem conhecimentos e competências, incluindo a organização, os procedimentos, o conteúdo curricular e as obrigações de informação.
Os resultados educativos reportam-se aos benefícios para os indivíduos e famílias, e para a sociedade em geral. As aprendizagens efetuadas pelos alunos traduzem-se em benefícios individuais em termos de competências, conhecimento, valores, comportamentos e compreensão, o que, por seu turno, melhorará o seu posicionamento no mercado de trabalho. No entanto, a escola também promove ganhos ao nível social, pois permite perpetuar os valores e conhecimentos que contribuem para o funcionamento de uma sociedade democrática mais justa, onde prevaleça a igualdade social, as oportunidades económicas e políticas entre as pessoas de raças ou classes sociais diferentes. Espera-se que as escolas contribuam para o progresso cultural e científico da sociedade e no crescimento económico, aumentando a taxa de emprego para a nação e as suas regiões. Segundo Belfield e Levin (2005), justifica-se, desta forma, o financiamento público da escola, uma vez que esta constitui um bem público e social que ultrapassa qualquer objetivo individual, tornando-a obrigatória e sujeita a regulamentos considerados instrumentais para a produção destes benefícios públicos.
1.8. Os intervenientes e a redefinição de papéis
1.8.1. O gestor
À semelhança do que sucede na provisão de serviços como a habitação, a saúde e a ação social, a educação sofre uma reorganização da gestão do ensino público ao nível vertical, isto é: entre os vários níveis de administração, em direção a uma responsabilização das instituições individuais, colocando os gestores numa posição central entre o Estado e os stakeholders locais, muito em especial os pais enquanto consumidores. Esta posição acarreta alterações, nomeadamente na expansão e redefinição dos papéis e responsabilidades imputados aos gestores, colocando-os numa posição de domínio. É-lhes exigida, segundo Whitty, Power e Halpin (1998) a capacidade de dar resposta aos objetivos impostos pelo Estado avaliador, no sentido de irem ao encontro das metas estabelecidas centralmente, de gerir o dia-a-dia da escola e assegurar a sobrevivência da sua instituição de ensino no mercado educativo, através da flexibilização na capacidade de resposta às necessidades dos alunos e comunidade envolvente.
Os autores fazem notar que os gestores tomam sobre si novas responsabilidades, resultantes do novo estatuto autónomo das escolas e aliados a imperativos avaliativos por parte do governo central. Indicam como exemplo a gestão dos orçamentos e muitas outras tarefas administrativas que fazem aumentar a carga de trabalho, e tendo a devolução da tomada de decisão para as escolas concentrado o poder na figura do gestor, em escolas de maior dimensão, este faz-se munir de equipas de apoio. Paralelamente denunciam um crescente hiato entre o gestor e os agentes educativos, traduzindo-se na consolidação vertical das estruturas de gestão pelo aumento do controlo burocrático do topo para a base. Esta situação resulta numa falta de envolvimento dos professores na tomada de decisões, limitando-se a uma colaboração simulada, regulada administrativamente, compulsiva e previsível, orientada para a execução de objetivos estipulados previamente. Grace (1995, citado em Whitty, Power & Halpin, 1998) classifica o trabalho dos gestores baseando-se no tipo de respostas que estes evidenciam. Assim, os gestores fortemente orientados para a gestão, conscientes do seu empoderamento resultante da gestão local, trabalham para o sucesso das suas escolas numa cultura de mercado competitivo de educação, enquanto que os gestores orientados pelo seu forte profissionalismo preocupam-se com a degradação das relações profissionais e dos valores numa cultura de mercado educativo, muito em especial com o grau de distanciamento do trabalho de sala de aula. Finalmente, os gestores
