UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
FACULDADE DE DIREITO
PROGRAMA DE PÓS GRADUAÇÃO EM DIREITO
RAFAEL GOMES WANDERLEY
AMIANTO/ASBESTO:
ASPECTOS JURÍDICO-NORMATIVOS E SEUS REFLEXOS
SOCIOAMBIENTAIS NO BRASIL
Salvador
2018
AMIANTO/ASBESTO:
ASPECTOS JURÍDICO-NORMATIVOS E SEUS REFLEXOS
SOCIOAMBIENTAIS NO BRASIL
Dissertação apresentada ao Programa de
Pós-graduação em Direito, Faculdade de Direito,
Universidade Federal da Bahia, como requisito
para obtenção do grau de Mestre em Direito.
Orientador: Prof. Dr. Julio Cesar de Sá da Rocha
Salvador
2018
Ficha Catalográfica
W245 Wanderley, Rafael Gomes
Amianto/asbesto: aspectos jurídicos-normativos e seus reflexos socioambientais no Brasil / Rafael Gomes Wanderley.- 2018. 159 f. : il.
Dissertação (Mestrado em Direito) –
Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2018. Orientação: Prof. Dr. Julio Cesar de Sá da Rocha.
1. Direito ambiental. 2. Amianto - asbesto. 3. Proteção ambiental. I. Título
AMIANTO/ASBESTO:
aspectos jurídico-normativos e seus reflexos socioambientais no Brasil.
Dissertação apresentada a Universidade Federal da Bahia (Programa de Pós-Graduação em Direito - PPGD), como parte das exigências para obtenção do título de Mestre em Direito (área de concentração: Direitos Fundamentais e Justiça, Linha de Pesquisa – Direitos Pós-Modernos: Bioética, Cibernética, Ecologia e Direito Animal).
Salvador, 03 de agosto de 2018.
BANCA EXAMINADORA
Julio Cesar de Sá da Rocha – Orientador _________________________________ Doutor em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, PUC/SP, Brasil. Instituição: Universidade Federal da Bahia (UFBA) Julgamento: Aprovado
Heron José de Santana Gordilho ______________________________________ Doutor em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco, UFPE, Brasil. Instituição: Universidade Federal da Bahia (UFBA) Julgamento: Aprovado
Rita de Cássia Franco Rêgo _________________________________________ Doutora em Saúde Coletiva pela Universidade Federal da Bahia, UFBA, Brasil. Instituição: Universidade Federal da Bahia (UFBA) Julgamento: Aprovado
À Sylvia Guimarães Gomes dos Santos (in memorian), minha amada mãe, pelo seu amor e por acreditar em mim.
À Miguel de Vasconcelos Wanderley, amado pai, pelo seu exemplo de força e seriedade e pelo seu amor e dedicação aos filhos.
À minha família, pelo afeto, apoio e incentivo incondicionais. À Aline, pelo carinho, companheirismo e compreensão.
À Julio Cesar de Sá da Rocha, orientador, pela excelência dos ensinamentos que recebi. Ao Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal da Bahia (PPGD/UFBA) pela atenção e qualidade do seu corpo docente, pesquisadores e servidores.
Ao Secretário Municipal de Agricultura, Turismo e Meio Ambiente de Bom Jesus da Serra/BA (gestão do Prefeito Edinaldo Meira Silva) Everaldo Rocha Mendonça e toda a sua equipe, pela acolhida e apoio logístico quando da Visita Técnica à Cidade. A todos aqueles com quem lá dialoguei pela confiança em prestarem seus depoimentos.
Aos meus queridos alunos e queridas alunas, pelo estímulo que me proporcionam ao aperfeiçoamento constante e pelo agradável convívio e interação.
Ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia da Bahia (IFBA), particularmente aos colegas que integram à Coordenação de Ciências Humanas do campus de Camaçari da instituição, pelo apoio institucional.
Agradeço também a alguns amigos que foram importantes para a realização desse trabalho, dentre eles Emille, Ironildes, Rose, Taíse, Thiago e Valdencastro.
O que hoje se chamam agravos ao meio-ambiente, na realidade não são outra coisa senão agravos ao meio de vida do homem, isto é, ao meio visto em sua integralidade. Esses agravos ao meio devem ser considerados dentro do processo evolutivo pelo qual se dá o confronto entre a dinâmica da história e a vida do planeta.
reflexos socioambientais no Brasil. 159 f. il. 2018. Dissertação (Mestrado) - Faculdade de Direito, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2018.
RESUMO
O estudo, a partir da evidência do processo de inconstitucionalização da Lei federal 9.055/1995 que disciplina a extração, industrialização, utilização, comercialização e transporte do asbesto/amianto crisotila, visou analisar os custos socioambientais no país
decorrentes da exploração minerária da fibra mineral em questão, tendo em vista a existência de tecnologias alternativas mais sustentáveis e substitutivas desta “fibra assassina”,
comprovadamente cancerígena e pneucomoniótica. A pesquisa objetivou também demonstrar que a exploração da jazida do minério em comento ocorrida em Bom Jesus da Serra (BA), entre os anos de 1940 a 1968, não observou cuidados básicos de proteção à saúde dos trabalhadores envolvidos na referida cadeia produtiva e nem da população residente no entorno da área da mina, restando o reconhecimento de que tal exploração minerária é exemplo emblemático da prática de racismo ambiental no país. Metodologicamente, a investigação esteve amparada no método dialético de abordagem, recorrendo à técnica de pesquisa bibliográfica e documental, em que se buscou interpretar os resultados obtidos com auxílio da fundamentação teórica adotada, a exemplo de Sachs (2002), Alier (2009) e Moreno (2006). Nesse sentido, firme na hipótese de que a indústria de mineração transfere sistematicamente os custos externos (ou externalidades) da sua atividade econômica a terceiros, sob a forma de contaminação ambiental, o trabalho, abordando a problemática do amianto/asbesto sob o enfoque da “Justiça Ambiental”, promoveu a correlação entre os princípios jurídicos da livre iniciativa econômica e o da defesa do meio ambiente, expressos na ordem econômica constitucional nacional, à luz do pós-positivismo, assentado num modelo baseado na ponderação dos valores em jogo. Como resultados alcançados, analisamos que as legislações regionais e locais ao proibirem por completo o uso do amianto/asbesto em seus territórios acabaram por assumir posição alinhada aos compromissos internacionais de caráter supralegal assinados e ratificados pelo Brasil relacionados a proteção ao meio ambiente e à incolumidade do trabalhador, num contexto de afirmação do federalismo cooperativo, respaldado inclusive por julgados recentes do Supremo Tribunal Federal (STF) em que se reconhece a competência ambiental legislativa plena dos Estados e Municípios no país. Ademais, revelou-se a inconstitucionalidade do art. 2o da Lei Federal 9055/1995 por proteção inadequada e insuficiente da legislação nacional relacionada à temática do amianto/asbesto no Brasil, já que esta não se compatibiliza com os princípios constitucionais pátrios da proteção à saúde (CF, art. 196), da proteção progressiva à saúde do trabalhador (CF, art. 7º, XXII) e da proteção ao meio ambiente (CF, art. 225). Assim, este trabalho, deduzindo as consequências observadas das hipóteses formuladas, repercute a declaração de inconstitucionalidade do dispositivo federal que disciplina o uso do amianto crisotila por parte do Plenário do STF sob o prisma interpretativo de que o Brasil, um dos 5 maiores produtores e consumidores do amianto/asbesto do mundo, ao tolerar o uso da fibra mineral em comento (já proibida em mais de 50 países) acaba por macular o propósito constitucional pátrio da máxima eficácia da proteção da saúde e da preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Palavras-chave: Direito Ambiental – Contaminação por amianto/asbesto. Justiça Ambiental.
and their socioenvironmental reflexes in Brazil. 159 pp. ill. 2018. Master Dissertation - Faculdade de Direito, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2018.
ABSTRACT
The study, from the evidence of the unconstitutionalisation process of the Federal Law 9.055 / 1995, which regulates the extraction, the industrialization, the use, the commercialization and the transportation of asbestos/chrysotile amianthus, aimed to analyze the social and environmental costs in the country resulting from the mineral exploitation of the mineral fiber under discussion, bearing in mind the existence of alternative technologies which are more sustainable and substitutive than this "killer fiber", which is proven to be carcinogenic and pneumomoniotic. The research also aimed to demonstrate that the exploitation of the mentioned ore deposit in Bom Jesus da Serra (BA), between the years of 1940 and 1968, did not observe basic precautions of protection not only of the workers’ health involved in the referred chain of production but also of the resident population around the area of the mine, remaining the recognition that such mining is an emblematic example of the practice of environmental racism in the country. Methodologically, the research was supported by the dialectical method of approach, turning to the technique of bibliographical and documentary research, in which it was sought to interpret the obtained results with the aid of the adopted theoretical basis, such as Sachs (2002), Alier (2009) and Moreno (2006). In this sense, firm in the hypothesis that the mining industry systematically transfers the external costs (or externalities) of its economic activity to third parties, in the form of environmental contamination, the work, approaching the problem of amianthus/asbestos under the focus of the "Environmental Justice”, promoted the correlation between the legal principles of free economic initiative and the defense of the environment, expressed in the national constitutional economic order, under the light of post-positivism, laid on a model based on the weighting of values at stake. As achieved results, we analyzed that regional and local laws by prohibiting the complete use of amianthus/asbestos in their territories ended up assuming a position aligned to the international commitments of supra-legal nature signed and ratified by Brazil related to the protection of the environment and the safety of the worker, in a context of affirmation of cooperative federalism, supported even by recent judgments of the Federal Supreme Court (STF) in which the full legislative environmental competence of the States and Municipalities in the country is recognized. In addition, it was revealed the unconstitutionality of the art. 2 of the Federal Law 9055/1995 for inadequate and insufficient protection of the national legislation related to the subject of amianthus/asbestos in Brazil, since it is not compatible with the constitutional country’s principles of the protection of health (CF, art 196), of the progressive protection of the worker’s health (FC, article 7, XXII) and of the protection of the environment (CF, article 225). Thus, this work, deducing the observed consequences of the formulated hypotheses, reverberates the declaration of unconstitutionality of the federal device that disciplines the use of chrysotile amianthus by the Plenary of the STF under the interpretive prism that Brazil, one of the 5 largest producers and consumers of amianthus/asbestos of the world, by tolerating the use of the mineral fiber under discussion (already prohibited in more than 50 countries) ends up besmirching the country's constitutional purpose of maximum efficacy in protecting the health and in preserving the ecologically balanced environment.
Keywords: Environmental Law. Contamination by amianthus/asbestos. Environmental Justice. Healthy environment.
ADI Ação Direta de Constitucionalidade
art. artigo
CF Constituição Federal
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente D.O.U. Diário Oficial da União
DRAs doenças relacionadas ao amianto
GO Góias
LTDA. Limitada
MPF Ministério Público Federal
MS Mato Grosso do Sul
ODM Objetivos do Desenvolvimento do Milênio ODS Objetivos do Desenvolvimento Sustentável OIT Organização Internacional do Trabalho ONU Organização das Nações Unidas
PE Pernambuco
PCS Produção e Consumo sustentáveis P+L produção mais limpa
PNMA Política Nacional de Meio Ambiente
PNUMA Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente RIMA relatório de impacto ambiental
RJ Rio de Janeiro
RS Rio Grande do Sul
S/A Sociedade Anônima
SAMA Sociedade Anônima Mineração de Amianto
SP São Paulo
STF Supremo Tribunal Federal
Fotografia 1 Amianto/asbesto in natura encontrado na Mina de São Félix...33 Fotografia 2 Pilhas de "rejeito" do amianto/asbesto dispersas aleatoriamente na área da fazenda...33 Fotografia 3 Cratera fruto da exploração da lavra do amianto/asbesto na Mina de São Félix...34 Fotografia 4 Utilização dos blocos de rejeito de amianto/asbesto em residência em Bom Jesus da Serra...34 Fotografia 5 Utilização dos blocos de rejeito de amianto/asbesto em residência em Bom Jesus da Serra...35
1 INTRODUÇÃO
1.1 O ESTUDO.………..……..…..11
1.2 A PESQUISA.……….……..14
1.3 ESTRUTURA DO TRABALHO.……….16
2 MINERAÇÃO E (IN)JUSTIÇA AMBIENTAL
2.1 MINERAÇÃO E SUSTENTABILIDADE: IMPASSES DIANTE DA REALIDADE BRASILEIRA……….…..………..…....……….………….18 2.2 O AMIANTO/ASBESTO SOB A ÓTICA DA (IN)JUSTIÇA AMBIENTAL………..29
3 A ORDEM ECONÔMICA BRASILEIRA: DESAFIOS INTERPRETATIVOS
3.1 COLISÃO DE PRINCÍPIOS EXPRESSOS NA ORDEM ECONÔMICA BRASILEIRA………...…41 3.2 A COLISÃO ENTRE OS PRINCÍPIOS DA LIBERDADE ECONÔMICA E DA
DEFESA DO MEIO AMBIENTE NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988: REFLEXÕES SOB O ENFOQUE DO PÓS-POSITIVISMO………..44
4 O CONFLITO NA REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS AMBIENTAIS EM
FACE DA PROBLEMÁTICA DO AMIANTO/ASBESTO
4.1 A COMPETÊNCIA LEGISLATIVA AMBIENTAL NO BRASIL E A NECESSÁRIA AFIRMAÇÃO DA TESE DA PREVALÊNCIA DA (MAIOR) PROTEÇÃO...49 4.2 O JULGAMENTO DAS AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE 3406 E 3470....………...…..…...54
CONSIDERAÇÕES FINAIS………...…...…...61
REFERÊNCIAS………...……….…...66
ANEXOS
Anexo A – Decreto nº 126, de 22 de maio de 1991. Promulga a Convenção nº 162, da
Organização Internacional do Trabalho - OIT, sobre a Utilização do Asbesto com Segurança.
Anexo B – Lei federal nº 9.055, de 1º de junho de 1995. Disciplina a extração,
industrialização, utilização, comercialização e transporte do asbesto/amianto e dos produtos que o contenham, bem como das fibras naturais e artificiais, de qualquer origem, utilizadas para o mesmo fim e dá outras providências.
Anexo C – Decreto nº 2.350, de 15 de outubro de 1997. Regulamenta a Lei nº 9.055, de 1º de
junho de 1995 e dá outras providências.
Anexo D – Resolução nº 348 de 16 de agosto de 2004 do Conselho Nacional do Meio
Ambiente (CONAMA). Altera a Resolução CONAMA no 307, de 5 de julho de 2002, incluindo o amianto na classe de resíduos perigosos.
(ANVISA). Posicionamento do Ministério da Saúde acerca da Política Nacional do Amianto
Anexo F – Sentença proferida na Ação Civil Pública de nº 2009.33.07.000238-7.
Anexo G – Decisão de julgamento na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3406. Anexo H – Decisão de julgamento na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3470. Anexo I – Lei nº 13.830/2017. Dispõe sobre a proibição da extração, comercialização e uso
1 INTRODUÇÃO
1.1 O ESTUDO
Na contemporaneidade, observa-se uma evidente distribuição desigual da poluição e da degradação ambiental no espaço geográfico, sendo possível constatar que os grupos sociais mais vulneráveis (pobres e marginalizados, de uma forma em geral) são os mais acarretados pelos riscos ambientais, seja porque trabalham diretamente expostos, seja porque vivem em áreas mais sujeitas à poluição. Nesse contexto, a imposição, pelo Estado, de condições e limites para a exploração de atividades privadas, mostra-se legítima sob a ótica da centralidade do princípio da dignidade da pessoa humana, da proteção da saúde e da preservação do meio ambiente.
Mostra-se relevante o registro, ainda, de que, em junho de 2011 o Conselho de Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas (ONU) aprovou por consenso os “Princípios Orientadores sobre Empresas e Direitos Humanos”, com base em três pilares: PROTEGER – a obrigação dos Estados de proteger os direitos humanos; RESPEITAR – a responsabilidade das empresas de respeitar os direitos humanos e REPARAR – a necessidade de que existam recursos adequados e eficazes, em caso de descumprimento destes direitos pelas empresas.
A Constituição Federal (CF) lista regramentos basilares da atividade econômica, a teor do que dispõe o artigo (art.) 170, em que se observa que o constituinte de 1988 pregou a necessária compatibilização do princípio da liberdade de iniciativa econômica com a preservação do meio ambiente. Nesta linha de pensamento será evidenciada a situação de desrespeito ao direito fundamental à saúde das trabalhadoras e trabalhadores expostos ao amianto/asbesto no Brasil, direito este consagrado na Constituição Federal e em normas internacionais de feição supralegal (em particular, destaco a Convenção nº 162 da Organização Internacional do Trabalho – OIT que, reitero, impôs um dever, aos Estados-membros, de produzir legislação de controle e limitação da exploração do amianto/asbesto com previsão de mecanismo de revisão periódica e progressiva restrição).
Vale ressaltar, ainda, que o conceito ampliado de meio ambiente, decorrente da fórmula adotada pelo constituinte de 1988, explicitada no “caput” e nos vários parágrafos e incisos do art. 225 do texto constitucional, que o direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado e sadio encontra-se diretamente ligado com a própria dignidade da vida.
Nessa linha de raciocínio, a problemática do amianto/asbesto(fibra de origem mineral derivada de rochas metamórficas eruptivas muito utilizado como matéria-prima em artefatos da indústria da construção civil, notadamente em telhas, caixas d´água, divisórias, painéis acústicos, forros, pisos e tubulações) será explicitada diante do fato de que a exploração econômica da “fibra assassina”, outrora conhecido pela alcunha de “seda mineral” e/ou “mineral mágico” (amianto/asbesto) já foi proibida em mais de 50 países, e o Brasil adotou uma posição expressa no art. 2º da Lei nº 9.055/19951 de legitimar a extração,
industrialização, comercialização e utilização do amianto/asbesto crisotila no território pátrio. A mina de São Félix do Amianto, situada no município de Bom Jesus da Serra, sudoeste baiano, foi a primeira dedicada à exploração de asbesto/amianto no país. A SAMA, atualmente com a denominação social de SAMA Minerações Associadas, controlada pelo Grupo ETERNIT, interrompeu a atividade no local em 1967 (o encerramento das atividades da citada lavra pela SAMA foi publicado no D.O.U. do dia 24.04.1971), em razão da descoberta de uma nova jazida no município de Minaçu/GO, jazida de Canabrava, com maior possibilidade de prospecção e aproveitamento econômico, sendo esta a única mina atualmente em atividade no país. A Mina de São Félix, ora pertencente ao município de Poções, era do tipo anfibólio, que já é reconhecidamente cancerígeno e estão proibidas todas as formas de uso no nosso país; enquanto que a Mina de Cana Brava é do tipo serpentina, que corresponde à crisotila ou amianto branco.
O caso do passivo socioambiental resultante da concessão da licença para lavra da jazida de São Félix do Amianto denota que a política brasileira quanto à extração e utilização controlada da fibra mineral em comento traz continuamente danos materiais e morais incalculáveis a toda uma coletividade sob o prisma intergeracional já que as doenças decorrentes da substância (asbestose, mesotelioma, placas pleurais, câncer de pulmão, laringe e do trato digestivo, entre outras) podem demorar anos ou até décadas para se manifestarem no organismo.
Nos últimos anos, algumas leis estaduais (Leis 2.210/01-MS, 10.813/01-SP, 3.579/01-RJ, 11.643/01-RS, 12.589/04-PE e 12.684/07-SP) e outras municipais proibiram o uso do amianto/asbesto, mas muitas delas foram objeto de ações diretas de inconstitucionalidade
(ADIs). Em síntese, alegou-se nas referidas ADIs que a existência de legislação federal que regulamenta o uso do amianto constitui empecilho ao exercício da competência legislativa concorrente pelos Estados-membros da Federação. É de se sublinhar a competência legislativa da União para editar normas gerais sobre “produção e consumo”, “responsabilidade por dano ao meio ambiente” e “ao consumidor”, “(...) proteção e defesa da saúde” (incisos V, VIII e XII, respectivamente, do art. 24 da CF).
A autorização ao uso do amianto/asbesto crisotila foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal (STF), notadamente na ADI 2396/MS, Relatora Ministra Ellen Gracie, proposta pelo Governador do Estado de Goiás em face da Lei nº 2.210/2001, do Estado de Mato Grosso do Sul, pela qual é vedada a fabricação, o ingresso, a comercialização e a estocagem de amianto ou de produtos à base de amianto, destinados à construção civil, no território daquele ente federado.
Na mesma data, o Plenário julgou parcialmente procedente a ADI 2656/SP proposta pelo Governador do Estado de Goiás e relatada pelo Ministro Maurício Corrêa, para declarar, também, a inconstitucionalidade formal dos arts. 1º, 2º, 3º, 4º, 5º e 7º da Lei nº 10.813/2001, do Estado de São Paulo, pela qual se proibia a importação, a extração, o beneficiamento, a comercialização, a fabricação e a instalação de produtos ou materiais, contendo qualquer tipo de amianto, sob qualquer forma, no território do Estado de São Paulo. Na ocasião, a conclusão da Corte foi a de que o amianto/asbesto faria parte do rol de competências exclusivas da União, assentando a ausência de qualquer interesse local a fundamentar a legislação estadual.
Com efeito, o STF reconheceu recentemente que as leis estaduais, ao proibirem radicalmente o uso de todos os tipos de amianto/asbesto em seus territórios, não invadem competência legislativa da União para legislar sobre normas gerais sobre comércio, consumo e meio ambiente e que essas iniciativas legislativas prestigiam direitos fundamentais como o direito à vida, ao meio ambiente e à saúde, conforme julgamento proferido na ADI 3470/RJ e ADI 3406/RJ, em que figura como requerente a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria (CNTI) que se insurge contra dispositivos da Lei estadual nº 3.579, de 13 de junho de 2001, do Estado do Rio de Janeiro.
Assim, indaga-se: num panorama em que dezenas de países já proibiram a extração, industrialização, utilização, comercialização e transporte do amianto/asbesto em seus territórios, por que o Brasil não promoveu a substituição progressiva da produção e da
comercialização de produtos que contenham o amianto crisotila, sem os riscos inerentes a exposição ambiental ou ocupacional dessa fibra mineral?
1.2 A PESQUISA
O uso de material de amianto/asbesto normalmente gera riscos para os trabalhadores associados à indústria de extração e produção dos produtos derivados daquele material, bem como aos serviços que pressupõem o manuseio deles, atingindo por via reflexa familiares dos trabalhadores e trabalhadoras da cadeia produtiva em questão.
A Convenção nº 162 da Organização Internacional do Trabalho – OIT sobre a utilização do asbesto com segurança, ratificada pelo Brasil em 18 de maio de 1990, aprovada pelo Decreto Legislativo nº 51, de 25 de agosto de 1989, promulgada pelo Decreto nº 126, de 22 de maio de 19912, por meio do qual o Congresso Nacional confirmou, perante a ordem internacional, o pacto que foi firmado. A Convenção em questão compele os Estados-membros, a adotar medidas, na legislação nacional, para “prevenir e controlar os riscos, para a saúde, oriundos da exposição profissional ao amianto, bem como para proteger os trabalhadores contra tais riscos” (artigo 3º, § 1).
A pesquisa justifica-se por diversos motivos: 1) o Brasil figura entre os cinco maiores produtores mundiais e consumidores do amianto/asbesto, sendo que “amianto brasileiro” (crisotila ou amianto branco) é o mesmo utilizado em 98% das vezes pela indústria (e que apenas 2% são de outros tipos, o amiantos marrom, azul e outros); 2) em razão de haver poucas pesquisas acadêmicas a respeito do amianto/asbesto sob o enfoque jurídico; 3) a temática do amianto/asbesto é interessante para discutir o modelo federal brasileiro e a repartição de competências ambientais; 4) pela estreita conexão com a minha trajetória profissional, já que possuo considerável experiência na pesquisa, envolvendo contaminação ambiental, em razão da condição de ser docente há mais de uma década do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia da Bahia (IFBA), ministrando disciplinas (“Desenvolvimento Sustentável” e “Segurança, Meio Ambiente e Saúde”) cujos conteúdos programáticos envolvem à temática ambiental numa perspectiva transdisciplinar.
A exploração minerária ocorrida em Bom Jesus da Serra flagrantemente não observou a devida e a adequada proteção à saúde dos trabalhadores envolvidos na cadeia produtiva de
então, bem como promoveu significativa degradação da qualidade ambiental do entorno da mina. Isso é facilmente comprovado pelo teor da sentença3 proferida pelo juízo da 1ª Vara da
Subseção Judiciária de Vitória da Conquista (Seção Judiciária da Bahia), datada de 9 de abril de 2018, oportunamente objeto de análise no âmbito desta dissertação.
O presente trabalho tem por objetivo geral analisar os desdobramentos socioambientais advindos da autorização legislativa nacional da extração, industrialização, comercialização e transporte do amianto/asbesto crisotila no país (Lei federal 9.055/1995), em que pese haver consenso científico consolidado de que a referida fibra mineral em quaisquer de suas modalidade é nociva à saúde. Os objetivos específicos deste processo de investigação científica são: (i) demonstrar que a exploração do amianto/asbesto ocorrida no Estado da Bahia, em Bom Jesus da Serra, não observou cuidados básicos de proteção à saúde dos trabalhadores envolvidos na jazida de amianto em imóvel, situado no então vilarejo de Bom Jesus da Serra, Município de Poções, devendo ser reconhecido tal exploração minerária como prática de racismo ambiental; (ii) estudar a colisão de princípios expressos na ordem constitucional econômica brasileira, na premissa teórica de que o princípio da livre iniciativa não é ofendido quando se proíbem ou se restringem atividades produtivas nocivas ao direito à saúde e a proteção ao meio ambiente ecologicamente equilibrado; (iii) examinar o federalismo cooperativo nacional sob o prisma da competência legislativa ambiental e a tese da prevelância da legislação que assegue maior proteção nas áreas da saúde e do meio ambiente, prestigiando-se assim a autonomia dos estados e dos municípios em estabelecerem normas suplementares mais restritas que as normas gerais federais.
As hipóteses delineadas no trabalho são: a indústria de mineração não internaliza adequadamente os custos socioambientais decorrentes da sua atividade produtiva; a exploração mineral pretérita (acontecida entre 1939 e 1967) do amianto/asbesto em Bom Jesus da Serra, sob a responsabilidade da SAMA S/A MINERAÇÕES ASSOCIADAS, é um dano histórico que acarreta riscos graves e intoleráveis à população da região e que se projeta para o futuro, a despeito da inatividade da mina desde 1967, em razão da descoberta de uma imensa jazida em Minaçu (Goiás), ainda operacional.
Para os fins pretendidos neste trabalho, o método dialético de abordagem será o empregado visto que a dialética compreende que os fatos não podem ser considerados fora de um contexto social. Destaque-se ainda que, do ponto de vista dos procedimentos técnicos, a
pesquisa é bibliográfica e documental, visto que a verificação das hipóteses elaboradas ocorreu a partir de livros, artigos de periódicos especializados e material disponibilizado na Internet, bem como de materiais documentais: leis; repertórios de jurisprudência; sentenças e anais legislativos.
1.3 ESTRUTURA DO TRABALHO
O trabalho divide-se em quatro capítulos. O primeiro busca analisar os impasses e desafios em torno de se conciliar a atividade de mineração com o princípio ambiental do desenvolvimento sustentável, já que é notório que a indústria mineral não internaliza adequadamente os custos ambientais de suas atividades produtivas. É ressaltado ainda, na perspectiva teórica do Movimento da Justiça Ambiental, que a exploração do amianto/asbesto no país ocorre através de uma distribuição desproporcional das consequências negativas resultantes da operação de empreendimentos industriais, sob o prisma da existência de padrões mais danosos em termos ambientais.
O segundo capítulo tem como objetivo demonstrar que não há ofensa ao princípio da livre iniciativa quando se proíbem ou se restringem atividades econômicas produtivas, tendo em vista o respeito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Nesse sentido, sob o enfoque teórico do pós-positivismo, assentado num modelo baseado na ponderação de valores em jogo, o aproveitamento econômico do amianto/asbesto no país, assegurado por lei federal específica de caráter nacional, pode ser abolido diante da necessidade de preservação da integridade do meio ambiente, não sendo correto alegar, nesse caso, ofensa direta ao princípio constitucional da livre iniciativa econômica privada.
No terceiro capítulo, busca-se analisar a repartição de competências legislativas ambientais no Brasil e defende o posicionamento de que a competência ambiental legislativa concorrente no nosso ordenamento jurídico-constitucional autoriza Estados e Municípios a proibirem determinadas atividades ou comercialização de determinadas substâncias no âmbito regional ou local como expressão do fortalecimento do federalismo cooperativo no país, inclusive expresso em inúmeras decisões judiciais da atual composição do Supremo Tribunal Federal (STF), envolvendo as áreas da saúde, do meio ambiente e do consumidor.
No quarto capítulo, avaliando a discussão jurídica e as repercussões socioambientais em torno da declaração de inconstitucionalidade do art. 2º da Lei federal 9055/1995 em que se expressa à tolerância ao uso do amianto crisotila no Brasil, procura-se concluir a dissertação interpretando-se os dados em relação às hipóteses na perspectiva de que esta fibra apresenta perigo concreto à saúde, ao meio ambiente e ao trabalho decente no país.
2. MINERAÇÃO E (IN)JUSTIÇA AMBIENTAL
2.1 MINERAÇÃO E SUSTENTABILIDADE: impasses e desafios
A mineração é uma das mais antigas atividades produtoras humanas, constituindo-se em setor econômico gerador de emprego e renda às localidades, onde são exercidas, bem como nas áreas atingidas por sua influência, os seus entornos não mineradores. Contudo, é firme também a percepção de que os benefícios econômicos gerados por tal atividade econômica não são revertidos necessariamente em desenvolvimento humano, dada a constatação de que a atividade mineradora tradicionalmente provocou e ainda provoca significativa degradação da qualidade ambiental4 e problemas sociais e econômicos com o
aumento da população e demanda por serviços públicos.
Com efeito, a mineração provoca em todas as fases do seu empreendimento reflexos negativos sobre o meio ambiente. O exercício das atividades garimpeiras (contemplando os trabalhos de pesquisa, extração e beneficiamento mineral, além da distribuição e comercialização do que ali é produzido) vem acumulando significativo passivo ambiental, tornando extremamente desafiador conciliar a atividade de mineração com a dimensão ecológica sustentável do desenvolvimento. Nesse sentido, Cunha e Guerra (2003, p.28) asseveram que:
Explorando as riquezas da Terra, a forma capitalista de produzir afeta diretamente o meio ambiente, muitas vezes provocando impactos negativos irreversíveis ou de difícil recuperação. Hoje os riscos
produzidos se expandem em quase todas as dimensões da vida humana, obrigando-nos a rever a forma como agimos sobre o meio natural e as próprias relações sociais, obrigando-nos a questionar os hábitos de consumo e as formas de produção material. (grifo nosso).
Portanto, a produção mineral ao provocar mudanças na topografia original, ao provocar desmatamentos e/ou ao emitir poeiras e outros descartes na atmosfera, dentre outros reflexos sobre a localidade e entorno onde a atividade mineral se desenvolve, acaba por comprometer significativamente a saúde, a segurança e o bem-estar de populações.
4 Importante trazer aqui o conceito de degradação da qualidade ambiental constante no art. 3o, II, da Lei da
Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA, lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981): “Art. 3o – Para os fins
previstos nesta Lei, entende-se por: II – degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características do meio ambiente;” (ANTUNES, 2005. p. 58-61).
A Constituição Federal (CF), sensível aos efeitos deletérios da mineração, incluiu dispositivo visando regular o processo de recuperação relacionado à matéria, nos seguintes termos: “Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degredado, de acordo com a solução técnica exigida pelo órgão competente, na forma da lei.” (CF, art. 225, § 2º) (BRASIL, 1988). Ressalte-se que no ordenamento jurídico brasileiro há um sistema múltiplo de responsabilização do poluidor5, sistema este validado na Constituição
Federal6 a partir da incitação estabelecida pelo Princípio 13 da Declaração do Rio.
Este Princípio dispõe que:
Os Estados irão desenvolver legislação nacional relativa à responsabilidade e à indenização das vítimas de poluição e de outros danos ambientais. Os Estados irão também cooperar, de maneira expedita e mais determinada, no desenvolvimento do direito internacional no que se refere à responsabilidade e à indenização por efeitos adversos dos danos ambientais causados, em áreas fora de sua jurisdição, por atividades dentro de sua jurisdição ou sob seu controle.7
5 A legislação brasileira considera poluidor “a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado,
responsável diretamente, por atividade causadora de degradação ambiental.” (art. 3o, IV, da Lei da Política
Nacional de Meio Ambiente – PNMA, Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981). Ademais, convém sublinhar que o artigo 54 da Lei de crimes ambientais Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998 estabelece conceitualmente o crime de poluição da seguinte forma:
Art. 54. Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar em danos à saúde humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruição significativa da flora: Pena – reclusão, de um a quatro anos, e multa.
§ 1º Se o crime é culposo:
Pena - detenção, de seis meses a um ano, e multa. § 2º Se o crime:
I - tornar uma área, urbana ou rural, imprópria para a ocupação humana;
II - causar poluição atmosférica que provoque a retirada, ainda que momentânea, dos habitantes das áreas afetadas, ou que cause danos diretos à saúde da população;
III - causar poluição hídrica que torne necessária a interrupção do abastecimento público de água de uma comunidade;
IV - dificultar ou impedir o uso público das praias;
V - ocorrer por lançamento de resíduos sólidos, líquidos ou gasosos, ou detritos, óleos ou substâncias oleosas, em desacordo com as exigências estabelecidas em leis ou regulamentos:
Pena - reclusão, de um a cinco anos.
§ 3º Incorre nas mesmas penas previstas no parágrafo anterior quem deixar de adotar, quando assim o exigir a autoridade competente, medidas de precaução em caso de risco de dano ambiental grave ou irreversível.
6 A Constituição Federal brasileira em seu art. 225, § 3º estabelece que: "As condutas e atividades consideradas
lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados." (Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 03 mar. 2018).
O Código de Mineração (Decreto-lei n° 227/1967, com as modificações trazidas pela Medida Provisória n° 790/2017), em seu art. 47, sob pena de sanções previstas no Capítulo V, impõe ao titular da concessão da exploração mineral, dentre outras obrigações, o seguinte:
[...] V - Executar os trabalhos de mineração com observância das normas regulamentares"; "VIII - Responder pelos danos e prejuízos a terceiros, que resultarem, direta ou indiretamente, da lavra; IX - Promover a segurança e a salubridade das habitações existentes no local; X - Evitar o extravio das águas e drenar as que possam ocasionar danos e prejuízos aos vizinhos; XI - Evitar poluição do ar, ou da água, que possa resultar dos trabalhos de mineração; XII - Proteger e conservar as Fontes, bem como utilizar as águas segundo os preceitos técnicos quando se tratar de lavra de jazida da Classe VIII; XIII - Tomar as providências indicadas pela Fiscalização dos órgãos Federais; [...] (BRASIL, 2017).
Assim, sob o prisma de uma abordagem principiológica do Direito Ambiental, em uma sociedade de risco8, o puluidor deve reparar todas as manifestações de dano que não puderam
ser evitados pelas funções de prevenção e precaução (LEITE et al., 2015). Nesta perspectiva teórica, os estudos de Leite (2015, p. 101) revelam que "a responsabilização do poluidor funciona como um sistema de retarguarda, que atua quando o dano não pôde ser impedido. Também apresenta função precaucional e preventiva, pois a certeza da punição acaba inibindo novas condutas lesivas”.
Vê-se que há uma série de instrumentos jurídicos de caráter legal e de natureza constitucional que visam preservar a incolumidade do meio ambiente, destacando-se o princípio ambiental do desenvolvimento sustentável, incorporado no ordenamento jurídico pátrio a partir da Constituição Federal de 1988.
8 O sociólogo alemão Ulrich Beck desenvolveu a noção de sociedade de risco em seu livro Risikogesellschaft:
Auf dem Weg in eine andere Moderne, lançado em 1986 (essa obra só foi publicada em 2010 no Brasil, com o título Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. Tradução de Sebastião Nascimento. São Paulo: Ed. 34, 2010). Beck, na obra supracitada, acaba por caracterizar a contemporaneidade como uma Segunda Modernidade, ou Modernidade Reflexiva, apontando a noção de risco como um elemento universalmente integrado ao tecido social, sob o prisma do que ele configurou como “sociedade industrial de risco”. A esse respeito, o mesmo asseverou que: “Contra as ameaças da natureza externa, aprendemos a construir cabanas e a acumular conhecimentos. Diante das ameaças da segunda natureza, absorvida no sistema industrial, vemo-nos praticamente indefesos. Perigos vêm a reboque do consumo cotidiano. Eles viajam com o vento e a água, escondem-se por toda a parte, e junto com o que há de mais indispensável à vida - o ar, a comida, a roupa, objetos domésticos - atravessam todas as barreiras altamente controladas de proteção da modernidade. Quando depois do acidente ações de defesa e prevenção já não cabem, resta uma única atividade: desmentir. Um apaziguamento que gera medo e que, associado ao grau de suscetibilidade generalizada condenada à passividade, alimenta a sua agressividade” (BECK, 2011, p. 9) (grifo nosso).
A expressão “desenvolvimento sustentável” que consta no Relatório Nosso Futuro Comum (1987)9, de autoria da Comissão Brundtland, reflete a conscientização crescente dos
problemas ambientais ao redor do mundo. A ideia em torno da sustentabilidade, ecodesenvolvimento ou desenvolvimento sustentável com o tempo acabou por se tornar mais abrangente e complexo na medida em que a dimensão social e econômica se agregou ao ponto de vista meramente ambiental. Na visão de Ignacy Sachs:
Quer seja denominado ecodesenvolvimento ou desenvolvimento sustentável, a abordagem fundamentada na harmonização de objetivos sociais, ambientais e econômicos não se alterou desde o encontro de Estocolmo até as Conferências do Rio de Janeiro, e acredito que ainda é válida, na recomendação da utilização de oitos critérios distintos de sustentabilidade parcial apresentados no Anexo 110 (STROH, 2002, p. 54).
9 Em abril de 1987 a Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, presidida por Gro Harlem
Brundtland, mestre em saúde pública e ex-Primeira Ministra da Noruega, publicou um Relatório denominado “Nosso Futuro Comum” em que consta o conceito de desenvolvimento sustentável, nos seguintes termos: “O desenvolvimento sustentável é o desenvolvimento que encontra as necessidades atuais sem comprometer a habilidade das futuras gerações de atender suas próprias necessidades.”
10 Os Critérios de Sustentabilidade delineados por Ignacy Sachs constam no Anexo 1 (páginas 85 a 88) da obra organizada por Paula Yone Stroh intitulada Ignacy Sachs: caminhos para o desenvolvimento sustentável publicado pela Garamond em 2002 e são os seguintes: “1. Social: - alcance de um patamar razoável de homogeneidade social; - distribuição de renda justa; - emprego pleno e/ou autônomo com qualidade de vida decente; - igualdade no acesso aos recursos e serviços sociais; 2. Cultural: - mudanças no interior da continuidade (equilíbrio entre respeito à tradição e inovação); - capacidade de autonomia para elaboração de um projeto nacional integrado e endógeno (em oposição às cópias servis dos modelos alienígenas); autoconfiança combinada com abertura para o mundo. 3. Ecológica: - preservação do capital potencial natureza na sua produção de recursos renováveis; - limitar o uso dos recursos não-renováveis; 4. Ambiental: - respeitar e realçar a capacidade de autodepuração dos ecossistemas naturais; 5. Territorial: - configurações urbanas e rurais balanceadas (eliminação das inclinações urbanas nas alocações do investimento público); - melhoria do ambiente urbano; - superação das disparidades inter-regionais; - estratégias de desenvolvimento ambientalmente seguras para áreas ecologicamente frágeis (conservação da biodiversidade pelo ecodesenvolvimento). 6. Econômico: - desenvolvimento econômico intersetorial equilibrado; - segurança alimentar; - capacidade de modernização contínua dos instrumentos de produção; razoável nível de autonomia na pesquisa científica e tecnológica; - inserção soberana na economia internacional. 7. Política (nacional): - democracia definida em termos de apropriação universal dos direitos humanos; - desenvolvimento da capacidade do Estado para implementar o projeto nacional, em parceria com todos os empreendedores; - um nível razoável de coesão social. 8. Política
(internacional): - eficácia do sistema de prevenção de guerras da ONU, na garantia da paz e na promoção da
cooperação internacional; - um pacote Norte-Sul de co-desenvolvimento, baseado no princípio de igualdade (regras do jogo e compartilhamento da responsabilidade de favorecimento do parceiro mais fraco); - controle institucional efetivo do sistema internacional financeiro e de negócios; - controle institucional efetivo da aplicação do Princípio da Precaução na gestão do meio ambiente e dos recursos naturais; - prevenção das mudanças globais negativas; - proteção da diversidade biológica (e cultural); e gestão do patrimônio global, como herança comum da humanidade; - sistema efetivo de cooperação científica e tecnológica internacional e eliminação parcial do caráter de commodity da ciência e tecnologia, também como propriedade da herança comum da humanidade.” (STROH, 2002. p. 54).
Com efeito, entendo que o desenvolvimento sustentável é em si um princípio do Direito Ambiental, em que pese não haver consenso doutrinário a esse respeito, já que de autor para autor varia a natureza e extensão do rol dos princípios ambientais (ANTUNES, 2013), impondo-se anotar que “o princípio do desenvolvimento sustentável contempla as dimensões humana, física, econômica, política, cultural e social em harmonia com a proteção ambiental” (TRENNEPOHL, 2010, p. 58). Nesta perspectiva teórica, convém ressaltar o que se denomina usualmente como o estudo da maldição dos recursos naturais11, a demandar que
a extração mineral ocorra na escala e com os métodos e ritmos adequados.
Assim, a intensificação da mineração na economia não é estratégia saudável de desenvolvimento brasileiro, considerando uma série de variáveis notadamente de ordem socioambiental, já que sob o prisma teórico da Justiça Ambiental12 o modelo
minerador-exportador de larga escala atinge intencionalmente de forma desproporcional determinados grupos sociais, sendo possível constatar que é sobre os mais pobres e sobre aqueles grupos étnicos mais despossuídos de poder que os riscos ambientais são mais acentuados, seja pelo processo de extração dos recursos naturais, seja pela forma da disposição de resíduos no ambiente.
11 A literatura é vasta em procurar explicar a existência de uma correlação negativa entre a abundância da
presença de recursos naturais em dado território e o crescimento econômico. Exemplificadamente destaco as seguintes referências para fins de aprofundamento teórico sobre o tema: AUTY, Richard M. Resource-based industrialisation: sowing the oil in eight exporting countries. Oxford: Clarendon Press, 1990; SACHS, Jeffrey David; WARNER, Andrew M. Natural Resource Abundance and Economic Growth, NBER Working Paper
No. 5398. December, 1995. Disponível em: <http://www.nber.org/papers/w5398>. Acesso em: 08 mar. 2018; BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; MARCONI, Nelson. Existe Doença Holandesa no Brasil? IV Fórum de Economia da Fundação Getúlio Vargas. Março, 2008. Disponível em: <http://www.bresserpereira.org.br/papers/2008/08.14.Existe.doen%C3%A7a.holandesa.comNelson.Marconi.5.4. 08.pdf>. Acesso em: 08 mar. 2018.
12 Extrai-se do Manifesto de Lançamento da Rede Brasileira de Justiça Ambiental o seguinte: “Por justiça
ambiental, ao contrário, designamos o conjunto de princípios e práticas que:
a - asseguram que nenhum grupo social, seja ele étnico, racial ou de classe, suporte uma parcela desproporcional das consequências ambientais negativas de operações econômicas, de decisões políticas e de programas federais, estaduais, locais, assim como da ausência ou omissão de tais políticas;
b - asseguram acesso justo e equitativo, direto e indireto, aos recursos ambientais do país;
c - asseguram amplo acesso às informações relevantes sobre o uso dos recursos ambientais e a destinação de rejeitos e localização de fontes de riscos ambientais, bem como processos democráticos e participativos na definição de políticas, planos, programas e projetos que lhes dizem respeito;
d - favorecem a constituição de sujeitos coletivos de direitos, movimentos sociais e organizações populares para serem protagonistas na construção de modelos alternativos de desenvolvimento, que assegurem a democratização do acesso aos recursos ambientais e a sustentabilidade do seu uso.” Disponível em:
Portanto, compreendendo o desenvolvimento sustentável abarcando não só as questões ambientais, mas também aspectos sociais, econômicos e ambientais do desenvolvimento, os quase quinhentos anos de mineração no território brasileiro devem ser analisados sob o prisma de que simultaneamente propiciaram crescimento econômico e benefícios sociais, mas também efetiva perda de qualidade ambiental13.
Nesse sentido, Viana defende que:
Mesmo com os impactos que sempre produziu, e até em função de sua essencialidade, do fomento estatal e da escassez de normas específicas, além da longeva legislação mineral, a indústria extrativista mineral foi exercida sem maiores contestações sociais e controle ambiental até meados da segunda metade do século passado. Por volta das décadas de 1970-1980, contudo, a atividade passou a sofrer restrições legais e a receber críticas quanto a seus impactos socioambientais, no âmbito até de um questionamento maior quanto ao estilo de vida humano, cada vez mais consumista e poluidor, e acabou desaguando, no final da década de 1980, na difusão do conceito de desenvolvimento sustentável. Na década de 1990, a sustentabilidade passou a ser também discutida também para a atividade minerária.
A lei federal nº 6.938/1981, em seu art. 9º, instituiu uma série de instrumentos com a finalidade de viabilizar os objetivos (art. 4º) da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), incluso aí a avaliação de impactos ambientais (inciso III do art. 9º da Lei da PNMA) e o licenciamento e a revisão de atividades potencialmente poluidoras (inciso IV do art. 9º da Lei da PNMA). A Resolução nº 001/1986 do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA fixou o conceito normativo de impacto ambiental (art. 1º), nos seguintes termos:
Artigo 1º - Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam: I - a saúde, a segurança e o bem-estar da população; II - as atividades sociais e
13 A legislação brasileira considera haver degradação da qualidade ambiental quando há “a alteração adversa das
características do meio ambiente” (art. 3o, II, da Lei da Política Nacional de Meio Ambiente – PNMA, Lei nº
6.938, de 31 de agosto de 1981). Registre-se ainda que a poluição, sempre fruto da atividade humana, é consequência da degradação da qualidade ambiental e do ponto de vista legal é conceituada nos seguintes termos: “a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos;” (art. 3o, III, da
econômicas; III - a biota; IV - as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; V - a qualidade dos recursos ambientais.
O art. 2º da Resolução supramencionada ainda dispõe que a extração de minério (mineral ou uma associação de minerais (rocha) que pode ser explorado economicamente) depende da elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental - RIMA a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) em caráter supletivo (art. 2º, IX da Resolução nº 001/1986 do CONAMA).
Nesta mesma linha de pensamento, o art. 225 da vigente CF passou a vincular a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado atrelada a uma incumbência do Poder Público em “exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.” (CF, art. 225, § 1º, IV). Tal conteúdo normativo relacionado ao estudo prévio de impacto ambiental foi reproduzido nas Constituições Estaduais e em diversas Leis Orgânicas Municipais.
Com efeito, a legislação brasileira estabelece no art. 2º da Resolução nº 237/1997 do CONAMA que:
A localização, construção, instalação, ampliação, modificação e operação de empreendimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do órgão ambiental competente, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis (BRASIL, 1986).
Agregue-se ainda que a Lei n° 13.575/17 que criou a Agência Nacional de Mineração (ANM), extinguindo o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNMP), atribuiu a esta nova Agência a fiscalização da atividade de mineração, sendo que a ANM no exercício de suas competências poderá:
fiscalizar a atividade de mineração, podendo realizar vistorias, notificar, autuar infratores, adotar medidas acautelatórias como de interdição e paralisação, impor as sanções cabíveis, firmar termo de ajustamento de conduta, constituir e cobrar os créditos delas decorrentes, bem como
comunicar aos órgãos competentes a eventual ocorrência de infração, quando for o caso [...](art. 2º, XI da Lei nº 13.575/2017).
Entendo que a indústria de mineração no país não internaliza adequadamente os custos ambientais das suas ativididades produtivas, visto que as empresas do setor transferem sistematicamente os custos externos (ou externalidades) a terceiros na forma de contaminação ambiental, configurando um cenário conflituoso a envolver entre outros: populações tradicionais (índios e quilombolas), populações ribeirinhas e grupos populacionais que habitam territórios na área de influência da mineração. E isso na acertada visão de Araujo e Fernandes guarda correspondência com o fato de que:
O processo de licenciamento para se instalar, operar e produzir atividades de mineração no Brasil foi concebida para criar uma situação favorável aos empreendedores do setor no que concerne à possibilidade de uma oposição da (“sic”) populações. As duas licenças exigidas, a licença para minerar e a licença ambiental, realizam-se em âmbito administrativo e as populações das localidades afetadas não têm poder de veto. O ordenamento brasileiro é frágil no que concerne à proteção destas populações, pautando-se por instrumentos mitigatórios e compensatórios e não prevendo sua consideração nos processos de licenciamento (2018, p.4)
Com base nisso, considerando que desde a etapa da extração até o posterior beneficiamento e transformação da matéria-prima a mineração é sempre econômica, social e ambientalmente impactante, impõe-se que a atividade minerária sofra restrições quanto à continuidade de suas atividades ao se constatar que os indicadores de sustentabilidade das unidades operacionais minerárias não vêm sendo satisfatoriamente alcançados. É digno de nota apresentar a perspectiva de Viana (2010, p. 113) quando afirma que“[…] uma mineração sustentável é também aquela que não dá ensejo a conflitos socioambientais significativos e não sofre outras restrições de qualquer espécie, que possam inviabilizar ou tornar muito dispendiosa a continuidade das atividades no curto, médio ou longo prazo”.
Deste modo, é importante lembrar que a afirmação do direito fundamental ao meio ambiente sadio tornou-se eixo estruturante de um Estado de Direito Ambiental cuja governança de riscos pressupõe ações preventivas integradas aos processos produtivos. Assim, convém sublinhar que:
[…] Os imperativos jurídico-ambientais mínimos estão vinculados ao princípio da proibição do retrocesso ambiental, seja na perspectiva de que o
Estado não pode piorar o conteúdo normativo-ambiental atingido (imperativo mínimo negativo), seja pelo enfoque de que o Estado é obrigado a promover melhorias constantes na tutela ambiental, em razão das incertezas científicas e das novas tecnologias (imperativo mínimo positivo) (BELCHIOR, 2017, p. 184).
Noutro giro, a ideia adotada em torno do princípio da proibição de retrocesso ambiental pressupõe que as pesquisas científicas estimuladas pelo princípio da precaução transformem constantemente os níveis de obrigações jurídicas fundamentais de proteção, bem como venham a fixar uma noção em torno de um mínimo de conteúdo ambiental (mínimo de existência ecológica) (PRIEUR, 2012).
A seu turno, fatores como aquecimento global, acidentes nucleares e a ocorrência de grande número de acidentes do trabalho e doenças profissionais legitimam a necessidade de redução e até mesmo o completo banimento de bens minerais e energéticos específicos, em homenagem especial a aplicação do princípio de não regressão ambiental. Com base nessa concepção, convém compreender que:
A não regressão vai, assim, se situar num cursor entre a maior despoluição possível – que evoluirá no tempo, graças aos progressos científicos e tecnológicos – e o nível mínimo de proteção ambiental que também evolui constantemente. O recuo hoje não seria o mesmo recuo de ontem, como se pode notar das palavras de Naim Gesbert (2011, p. 28), para quem a não regressão permite uma adaptação “evolutiva, em espiral ascendente”, do Direito Ambiental (PRIEUR, 2012, p. 24-25).
Nas décadas de 1980 e 1990, desenvolveu-se um novo comportamento no meio industrial, em que se viu uma maior atenção de alguns setores econômicos em se evitar a geração de resíduos, em prevenir poluição, dentre outras preocupações com os passivos ambientais associados à produção.
Essa dimensão de preocupação com a irreversibilidade dos estados de degradação na qualidade e na quantidade de bens e serviços ambientais ganhou forte impulso quando, no início da década de 1990, o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e a Organização pelo Desenvolvimento Industrial das Nações Unidas (UNIDO) conceberam o conceito de produção mais limpa (P+L) como a aplicação contínua de uma estratégia ambiental preventiva integrada aos processos, produtos e serviços com o intuito de aumentar a ecoeficiência e reduzir os riscos à saúde e ao meio ambiente.
Ressalte-se que há uma evolução do paradigma da P+L produção à ideia de “Produção e Consumo Sustentáveis” (PCS). Merico (2009, p. 20) com precisão destaca que:
Nos dias de hoje, entretanto, torna-se progressivamente mais claro que o conceito de P+L necessita ser ampliado. Reestruturar o processo produtivo olhando apenas “para dentro”, em busca da eficiência pelo não-desperdício, pela minimização ou não geração de resíduos, pela diminuição da intensidade energética, não resolve o problema de compatibilização da produção com a capacidade de suporte dos ecossistemas.
Ressalte-se que as discussões sobre a Responsabilidade Social e Sustentabilidade ganharam forte impulso a partir de uma iniciativa do ex-secretário-geral da ONU Kofi Annan, intitulado Pacto Global pelas Nações Unidas (1999). As empresas participantes deste Pacto Global concordam em promover "práticas de negócios, de valores fundamentais e internacionalmente aceitos nas áreas de direitos humanos, relações de trabalho, meio ambiente e combate à corrupção refletidos em 10 princípios"14.
Importante destacar ainda que, em setembro de 2015, 193 dos estados membros das Nações Unidas (ONU) aprovaram um documento intitulado “Transformando o nosso mundo: A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável”, que inclui um conjunto de 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS17 da ONU) e 169 sub-objetivos ou metas ODS. Os ODS17 da ONU são tidos como sucessor da Declaração do Milênio e os Objetivos do Desenvolvimento do Milênio (ODM), que abarcaram o período de 2000-2015. Por sua relevância segue abaixo reproduzido o conjunto dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS):
• Objetivo 1: Acabar com a pobreza em todas as suas formas, em todos os lugares;
14 Para aprofundamento a respeito do Pacto Global consultar os seguintes sítios eletrônicos: www.unglobalcompact.org e http://pactoglobal.org.br (Pacto Global Rede Brasil). Os 10 princípios universais, derivados da Declaração Universal de Direitos Humanos, da Declaração da Organização Internacional do Trabalho sobre Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho, da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento e da Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção: Princípios de Direitos Humanos: 1. Respeitar e proteger os diretos humanos; 2. Impedir violação a direitos humanos; Princípios de Direito do Trabalho: 3. Apoiar a liberdade de associação; 4. Abolir o trabalho forçado; 5. Abolir o trabalho infantil; 6. Eliminar a discriminação no ambiente de trabalho; Princípios de Proteção Ambiental: 7. Apoiar uma abordagem preventiva aos desafios ambientais; 8. Promover a responsabilidade ambiental; 9. Encorajar tecnologias que não agridem o meio ambiente; Princípio contra a Corrupção: 10. Combater a corrupção em todas as suas formas inclusive extorsão e propina. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Pacto Global (1999). Disponível em: <http://pactoglobal.org.br/10-principios/>. Acesso em: 29 mar. 2018) (grifo nosso).
• Objetivo 2: Acabar com a fome, alcançar a segurança alimentar e melhoria da nutrição e promover a agricultura sustentável;
• Objetivo 3: Assegurar uma vida saudável e promover o bem-estar para todos, em todas as idades;
• Objetivo 4: Assegurar a educação inclusiva, equitativa e de qualidade, e promover oportunidades de aprendizagem ao longo da vida para todos;
• Objetivo 5: Alcançar a igualdade de gênero e empoderar todas as mulheres e meninas; • Objetivo 6: Assegurar a disponibilidade e gestão sustentável da água e saneamento
para todos;
• Objetivo 7: Assegurar o acesso confiável, sustentável, moderno e a preço acessível à energia para todos;
• Objetivo 8: Promover o crescimento econômico sustentado, inclusivo e sustentável, emprego pleno e produtivo e trabalho decente para todos;
• Objetivo 9: Construir infraestruturas resilientes, promover a industrialização inclusiva e sustentável e fomentar a inovação;
• Objetivo 10: Reduzir a desigualdade dentro dos países e entre eles;
• Objetivo 11. Tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis;
• Objetivo 12. Assegurar padrões de produção e de consumo sustentáveis;
• Objetivo 13. Tomar medidas urgentes para combater a mudança climática e seus impactos;
• Objetivo 14. Conservação e uso sustentável dos oceanos, dos mares e dos recursos marinhos para o desenvolvimento sustentável;
• Objetivo 15. Proteger, recuperar e promover o uso sustentável dos ecossistemas terrestres, gerir de forma sustentável as florestas, combater a desertificação, deter e reverter a degradação da terra e deter a perda de biodiversidade;
• Objetivo 16. Promover sociedades pacíficas e inclusivas para o desenvolvimento sustentável, proporcionar o acesso à justiça para todos e construir instituições eficazes, responsáveis e inclusivas em todos os níveis;
• Objetivo 17. Fortalecer os meios de implementação e revitalizar a parceria global para o desenvolvimento sustentável.15
Deste modo, a indústria de mineração precisa empreender significativos esforços para atender o intento de institucionalizar adequadamente o conceito de desenvolvimento sustentável em torno da sua cadeia produtiva, tendo em vista fatores como o tipo de minério, a forma de extração, técnicas adotadas e período de implementação, entre outros.
2.2 O AMIANTO/ASBESTO SOB A ÓTICA DA (IN)JUSTIÇA AMBIENTAL
É possível notar uma partilha desigual entre os benefícios econômicos e os riscos socioambientais das atividades econômicas, em que de um lado observam-se os agentes sociais beneficiados pelo lucro das atividades produtivas poluidoras e, de outro lado, trabalhadoras e trabalhadores afetados pelos riscos ambientais e/ou ocupacionais ali presentes ou gerados. Ademais, várias empresas transferiram plantas inteiras, altamente poluidoras, para os países em desenvolvimento:
Há alguns exemplos em que as empresas multinacionais não estiveram tão presentes no controle de riscos industriais nos países em desenvolvimento quanto nos seus países de origem. Os relatórios mais numerosos relacionados com o “duplo padrão” surgiram em relação com o amianto e outros materiais excepcionalmente perigosos, em que o controle efetivo dos riscos representaria a principal fatia dos custos totais de produção e levaria à redução de vendas (CASTLEMAN, 1996, p.47).
Afigura-se evidente analisar a problemática do amianto/asbesto16 atrelada a uma
relação lógica que aproxime acumulação de riquezas e a contaminação do meio ambiente de
15 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Transformando o nosso mundo: A Agenda 2030 para o
Desenvolvimento Sustentável (2015). Disponível em: <https://nacoesunidas.org/conheca-os-novos-17-objetivos-de-desenvolvimento-sustentavel-da-onu>. Acesso em: 29 mar. 2018. A intitulada institucionalização do conceito de desenvolvimento sustentável voltado para a indústria mineral entrou na agenda de muitos acordos e interesses internacionais, inicialmente com a publicação do livro “Changing Course: A global business perspective on development and environment” (1991), espécie de documento-base em que empresas globais assumiram compromisso com o avanço da agenda de sustentabilidade. Para saber mais a respeito consultar o sítio eletrônico da “World Business Council for Sustainble Development” (WBCSD). Disponível em: <https://www.wbcsd.org>. Acesso em: 30 mar. 2018.
16 O amianto é o nome comercial de um conjunto de minerais constituídos basicamente de silicato de magnésio,
muito utilizado em produtos da construção civil. A lei federal no 9.055/95 autoriza a extração, industrialização,
